新時(shí)期預(yù)審工作改革的探索

張震，董兆春，江寧

(山東警察學(xué)院預(yù)審教學(xué)與實(shí)戰(zhàn)研究中心，山東 濟(jì)南 250200)

一、預(yù)審工作改革的背景與沿革

(一)改革背景

1997年3月12日，公安部會(huì)議對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事偵查體制進(jìn)行改革，撤銷預(yù)審機(jī)構(gòu)，將偵查部門和預(yù)審部門的職能合并，原先的預(yù)審職責(zé)全部由偵查部門承擔(dān)，實(shí)行“偵審合一”。但實(shí)踐中暴露出一些問(wèn)題，偵查人員不熟悉“破案”之后的辦案流程的問(wèn)題，如法律手續(xù)、卷宗整理、移送起訴等，難以承擔(dān)預(yù)審職責(zé)，并且不少偵查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)達(dá)不到破案、辦案能力兼具的要求，不利于提高破案率，也難以保證案件辦理質(zhì)量。少數(shù)偵查人員存在“大法制小預(yù)審”的思想，這種思想極易使《刑事訴訟法》明文規(guī)定的預(yù)審演變?yōu)閭刹榈囊环N附屬程序。[1]而預(yù)審人員被分流，即便是留在偵查部門，也因?yàn)槭挝缓蛨F(tuán)隊(duì)的配合與支持，不能及時(shí)解決疑難、復(fù)雜問(wèn)題，工作熱情和業(yè)務(wù)能力受到很大的影響。此外，刑事案件具有發(fā)案多且情況復(fù)雜的特點(diǎn)，預(yù)審部門作為刑事執(zhí)法的最后一道防火墻，不能發(fā)揮監(jiān)督把關(guān)作用，而偵查活動(dòng)監(jiān)督的“空檔”導(dǎo)致刑事案件的辦理質(zhì)量下降，檢察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)逮捕率、移送起訴率降低，退回補(bǔ)充偵查比例上升，偵查工作停留于“就案辦案”的狀態(tài)，深挖余罪、預(yù)審攻堅(jiān)的力度減弱，達(dá)不到與檢法機(jī)關(guān)的“相互配合、相互制約”。

隨著執(zhí)法問(wèn)題的日益突出，部分公安機(jī)關(guān)開始嘗試將預(yù)審的部分職能劃撥到法制部門或者案審部門行使。實(shí)踐中，無(wú)論是法制部門還是案審部門僅僅是側(cè)重于翻閱卷宗的形式審核，與偵查部門的配合大多停留在列出補(bǔ)查提綱的層面，不復(fù)查犯罪現(xiàn)場(chǎng)，不接觸案件當(dāng)事人，不提審犯罪嫌疑人，不收集、完善證據(jù)，對(duì)案件的監(jiān)督比較弱，而且由于缺乏偵查工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出的一些問(wèn)題往往比較理論化，與實(shí)際情況脫節(jié)，給基層偵查部門帶來(lái)了許多負(fù)擔(dān)。甚至個(gè)別單位的審核停留在形式上，將偵查部門的卷宗原原本本移交給檢察機(jī)關(guān)，等待檢察機(jī)關(guān)的退查，成了名副其實(shí)的“二傳手”和“傳菜工”。長(zhǎng)此以往，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和話語(yǔ)權(quán)明顯削弱，案件質(zhì)量明顯下滑，公安機(jī)關(guān)教育整頓期間反映出來(lái)的有案不立、立案不查、降格處理等失職、瀆職行為，充分說(shuō)明了科學(xué)、完善的執(zhí)法機(jī)制在執(zhí)法活動(dòng)中的重要性和必要性。

(二)預(yù)審工作沿革

研究我國(guó)預(yù)審工作的歷史沿革，對(duì)于了解當(dāng)前新時(shí)期預(yù)審工作改革的必要性、重要性具有積極意義。第一個(gè)階段是建國(guó)初期。此時(shí)的預(yù)審部門承擔(dān)相對(duì)獨(dú)立的預(yù)審職能，預(yù)審工作在革命根據(jù)地時(shí)期的偵查預(yù)審制度之上開展。1958年召開了第一次全國(guó)預(yù)審工作會(huì)議，會(huì)議制定的《預(yù)審工作守則》規(guī)定預(yù)審是公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)專門業(yè)務(wù)。然而我國(guó)的預(yù)審制度在文革十年動(dòng)亂期間受到一系列錯(cuò)誤思想的影響，各地預(yù)審工作止步不前甚至倒退，造成冤假錯(cuò)案的產(chǎn)生，嚴(yán)重侵犯了公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全。

