日本非政府組織在緬甸的運(yùn)作及對(duì)中國(guó)的啟示

劉 喆

內(nèi)容提要:隨著二戰(zhàn)后日本官方發(fā)展援助項(xiàng)目的出臺(tái)及全球化浪潮的興起，日本非政府組織得到了迅速發(fā)展，并與日本政府形成了固定的合作機(jī)制。作為日本與緬甸特殊外交關(guān)系中的重要一環(huán)，日本非政府組織因循日緬關(guān)系的發(fā)展軌跡，在具體運(yùn)作中秉持 “軟援助”價(jià)值理念，對(duì)應(yīng)緬甸社會(huì)的實(shí)際需求，發(fā)揮了促進(jìn)緬甸民生與發(fā)展、塑造規(guī)范與價(jià)值、監(jiān)督與制約政府決策、引導(dǎo)與調(diào)解官方外交等功能。非政府組織彌補(bǔ)了日本官方外交的職能缺陷，在日本的區(qū)域戰(zhàn)略與軟實(shí)力建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也給中國(guó)非政府組織的建設(shè)及參與全球治理以啟迪。

緬甸是世界最不發(fā)達(dá)國(guó)家之一。根據(jù)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署2020年的數(shù)據(jù)，緬甸的人類發(fā)展指數(shù)在全球189個(gè)國(guó)家與地區(qū)中居第146位。(1)United Nations Development Programme，“Latest Human Development Index Ranking，”30 May 2022，https://hdr.undp.org/en/content/latest-human-development-index-ranking[2022-05-31].由于其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱性，以及民主進(jìn)程與權(quán)力結(jié)構(gòu)的特殊性，緬甸存在著諸多的治理需求，如政治生態(tài)、民族問(wèn)題、人道主義、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等。加之緬甸地處湄公河地區(qū)，該區(qū)域在東南亞一體化進(jìn)程中以及地區(qū)安全等議題上扮演著重要的角色。因此，緬甸的發(fā)展受到了國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。

自經(jīng)歷2007年“藏紅花革命”及2008年強(qiáng)熱帶風(fēng)暴“納爾吉斯”侵襲后，緬甸得到了大量來(lái)自官方與非官方的國(guó)際援助。截至2021年，緬甸所接受的國(guó)際援助數(shù)額達(dá)21億美元，此數(shù)值創(chuàng)造了東亞國(guó)家接受國(guó)際援助之最。(2)The World Bank，“Net Official Development Assistance Received (Current US$)-East Asia & Pacific，”10 May 2022，https://data.worldbank.org/indicator/DT.ODA.ODAT.CD?locations=Z4[2022-05-22].在這些援助活動(dòng)中，國(guó)際非政府組織(3)具有現(xiàn)代意義的非政府組織(Non-governmental organization)出現(xiàn)于18世紀(jì)后期，并于1945年得到聯(lián)合國(guó)的首次認(rèn)可。非政府組織多活躍于人道主義或社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，通常具有較高的公眾信任度。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的說(shuō)法，非政府組織是“一個(gè)非營(yíng)利的、自愿的公民團(tuán)體，在地方、國(guó)家或國(guó)際層面組織起來(lái)，以支持解決與公共利益相關(guān)的問(wèn)題”。非政府組織可分為運(yùn)營(yíng)性非政府組織(Operational NGOs)和倡導(dǎo)性非政府組織(Advocacy NGOs)，倡導(dǎo)性非政府組織旨在以特定目標(biāo)影響政府，運(yùn)營(yíng)性非政府組織主要提供專業(yè)性服務(wù)。參見(jiàn)：Leverty Sally，“NGOs, the UN and APA，”12 August 2008，https://www.apa.org/international/united-nations/publications[2022-05-02]。的援助與運(yùn)作更具實(shí)踐活力與深度。據(jù)緬甸信息管理部統(tǒng)計(jì)，截至2022年5月，約有81個(gè)國(guó)際非政府組織在緬甸運(yùn)作(4)此數(shù)量為正式向緬甸內(nèi)政部工會(huì)登記委員會(huì)注冊(cè)(五年一次)，且注冊(cè)未過(guò)期的國(guó)際非政府組織數(shù)量。但是，由于一些國(guó)際非政府組織為了保持獨(dú)立性及靈活的運(yùn)行方式，其在緬甸的行動(dòng)并未向官方報(bào)備，加之部分非政府組織以遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)化及合作的形式在海外運(yùn)行，在具體非政府組織的數(shù)量統(tǒng)計(jì)上，緬甸官方公布的數(shù)據(jù)與實(shí)際的情況往往存在很大的差距。參見(jiàn)：Myanmar Information Management Unit, “Who What Where When Whom - INGO and Red Cross,” 25 March 2022，https://themimu.info/sites/themimu.info/files/documents/3W_Map_Countrywide_VT_INGO_RedCross_MIMU1074v17_03May2022_A3_vm0122.pdf[2022-07-02]。，覆蓋了緬甸的所有地區(qū)，其中約有75%的國(guó)際非政府組織從事對(duì)緬甸的發(fā)展救助，25%從事人道主義救助。因此，緬甸也被稱為“國(guó)際非政府組織的天堂”。

在緬甸活動(dòng)的國(guó)際非政府組織群體里，日本非政府組織作為來(lái)自傳統(tǒng)東亞文化圈的非國(guó)家行為體，深度參與了緬甸的區(qū)域治理，在日緬關(guān)系中扮演了重要的角色。然而，目前學(xué)界對(duì)其研究主要聚焦在組織架構(gòu)及官方發(fā)展援助層面(5)如胡澎從組織架構(gòu)的理論視角梳理了日本非政府組織的歷史發(fā)展情況及在外交中的作用，參見(jiàn)胡澎：《日本NGO的發(fā)展及其在外交中的作用》，《日本學(xué)刊》2011年第4期，第115—128頁(yè)；白如純從官方發(fā)展援助的角度討論了日本對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助歷史及未來(lái)動(dòng)向，參見(jiàn)白如純：《日本對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)援助——?dú)v史、現(xiàn)狀與啟示》，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》2017年第5期，第9—17頁(yè)；畢世鴻、田慶立研究了日本官方對(duì)緬“價(jià)值觀外交”的原則以及與民盟政府的關(guān)系，參見(jiàn)畢世鴻、田慶立:《日本對(duì)緬甸的“價(jià)值觀外交”及其與民盟政府關(guān)系初探》,《東南亞研究》2016年第4期，第50—58頁(yè)。，鮮有對(duì)具體組織運(yùn)作的詳細(xì)討論。對(duì)此，本文從歷史視角及現(xiàn)實(shí)地緣政治與區(qū)域治理的角度，對(duì)日本非政府組織在緬甸的運(yùn)作進(jìn)行研究，并期冀能對(duì)中國(guó)參與大湄公河次區(qū)域治理以及促進(jìn)中緬關(guān)系發(fā)展起到參考作用。

一、非政府組織與日本外交

隨著二戰(zhàn)后日本公民社會(huì)及全球化的興起，日本非政府組織正式走上歷史舞臺(tái)。戰(zhàn)后40余年官方發(fā)展援助(ODA)(6)二戰(zhàn)后，英國(guó)提出了“科倫坡計(jì)劃”(The Colombo Plan)的構(gòu)想。對(duì)于日本而言，其不僅提供了履行戰(zhàn)后賠款的國(guó)際平臺(tái)，同時(shí)也提供了重新參與東南亞地區(qū)事務(wù)及融入英鎊經(jīng)濟(jì)圈、促進(jìn)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)際合作的良好契機(jī)。1954年10月，日本正式作為捐助國(guó)加入該計(jì)劃。這也意味著日本“官方發(fā)展援助”(Official Development Assistance，ODA)項(xiàng)目的正式出臺(tái)。的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)使日本政府意識(shí)到，非政府組織在國(guó)際交往中能夠?yàn)镺DA提供一種有益的職能補(bǔ)充。1988年，日本首相竹下登強(qiáng)調(diào)ODA的首要目的不再是經(jīng)濟(jì)合作而是和平合作。(7)大山貴稔「戦後日本における ODA 言説の転換過(guò)程—利己主義的な見(jiàn)地は如何にして前景化してきたか—」、日本の開(kāi)発協(xié)力の歴史バックグラウンドペーパー No.8(2019年10月)、3頁(yè)。ODA因此完成了政治化的轉(zhuǎn)型，從而具有了日本深度參與國(guó)際事務(wù)的戰(zhàn)略意義。于是，日本外務(wù)省成為最早承認(rèn)日本非政府組織并與之建立合作機(jī)制的政府機(jī)構(gòu)。

