基于PSOI 框架的省域高校分類(lèi)發(fā)展政策探析

夏 焰，趙璐瑤

（1.安徽大學(xué) 高等教育研究所，安徽 合肥230006；2.黃河交通學(xué)院 基礎(chǔ)教學(xué)部，河南 焦作454950）

一、引言

2010 年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）明確提出，要構(gòu)建高校分類(lèi)發(fā)展體系，推動(dòng)高等教育實(shí)現(xiàn)分類(lèi)發(fā)展[1]。此后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)指導(dǎo)文件，例如：對(duì)于研究型高校，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》；對(duì)于應(yīng)用型高校，教育部、發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見(jiàn)》；對(duì)于職業(yè)技能型高校，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018 年）》等文件[2]。這些政策出臺(tái)的初衷，除了對(duì)不同類(lèi)型高校的發(fā)展進(jìn)行針對(duì)性的指導(dǎo)外，還弱化了院校分類(lèi)中的層級(jí)效應(yīng)，引導(dǎo)支持各類(lèi)高校遵循各自的發(fā)展軌道，以實(shí)現(xiàn)有序健康發(fā)展。由此，以2010 年的《綱要》為起點(diǎn)，高校“分類(lèi)”不再是縱向上的“層級(jí)”之分，而是強(qiáng)調(diào)橫向上的“類(lèi)型”之分。其意在通過(guò)為各類(lèi)型高校營(yíng)造公平公正的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)高校間的有序競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展?！毒V要》也成為指導(dǎo)高校發(fā)展由縱向分層轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)橫向分類(lèi)的關(guān)鍵政策節(jié)點(diǎn)。隨著我國(guó)高等教育管理體制改革的深化，省域高等教育體系不斷發(fā)展成熟，相關(guān)省域能夠主動(dòng)跟隨中央重大戰(zhàn)略決策探索省域?qū)嵺`方案[3]。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)高校分類(lèi)發(fā)展的理論問(wèn)題關(guān)注較多，但對(duì)高校分類(lèi)發(fā)展的政策研究卻略顯不足，其原因可能是：一方面，鑒于我國(guó)“統(tǒng)一管理、省級(jí)統(tǒng)籌”的兩級(jí)高等教育管理體制，為給地方留下足夠的政策發(fā)揮空間，中央層面關(guān)于高校分類(lèi)發(fā)展的政策多強(qiáng)調(diào)“導(dǎo)向性”，沒(méi)有提供具體可行的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和辦法，因而與政策研究相比就更加需要理論建設(shè)；另一方面，為了構(gòu)建既能平衡國(guó)家和地方發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)，又能兼顧省域內(nèi)發(fā)展需求和特色的高校分類(lèi)體系，各省域正處于積極探索階段，出臺(tái)的省級(jí)專(zhuān)門(mén)性指導(dǎo)政策極少，基于政策文本的研究也比較少。通過(guò)文獻(xiàn)檢索，相關(guān)研究大致分為四類(lèi)：一是基于比較的視角，分析國(guó)外高等教育的分類(lèi)管理制度和政策，從而提出政策啟示[4]；二是采用案例分析的方法，研究某一地區(qū)高校的分類(lèi)發(fā)展情況或?qū)υ摰貐^(qū)的分類(lèi)發(fā)展政策進(jìn)行解讀，從而提出完善建議[5-6]；三是通過(guò)綜合和梳理不同分類(lèi)理論和實(shí)踐，重新構(gòu)建高校分類(lèi)框架，從而提出理論參考[7]；四是立足歷史制度主義視角，審視高校分類(lèi)管理[8]、高校設(shè)置和布局政策的變遷[9]等，從而管窺分類(lèi)發(fā)展政策的時(shí)序演變。

相關(guān)先行研究為本研究提供了有益的思路和參考。當(dāng)前我國(guó)高等教育分類(lèi)發(fā)展體系能否得到進(jìn)一步完善，關(guān)鍵在于各省高等教育分類(lèi)發(fā)展的配套政策的科學(xué)性和可操作性。本研究通過(guò)借鑒PSOI 政策框架，深入分析現(xiàn)行省域高校分類(lèi)發(fā)展政策的政策目標(biāo)、政策主體、政策客體及政策工具的特點(diǎn)，著力從現(xiàn)行政策文本出發(fā)，力圖深入解析政策的關(guān)鍵問(wèn)題和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，從而提出推進(jìn)我國(guó)省域高校分類(lèi)發(fā)展的政策優(yōu)化建議。