第二個(gè)階段是相對(duì)成熟階段。1979年，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》，首次以法律的形式規(guī)定了預(yù)審工作的各項(xiàng)細(xì)節(jié)要求。在后續(xù)修訂的《預(yù)審工作規(guī)則》中，明確規(guī)定了預(yù)審是刑事訴訟過(guò)程的一環(huán)，是一項(xiàng)專門的公安業(yè)務(wù)，在犯罪嫌疑人到案后，通過(guò)訊問(wèn)犯罪嫌疑人，并與辨認(rèn)、偵查實(shí)驗(yàn)、現(xiàn)場(chǎng)勘察等其他方法相結(jié)合，調(diào)查收集此案證據(jù)，查明案件全部事實(shí)真相，達(dá)到偵查終結(jié)的條件。

第三個(gè)階段是“偵審合一”階段。1997年，全國(guó)刑事偵查工作會(huì)議的一項(xiàng)重要內(nèi)容是對(duì)當(dāng)時(shí)的預(yù)審制度進(jìn)行重大的調(diào)整，[2]為了提高公安機(jī)關(guān)偵查辦案的工作效率，取消了偵查、預(yù)審分立的工作模式，由偵查部門代替執(zhí)行原預(yù)審部門職責(zé)，從此撤銷了預(yù)審專門部門。并且《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定(1998年)》中也提到取消預(yù)審工作在整個(gè)偵查過(guò)程中相對(duì)獨(dú)立的地位。但是法律法規(guī)都沒(méi)有否認(rèn)預(yù)審職能的存在，只是強(qiáng)調(diào)預(yù)審職能由其他部門行使。直到今天，我國(guó)不同省市的具體情況稍有區(qū)別，但絕大多數(shù)省市級(jí)公安機(jī)關(guān)均撤銷了之前獨(dú)立存在的預(yù)審部門，將預(yù)審職能由偵查、法制部門行使，依然保持“偵審合一”狀態(tài)。

二、新時(shí)期預(yù)審工作改革

我國(guó)社會(huì)進(jìn)入新發(fā)展階段，公安執(zhí)法也必須用新發(fā)展理念構(gòu)建新工作模式。鑒于存在前述問(wèn)題，只有不斷的創(chuàng)新、探索新的執(zhí)法理念和執(zhí)法機(jī)制，才能適應(yīng)新時(shí)期公安工作的需要，恢復(fù)、完善新時(shí)期預(yù)審機(jī)構(gòu)和預(yù)審職能對(duì)于保障整個(gè)執(zhí)法活動(dòng)順利進(jìn)行，具有特別重要的意義。

(一)新時(shí)期預(yù)審工作改革的可行性

隨著“以審判為中心”訴訟制度改革的推進(jìn)，偵查辦案需要以更高的標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)的要求來(lái)保障偵查辦案的質(zhì)量、保障人權(quán)。非法證據(jù)排除規(guī)則的全面確立與訊問(wèn)規(guī)則體系的初步確立，大大增加了證據(jù)審查的工作量。而當(dāng)前執(zhí)法活動(dòng)中暴露出來(lái)的一系列執(zhí)法問(wèn)題，如辦案質(zhì)量下降、批捕率及起訴率降低等，充分說(shuō)明了預(yù)審工作內(nèi)容的重要性以及恢復(fù)預(yù)審工作的必要性。公安預(yù)審工作在中國(guó)有其存在的歷史基礎(chǔ)、法律依據(jù)、實(shí)踐需求和制度優(yōu)勢(shì),同樣，推行新時(shí)期預(yù)審工作改革也具備相應(yīng)可行性。[3]一是理論層面，學(xué)術(shù)界將多年以來(lái)的預(yù)審工作實(shí)踐，經(jīng)過(guò)總結(jié)、提煉，已經(jīng)形成了完整的《預(yù)審學(xué)》理論體系，列為各大公安院校課堂教學(xué)和實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)一項(xiàng)重要內(nèi)容。二是法律層面，1979 年《刑事訴訟法》首次從法律上明確了公安預(yù)審的定位，這種規(guī)定在1996年、2012年、2018 年《刑事訴訟法》的三次修正中一直保留。可見(jiàn)，預(yù)審職能的存在具有充分的法律依據(jù)，是刑事訴訟立法的不變選擇。三是歷史重要性層面，“偵審分設(shè)”模式運(yùn)行過(guò)程中，預(yù)審作為一項(xiàng)重要的偵查活動(dòng)和偵查程序在整個(gè)執(zhí)法活動(dòng)和執(zhí)法程序中發(fā)揮了重要作用，逐漸成熟、定型。