(一)日本政府對(duì)非政府組織的資金支持

1998年，日本政府頒布《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》，將非政府組織的國(guó)際援助定義為“特定非營(yíng)利活動(dòng)”，并給予減免稅收支持。(8)「特定非営利活動(dòng)促進(jìn)法」(平成十年法律第七號(hào))70條、71條。在此基礎(chǔ)上，2002年起，日本政府開(kāi)始實(shí)施“日本NGO協(xié)作無(wú)償資金助力”項(xiàng)目，利用ODA預(yù)算向日本非政府組織提供無(wú)償資金幫助。該項(xiàng)目被外務(wù)省定位為“非政府組織與外務(wù)省合作的基礎(chǔ)”，項(xiàng)目資金源于ODA預(yù)算，主要用于非政府組織的相關(guān)公共外交活動(dòng)，履行對(duì)外發(fā)展援助的職能。(9)外務(wù)省「令和4年度日本NGO連攜無(wú)償資金協(xié)力実施要領(lǐng)」(2022 年6月22日)、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/about/shimin/page22_001454.html[2022-07-08]。這意味著日本政府與非政府組織在外交及官方援助層面形成了機(jī)制性的合作?！叭毡綨GO協(xié)作無(wú)償資金助力”項(xiàng)目啟動(dòng)至今，東南亞國(guó)家一直都是項(xiàng)目分配的優(yōu)先對(duì)象，其中又以緬甸為最(見(jiàn)圖1)。

此外，日本政府還設(shè)置了“日本平臺(tái)”(JPF)的緊急人道主義援助項(xiàng)目，以保障應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)日本的對(duì)外緊急人道主義援助。(10)外務(wù)省「ジャパン·プラットフォーム(JPF)を通じた緊急人道支援事業(yè)」(2017 年11月22日)、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shimin/oda_ngo/renkei/japan_p.html[2022-05-08]。2006年，日本政府出臺(tái)《公益社團(tuán)法人和公益財(cái)團(tuán)法人法》，把“促進(jìn)國(guó)家間的相互理解及協(xié)助發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展”(11)「公益社団法人及び公益財(cái)団法人の認(rèn)定等に関する法律」(平成十八年法律第四十九號(hào))別表(第二條関係)15項(xiàng)。列為法定公益事業(yè)，以吸引非政府組織積極參與發(fā)展中國(guó)家的區(qū)域治理，并通過(guò)業(yè)務(wù)補(bǔ)貼、日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)(JICA)基層技術(shù)合作項(xiàng)目等多種形式，對(duì)非政府組織進(jìn)行資金支持。(12)外務(wù)省「NGOに対する資金協(xié)力」(2020 年7月20日)、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shimin/oda_ngo.html[2022-05-09]。隨著日本政府與非政府組織合作的深化，外務(wù)省也新設(shè)了“和平建設(shè)事業(yè)”“國(guó)際合作中的重點(diǎn)課題”作為海外非政府組織經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)框架。(13)外務(wù)省『2020年版開(kāi)発協(xié)力白書(shū)』(2021年3月12日)、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/100157805.pdf[2022-05-09]。與此同時(shí)，日本非政府組織也實(shí)現(xiàn)了資金來(lái)源的多元化和多樣化，具體包括會(huì)費(fèi)收入、捐贈(zèng)收入、基金投資收入、自主事業(yè)收入、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)收入以及政府補(bǔ)助金收入。(14)參見(jiàn)俞祖成：《日本非政府組織參與全球治理研究——?dú)v史演變、發(fā)展現(xiàn)狀及其支持政策》，《社會(huì)科學(xué)》2017年第6期，第31頁(yè)。

圖1 日本外務(wù)省對(duì)非政府組織緬甸項(xiàng)目的無(wú)償資金援助及比例(2002—2020)

(二)日本政府與非政府組織的政策協(xié)議機(jī)制

無(wú)論是日本政府主導(dǎo)的官方外交還是非政府組織或其他民間機(jī)構(gòu)所從事的公共外交，都無(wú)法避免具體政策制定與日本國(guó)家利益之間的平衡問(wèn)題。因此，在外務(wù)省牽頭下，日本政府與非政府組織形成了常規(guī)性的磋商機(jī)制。自2002年起，外務(wù)省定期與非政府組織領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)面，每年舉辦三次ODA政策協(xié)調(diào)會(huì)，共同討論援助項(xiàng)目等問(wèn)題。此外，日本駐外使館也定期舉辦由ODA項(xiàng)目官員、JICA和海外非政府組織代表組成的ODA—NGO協(xié)調(diào)會(huì)，對(duì)具體項(xiàng)目的落實(shí)交換意見(jiàn)。(15)外務(wù)省國(guó)際協(xié)力局『NGO·外務(wù)省定期協(xié)議會(huì)「ODA政策協(xié)議會(huì)」実施要項(xiàng)』(2016年6月14日)、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000072746.pdf[2022-05-02]。與此同時(shí)，外務(wù)省還不定期舉辦如“國(guó)際教育協(xié)力聯(lián)絡(luò)協(xié)議會(huì)”等其他特定主題的討論會(huì)，以適應(yīng)不同需求下的非政府組織建設(shè)。(16)外務(wù)省「教育協(xié)力 NGO ネットワークの概要」(2006年3月)、https://www. mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shimin/oda_ngo/shien/05_saigai/pdfs/05_saigai_05.pdf[2022-05-09]。如此一來(lái)，日本非政府組織作為外務(wù)省的合作伙伴，直接參與了相關(guān)上游政策的制定。

為了增強(qiáng)非政府組織行動(dòng)的科學(xué)性，日本外務(wù)省為非政府組織提供了相關(guān)的運(yùn)作保障機(jī)制，如委托在國(guó)際合作領(lǐng)域具有聲譽(yù)的非政府組織成為“NGO顧問(wèn)”的簽約機(jī)構(gòu)，并為相關(guān)有需要的非政府組織舉辦國(guó)際合作課程及研討會(huì)，成立“NGO研究會(huì)”機(jī)制等。(17)外務(wù)省「NGO研究會(huì)」(2020年4月14日)、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shimin/oda_ngo/shien/kenkyukai.html[2022-05-09]。其主要目的是為非政府組織的發(fā)展制定戰(zhàn)略規(guī)劃，培養(yǎng)相關(guān)人才，加強(qiáng)組織能力建設(shè)，以保證其與官方外交的深度對(duì)接。

表1 日本政府與非政府組織的合作類型

(三)日本非政府組織的角色定位與目標(biāo)評(píng)估

2015年，隨著聯(lián)合國(guó)“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”(SDGs)的出臺(tái)，以治理為導(dǎo)向的國(guó)際合作規(guī)范使非政府組織在全球治理中的重要性日益提升。日本外務(wù)省NGO研究會(huì)預(yù)估，至2030年，日本NGO將成為達(dá)成全球范圍內(nèi)“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”的主要行動(dòng)者。(18)外務(wù)省NGO研究會(huì)「2030年を見(jiàn)據(jù)えた日本の國(guó)際協(xié)力NGOの役割」(2019年3月)、https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000477259.pdf[2022-05-12]。外務(wù)省NGO研究會(huì)明確了“非政府組織被公認(rèn)是社會(huì)變革中不可或缺的、有吸引力的行業(yè)”“加強(qiáng)非政府組織自身的規(guī)劃能力和參與能力，提高宣傳能力和倡議能力”“NGO研究會(huì)作為非政府組織推動(dòng)者的作用得到認(rèn)可”三個(gè)方向，并制定了十個(gè)具體的行動(dòng)計(jì)劃，旨在推動(dòng)日本非政府組織的科學(xué)化發(fā)展，深度參與國(guó)際事務(wù)與地區(qū)治理，提升國(guó)際輿論對(duì)日本的好感等。(19)Ministry of Foreign Affairs of Japan and Japanese NGO Center for International Cooperation, Data Book on NGOs in Japan 2021: NGOs in Figures (summarized version) , 12 May 2022.就此而言，日本非政府組織具有日本外交的代理人性質(zhì)，其也常常自我定位為“與國(guó)家合作”的關(guān)系。

因此，在實(shí)現(xiàn)日本外交既定目標(biāo)的基礎(chǔ)之上，日本外務(wù)省每年都會(huì)對(duì)非政府組織進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估，評(píng)估基于不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)與信息來(lái)源，通過(guò)對(duì)非政府組織運(yùn)行資料的分析、案例研究、采訪、問(wèn)卷調(diào)查、專家評(píng)價(jià)、審查會(huì)議等獲取項(xiàng)目的反饋及改善建議(20)外務(wù)省「令和3年度日本NGO連攜無(wú)償資金協(xié)力事業(yè)の第三者評(píng)価報(bào)告書(shū)」。，相關(guān)成果經(jīng)過(guò)研究，可能納入上游政策的重新制定過(guò)程之中。