二、研究設(shè)計(jì)與分析框架

（一）樣本來(lái)源

自2010 年以來(lái)，部分省域相繼出臺(tái)了關(guān)于引導(dǎo)高校分類(lèi)發(fā)展的政策文件。通過(guò)檢索“北大法寶”及各省域的教育行政部門(mén)官方網(wǎng)站等平臺(tái)，截至2020 年6 月底，共收集了9 個(gè)省域出臺(tái)的10 份與指導(dǎo)、加強(qiáng)普通高校分類(lèi)發(fā)展直接相關(guān)的政策文件，如表1 所示。

表1 各省域高等學(xué)校分類(lèi)發(fā)展政策文本

（二）PSOI 政策分析框架

早期的政策分析主要以“目標(biāo)—手段”兩維框架為主[10]，后期逐漸過(guò)渡為“目標(biāo)—工具—執(zhí)行”三維框架[11]。在具體的政策分析中，學(xué)者們也會(huì)根據(jù)研究對(duì)象的特點(diǎn)，適當(dāng)調(diào)整分析維度。本研究借鑒企業(yè)研發(fā)國(guó)際化政策研究的四維分析框架[12]，依據(jù)政策目標(biāo)、政策主體、政策客體及政策工具等四個(gè)核心概念，構(gòu)建如圖1所呈現(xiàn)的PSOI 分析框架。

圖1 省域高等學(xué)校分類(lèi)政策目標(biāo)—政策主體—政策客體—政策工具（PSOI）比較分析框架

1.政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)是政策制定、實(shí)施所要達(dá)到或希望實(shí)現(xiàn)的一種任務(wù)或效果[13]437，是政策制定的初衷，也是政策分析的基礎(chǔ)。公共政策理論的一個(gè)重要觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，政策目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的問(wèn)題有關(guān)，也就是說(shuō)，政策目標(biāo)來(lái)自問(wèn)題[14]70。從目標(biāo)方向及具體的思路和規(guī)劃兩方面，對(duì)高等學(xué)校分類(lèi)政策的目標(biāo)維度作具體分析，是因?yàn)槟繕?biāo)方向是政策所要解決實(shí)踐問(wèn)題的指向，是政策實(shí)施后想要達(dá)成的理想狀態(tài)，從中可以了解各省對(duì)于實(shí)現(xiàn)高校分類(lèi)發(fā)展的具體認(rèn)識(shí)。另外，具體的思路和規(guī)劃則是各省為達(dá)成理想政策目標(biāo)所設(shè)置的路線(xiàn)圖，具體包括對(duì)高校類(lèi)型的劃分、高校分類(lèi)體系的建設(shè)路徑和達(dá)成時(shí)間等。由此，可以幫助我們理解各省出臺(tái)的政策是基于何種原因或是想要具體解決什么問(wèn)題，以及能夠判斷各省制定的政策目標(biāo)是否適切，是否有利于推動(dòng)政策執(zhí)行。

2.政策主體維度

政策主體是決定政策目標(biāo)、選擇政策工具及發(fā)布政策并監(jiān)督政策執(zhí)行結(jié)果的組織或機(jī)構(gòu)[15]。其參與和影響政策的制定、執(zhí)行及監(jiān)督等過(guò)程，是政策實(shí)施過(guò)程中唯一的能動(dòng)力量，從根本上決定政策的具體內(nèi)容、方向和效果[16]。在本研究中，政策主體是指各省域高校分類(lèi)發(fā)展政策的制定者，即高校分類(lèi)發(fā)展政策的發(fā)文機(jī)構(gòu)，如各省域的人民政府及其辦公廳、教育行政部門(mén)及其他相關(guān)行政部門(mén)等。各省高校分類(lèi)發(fā)展政策的發(fā)布主體差異，在一定程度上能體現(xiàn)對(duì)所發(fā)布政策的重視程度，進(jìn)而影響政策實(shí)踐的具體成效[9]。因此，在政策主體這一維度上，可從發(fā)文機(jī)構(gòu)和決策特點(diǎn)兩方面來(lái)對(duì)其進(jìn)行對(duì)比分析。其中，發(fā)文機(jī)構(gòu)即所謂政策的決策者和制定者，會(huì)影響政策的實(shí)施和執(zhí)行力度；而決策特點(diǎn)主要是反映政策在指導(dǎo)高校分類(lèi)發(fā)展實(shí)踐中發(fā)揮的作用。比如，高校分類(lèi)發(fā)展政策是倡導(dǎo)性、引領(lǐng)性的特點(diǎn)比較突出，或是鼓勵(lì)性、操作性的特點(diǎn)較為顯著。