(二)新時(shí)期預(yù)審工作的指導(dǎo)思想

習(xí)近平法治思想是全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南，是推動(dòng)我國(guó)司法體制改革的指導(dǎo)思想和理論基礎(chǔ)。深化司法改革，繼續(xù)推行以審判為中心的訴訟制度改革，要正確處理司法主體之間的關(guān)系。[4]為進(jìn)一步理順公、檢、法三部門之間的關(guān)系，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)偵查取證行為的監(jiān)督制約，力爭(zhēng)從源頭解決冤假錯(cuò)案的發(fā)生?！皟筛呷俊薄蛾P(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見(jiàn)(2016年)》，不僅對(duì)庭審提出了一系列新的要求，而且特別強(qiáng)調(diào)從刑事訴訟的源頭和起點(diǎn)開始，就必須按照相關(guān)法律法規(guī)的要求、標(biāo)準(zhǔn)，全面、規(guī)范地收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)，確保每個(gè)案件得到公正裁判。[5]預(yù)審是實(shí)現(xiàn)以審判為中心的刑事訴訟制度的一項(xiàng)必要程序配置，[6]以習(xí)近平法治思想為指引，踐行以審判為中心的司法理念，通過(guò)對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法問(wèn)題，通過(guò)對(duì)偵查活動(dòng)的繼續(xù)，解決和完善執(zhí)法問(wèn)題，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，防止執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力，提高群眾的安全感、滿意度，維護(hù)司法公正，直接服務(wù)于審查起訴，做到程序正義與實(shí)質(zhì)正義相統(tǒng)一。

三、新時(shí)期預(yù)審工作職責(zé)

預(yù)審試點(diǎn)工作不是簡(jiǎn)單的對(duì)過(guò)去預(yù)審工作的恢復(fù)和還原，而是根據(jù)新時(shí)期、新形勢(shì)的需要，豐富完善時(shí)代元素的一項(xiàng)警務(wù)創(chuàng)新工作機(jī)制。公安機(jī)關(guān)要正確處理好偵查和預(yù)審的關(guān)系，偵查的重點(diǎn)是發(fā)現(xiàn)犯罪、抓獲犯罪，著眼于破案，而預(yù)審的重點(diǎn)是證實(shí)犯罪、認(rèn)定犯罪，立足于審判，兩者同屬于偵查活動(dòng)，各有側(cè)重，相互聯(lián)系，相互補(bǔ)充，最終目的是確保整個(gè)偵查活動(dòng)的順利開展。首先，預(yù)審?fù)ㄟ^(guò)行使對(duì)前一辦案階段的監(jiān)督職責(zé)，發(fā)現(xiàn)其中存在的實(shí)體或程序的瑕疵和不足，予以糾正；其次，通過(guò)行使繼續(xù)偵查職責(zé)，補(bǔ)充、豐富證據(jù)，完善證據(jù)體系，對(duì)瑕疵證據(jù)作出補(bǔ)正或者合理解釋，確保案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，法律手續(xù)完備，使有罪之人得到應(yīng)有的審判。

通俗意義上，將刑事執(zhí)法程序比作一條生產(chǎn)流水線，如圖1所示，預(yù)審在其中承擔(dān)的職責(zé)主要包括四個(gè)方面：

圖1 預(yù)審職責(zé)“工廠化”示意圖

一是質(zhì)量檢測(cè)與維修?！额A(yù)審工作規(guī)則》第22條中明確了預(yù)審具有核實(shí)甄別偵查環(huán)節(jié)收集的證據(jù)材料及制約監(jiān)督偵查活動(dòng)的功能。對(duì)于一切線索材料必須經(jīng)過(guò)深入的調(diào)查研究，并反復(fù)核實(shí)收集到的證據(jù)材料。通過(guò)行使監(jiān)督職能，發(fā)現(xiàn)和糾正偵查活動(dòng)的執(zhí)法瑕疵。