表2 日本外務(wù)省對(duì)非政府組織的評(píng)價(jià)框架

二、日本非政府組織在緬甸的構(gòu)成與形態(tài)

日本非政府組織發(fā)展與壯大的直接表現(xiàn)，是在海外分布與運(yùn)作職能的增強(qiáng)。其中，東南亞地區(qū)是日本非政府組織最活躍的地區(qū)。作為在東南亞地區(qū)事務(wù)中極為活躍的國(guó)家，日本的對(duì)緬援助，不僅反映了緬甸日益增長(zhǎng)的治理需求及國(guó)情的特殊性，也體現(xiàn)了日本在緬甸的國(guó)家利益以及非政府組織自身的訴求。

在日緬關(guān)系的發(fā)展進(jìn)程中，最大的阻礙來(lái)源于緬甸的人道主義危機(jī)與美日同盟體系內(nèi)日本就人權(quán)問(wèn)題對(duì)美國(guó)的承諾之間的矛盾。這種矛盾限制了日本與緬甸在官方層面構(gòu)建長(zhǎng)期親密伙伴關(guān)系的可能性。然而，緬甸在地緣上對(duì)日本又具有非常重要的意義，日本也期待對(duì)緬甸的長(zhǎng)期援助能夠在未來(lái)收獲戰(zhàn)略意義上的反饋。因此，公共外交在日緬關(guān)系中扮演了持續(xù)性的重要角色，日本非政府組織在緬甸的運(yùn)作已成為日緬關(guān)系中的重要一環(huán)。

(一)日本非政府組織在緬甸的發(fā)展進(jìn)程

日本非政府組織在緬甸的發(fā)展進(jìn)程，基本因循了日本與緬甸的外交軌跡及緬甸社會(huì)的實(shí)際需求。早期日本非政府組織在緬甸的活動(dòng)以社會(huì)救濟(jì)與福利性服務(wù)為主，尤其是在戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害時(shí)提供緊急人道主義救助，如20世紀(jì)60年代日本基督教相關(guān)組織在緬甸的戰(zhàn)后援建；70年代日本國(guó)際民間協(xié)力會(huì)(NICCO)、日本財(cái)團(tuán)(TNF)提供的人道主義支援；90年代國(guó)際工業(yè)、精神和文化促進(jìn)組織(OISCA)、日本之心(Heart of JAPAN)對(duì)緬甸的農(nóng)業(yè)、醫(yī)療項(xiàng)目援助等。隨著緬甸社會(huì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的不斷增加，第二代日本非政府組織的活動(dòng)內(nèi)容以配合、評(píng)估、監(jiān)督日本在緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，具體的項(xiàng)目有教育、醫(yī)療、道路交通等。援建過(guò)程中所產(chǎn)生的人權(quán)與環(huán)境等問(wèn)題，催生了第三代日本非政府組織對(duì)緬甸人權(quán)、民族等問(wèn)題的關(guān)注，日本的一些倡導(dǎo)型非政府組織繼而正式開(kāi)啟了在緬甸的相關(guān)項(xiàng)目，如湄公河觀察(Mekong Watch)、日本地球之友(FOE Japan)、日本反對(duì)軍火交易網(wǎng)絡(luò)等。隨著信息技術(shù)的普及以及相關(guān)項(xiàng)目?jī)?nèi)外關(guān)聯(lián)度的提升，第四代日本非政府組織的自我意識(shí)逐漸增強(qiáng)，并主動(dòng)結(jié)成非政府組織協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。除了日本駐緬甸大使館及日本非政府組織伙伴的定期協(xié)調(diào)機(jī)制網(wǎng)絡(luò)(Burma Information Network)外，日本非政府組織還與其他國(guó)際非政府組織結(jié)成了合作網(wǎng)絡(luò)，如緬甸透明度與問(wèn)責(zé)制聯(lián)盟(MATA)、性別平等網(wǎng)絡(luò)(GEN)、糧食安全工作組(FSWG)等，并力求以此產(chǎn)生更廣泛的影響。

根據(jù)日本福島大學(xué)2017年的統(tǒng)計(jì)，日本約有48個(gè)國(guó)際非政府組織介入緬甸的地區(qū)事務(wù)。(21)Sano Koji，“The Millennium Development Goals and Japanese NGOs in Myanmar，” Journal of Center for Regional Affairs, Vol. 28，No. 2，2011, pp. 82-99.另?yè)?jù)日本外務(wù)省2019年的數(shù)據(jù)，緬甸已成為日本非政府組織在亞洲范圍內(nèi)的第二大活躍國(guó)，共有35個(gè)日本非政府組織在緬甸直接運(yùn)營(yíng)。

表3 日本非政府組織在亞洲國(guó)家的組織數(shù)量與活動(dòng)項(xiàng)目

(二)日本非政府組織在緬甸的活動(dòng)特征

與西方非政府組織注重直接的捐贈(zèng)方式不同，日本非政府組織在緬甸的主要活動(dòng)領(lǐng)域集中于民生與發(fā)展問(wèn)題，并注重對(duì)具體項(xiàng)目親力親為。在社會(huì)治理層面，這些活動(dòng)主要涉及教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)、公共衛(wèi)生、災(zāi)害救援、難民支持、環(huán)境保護(hù)、婦女保護(hù)、國(guó)際交流、人力資源培養(yǎng)、信息媒體、文化推廣、在緬日本人保障、殘疾人救助等領(lǐng)域。其中，教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)、公共衛(wèi)生是日本非政府組織在緬甸運(yùn)行項(xiàng)目的優(yōu)先選項(xiàng)，也是日本軟實(shí)力的主要傳播方式。由于農(nóng)村及少數(shù)民族地區(qū)的民生與發(fā)展問(wèn)題更為普遍，因此，日本非政府組織在緬甸的主要活動(dòng)區(qū)域除了仰光與曼德勒兩大城市以外，基本分布于緬甸主要少數(shù)民族聚居地區(qū)和農(nóng)村偏遠(yuǎn)地帶。

圖2 日本非政府組織在緬甸的職能領(lǐng)域

資料來(lái)源：佐野孝治·阿部悠一郎·石垣優(yōu)汰·上田ひな·神成丈泰·坂井亮太·鈴木將平·前川未歩·山崎彩恵子「ミャンマーにおけるミレニアム開(kāi)発目標(biāo)と日本の國(guó)際協(xié)力NGO: 海外フィールドワーク実習(xí)報(bào)告」、福島大學(xué)地域創(chuàng)造2號(hào)(2017年)、88頁(yè)。

在日本非政府組織具體的職能運(yùn)作中，貫穿援助行為始終的是對(duì)人才培養(yǎng)的注重，其被稱之為“立人”(人造り，Hito-zukuri)。1979年，日本首相大平正芳在聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議發(fā)表演講時(shí)正式提出了這個(gè)概念。大平正芳認(rèn)為，日本政府歷來(lái)重視教育。人力資源的開(kāi)發(fā)是未來(lái)國(guó)家建設(shè)的支柱，日本政府在國(guó)際援助的過(guò)程中會(huì)大力推動(dòng)“立人”工作，尤其是向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)讓技術(shù)時(shí)，必須提高發(fā)展中國(guó)家的學(xué)習(xí)能力。在挖掘發(fā)展中國(guó)家民眾能力的問(wèn)題上，迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)學(xué)校教育，培養(yǎng)專業(yè)的工程師隊(duì)伍。此外，還需要?jiǎng)?chuàng)建社區(qū)，激勵(lì)公眾對(duì)未來(lái)發(fā)展進(jìn)行暢想。因此，有必要在國(guó)際層面積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、文化合作等廣泛的合作項(xiàng)目，同時(shí)利用大眾媒體等手段促進(jìn)國(guó)際社會(huì)的相互了解。(22)「第5回UNCTAD総會(huì)における大平正芳內(nèi)閣総理大臣の一般演説」、外務(wù)省『外交青書(shū)』第24號(hào)(1979年)、354—359頁(yè)。在大平正芳的演講之后，日本的官方援助計(jì)劃及大多數(shù)非政府組織都將“立人”作為核心使命之一。