3.政策客體維度

政策客體是指政策發(fā)生作用的對(duì)象，主要包括政策出臺(tái)所要解決的問(wèn)題和所要影響、干預(yù)的目標(biāo)群體[12]，是政策系統(tǒng)中一個(gè)不可忽視的重要組成因素。只有明確所要解決的問(wèn)題并充分了解所要影響的目標(biāo)群體，才能夠制定出合理有效的政策，才能夠保障政策的順利執(zhí)行及取得預(yù)期的成效。因此，在政策分析過(guò)程中，除了從政策目標(biāo)、政策主體及政策工具等方面進(jìn)行把握外，還要充分考慮政策客體的訴求與反應(yīng)。在這一維度上，要著重考察兩個(gè)方面：一是實(shí)施對(duì)象，即政策的目標(biāo)群體是否涵蓋了本域內(nèi)的所有高校；二是所涉范圍，即要實(shí)現(xiàn)分類(lèi)發(fā)展任務(wù)，高校具體要從哪些方面進(jìn)行改善和落實(shí)。

4.政策工具維度

政策工具是政策主體為達(dá)到政策目標(biāo)、解決政策問(wèn)題所采用的手段、途徑與機(jī)制[17]。如何通過(guò)政策工具的創(chuàng)新設(shè)計(jì)和優(yōu)化組合來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，則考驗(yàn)著政府的宏觀(guān)掌控和指導(dǎo)能力[15]。本文采用羅斯維爾和澤格維爾德（Rothwell&Zegvelad）的分類(lèi)方式，將高校分類(lèi)發(fā)展的政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型。這種分類(lèi)方式弱化了政策工具的強(qiáng)制性特征，強(qiáng)調(diào)政府在推進(jìn)政策項(xiàng)目過(guò)程中擔(dān)負(fù)的環(huán)境營(yíng)造者角色，并且具有明顯的市場(chǎng)化傾向，突顯供給和需求在政策項(xiàng)目發(fā)展中的重要作用[18]。使用該種劃分類(lèi)型，不僅與當(dāng)前不斷深化的“放管服”改革背景相契合，還能夠兼顧高校、市場(chǎng)及政府在高校分類(lèi)發(fā)展過(guò)程中的作用。

政策工具的選擇和使用取決于要實(shí)現(xiàn)什么政策目標(biāo)和要解決什么現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并會(huì)隨著政策環(huán)境的變化而變化。供給型政策工具主要表現(xiàn)為政府通過(guò)資金投入、人力支持、技術(shù)支持及信息服務(wù)等方式[19]，為高校進(jìn)行科學(xué)定位、分類(lèi)發(fā)展起到一種直接的促進(jìn)作用；環(huán)境型政策工具主要指政府通過(guò)目標(biāo)規(guī)劃、機(jī)制保障及策略性措施等來(lái)為高校分類(lèi)發(fā)展提供有利環(huán)境，充當(dāng)一種中介因素，對(duì)促進(jìn)高校分類(lèi)發(fā)展發(fā)揮間接影響作用；需求型政策工具強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)市場(chǎng)塑造、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等手段來(lái)促進(jìn)高校分類(lèi)發(fā)展，對(duì)高校分類(lèi)發(fā)展產(chǎn)生一種直接的拉動(dòng)作用。

三、文本編碼與研究發(fā)現(xiàn)

（一）文本編碼

首先，在對(duì)9 個(gè)省域的10 份政策文本進(jìn)行逐行研讀的基礎(chǔ)上，基于PSOI 分析框架，分別抽取各維度對(duì)應(yīng)的具體文本內(nèi)容，然后按照“文本編號(hào)—分析維度—條款號(hào)”的模式對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行三段式編碼，形成共計(jì)225 個(gè)內(nèi)容分析單元，如表2 所示。其中，關(guān)于政策目標(biāo)維度的內(nèi)容分析單元共31 個(gè)，關(guān)于政策主體維度的內(nèi)容分析單元共19 個(gè)，關(guān)于政策客體維度的內(nèi)容分析單元共53 個(gè)，關(guān)于政策工具維度的分析單元共122 個(gè)。

表2 政策文本內(nèi)容分析單元（節(jié)選）

（二）研究發(fā)現(xiàn)