二是原材料的采購(gòu)和加工。通過(guò)行使繼續(xù)偵查職能，對(duì)應(yīng)該收集而遺漏的證據(jù)或者犯罪嫌疑人供述的證據(jù)以及能夠證明犯罪嫌疑人供述真?zhèn)蔚淖C據(jù)，按照相關(guān)流程收集并完善。

三是產(chǎn)品組裝。通過(guò)對(duì)原始證據(jù)的審查判斷，收集、完善新的證據(jù)，建立證據(jù)體系，達(dá)到偵查終結(jié)的條件，完成案件的“組裝”工作，形成一件“合格的產(chǎn)品”。預(yù)審審查證據(jù)的內(nèi)容既要涉及證據(jù)的真實(shí)性、合法性，保障具有證據(jù)能力，又要審查、核實(shí)證據(jù)的關(guān)聯(lián)性，從而保證作為偵查終結(jié)依據(jù)的所有證據(jù)材料都具有證據(jù)能力和證明力，為起訴和審判奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四是商品營(yíng)銷。對(duì)犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的案件，提出起訴意見(jiàn)并移送檢察機(jī)關(guān)，完成“產(chǎn)品”向“商品”的轉(zhuǎn)換，使案件順利進(jìn)入訴訟程序，完成偵查程序到審查起訴程序的轉(zhuǎn)換，履行相關(guān)法律手續(xù)，移送案件材料，[7]最終實(shí)現(xiàn)審判目標(biāo)。公安機(jī)關(guān)偵查階段要達(dá)到“犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”這一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，必須存在一種具有“審”的性質(zhì)的活動(dòng)。此外，在整個(gè)執(zhí)法、訴訟活動(dòng)中，為了能夠全面、客觀、準(zhǔn)確的查清犯罪、認(rèn)定犯罪，達(dá)到偵查終結(jié)條件，預(yù)審部門應(yīng)履行追捕、追訴、撤銷案件、變更強(qiáng)制措施、轉(zhuǎn)行政處罰、另案處理等職能，確保整個(gè)執(zhí)法活動(dòng)干凈、透明、公平、公正。

在明確預(yù)審工作職責(zé)基礎(chǔ)上，總結(jié)新時(shí)期預(yù)審員的工作職責(zé)權(quán)限，應(yīng)包括：一是決定是否延長(zhǎng)偵查羈押期限。在辦理刑事案件過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律、規(guī)定關(guān)于拘留、逮捕后的羈押期限的規(guī)定，如果羈押期限屆滿，案件尚未辦結(jié)，公安機(jī)關(guān)可以決定變更強(qiáng)制措施或者延長(zhǎng)羈押期限。二是提審犯罪嫌疑人。偵查訊問(wèn)是獲取犯罪嫌疑人供述與辯解的手段，也是確保犯罪嫌疑人陳述、辯解、生命健康等基本權(quán)利的保障，是依照法定程序進(jìn)行的一種偵查行為，作為一項(xiàng)必經(jīng)的程序，通過(guò)面對(duì)面的與犯罪嫌疑人接觸，感知犯罪嫌疑人的語(yǔ)言及非語(yǔ)言行為，結(jié)合其他證據(jù)判斷其供述、辯解的真實(shí)性，通過(guò)一定的訊問(wèn)策略與方法，促使犯罪嫌疑人供述態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，從而獲取口供或者排除犯罪嫌疑。三是提請(qǐng)檢察院批準(zhǔn)逮捕，并執(zhí)行逮捕。在符合逮捕條件的情況下，連同案卷材料、證據(jù)，一并移送同級(jí)人民檢察院。四是視情提出對(duì)犯罪嫌疑人變更強(qiáng)制措施或撤銷案件的建議。強(qiáng)制措施的適用具有變更性的特點(diǎn)，根據(jù)案件辦理情況以及犯罪嫌疑人自身的變化情況決定更為適宜的強(qiáng)制措施，對(duì)發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的撤銷案件。五是審查、判斷、收集案件證據(jù)，完善證據(jù)體系。包括證明犯罪主體、犯罪主觀方面、犯罪客體、犯罪客觀方面(犯罪工具、手段、作案過(guò)程、涉案財(cái)物等)。六是完成偵查終結(jié)任務(wù)，移送審查起訴犯罪嫌疑人或提出不起訴犯罪嫌疑人的意見(jiàn)。達(dá)到認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、犯罪性質(zhì)和罪名認(rèn)定正確、法律手續(xù)完備、依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的偵查終結(jié)條件，并由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，向檢察院移送。七是負(fù)責(zé)補(bǔ)充偵查工作。對(duì)于不符合偵查終結(jié)條件的案件，由預(yù)審部門進(jìn)一步通過(guò)勘察、詢問(wèn)、訊問(wèn)、偵查試驗(yàn)、辨認(rèn)等方式收集、補(bǔ)充證據(jù)，查明真相。八是對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的不批準(zhǔn)逮捕、不起訴提出是否復(fù)議或者復(fù)核建議。九是整理、存儲(chǔ)、歸檔偵查副卷。十是負(fù)責(zé)刑事案件的評(píng)審以及其他應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作等。