在緬甸，由教育匱乏而產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題是多樣的，其不僅體現(xiàn)在教育無(wú)法對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的智力支持，教育缺失所引發(fā)的高犯罪率、戰(zhàn)爭(zhēng)認(rèn)知、公共衛(wèi)生以及民族歧視等問(wèn)題更是層出不窮。(23)由于少數(shù)民族語(yǔ)言差異、戰(zhàn)爭(zhēng)、貧窮等原因，緬甸的一些兒童無(wú)法獲得初等教育。根據(jù)聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)的統(tǒng)計(jì)，在新冠疫情發(fā)生之前，緬甸兒童就已經(jīng)面臨巨大的學(xué)習(xí)障礙。6—9歲的兒童入學(xué)率只有3/4，15歲兒童中僅有7/10的兒童還在上學(xué)。參見(jiàn)：UNICEF,“Learning：Ensuring All Children Learn and Develop Their Full Potential,” 21 June 2018，https://www.unicef.org/myanmar/Learning[2022-07-26]。因此，教育及基礎(chǔ)技能的培訓(xùn)成為日本非政府組織在緬甸運(yùn)行的優(yōu)先事項(xiàng)，并注重通過(guò)職業(yè)教育等方式使緬甸民眾能夠掌握維持生活的一技之長(zhǎng)。與“立人”概念相伴生的則是日本非政府組織在緬甸倡導(dǎo)一種“軟援助”的概念，并堅(jiān)持與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)密切合作，這區(qū)別于西方非政府組織通常將注意力聚焦于西方意識(shí)形態(tài)的倡導(dǎo)與宣揚(yáng)，避免了相關(guān)政治話語(yǔ)對(duì)人的疏離，呈現(xiàn)出一種具有日本特色的同情倫理與文化的社區(qū)實(shí)踐。

(三)日本非政府組織在緬甸的運(yùn)作方式

日本非政府組織在緬甸的運(yùn)作通常以具體項(xiàng)目的形式在不同的地域展開(kāi)。由于其共同倡導(dǎo)的日本價(jià)值提供的向心力，以及不同非政府組織之間的溝通與交流需求，在緬甸的日本非政府組織實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同方式，促進(jìn)了不同組織之間的緊密聯(lián)系及職能的拓展。在緬的日本非政府組織每月都會(huì)召開(kāi)網(wǎng)絡(luò)會(huì)議，就相關(guān)項(xiàng)目的運(yùn)行進(jìn)行溝通與信息共享。如“緬甸—日本人力資源開(kāi)發(fā)平臺(tái)”，定期協(xié)同各個(gè)機(jī)構(gòu)就具體教育項(xiàng)目的執(zhí)行開(kāi)展研討會(huì)。諸如此類多部門(mén)參與的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同方式屢見(jiàn)不鮮。由于相關(guān)政策意見(jiàn)的集中，官方部門(mén)也通常將其視為制定相關(guān)政策意見(jiàn)的重要信息獲取途徑。如日本國(guó)際合作中心(JANIC)及緬甸政府的各職能部門(mén)就經(jīng)常參與其中，并聽(tīng)取相關(guān)建議。同時(shí)，日本非政府組織也積極與西方非政府組織進(jìn)行合作，近80%的日本非政府組織與西方非政府組織完成了協(xié)作機(jī)制的建設(shè)(24)Japanese NGO Center for International Cooperation,“Data Book on NGOs in Japan 2021: NGOs in Figures (summarized version) ，”12 May 2022，https://www.janic.org/en/2022/05/12/data-book-on-ngos-in-japan-2021-ngos-in-figures-summarized-version/[2022-05-16].，并攜手參與到更廣泛的地區(qū)及國(guó)際議題中。

日本非政府組織在緬運(yùn)作的工作人員，主要由國(guó)內(nèi)非政府組織代表、公司員工、高校教師、研究人員及個(gè)體經(jīng)營(yíng)者構(gòu)成，成員受教育程度較高。其中80%的組織接收志愿者，60%的組織接收實(shí)習(xí)生，并且向社會(huì)開(kāi)放相關(guān)的項(xiàng)目，如以“游學(xué)”的形式鼓勵(lì)公眾對(duì)區(qū)域治理行為的參與。緬甸游學(xué)項(xiàng)目占據(jù)了日本非政府組織在境外游學(xué)項(xiàng)目的11%。(25)Ministry of Foreign Affairs of Japan and Japanese NGO Center for International Cooperation, Data Book on NGOs in Japan 2021: NGOs in Figures (summarized version), 12 May 2022.在項(xiàng)目運(yùn)行的信息公開(kāi)機(jī)制上，日本大多數(shù)非政府組織及相關(guān)企業(yè)在緬甸的公益基金都建立了網(wǎng)站，網(wǎng)站一般常設(shè)捐贈(zèng)窗口，并定期發(fā)布報(bào)告與通訊，與公眾分享其價(jià)值理念與活動(dòng)信息。此外，大多數(shù)日本非政府組織都通過(guò)臉書(shū)、推特等社交媒體建立與公眾溝通的渠道。

三、日本非政府組織在緬甸公共外交的展開(kāi)

2013年3月，日本首次將緬甸列入十個(gè)最佳投資國(guó)。2016年，在安倍政府出臺(tái)的“自由開(kāi)放的印太”倡議中，對(duì)緬甸的支持就被視作其中的重要一環(huán)。在日本看來(lái)，湄公河次區(qū)域在地緣上為日本培育“連通性”的努力提供了重要空間，日本深入?yún)⑴c湄公河區(qū)域的治理實(shí)踐，能有效對(duì)沖中國(guó)在該區(qū)域的影響力。(26)參見(jiàn)畢世鴻：《試析冷戰(zhàn)后日本的大湄公河次區(qū)域政策及其影響》，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》2009年第6期，第112—123頁(yè)。

日本平臺(tái)(JPF)所支持的44個(gè)非政府組織中，主要為民生與發(fā)展項(xiàng)目相關(guān)的非政府組織。日本非政府組織在緬甸實(shí)施項(xiàng)目的高頻領(lǐng)域是“教育”“農(nóng)村”“公共衛(wèi)生”“緊急災(zāi)害救援”等(見(jiàn)圖2)，主要目標(biāo)群體是“本地居民”“兒童”“女性”“青年”“窮人(無(wú)地農(nóng)民和日薪工人)”“難民及國(guó)內(nèi)流離失所者”。(27)Ministry of Foreign Affairs of Japan and Japanese NGO Center for International Cooperation, Data Book on NGOs in Japan 2021: NGOs in Figures (summarized version), 12 May 2022.此外，由于緬甸的實(shí)際治理需求，部分日本非政府組織對(duì)緬甸人權(quán)、和平等問(wèn)題保持了持續(xù)的關(guān)注，并發(fā)揮了監(jiān)督與制約相關(guān)行為主體權(quán)力的職能，在涉及日本戰(zhàn)略利益及政治、外交的若干問(wèn)題上，非政府組織同樣發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。

(一)民生與發(fā)展援助

促進(jìn)民生與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是大多數(shù)國(guó)際非政府組織在緬甸參與治理的基本目的與初衷，也是日本非政府組織運(yùn)作的基本立場(chǎng)。

教育是日本非政府組織在緬甸的優(yōu)先事項(xiàng)。對(duì)日本而言，在履行人道主義義務(wù)的同時(shí)，教育是對(duì)其國(guó)家形象與文化認(rèn)同的長(zhǎng)期耕耘。日本家庭計(jì)劃國(guó)際協(xié)會(huì)(JOICFP)、國(guó)際志愿者聯(lián)合會(huì)(ARTIC)、日本難民救助會(huì)(AAR JAPAN)、亞洲醫(yī)生(AMDA)、地球公民組織(Global Citizen)等，都深度參與了對(duì)緬甸的教育支援，其廣泛分布于緬甸不同民族的生活地域，并呈現(xiàn)出一種以教育為中心的社區(qū)化援助特征。如在教育領(lǐng)域具有代表性的日本基督教發(fā)展救濟(jì)組織(ADRA JAPAN)，主要活躍在緬甸政府軍與少數(shù)民族武裝沖突激烈的克倫邦。由于60多年地區(qū)沖突導(dǎo)致的義務(wù)教育遲滯，克倫邦7—15歲兒童的入學(xué)率僅有71%。(28)佐野孝治·阿部悠一郎·石垣優(yōu)汰·上田ひな·神成丈泰·坂井亮太·鈴木將平·前川未歩·山崎彩恵子「ミャンマーにおけるミレニアム開(kāi)発目標(biāo)と日本の國(guó)際協(xié)力NGO: 海外フィールドワーク実習(xí)報(bào)告」、福島大學(xué)地域創(chuàng)造2號(hào)(2017年)、89—90頁(yè)。因此，ADRA JAPAN針對(duì)實(shí)際情況，在對(duì)克倫邦的教育支援上提供了全程的 參與性服務(wù)。ADRA JAPAN從校舍硬件設(shè)施建設(shè)開(kāi)始，即對(duì)由公民與教師組成的學(xué)校管理委員會(huì)以及適齡兒童家長(zhǎng)進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)涉及兒童醫(yī)療衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)改善、教育理念、專業(yè)技術(shù)知識(shí)等內(nèi)容。在完成校園硬件設(shè)施建設(shè)與相關(guān)培訓(xùn)的同時(shí)，ADRA JAPAN對(duì)校園所在地的村鎮(zhèn)還提供了道路修建、排水工程等配套設(shè)施建設(shè)服務(wù)，并建立了一套針對(duì)教育與兒童衛(wèi)生的“回訪”式關(guān)懷。這體現(xiàn)了日本非政府組織在對(duì)緬甸教育支援中的流程性、配套性、服務(wù)性、引導(dǎo)性等特點(diǎn)，旨在建立起一個(gè)完善、可持續(xù)的教育社區(qū)，以達(dá)到真正增進(jìn)教育福祉的目的。從效果上看，如ADRA JAPAN工作人員所言：“雖然教育需要耗費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間才能見(jiàn)效，但是ADRA JAPAN的工作滿足了所服務(wù)地區(qū)改善高退學(xué)率、縮小教育差距、恢復(fù)因紛爭(zhēng)而失去的安全學(xué)習(xí)環(huán)境的需求，也改變了當(dāng)?shù)厝藢?duì)地區(qū)教育的態(tài)度，可以評(píng)價(jià)為妥當(dāng)且有效?！?29)佐野孝治·阿部悠一郎·石垣優(yōu)汰·上田ひな·神成丈泰·坂井亮太·鈴木將平·前川未歩·山崎彩恵子「ミャンマーにおけるミレニアム開(kāi)発目標(biāo)と日本の國(guó)際協(xié)力NGO: 海外フィールドワーク実習(xí)報(bào)告」、福島大學(xué)地域創(chuàng)造2號(hào)(2017年)、89—90頁(yè)。