1.政策目標(biāo)維度

從目標(biāo)方向來(lái)看，各省域高校分類(lèi)發(fā)展的目標(biāo)均是推動(dòng)高校實(shí)現(xiàn)科學(xué)定位、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、特色發(fā)展，并以此建立具有地方特色的高等教育分類(lèi)體系。政策目標(biāo)的落腳點(diǎn)：一是在微觀(guān)方面，希望解決高校出現(xiàn)的同質(zhì)化辦學(xué)問(wèn)題，引導(dǎo)高校能夠各安其位、各展所長(zhǎng)，辦出各自的特色和水平；二是在宏觀(guān)方面，期望提高高等教育發(fā)展、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，特別是提高高等教育人才結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展需求的匹配度，從而使整個(gè)區(qū)域的高等教育結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，高等教育整體水平和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力進(jìn)一步提升。可見(jiàn)，各省域在對(duì)實(shí)踐問(wèn)題的理解上頗有共識(shí)，政策目標(biāo)設(shè)定較為準(zhǔn)確：一是各省域希望通過(guò)引導(dǎo)高校分類(lèi)發(fā)展來(lái)促使高?？茖W(xué)、合理定位，避免高校在辦學(xué)過(guò)程中由于“惡性”競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)“千校一面”、特色闕如的問(wèn)題；二是分類(lèi)發(fā)展的目標(biāo)緊扣“區(qū)域現(xiàn)實(shí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要”，但區(qū)域間的發(fā)展差異也為省際高等教育分類(lèi)發(fā)展體系異質(zhì)化埋下了伏筆。

從具體的政策思路和發(fā)展規(guī)劃來(lái)看，關(guān)于如何推進(jìn)高校分類(lèi)發(fā)展，各省域依然堅(jiān)持以“示范引領(lǐng)、整體發(fā)展”為原則，部分省域制定了明確的目標(biāo)達(dá)成計(jì)劃。例如：安徽省提出要支持中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)建設(shè)成世界一流大學(xué)，支持合肥工業(yè)大學(xué)和安徽大學(xué)等高校建設(shè)一流學(xué)科，達(dá)到或接近世界一流水平，并在此基礎(chǔ)上，到2020 年要建設(shè)形成以8 所左右的特色高水平大學(xué)、10 所左右的應(yīng)用型高水平大學(xué)、20 所左右的技能型高水平大學(xué)為主的現(xiàn)代高等教育分類(lèi)發(fā)展體系[20]；重慶市同樣以2020 年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)提出，至2020 年，要建成以2~3 所綜合研究型高校、3~5 所應(yīng)用型示范高校、4~6 所應(yīng)用技術(shù)型高校及12~15 所技能技藝型示范高校為引領(lǐng)的高校分類(lèi)發(fā)展體系[21]；云南省也以2020 年作為高等教育體系更加科學(xué)合理的節(jié)點(diǎn)；上海市則提出，至2030 年，初步建成高等教育的類(lèi)型和層次、學(xué)科及空間布局與國(guó)家戰(zhàn)略需求、現(xiàn)代化國(guó)際大都市等有效匹配的高等教育分類(lèi)體系。從某種程度上，有具體的規(guī)劃時(shí)間和目標(biāo)，也能夠說(shuō)明分類(lèi)政策的設(shè)計(jì)具有一定的前瞻性和系統(tǒng)性。

2.政策主體維度

從高校分類(lèi)政策的發(fā)文機(jī)構(gòu)來(lái)看，各省域之間存在明顯的差異，大致可以歸為三類(lèi)：一是浙江、天津、河南和陜西等省域，其教育行政主管部門(mén)是高校分類(lèi)發(fā)展政策的制定主體；二是山東、上海、重慶等省域，其高校分類(lèi)發(fā)展政策由教育行政部門(mén)協(xié)同其他行政部門(mén)共同研制發(fā)布；三是安徽省和云南省，其高校分類(lèi)發(fā)展政策則由省人民政府或其辦公廳主導(dǎo)發(fā)布。通過(guò)對(duì)比9 省10 份省域高校分類(lèi)發(fā)展政策的具體內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，以多部門(mén)協(xié)同發(fā)布或者以省人民政府及辦公廳出臺(tái)的政策有著較為全面的保障和激勵(lì)措施。而在4 個(gè)以教育行政主管部門(mén)為政策主體的省域中，陜西省和浙江省雖是以教育廳的名義發(fā)布，但是特別強(qiáng)調(diào)省級(jí)其他相關(guān)部門(mén)的參與，政策執(zhí)行保障和激勵(lì)措施也因此相對(duì)完善。