四、新時(shí)期預(yù)審機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制

(一)機(jī)構(gòu)設(shè)置

“偵審合一”后，各地偵查機(jī)構(gòu)的設(shè)置呈現(xiàn)多元發(fā)展態(tài)勢(shì)。絕大多數(shù)公安機(jī)關(guān)撤銷預(yù)審部門，將案件交由法制部門把關(guān)，少數(shù)公安機(jī)關(guān)依然堅(jiān)持偵審分離。此外，一部分公安機(jī)關(guān)撤銷預(yù)審機(jī)構(gòu)后，在偵查部門設(shè)立預(yù)審支隊(duì)、大隊(duì)、中隊(duì)或?qū)Ｂ氼A(yù)審人員，少數(shù)公安機(jī)關(guān)直接恢復(fù)已撤銷的預(yù)審部門。[8]新時(shí)期各級(jí)公安機(jī)關(guān)預(yù)審機(jī)構(gòu)設(shè)置可以根據(jù)當(dāng)前公安工作的需要，采取靈活性、多元化的方式，堅(jiān)持實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用的原則，結(jié)合本地區(qū)、本單位的實(shí)際情況設(shè)置預(yù)審機(jī)構(gòu)。一是具備條件成立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的，可以獨(dú)立設(shè)置預(yù)審機(jī)構(gòu)，命名為預(yù)審支隊(duì)、預(yù)審大隊(duì)、預(yù)審中隊(duì)；二是在法制部門內(nèi)部自行調(diào)劑，以刑事執(zhí)法中隊(duì)或者大隊(duì)為基礎(chǔ)，充實(shí)人員，組成預(yù)審專班，或獨(dú)立行使預(yù)審職責(zé)，或在法制部門領(lǐng)導(dǎo)下行使預(yù)審職責(zé)；三是成立專門的預(yù)審專班獨(dú)立行使預(yù)審職能。縣、區(qū)級(jí)預(yù)審部門管轄全部刑事案件的預(yù)審，地、市預(yù)審部門直接管轄命案、涉外案件和判處無(wú)期徒刑以上刑罰案件的預(yù)審，指導(dǎo)基層預(yù)審業(yè)務(wù)和預(yù)審隊(duì)伍建設(shè)，指導(dǎo)基層疑難案件的預(yù)審。

(二)運(yùn)行機(jī)制

1.健全案件管理制度，規(guī)范全流程管理

偵查辦案持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短不一，各類文件材料繁雜。從案件受理、分配、調(diào)度到結(jié)案，都由專人負(fù)責(zé)進(jìn)行登記、管理，提升案件材料管理的安全性與規(guī)范性。建立《受理刑事案件案件登記簿》《提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕案件登記簿》《移送起訴案件登記簿》《補(bǔ)充偵查案件登記簿》《終止偵查案件登記簿》《復(fù)議復(fù)核案件登記簿》《撤銷案件登記簿》《移交案件登記簿》等16類臺(tái)賬。通過(guò)建立專門登記簿，明確相關(guān)細(xì)節(jié)與責(zé)任人來(lái)完善案件管理制度，確保案件全流程、無(wú)縫隙的規(guī)范化管理。