農(nóng)業(yè)與農(nóng)村問(wèn)題是緬甸脫貧與發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。緬甸約有70%的農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)業(yè)占據(jù)了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的近1/3。(30)International Trade Administration，“Burma - Country Commercial Guide，” 27 September 2021，https: //www.trade.gov/country-commercial-guides/burma-agriculture[2022-05-16].在致力于對(duì)緬甸精耕細(xì)作的日本非政府組織群體中，與農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的組織占據(jù)了16%(見(jiàn)圖2)，組織業(yè)務(wù)包括了良種、農(nóng)資、農(nóng)技、農(nóng)業(yè)信息、培訓(xùn)等。其中，1961年于日本東京成立的國(guó)際工業(yè)、精神和文化促進(jìn)組織(OISCA)是日本最知名的國(guó)際非政府組織，同時(shí)也是日本最早步入緬甸的國(guó)際非政府組織之一，主要致力于緬甸農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題。OISCA在具體的運(yùn)行中，秉持的核心理念是注重人才的塑造，其在緬甸創(chuàng)立了DOA—OISCA農(nóng)林業(yè)培訓(xùn)中心，如上文所言，這具有濃厚的“立人”特色。在教授農(nóng)業(yè)技術(shù)的過(guò)程里，OISCA強(qiáng)調(diào)一種基于倫理的共同協(xié)作與“發(fā)自內(nèi)心的體驗(yàn)”，并強(qiáng)調(diào)培訓(xùn)技能的同時(shí)也是對(duì)人價(jià)值的塑造以及一種“集體親密感”的培育。(31)Watanabe Chika，“Muddy Labor: A Japanese Aid Ethic of Collective Intimacy in Myanmar,”Cultural Anthropology, Vol. 4, No. 29, 2014, pp. 648-671.這使得援助行為里的主客界限變得模糊，角色之間的認(rèn)同也因此產(chǎn)生。與此類似的農(nóng)業(yè)支援與培訓(xùn)形式，還有如亞洲日本橋(Bridge Asia Japan)對(duì)緬甸基礎(chǔ)設(shè)施的援建，伴隨項(xiàng)目執(zhí)行的是對(duì)相關(guān)工程項(xiàng)目人才的培養(yǎng)及技能的培訓(xùn)，亞洲種子(SEEDS Asia)在對(duì)緬甸的災(zāi)害救援中同時(shí)注重培訓(xùn)教材的制作等。

公共衛(wèi)生問(wèn)題也是日本非政府組織在緬甸運(yùn)作的重點(diǎn)。與紅十字國(guó)際委員會(huì)等傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)側(cè)重于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的人道主義救援不同，日本非政府組織更注重于通過(guò)公共衛(wèi)生援助提高緬甸居民的生活質(zhì)量，在實(shí)施公共衛(wèi)生援助的同時(shí)開(kāi)展醫(yī)療教育，并與緬甸的地方醫(yī)院進(jìn)行深層次對(duì)接，共享技術(shù)與醫(yī)療設(shè)備。1992年到2017年，日本政府通過(guò)GPP計(jì)劃共資助了199個(gè)緬甸醫(yī)療保健項(xiàng)目(32)Embassy of Japan in Myanmar, “Japan Grants US$ 94,937 for a School Construction in Bago Region,” 18 October 2017, https://www.mm.emb-japan.go.jp/profile/english/press/20171020.html[2022-05-14].，其中著名的如日本非政府組織“日本之心”(Heart of JAPAN)，每年大約為1萬(wàn)名門(mén)診患者提供醫(yī)療協(xié)助，進(jìn)行多達(dá)1500次外科手術(shù)。(33)Japan Heart,“Wachet Charity Hospital in Myanmar,”10 May 2004，https://www.japanheart.org/en/en-activities/en-myanmar/[2022-06-14].2010年，“日本之心”在仰光開(kāi)設(shè)了“夢(mèng)想火車”兒童發(fā)展中心，目的是收容被虐待以及貧困家庭的兒童。同年，在獲得日本外務(wù)省項(xiàng)目資助后，“日本之心”又開(kāi)展了支持視障者計(jì)劃。據(jù)緬甸官方統(tǒng)計(jì)，緬甸的視障人數(shù)約為16萬(wàn)，其中大多數(shù)人在成年后無(wú)法找到一份正式的工作?！叭毡局摹迸c緬甸政府合作開(kāi)設(shè)了視障者培訓(xùn)中心，開(kāi)發(fā)相應(yīng)的按摩療法及教科書(shū)，目標(biāo)是將視障者培訓(xùn)成為按摩師。對(duì)無(wú)法在培訓(xùn)中心學(xué)習(xí)的視障者，“日本之心”還以在緬甸各地舉辦研討會(huì)的形式，為視障者提供了多樣化的交流及學(xué)習(xí)平臺(tái)，大多數(shù)得到培訓(xùn)的視障者在畢業(yè)后都具備了按摩師的能力。(34)Ibid.這意味著這一群體失業(yè)率的下降及收入的增加，同時(shí)也體現(xiàn)了日本非政府組織在援助行為中對(duì)不同行業(yè)影響力的塑造。

與此類似的項(xiàng)目廣泛見(jiàn)于日本非政府組織對(duì)緬甸的公共衛(wèi)生支持，如日本難民救助會(huì)(AAR JAPAN)創(chuàng)立的“緬甸兒童未來(lái)計(jì)劃”，通過(guò)該計(jì)劃，日本非政府組織與當(dāng)?shù)鼐用褚黄饎?chuàng)建殘疾兒童的教育支持系統(tǒng)，以醫(yī)療支援、無(wú)障礙校舍修建、教師培訓(xùn)及促進(jìn)對(duì)殘疾人的理解等方式支持殘疾兒童的入學(xué)，并出版殘疾人就業(yè)指南，完成了從救助到實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展的一整套關(guān)懷流程。(35)AAR JAPAN「ミャンマー·どもの未來(lái)プログラム」、https://aarjapan.gr.jp/wp/wp-content/themes/aar/pdf/myanmar_fosterparents.pdf[2022-06-14]。