在決策特點(diǎn)方面，各省域出臺(tái)的高校分類(lèi)發(fā)展政策均具有較強(qiáng)的鼓勵(lì)性和引導(dǎo)性特征。一方面，這種特點(diǎn)體現(xiàn)在各省域分類(lèi)政策文本的用語(yǔ)上。相較于“要求”“應(yīng)該”等剛性詞匯，政策制定者更傾向于使用“引導(dǎo)”“鼓勵(lì)”和“支持”等柔性詞匯。比如：浙江省“鼓勵(lì)”高校按照“分層分類(lèi)、精準(zhǔn)定位、突出特色、錯(cuò)位發(fā)展”的原則，在不同層次、不同領(lǐng)域加快建設(shè)，形成特色[22]；天津市提出通過(guò)分類(lèi)管理、分類(lèi)指導(dǎo)、分類(lèi)評(píng)價(jià)來(lái)“引導(dǎo)”“不同層次、不同類(lèi)型的高等學(xué)校合理定位，各安其位、各展所長(zhǎng)、辦出特色、辦出水平”[23]；陜西省強(qiáng)調(diào)以“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，強(qiáng)化特色、分類(lèi)發(fā)展，加強(qiáng)指導(dǎo)、突出重點(diǎn)，落實(shí)責(zé)任、注重實(shí)效”的原則來(lái)“支持和鼓勵(lì)”高校各安其位，錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)[24]。另一方面，在相應(yīng)的配套措施和工作機(jī)制上，更注重以經(jīng)費(fèi)投入和資源分配等競(jìng)爭(zhēng)性、激勵(lì)性手段來(lái)促進(jìn)高校發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，推動(dòng)高校主動(dòng)參與。

3.政策客體維度

從實(shí)施對(duì)象來(lái)看，各省域出臺(tái)的高校分類(lèi)發(fā)展政策對(duì)民辦高校的關(guān)注不夠。從各省域發(fā)布的政策文本中發(fā)現(xiàn)，僅有個(gè)別省域意識(shí)到需要對(duì)民辦高校作特別的指導(dǎo)和管理。比如：陜西省在確定高校的發(fā)展類(lèi)型后，又對(duì)引導(dǎo)民辦高校辦出特色和水平進(jìn)行單獨(dú)強(qiáng)調(diào)；上海市提出除建立公辦高校綜合定額動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、制定分級(jí)分類(lèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)外，還要探索民辦高校公共財(cái)政扶持方式改革；浙江省則要求在分類(lèi)評(píng)價(jià)管理過(guò)程中，每種類(lèi)型高校的撥款要與績(jī)效相掛鉤，并在“教學(xué)類(lèi)型”這一類(lèi)別中提出可按公辦和民辦（含獨(dú)立學(xué)院）再做區(qū)分。但也有省域直接忽略實(shí)施對(duì)象在辦學(xué)主體方面的差異（即民辦高校與公辦高校之間的區(qū)別）而做統(tǒng)一要求，其分類(lèi)考核對(duì)象僅針對(duì)本省內(nèi)的公辦本科高校。

從具體分類(lèi)任務(wù)所涉范圍來(lái)看，為實(shí)現(xiàn)“不同類(lèi)型的高校、不同的建設(shè)任務(wù)”的要求[22]，大多數(shù)政策文本基本圍繞高校類(lèi)型定位、人才分類(lèi)培養(yǎng)、學(xué)科專(zhuān)業(yè)分類(lèi)建設(shè)、科學(xué)研究分類(lèi)管理、實(shí)踐教學(xué)分類(lèi)改革、教師分類(lèi)發(fā)展及招生考試分類(lèi)管理等方面為不同類(lèi)型的高校作不同規(guī)劃。高校則需要在確定辦學(xué)定位的基礎(chǔ)上，對(duì)照自身發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源水平及財(cái)政能力等因素，對(duì)以上幾個(gè)方面的發(fā)展任務(wù)作出相應(yīng)的設(shè)計(jì)和調(diào)整。而在對(duì)高校發(fā)展類(lèi)型的劃分上，只有浙江省和上海市有明確的分類(lèi)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；其他各省域基本沒(méi)有明確的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，只是粗略提出高校要以自身的辦學(xué)歷史、辦學(xué)能力和發(fā)展水平等條件作為依據(jù)，按照“層次+ 功能”的辦法確定辦學(xué)類(lèi)型。雖然，制定政策的初衷是在確定辦學(xué)定位方面給予高校更多的自主權(quán)，從而使高校能夠依據(jù)自身實(shí)際進(jìn)行準(zhǔn)確定位。但是，由于沒(méi)有較為清晰的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和原則可循，容易出現(xiàn)定位不準(zhǔn)的問(wèn)題，從而使高校進(jìn)入與其實(shí)際不相適應(yīng)的發(fā)展軌道，影響高校對(duì)未來(lái)發(fā)展的具體規(guī)劃。