2.無(wú)條件受理刑事案件，實(shí)行三級(jí)集體議案制度

為了減輕偵查部門的工作壓力，主動(dòng)履行繼續(xù)偵查職責(zé)，降低受理案件的門檻，對(duì)于達(dá)到破案條件且對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施后的刑事案件，實(shí)行無(wú)條件受理，有效地解放一線偵查力量，使其在無(wú)任何后顧之憂的狀態(tài)下投入偵查破案新戰(zhàn)場(chǎng)，同時(shí)也有效的保證執(zhí)法質(zhì)量。為了確保案件質(zhì)量，杜絕人情案等執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，實(shí)行三級(jí)集體議案制度。對(duì)于交通肇事、危險(xiǎn)駕駛等案情簡(jiǎn)單、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一的案件，實(shí)行主辦負(fù)責(zé)制，由主辦案件的預(yù)審員提出意見(jiàn)，報(bào)大隊(duì)負(fù)責(zé)人同意；對(duì)于正常履行訴訟程序的一般性案件，實(shí)行大隊(duì)集體議案制度；對(duì)于案件性質(zhì)、事實(shí)、證據(jù)出現(xiàn)分歧意見(jiàn)，追捕、追訴犯罪嫌疑人或者變更強(qiáng)制措施、撤案等下行案件的處理，分管局長(zhǎng)必須參加集體議案。

3.深化提前介入偵查制度，促進(jìn)“證據(jù)定案”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

為適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革，提升偵查機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量，除檢察院提前介入偵查措施外，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部也應(yīng)積極探索監(jiān)督活動(dòng)提前介入偵查的方案。以往偵查部門在完成案件偵查取證流程后才交由預(yù)審部門審核，將這種模式演化為在偵查環(huán)節(jié)提前介入一同辦案，更有利于做到全程指導(dǎo)、步步跟進(jìn)，規(guī)范偵查取證，及時(shí)收集、固定關(guān)鍵證據(jù)。實(shí)踐中對(duì)于疑難、復(fù)雜重大案件，特別是現(xiàn)行的殺人、強(qiáng)奸、搶劫等敏感案件，或者偵查部門主動(dòng)申請(qǐng)預(yù)審提前介入的案件，[9]預(yù)審部門無(wú)條件提前介入，參與現(xiàn)場(chǎng)勘查、審訊、調(diào)查取證等活動(dòng)來(lái)引導(dǎo)偵查，參與案件討論，對(duì)刑事案件證據(jù)的收集、保全與固定提出有益建議。提前介入制度既有效地為基層減負(fù)減壓，也是對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督，對(duì)于提高案件質(zhì)量、縮短辦案周期、解放偵查力量，起到了事半功倍的作用。

4.實(shí)行刑拘直訴“322”工作制度，快審快結(jié)輕微刑事案件

對(duì)事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分且嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的輕微刑事案件，在確保案件質(zhì)量的前提下，采取刑拘直訴快審快結(jié)的刑事案件辦理模式。有效避免了訴訟拖延,縮短了未決羈押時(shí)間,避免了被告人的“交叉感染”和“罪刑倒掛”，這也突破了我國(guó)“流水作業(yè)”式的訴訟構(gòu)造。[10]其中，“3”是指公安機(jī)關(guān)確保3日內(nèi)完成偵查并完成材料的準(zhǔn)備工作，不再向檢察機(jī)關(guān)提出批準(zhǔn)逮捕的申請(qǐng)。第一個(gè)“2”是指檢察院在2日內(nèi)完成案件材料的審查工作，在刑事拘留的法定期限內(nèi),完成移送審查起訴和提起公訴的活動(dòng)。第二個(gè)“2”是指法院應(yīng)于2日內(nèi)審結(jié)案件。刑拘直訴“322”工作機(jī)制突破原有刑事案件訴訟思維，對(duì)于輕微刑事案件，做到快速偵辦、快速起訴、快速審判，保障了犯罪嫌疑人被告人的訴訟權(quán)益，優(yōu)化了政法機(jī)關(guān)的資源配置，達(dá)到了又快又好處理刑事案件的理想效果。

5.完善院警合作制度，促進(jìn)專業(yè)人才培養(yǎng)