日本非政府組織在緬甸的民生與發(fā)展項(xiàng)目，更強(qiáng)調(diào)的是一種對(duì)過(guò)程的重視及技能的培養(yǎng)，教育始終貫穿于基礎(chǔ)援助的各個(gè)領(lǐng)域。這符合傳統(tǒng)東亞儒家社會(huì)“因材施教”“授人以漁”的助人邏輯，也是日本對(duì)外援助思想里“軟援助”的價(jià)值體現(xiàn)，有利于建構(gòu)一種集體的認(rèn)同感。從效果上看，日本非政府組織對(duì)緬甸公民社會(huì)履行的道義，推動(dòng)了日緬文化在現(xiàn)代的同質(zhì)性與共同命運(yùn)感，尤其是在緬甸社會(huì)階層分化、民族對(duì)立的背景下，促進(jìn)了日本與緬甸不同利益群體建立良好的溝通，在人道主義價(jià)值之外同時(shí)建構(gòu)了緬甸對(duì)日本民意的反饋，有利于日本國(guó)家形象的塑造。此外，非政府組織民主與發(fā)展項(xiàng)目的溢出效應(yīng)亦益于推動(dòng)日本企業(yè)在緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施投資(36)如日本對(duì)迪拉瓦地區(qū)的開(kāi)發(fā)計(jì)劃，就著力于完善軟硬基礎(chǔ)設(shè)施、帶動(dòng)兩國(guó)私營(yíng)部門(mén)參與以及改善社區(qū)關(guān)系。在此期間，迪拉瓦地區(qū)周邊地帶的NGO就參與調(diào)和了土地糾紛、征地賠償、移民、環(huán)境等問(wèn)題。參見(jiàn)：ソーシャル·ジャスティス基金「経済開(kāi)発と格差—日本のミャンマー支援と現(xiàn)地の人々—」(2017年10月10日)、https://socialjustice.jp/p/report20170921/[2022-07-26]。，并滿足對(duì)日企在緬投資的人力資源需求。

(二)塑造規(guī)范與價(jià)值

建構(gòu)主義國(guó)際關(guān)系理論認(rèn)為，觀念對(duì)認(rèn)同具有塑造作用，認(rèn)同的過(guò)程同時(shí)也伴隨著利益與權(quán)力的建構(gòu)。因此，非政府組織往往都注重規(guī)范與價(jià)值的傳播。2006年，日本提出了要在亞歐大陸外沿建設(shè)“自由與繁榮之弧”的構(gòu)想，希望通過(guò)經(jīng)濟(jì)與民主援助等方式實(shí)現(xiàn)東盟國(guó)家的和平與幸福，此舉意在獲得對(duì)東盟國(guó)家持續(xù)而深入的話語(yǔ)權(quán)。(37)麻生太郎『「自由と繁栄の弧」をつくる』(2006年11月30日)、https://www. mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/18/easo_1130.html[2022-04-26]。2013年，日本政府協(xié)同日本平臺(tái)(JPF)建立了緬甸和平中心，以支持相關(guān)“基層人類安全項(xiàng)目”及緬甸的民族和解。(38)The Embassy of Japan in Myanmar, “Japan’s Grant Assistance for Grassroots Human Security Projects for Myanmar Peace Center and MOU Between Myanmar Peace Center and Japan Platform,” 25 March 2013, https://www.mm.emb-japan.go.jp/profile/english/press/2013-03-25-1.html[2022-05-01].這體現(xiàn)了日本政府意圖通過(guò)國(guó)家與非國(guó)家行為體之間的互動(dòng)促進(jìn)規(guī)范的塑造，并以其實(shí)現(xiàn)日本的國(guó)家利益。

隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)緬甸問(wèn)題的深入關(guān)注，聚焦于緬甸民主、人權(quán)的日本本土非政府組織開(kāi)始出現(xiàn)，并由對(duì)緬甸問(wèn)題的“遠(yuǎn)程關(guān)切”(如釋放昂山素季等問(wèn)題)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诰挼榈闹苯舆\(yùn)作。21世紀(jì)后的日本非政府組織更強(qiáng)調(diào)在秉持民主、人權(quán)、自由經(jīng)濟(jì)等價(jià)值的同時(shí)，為不同利益方搭建出對(duì)話的橋梁，側(cè)重于通過(guò)實(shí)踐完成一種規(guī)范的再創(chuàng)。如日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)下設(shè)的日緬聯(lián)合委員會(huì)就連同其他日本非政府組織，將緬甸強(qiáng)迫婚姻、強(qiáng)迫勞動(dòng)、性剝削、販賣人口等受害者支援作為日本在緬甸價(jià)值觀外交的重要項(xiàng)目，其對(duì)不同受害者提供個(gè)性化支持方案，搭建受害者組織網(wǎng)絡(luò)，并與緬甸移民局及警方進(jìn)行深入合作。(39)JICA「ミャンマー國(guó)人身取引被害者自立支援のための能力向上プロジェクト」(2015年7月2日)、https://www.jica.go.jp/project/myanmar/004/newsletter/ku57pq00000ggs3y-att/newsletter_32.pdf[2022-06-02]。

在緬甸的民族和解問(wèn)題上，日本非政府組織主要也以關(guān)懷與救濟(jì)為主。羅興亞人危機(jī)發(fā)生后，日本非政府組織并未倡導(dǎo)日本政府對(duì)緬甸政府及軍方進(jìn)行制裁，在非政府組織的《聯(lián)合聲明》里，其建議日本為羅興亞難民提供特別居住證，授予工作許可并允許獲得社會(huì)保障。在外交政策上，非政府組織倡議日本政府應(yīng)鼓勵(lì)緬甸政府停止侵犯羅興亞人的人權(quán)，確保羅興亞人享有作為緬甸人的全部權(quán)利。(40)アムネステ?！ぅぅ螗咯`ナショナル日本=アラカンロヒンギャ協(xié)會(huì)日本(JARO)=在日ビルマ人難民申請(qǐng)弁護(hù)団=在日ビルマロヒンギャ協(xié)會(huì)·難民·移住労働者問(wèn)題キリスト教連絡(luò)會(huì)<難キ連>=ビルマ市民フォーラム·ビルマ情報(bào)ネットワーク=ヒューマン·ライツ·ウォッチ「日本：ビルマのロヒンギャ民族の庇護(hù)希望者および日本の対ビルマ外交に関する提言」(2009年10月29日)、https://www.amnesty.or.jp/news/2009/1029_1086.html[2022-07-14]。從聲明上看，日本非政府組織考慮到了日本政府與緬甸政府、民盟、軍方的良好關(guān)系，并對(duì)緬甸在國(guó)際輿論中是否遭受制裁的核心問(wèn)題予以回避。這可以視作在發(fā)揮“第三部門(mén)”有效權(quán)力的同時(shí)，日本非政府組織與日本政府在國(guó)家戰(zhàn)略上的默契，以避免在重大問(wèn)題的決策上影響緬甸權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)日本的好感度。此外，如日本難民救助會(huì)(AAR JAPAN)、日本地球之友(FoE Japan)、日本基督教發(fā)展救濟(jì)組織(ADRA Japan)等機(jī)構(gòu)，都通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供物資等方式，直接參與了對(duì)羅興亞人的救援及對(duì)緬甸其他民族的關(guān)懷。在民地武(緬甸少數(shù)民族地方武裝)問(wèn)題上，日本非政府組織更強(qiáng)調(diào)一種總體的緬甸國(guó)家和平與安全概念，并側(cè)重于在不同利益方之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。如日本財(cái)團(tuán)(TNF)在緬甸的和平建設(shè)中，主要目標(biāo)是“在政府和民族武裝之間建立信任”“為受沖突影響的地區(qū)提供支持”“促進(jìn)政府對(duì)平民的理解”，并運(yùn)用培訓(xùn)計(jì)劃、技術(shù)設(shè)施建設(shè)等方式為民地武地區(qū)提供水源、住所和生計(jì)支持。(41)TNF, “The Nippon Foundation Myanmar Support Program，”https://www.nippon-foundation.or.jp/app/uploads/2019/01/en_wha_pro_mya_02.pdf[2022-07-22].