4.政策工具維度

在“政策工具”這一維度上，根據(jù)分類(lèi)要求，對(duì)已被編碼的122 個(gè)政策工具維度的內(nèi)容分析單元，按照工具類(lèi)型對(duì)其進(jìn)行歸類(lèi)統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如表3 所示。從中可以看出，各省域的政策均使用了供給型、環(huán)境型和需求型三種政策工具。其中，環(huán)境型政策工具使用最多，占比67%；其次是供給型工具，占比27%；而需求型工具使用最少，占比6%。這種在政策工具使用上出現(xiàn)的不均衡現(xiàn)象，體現(xiàn)了政府對(duì)不同類(lèi)型政策工具的依賴(lài)差異，表明政府傾向于通過(guò)間接方式來(lái)優(yōu)化高校分類(lèi)的外部環(huán)境，進(jìn)而推動(dòng)高校分類(lèi)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

表3 10 份政策文本中三種政策工具的使用情況

具體來(lái)看，首先，在使用較多的環(huán)境型工具中，政府尤其偏重通過(guò)目標(biāo)規(guī)劃、健全完善各種工作機(jī)制來(lái)為實(shí)現(xiàn)高校分類(lèi)發(fā)展目標(biāo)提供保障，這也表明政府對(duì)引導(dǎo)高校分類(lèi)發(fā)展的工作任務(wù)足夠重視，但具體的策略性措施偏少，可見(jiàn)政策的可操作性不強(qiáng)。其次，在供給型工具的使用方面，資金投入和人力支持使用頻率較高，這說(shuō)明政府在引導(dǎo)高校分類(lèi)發(fā)展方面提供了較多的財(cái)力和人力保障。相較之下，技術(shù)支持和信息服務(wù)方面的努力還稍顯不足。例如：技術(shù)支持方面，只有浙江省、上海市和山東省明確提出了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系或分類(lèi)考核辦法；其他省域則僅粗略提出分類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，或是提出通過(guò)本科教學(xué)評(píng)估來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)不同類(lèi)型高校的評(píng)價(jià)，而沒(méi)有一套專(zhuān)門(mén)的、能夠幫助高校對(duì)照自身情況來(lái)確定類(lèi)型、明確定位的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)或考核指標(biāo)。但值得一提的是，在調(diào)整、優(yōu)化經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制方面，幾個(gè)省域表現(xiàn)出要將投入機(jī)制轉(zhuǎn)為“績(jī)效型”的共同趨勢(shì)。這不僅能夠有效解決高等教育資源分配過(guò)于依賴(lài)高校身份特征的問(wèn)題，還能夠有效發(fā)揮供給型政策工具的激勵(lì)功能。最后，需求型工具的使用占比只有6%，顯然這一類(lèi)型的工具沒(méi)有得到充分應(yīng)用。特別是在市場(chǎng)塑造方面，其沒(méi)有引起高校利益相關(guān)主體的重視，這會(huì)導(dǎo)致高校分類(lèi)發(fā)展的外在市場(chǎng)環(huán)境缺乏穩(wěn)定性，難以激發(fā)高校形成分類(lèi)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。只有當(dāng)三種工具運(yùn)用均衡合理，才能更好地促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，未來(lái)應(yīng)該考慮向需求型政策工具傾斜，以便三種類(lèi)型工具能發(fā)揮最大合力。

四、結(jié)論與政策建議

通過(guò)運(yùn)用PSOI 政策分析框架對(duì)9 個(gè)省域的10 份政策文本進(jìn)行分析，得出如下結(jié)論。第一，各省域?qū)φ吣繕?biāo)的認(rèn)識(shí)較為明確，始終致力于引導(dǎo)高?？茖W(xué)定位、錯(cuò)位發(fā)展，進(jìn)而建立具有區(qū)域特色的高校分類(lèi)發(fā)展體系；但分類(lèi)路徑的“分層”痕跡明顯，政策邏輯依然寄希望于“以分層帶動(dòng)分類(lèi)”，混淆了“分類(lèi)”和“分層”的概念內(nèi)涵，顛倒了兩者的先后次序。第二，各省域的政策主體及決策方式各異，決策特點(diǎn)更突顯政府的引導(dǎo)性作用。在具體的政策措施上，各省域比較傾向于以?xún)?yōu)化經(jīng)費(fèi)投入和健全保障機(jī)制來(lái)鼓勵(lì)高校主動(dòng)參與分類(lèi)。第三，對(duì)不同類(lèi)型高校的具體工作內(nèi)容作出了較為清晰的政策安排，但對(duì)民辦高校這一教育類(lèi)型考慮不足。主要表現(xiàn)在政府未考慮民辦高校的特殊情況，沒(méi)有提出更適切的政策安排。第四，政策工具使用不均衡。雖然三類(lèi)政策工具都得到了一定的應(yīng)用，但可以明顯看出，環(huán)境型工具使用過(guò)溢，需求型工具使用不足。因此，基于以上結(jié)論，優(yōu)化各省域的高校分類(lèi)發(fā)展政策可以重點(diǎn)考慮以下四個(gè)方面。