為加強(qiáng)校局合作，助推預(yù)審試點(diǎn)工作，章丘區(qū)分局積極踐行“學(xué)術(shù)理論貼實(shí)戰(zhàn)，警務(wù)實(shí)戰(zhàn)進(jìn)課堂”理念，與山東警察學(xué)院合作，成立預(yù)審教學(xué)與實(shí)戰(zhàn)研究中心，在預(yù)審理論與實(shí)踐中搭建橋梁。章丘區(qū)分局實(shí)踐工作中遇到的疑難問(wèn)題得到了警院專家老師的解答，警院教師積極參與案件偵辦，既提升了分局民警的理論水平，也提高了警院學(xué)院的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)預(yù)審人才培養(yǎng)也是新時(shí)期預(yù)審工作的一項(xiàng)任務(wù)，章丘區(qū)分局民警被警院聘為客座教授與實(shí)戰(zhàn)教官，定期走進(jìn)課堂授課，將預(yù)審工作中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)傳授給學(xué)生，用豐富的案例充實(shí)教學(xué)課堂，拓展學(xué)生預(yù)審能力的廣度與深度，提升其預(yù)審能力的精度，有利于專業(yè)、實(shí)用、實(shí)戰(zhàn)型預(yù)審人才骨干的培養(yǎng)。

圖2 新時(shí)期預(yù)審工作機(jī)制

五、新時(shí)期預(yù)審工作改革評(píng)價(jià)

“偵審合一”模式引發(fā)了許多問(wèn)題，而且雖然有些地區(qū)已經(jīng)恢復(fù)“偵審分設(shè)”模式，但案件依然存在預(yù)審工作不到位、不深入等問(wèn)題，退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的案件的取證、補(bǔ)證工作也可能存在難點(diǎn)，如案件事實(shí)可能存在疑點(diǎn)無(wú)法證明等，導(dǎo)致出現(xiàn)不必要工作量增加或者錯(cuò)過(guò)偵查時(shí)機(jī)等問(wèn)題。[11]章丘區(qū)分局探索完善一系列新的警務(wù)工作機(jī)制，開拓新時(shí)期預(yù)審工作新模式，在機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制等方面有所創(chuàng)新，并取得一定的成效。自預(yù)審工作改革開展以來(lái)，章丘區(qū)分局有效發(fā)揮預(yù)審監(jiān)督偵查、繼續(xù)偵查等職能，在起訴、批捕等方面領(lǐng)先于濟(jì)南其他地區(qū)，成為濟(jì)南公安預(yù)審試點(diǎn)工作的典范。以2019年為例，章丘區(qū)分局起訴1494人，占濟(jì)南市公安局起訴人數(shù)的1/6；全年共逮捕635人，占濟(jì)南市公安局逮捕人數(shù)的1/4；撤銷案件126起，終止偵查12人，化解信訪案件6起。章丘區(qū)分局將繼續(xù)完善預(yù)審工作運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、靈活、高效的工作目標(biāo)，并創(chuàng)新機(jī)構(gòu)設(shè)置，爭(zhēng)取形成公安機(jī)關(guān)內(nèi)部預(yù)審部門獨(dú)立建制。最終形成可推廣、可復(fù)制的預(yù)審改革范式，全面提升全省乃至全國(guó)的刑事執(zhí)法能力與水平，適應(yīng)以審判為中心的刑事訴訟制度改革。

一是減輕基層壓力，提升打擊效能。預(yù)審工作改革獲得了基層辦案單位的認(rèn)可與支持，此項(xiàng)改革立足于偵查工作起點(diǎn)，讓專業(yè)的人辦專業(yè)的事，能夠最大限度解放一線偵查力量，減輕基層執(zhí)法單位和民警的執(zhí)法壓力。預(yù)審部門能夠提供法律支持保障，使一線辦案單位可以騰出最大的警力和精力投入到偵查破案中去，有力的提升了打擊犯罪效能。

二是提高辦案水平，提升訴訟效益。牢牢把握偵查工作終點(diǎn)，解決關(guān)鍵問(wèn)題與常見(jiàn)問(wèn)題，提高辦案水平。進(jìn)一步解決有案不立、立而不查、查而不結(jié)以及在辦理環(huán)節(jié)中推諉扯皮的問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)刑事案件的余罪深挖、補(bǔ)充偵查、證據(jù)完善，確保辦理的每一起刑事案件都能達(dá)到程序合法、案卷規(guī)范、性質(zhì)認(rèn)定準(zhǔn)確、證據(jù)體系完善、“三率”優(yōu)秀，提升辦案效率。