需要指出的是，除了一些與西方非政府組織來(lái)往密切的組織之外，日本大多數(shù)非政府組織的價(jià)值觀外交與西方組織對(duì)自由、民主、人權(quán)等價(jià)值的灌輸性傳播方式不同，其更強(qiáng)調(diào)對(duì)底層民眾實(shí)際問(wèn)題的關(guān)切，以及對(duì)人的安全保障。日本NGO研究會(huì)就曾提出在普遍價(jià)值之外是否還存在亞洲價(jià)值及地區(qū)性價(jià)值的論題。作為亞洲國(guó)家，日本在其發(fā)展過(guò)程中也同樣遭遇過(guò)西方價(jià)值的道德綁架及長(zhǎng)期歧視。因此，基于對(duì)東亞社會(huì)的理解，日本在緬甸的價(jià)值觀外交很大程度上更關(guān)注民生與發(fā)展項(xiàng)目的溢出效應(yīng)，雖然其對(duì)緬甸人權(quán)問(wèn)題偶爾也存有強(qiáng)烈關(guān)切的言論，但在實(shí)踐方式上則更體現(xiàn)了一種具有安撫性質(zhì)的人道主義關(guān)懷。

(三)權(quán)力的監(jiān)督與制約

非政府組織作為全球公民社會(huì)中的積極角色，其特點(diǎn)之一是通過(guò)參與政治及制造輿論來(lái)制約國(guó)家的權(quán)力。從非政府組織的運(yùn)行特點(diǎn)來(lái)看，一般而言，非政府組織與國(guó)家之間的互動(dòng)存在著正反兩個(gè)方向，即在對(duì)公民社會(huì)觀念進(jìn)行建構(gòu)的同時(shí)，也可能會(huì)對(duì)相關(guān)意識(shí)形態(tài)起到解構(gòu)作用。在具體的實(shí)踐中，非政府組織主要以監(jiān)督與制約的方式對(duì)國(guó)際政治造成影響。

日本非政府組織對(duì)緬甸地區(qū)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督并影響地緣政治，最為著名的案例是2007—2011年由西方非政府組織主導(dǎo)的、針對(duì)中國(guó)電力投資集團(tuán)投資的緬甸密松水電站的“反壩運(yùn)動(dòng)”。在中緬已經(jīng)通過(guò)了對(duì)密松水電站的環(huán)保測(cè)評(píng)后，日本非政府組織如湄公河觀察(Mekong Watch)、日本地球之友(FOE Japan)等，與其他西方非政府組織一同參與了“反壩運(yùn)動(dòng)”，其主要通過(guò)發(fā)起環(huán)境評(píng)估及民意調(diào)查，以及利用相關(guān)的“人權(quán)”因素，以撰寫(xiě)調(diào)查報(bào)告、公開(kāi)信、請(qǐng)?jiān)笗?shū)等方式質(zhì)疑密松水電站建設(shè)之合理性。更有甚者，以此抹黑中國(guó)，發(fā)表中國(guó)意欲控制緬甸的陰謀論?！胺磯芜\(yùn)動(dòng)”最終以密松水電站項(xiàng)目被叫停而結(jié)束，美國(guó)非政府組織“美國(guó)緬甸運(yùn)動(dòng)”稱其為一場(chǎng)偉大的勝利。后據(jù)維基解密證實(shí)，美國(guó)駐緬甸大使館資助了參與“反壩運(yùn)動(dòng)”的相關(guān)組織。(42)“US Embassy Cables: How Rangoon Office Helped Opponents of Myitsone Dam,” The Guardian, 30 September 2011，http://www.guardian.co.uk/world/2011/sep/30/us-embassy-cables-burma-myitsone-dam[2022-05-12].因此，本次“反壩運(yùn)動(dòng)”的結(jié)果，反映了在西方意圖削弱中國(guó)地區(qū)影響力的背景下，國(guó)際非政府組織對(duì)國(guó)際地緣政治的深度參與，在形式上也體現(xiàn)了日本非政府組織與西方非政府組織在議題設(shè)置上的橫向互動(dòng)與合作，以及相關(guān)國(guó)際非政府組織在緬運(yùn)營(yíng)的網(wǎng)絡(luò)化特征。同時(shí)，更體現(xiàn)了在緬甸政府治理失靈、市場(chǎng)發(fā)育不完備的情況下，非政府組織撬動(dòng)緬甸地緣政治及炒作議題的能力。

在履行監(jiān)督及倡議職能時(shí)，日本非政府組織也會(huì)基于自身的價(jià)值，對(duì)日本的外交政策進(jìn)行干預(yù)，以發(fā)揮對(duì)權(quán)力的制約功能，主要方式是基于調(diào)研給出相關(guān)政策建議。早在2010年，日本緬甸救濟(jì)中心、湄公河觀察、緬甸人民論壇、大赦國(guó)際日本等組織，就針對(duì)“緬甸嚴(yán)重侵犯人權(quán)和違反國(guó)際人道主義法的行為”，向外務(wù)大臣前原誠(chéng)司致信，“要求日本公開(kāi)支持設(shè)立緬甸國(guó)際調(diào)查委員會(huì)及聯(lián)合國(guó)大會(huì)秋季會(huì)議的緬甸年度決議，其中包括支持聯(lián)合國(guó)調(diào)查委員會(huì)調(diào)查自2002年以來(lái)在緬甸違反國(guó)際人權(quán)和人道主義法的報(bào)告，并查明此類違法行為的肇事者，以確保責(zé)任的追究”(43)Burma Partnership, “Letter to Foreign Minister Seiji Maehara Calling for the Establishment of a Commission of Inquiry,” 21 September 2010, https://www.burmapartnership.org/2010/09/letter-to-foreign-minister-seiji-maehara-calling-for-the-establishment-of-a-commission-of-inquiry/[2022-05-26].。雖然這種致信與請(qǐng)?jiān)笗?shū)的方式在大多數(shù)情況下對(duì)政策的影響力有限，但日本非政府組織通常認(rèn)為，倡議本身的合理性與人道主義價(jià)值所具備的社會(huì)影響以及對(duì)公民社會(huì)觀念的改變是重要的。因此，即便日本政府處于一種難堪的境地，諸如此類的倡議活動(dòng)依舊延續(xù)在緬甸的地區(qū)事務(wù)中。

由于緬甸相關(guān)治理問(wèn)題背后的復(fù)雜性與特殊性，日本非政府組織此類的干預(yù)行為并不鮮見(jiàn)，其監(jiān)督對(duì)象也包括了企業(yè)、緬甸政府及其他國(guó)家與非國(guó)家行為體。除了請(qǐng)?jiān)笗?shū)的形式，在面對(duì)一些嚴(yán)肅的地區(qū)及國(guó)際事務(wù)時(shí)，日本非政府組織也會(huì)采取研討會(huì)及其他公共活動(dòng)的形式開(kāi)展交流，并將促進(jìn)公民對(duì)政治的影響作為一項(xiàng)重要策略。雖然這種監(jiān)督與制約機(jī)制在大多數(shù)時(shí)候都與日本政府的決策相悖。然而，在角色認(rèn)同層面，其實(shí)際上推進(jìn)了日本公民社會(huì)與緬甸公民社會(huì)對(duì)一些問(wèn)題的共同理解，有利于一種日式公平觀念的建立與傳播，也彌補(bǔ)了某些日本官方?jīng)Q策造成的民意缺失。從這個(gè)角度來(lái)看，日本非政府組織在發(fā)揮監(jiān)督及對(duì)權(quán)力制約的功能時(shí)，同樣增強(qiáng)了日本在緬甸的影響力。

(四)引導(dǎo)與調(diào)解官方外交

在日緬關(guān)系的發(fā)展進(jìn)程中，對(duì)官方外交的引導(dǎo)以及對(duì)重要議題的直接參與和調(diào)解，是日本非政府組織的特點(diǎn)之一。這源于日緬關(guān)系出自歷史情感的互動(dòng)以及互信的積累，在這種具有默契的文化交往結(jié)構(gòu)下，日本非政府組織在尋求認(rèn)同的基礎(chǔ)上，構(gòu)建出了一種特殊的日緬之間對(duì)話與利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