（一）以“分類(lèi)分層”置換“分層分類(lèi)”，摒棄“以分層促分類(lèi)”的政策邏輯

高校的分層現(xiàn)象是高等教育普及化發(fā)展的必然結(jié)果，也是高校分類(lèi)發(fā)展中不可避免的問(wèn)題。但就當(dāng)前的情況來(lái)看，各省域基本還是沿著“以分層帶動(dòng)分類(lèi)”的思路，按照“層次+功能”的辦法來(lái)劃分高校的類(lèi)型。這種“先層后類(lèi)”分類(lèi)方法的最大弊端是它所產(chǎn)生的層級(jí)效應(yīng)，不僅使高校難以進(jìn)行準(zhǔn)確定位，還會(huì)因公開(kāi)推崇高校分類(lèi)的層級(jí)化，導(dǎo)致高校在競(jìng)相爭(zhēng)奪高等教育資源時(shí)出現(xiàn)“越軌”行為。以“分類(lèi)分層”置換“分層分類(lèi)”，看似只是將“層”和“類(lèi)”的前后順序進(jìn)行了調(diào)換，但背后卻有極大的意蘊(yùn)。一方面，“類(lèi)”是指高校橫向類(lèi)型上的劃分，它沒(méi)有“好壞”和“高低”之分；而“層”則是指高?？v向上總體質(zhì)量水平的差異，它有明顯的“高低”和“好壞”之分[25]?！胺诸?lèi)分層”是在類(lèi)型確定的基礎(chǔ)上，對(duì)某一特定類(lèi)型的所有高校以質(zhì)量水平進(jìn)行的有序排列。這樣的分類(lèi)不僅強(qiáng)化了同一類(lèi)型高校群體對(duì)其所在類(lèi)別和身份上的認(rèn)同，還為高校建立了“向上競(jìng)爭(zhēng)”的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)高校之間在質(zhì)量水平上的競(jìng)爭(zhēng)。顯然，這種差異發(fā)展和有序競(jìng)爭(zhēng)才是當(dāng)下引導(dǎo)高校分類(lèi)發(fā)展的真正旨趣。另一方面，分類(lèi)分層還能有效稀釋分類(lèi)過(guò)程中的分層效應(yīng)，能夠規(guī)避過(guò)度分層所帶來(lái)的高校盲目升格、越位發(fā)展等問(wèn)題，以及有效緩和長(zhǎng)期以來(lái)高等教育重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略下的重點(diǎn)建設(shè)與普遍提高之間的矛盾。

（二）建立教育部門(mén)牽頭的部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮政府宏觀(guān)調(diào)控作用

高校分類(lèi)發(fā)展是一個(gè)涉及多方面利益的實(shí)踐難題。其中，政府作為推動(dòng)高?？茖W(xué)定位、分類(lèi)發(fā)展的主導(dǎo)力量，理應(yīng)發(fā)揮宏觀(guān)調(diào)控作用，對(duì)高校分類(lèi)發(fā)展做系統(tǒng)的籌劃，并通過(guò)相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)高校分類(lèi)發(fā)展的目標(biāo)。這是因?yàn)橹匾暡⒓訌?qiáng)各部門(mén)之間的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，一方面能夠在政策制定之初得到相關(guān)部門(mén)的認(rèn)可，有利于接下來(lái)的政策執(zhí)行；另一方面，也能夠?yàn)楦咝７诸?lèi)發(fā)展中的咨詢(xún)指導(dǎo)、推進(jìn)落實(shí)和服務(wù)監(jiān)督等工作環(huán)節(jié)提供強(qiáng)有力的機(jī)制保障。就當(dāng)前的情況來(lái)看，已有省域認(rèn)識(shí)到跨部門(mén)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)的重要性。例如，云南省提出要成立由教育廳牽頭，省編辦、發(fā)改委、科技廳、財(cái)政廳、人力資源保障廳及行業(yè)主管部門(mén)參加的“省高校分類(lèi)管理指導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)有關(guān)重大政策措施的研究、制定和實(shí)施[26]。然而，仍有省域只強(qiáng)調(diào)教育行政部門(mén)的責(zé)任主體作用，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到財(cái)政部門(mén)、勞動(dòng)部門(mén)及產(chǎn)業(yè)部門(mén)等其他相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)作用。因此，建立教育部門(mén)牽頭的多部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，既能引起各部門(mén)的重視，聯(lián)合發(fā)揮引導(dǎo)作用，又能夠深入傾聽(tīng)各方的利益訴求，尋求價(jià)值共通點(diǎn)，共同解決高校分類(lèi)發(fā)展過(guò)程中的積極性匱乏、合作層次粗淺及流于形式等問(wèn)題。