三是準(zhǔn)確、及時(shí)查明案件事實(shí)真相。經(jīng)過(guò)前期偵查，已有證據(jù)證明犯罪是犯罪嫌疑人所為，并且犯罪嫌疑人已經(jīng)到案，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能達(dá)到偵查終結(jié)的條件，因此需要在預(yù)審階段克服客觀方面存在的困難，獲取充分證據(jù)，包括無(wú)罪與罪輕的證據(jù)，并對(duì)已收集的材料進(jìn)行核實(shí)，使對(duì)案件事實(shí)的證明達(dá)到確實(shí)、充分的標(biāo)準(zhǔn)。

四是保障無(wú)罪的人不受追究。對(duì)破案率的追求與身體強(qiáng)制式審訊的方法造成了許多冤假錯(cuò)案的發(fā)生，如佘祥林殺妻案、趙作海殺人案，“死人”復(fù)活才使案件得以昭雪，而佘祥林、趙作海已被執(zhí)行死刑。預(yù)審工作需要認(rèn)真審查核實(shí)偵查階段已獲取的證據(jù)材料，并仔細(xì)甄別。在訊問(wèn)中，既要聽(tīng)取犯罪嫌疑人的有罪供述，又要聽(tīng)取犯罪嫌疑人的無(wú)罪辯解，既要收集犯罪嫌疑人有罪和罪重的證據(jù)，又要收集犯罪嫌疑人無(wú)罪和罪輕的證據(jù)。嚴(yán)格遵守《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，切實(shí)保障犯罪嫌疑人在偵查階段享有各項(xiàng)訴訟權(quán)利。如果存在《刑事訴訟法》第15條規(guī)定的依法不追究刑事責(zé)任的情形，應(yīng)及時(shí)中止訴訟，避免犯罪嫌疑人受到不應(yīng)有的追究。

五是鍛造預(yù)審隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)人才儲(chǔ)備。通過(guò)推進(jìn)預(yù)審試點(diǎn)工作，加強(qiáng)預(yù)審專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，從業(yè)務(wù)素質(zhì)、法律素質(zhì)、身體素質(zhì)、心理素質(zhì)等方面著手，鍛煉培育一支適應(yīng)新形勢(shì)任務(wù)需要的過(guò)硬公安預(yù)審隊(duì)伍，為公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法專家隊(duì)伍積蓄人才，為提高公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)刑事執(zhí)法辦案水平提供人才保障。預(yù)審工作改革著眼法制工作，立足公安法制工作是公安工作生命線的功能定位，預(yù)審人才要具備一定水平的法律素養(yǎng)。要提高預(yù)審人員的審訊技能、案情與證據(jù)能力，[12]把握犯罪嫌疑人的情感，尋找突破點(diǎn)、打破僵局。此外，還要增強(qiáng)預(yù)審人才過(guò)硬的心理素質(zhì)，沉著、冷靜應(yīng)對(duì)畏罪、僥幸、悲觀等各類犯罪嫌疑人。

六、結(jié)語(yǔ)

預(yù)審改革是公安機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的公安實(shí)戰(zhàn)中發(fā)現(xiàn)辦案問(wèn)題而尋求的解決之策，這些問(wèn)題歸根結(jié)底是體制的缺陷，改革并非可以立竿見(jiàn)影，也不可能迅速實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的同步。經(jīng)過(guò)相關(guān)專業(yè)專家、民警的探索、應(yīng)用、推廣、總結(jié)等的不解努力，預(yù)審改革的試點(diǎn)已經(jīng)初見(jiàn)成效，以預(yù)審改革為主題的宣講、論壇也如雨后春筍，學(xué)術(shù)研究也日益豐富。同時(shí)我們也要辯證看待“偵審分設(shè)”，“偵審分設(shè)”可能會(huì)導(dǎo)致部門推諉扯皮現(xiàn)象增多，偵查部門認(rèn)為自己的職責(zé)是破案，抓獲犯罪嫌疑人，而放松了對(duì)前期證據(jù)的收集，并且由于偵查與預(yù)審在許多活動(dòng)中存在同質(zhì)性，如果預(yù)審部門不能發(fā)揮價(jià)值，那必定是人、財(cái)、物的浪費(fèi)。相信未來(lái)在預(yù)審改革基礎(chǔ)上，預(yù)審工作將更具適應(yīng)性與生命力，在提高辦案質(zhì)量，更準(zhǔn)確的查明案件事實(shí)、追訴犯罪嫌疑人方面發(fā)揮更大作用。