（三）優(yōu)化資源配置方式，適當(dāng)保障民辦高校的分類(lèi)發(fā)展

民辦高校是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)主體多元化的產(chǎn)物，是我國(guó)高等教育體系的重要組成部分。但在現(xiàn)實(shí)情況中，民辦高校相較于公辦高校，無(wú)論是在辦學(xué)數(shù)量、辦學(xué)層次，還是社會(huì)地位上，都處于相對(duì)劣勢(shì)的地位，由此在外部環(huán)境的支持上，包括生源、師資及經(jīng)費(fèi)等教育資源也都遜于公辦高校[27]。對(duì)于在外部生存空間受到大量實(shí)力強(qiáng)勁的公辦高校的擠壓，內(nèi)部發(fā)展邏輯受到“逐利性”驅(qū)動(dòng)影響的民辦高校而言[28]，幫助其實(shí)現(xiàn)分類(lèi)定位及保障發(fā)展穩(wěn)定性十分重要且必要。此外，還應(yīng)該注意到政策引導(dǎo)措施對(duì)民辦高校的適切性，直接將用于公辦高校的舉措套用在民辦高校身上既不科學(xué)也不公平。因此，在引導(dǎo)高校分類(lèi)發(fā)展的過(guò)程中，為激勵(lì)民辦高校對(duì)自身功能定位的積極性及保障同一類(lèi)型的民辦高校和公辦高校發(fā)展的公平性，各省域需要進(jìn)一步推動(dòng)政策創(chuàng)新，幫助解決民辦高校在分類(lèi)發(fā)展過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題和實(shí)際困難。尤其是在具體的分類(lèi)指導(dǎo)和管理方面，政府應(yīng)注意使資金、技術(shù)及其他教育資源以適當(dāng)比例投向民辦高校，特別是向其中的非營(yíng)利性民辦高校傾斜。

（四）優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，提升工具組合使用效用

教育政策制定的意義突出體現(xiàn)在教育政策的執(zhí)行上。如何保證教育政策的執(zhí)行，則更多依賴(lài)于政策工具的選擇和使用。我國(guó)省域高等學(xué)校分類(lèi)發(fā)展政策在政策工具的使用方面，明顯存在環(huán)境型工具使用過(guò)溢，需求型工具使用不足的問(wèn)題。在羅斯維爾和澤格維爾德的框架中，每一種政策工具并非單獨(dú)發(fā)揮作用，而是作為一個(gè)政策系統(tǒng)產(chǎn)生效用[19]。某一類(lèi)型政策工具使用“過(guò)溢”，可能在一定程度上帶來(lái)“政策擁擠”，從而影響政策的效用發(fā)揮[29]；而使用不足同樣也會(huì)影響到整個(gè)政策系統(tǒng)功能的發(fā)揮[19]。所以，政策工具不僅要全面綜合使用，還要注意調(diào)節(jié)各類(lèi)型政策工具的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。因此，在接下來(lái)制定和完善高校分類(lèi)發(fā)展政策時(shí)，首先，要合理使用環(huán)境型政策工具，不能只專(zhuān)注確立目標(biāo)規(guī)劃和建立保障機(jī)制，也要增加對(duì)策略性措施的重視，提高政策措施的可操作性；其次，繼續(xù)優(yōu)化供給型政策工具的使用，進(jìn)一步提升技術(shù)支持和信息服務(wù)的使用頻率；最后，關(guān)注需求型政策工具的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用，增強(qiáng)政策牽引力，要注重從市場(chǎng)塑造和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方面來(lái)激發(fā)高校分類(lèi)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

公共政策是為解決社會(huì)問(wèn)題而存在的[30]6，教育政策是為解決教育發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題而存在的。但一些政策的出臺(tái)并不意味著它能夠完全解決實(shí)踐問(wèn)題，因?yàn)檎J(rèn)識(shí)問(wèn)題本身也是一個(gè)不斷發(fā)展的過(guò)程，所以未來(lái)政策的完善，一方面需要考慮清楚要解決的問(wèn)題；另一方面，也要做好根據(jù)實(shí)際情況不斷調(diào)整、糾正，甚至推倒重新制定的準(zhǔn)備?！案咝７诸?lèi)發(fā)展”是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，在未來(lái)研究中，要深入探討政策中出現(xiàn)的新矛盾和新問(wèn)題，從而為更加科學(xué)合理的政策制定提供借鑒。