2011年，吳登盛當(dāng)權(quán)后，進(jìn)行了一系列的政治經(jīng)濟(jì)改革，其中包括釋放被軟禁的民盟領(lǐng)袖昂山素季，并允許修改《政黨注冊(cè)法》，為民盟參與選舉鋪平了道路。在緬甸向西方國(guó)家釋放出積極的民主信號(hào)時(shí)，日本也意欲擴(kuò)大對(duì)緬甸的經(jīng)略。曾任日本郵政大臣的日緬協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)渡邊秀央作為吳登盛的好友，為日本重返緬甸作出了貢獻(xiàn)。同年，渡邊秀央訪緬，與吳登盛總統(tǒng)進(jìn)行會(huì)談。渡邊秀央提議日本對(duì)迪拉瓦地區(qū)的開(kāi)發(fā)計(jì)劃，并成功促成這項(xiàng)日本在緬甸重要的戰(zhàn)略投資。這次會(huì)談所形成的“快速通道”，使得在此后不到一年的時(shí)間內(nèi)，日本向緬甸提供了至少180億美元的援助、投資和債務(wù)減免。(44)Antoni Slodkowski, “Special Report: How Japan Inc Stole a March in Myanmar,” Reuters, 3 October 2012, https://www.reuters.com/article/us-japan-myanmar-idUSBRE89117W20121002[2022-05-26].在渡邊秀央創(chuàng)立的日緬協(xié)會(huì)中，創(chuàng)始成員就包括曾擔(dān)任日本第92任首相的麻生太郎及其他退休政府官員以及日本跨國(guó)企業(yè)的高管。此后，渡邊秀央又多次訪問(wèn)緬甸，在日緬協(xié)會(huì)的框架下開(kāi)展對(duì)緬公共外交，并與外務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)共同就日本對(duì)緬援助、日企對(duì)緬投資等議題開(kāi)展研究。如2013年，與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省合作，進(jìn)行了“強(qiáng)化日緬經(jīng)濟(jì)關(guān)系的產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)”的調(diào)查研究并給出政策建議。同年，安倍晉三與麻生太郎指定渡邊秀央為聯(lián)系緬甸軍方的負(fù)責(zé)人。(45)“Japan’s Much-Touted Go-Between Has Little Sway Over Myanmar Junta,” The Irrawaddy, 9 September 2021, https://www.irrawaddy.com/news/burma/japans-much-touted-go-between-has-little-sway-over-myanmar-junta.html[2022-04-26].2014年，日緬協(xié)會(huì)與日本外務(wù)省合作，在日本NGO協(xié)作無(wú)償資金助力項(xiàng)目中，將1948年文部科學(xué)省發(fā)行的教科書(shū)《民主主義》編輯成適合緬甸的內(nèi)容。(46)日本ミャンマー協(xié)會(huì)「日本ミャンマー協(xié)會(huì)·ミャンマー総合研究所調(diào)査研究等活動(dòng)実績(jī)表(直近7ヵ年)」、http://japanmyanmar.or.jp/shr/pdf/_memi/memi_150819.pdf[2022-05-15]。其同樣也參與了對(duì)密松水電站的項(xiàng)目評(píng)估，并認(rèn)為該項(xiàng)目不僅會(huì)影響伊洛瓦底江的生態(tài)系統(tǒng)，并且建造水壩的中國(guó)將掌握下游區(qū)域的生殺予奪之權(quán)。(47)宮野弘之「政権の命運(yùn)かかるミッソンダムプロジェクト」(2022年5月22日)、http://japanmyanmar.or.jp/shr/pdf/_memi/memi_misson.pdf[2022-05-24]。新冠疫情發(fā)生后，日緬協(xié)會(huì)就向緬甸駐日本大使館捐贈(zèng)口罩，并籌備了緬甸基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)教育的促進(jìn)項(xiàng)目。(48)日本ミャンマー協(xié)會(huì)「実施済みイベント報(bào)告」(2020年8月8日)、http://japanmyanmar.or.jp/event.html[2022-05-14]。雖然日緬協(xié)會(huì)在緬甸沒(méi)有固定的辦事處，但是其基于與日緬官方保持的特殊關(guān)系，往往能針對(duì)性參與日緬關(guān)系中的具體事宜。

與此類似的還有日本笹川和平基金會(huì)對(duì)日緬外交的深度參與。日本笹川和平基金會(huì)作為日本最大的民間公益組織，其宗旨是“以民間自由的理念和方式，旨在形成一個(gè)由海洋與陸地組成的人類社會(huì)的新治理體系，從而為人類福祉作出貢獻(xiàn)，為人類社會(huì)健康發(fā)展作出貢獻(xiàn)”(49)笹川平和財(cái)団「組織概要」(2022年1月7日)、https://www.spf.org/about/profile/[2022-05-14]。。笹川和平基金會(huì)從2012年開(kāi)始，在緬甸陸續(xù)開(kāi)展了38個(gè)項(xiàng)目，投入5000余萬(wàn)美元的援助資金，在少數(shù)民族地區(qū)援建學(xué)校，并提供糧食、健康、殘疾關(guān)懷以及人力資源開(kāi)發(fā)等人道主義援助。(50)Sasakawa Peace Foundation USA，“The United States and Japan: Assisting Myanmar’s Development，”27 October 2015，https://spfusa.org/research/the-united-states-and-japan-assisting-myanmars-development/[2022-05-22].在民地武問(wèn)題上，笹川和平財(cái)團(tuán)與緬甸各利益方均保持著良好的關(guān)系。2012年，笹川洋平被日本外務(wù)省任命為“緬甸民族福利親善大使”(51)Thin Myint, “Japan and the Peace Process in Burma,”The Irrawaddy, 2 January 2013, https://www.irrawaddy.com/opinion/japan-and-the-peace-process-in-burma.html[2022-05-29].，并受邀觀察緬甸政府與欽民族陣線(Chin National Front)的和談。2021年緬甸政變后，笹川和平財(cái)團(tuán)就派遣了以笹川洋平為首的代表團(tuán)訪緬，就緬甸局勢(shì)表示關(guān)切。(52)“Myanmar Coup Leader Meets Senior Officials from China, Japan and Thailand,” The Irrawaddy, 15 Nov 2021, https://www.irrawaddy.com/news/burma/japanese-envoys-talks-with-myanmar-eaos-offer-little-hope-for-peace-experts-say.html[2022-05-12].2022年3月，為促成民地武與緬甸政府軍之間的?；穑G川洋平與克倫民族聯(lián)盟(KNU)、撣邦恢復(fù)委員會(huì)(RCSS)、新孟邦黨(NMSP)及克倫尼民族進(jìn)步黨(KNPP)等組織進(jìn)行了談判。緬甸民地武認(rèn)為，其舉動(dòng)有利于恢復(fù)停滯不前的對(duì)話，并找到停止武裝沖突的方法。(53)“Japanese Envoy’s Talks with Myanmar EAOs Offer Little Hope for Peace, Experts Say,” The Irrawaddy, 9 March 2022, https://www.irrawaddy.com/news/burma/japanese-envoys-talks-with-myanmar-eaos-offer-little-hope-for-peace-experts-say.html[2022-05-09].

這種以非政府組織為平臺(tái)的非正常渠道的外交方式，能夠有效彌補(bǔ)官方外交在特定法律與制度下缺乏的靈活性，有利于危機(jī)的化解與分歧的彌合，并能夠在一些敏感問(wèn)題上發(fā)揮特定作用。2021年，美國(guó)記者丹尼·芬斯特被緬甸軍方逮捕，并以煽動(dòng)和違反移民法及非法集會(huì)罪被判處11年徒刑。鑒于緬甸國(guó)內(nèi)政治的動(dòng)蕩以及美國(guó)對(duì)緬甸的制裁與民主的指責(zé)，此事件受到了國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。后來(lái)，緬甸軍政府表示，其在以“人道主義理由”獲釋之前被“赦免”。(54)“Danny Fenster: US Journalist Freed from Myanmar Jail,”BBC News, 15 November 2021, https://www.bbc.com/news/world-asia-59290412[2022-05-19].根據(jù)路透社的報(bào)道，這歸功于笹川洋平及渡邊秀央以私人身份為此事件作出的努力，但笹川和平財(cái)團(tuán)以政治敏感性為由拒絕對(duì)此發(fā)表評(píng)論，這亦體現(xiàn)了日本非政府組織對(duì)緬甸國(guó)內(nèi)政治的影響力。(55)Antoni Slodkowski, “Japan Distances Itself from Report Its Envoy Helped Free US Reporter Danny Fenster,” Reuters, 16 November 2021, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/japan-distances-itself-report-its-envoy-helped-free-us-reporter-2021-11-16/[2022-05-18].

四、日本非政府組織在緬甸運(yùn)作的評(píng)價(jià)及啟示

以往對(duì)日本及西方非政府組織跨境運(yùn)作的研究，常常將其理解為一種區(qū)域“滲透”行為，并著重聚焦于對(duì)我國(guó)造成的不利影響。雖然部分非政府組織的確有著在戰(zhàn)略上對(duì)沖中國(guó)的作用，然而，以多維的視角去理解非政府組織存在的合理性亦有必要，尤其是要思考區(qū)域戰(zhàn)略中，非國(guó)家行為體對(duì)官方外交及雙邊關(guān)系的促進(jìn)作用。

(一)對(duì)日本非政府組織在緬運(yùn)作的評(píng)價(jià)

日本非政府組織在緬甸的運(yùn)作反映了日本非國(guó)家行為體積極參與全球治理的愿望與決心，同時(shí)也體現(xiàn)了日本政府在國(guó)際事務(wù)參與方式上的靈活性與多元性。

從功能上看，日本非政府組織在緬甸的運(yùn)作充分發(fā)揮了非國(guó)家行為體自身的理念價(jià)值，站在人道主義立場(chǎng)，體現(xiàn)了基于互相尊重、互相扶助、增進(jìn)人類福祉的國(guó)際道義，對(duì)改善緬甸的民生與發(fā)展發(fā)揮了積極作用，亦體現(xiàn)了日本為參與全球治理作出的努力與貢獻(xiàn)。

同時(shí)，日本非政府組織在緬運(yùn)作中，扮演了對(duì)日緬關(guān)系與日本外交政策的建構(gòu)角色，并彌補(bǔ)了官方外交的職能缺陷。尤其是在美國(guó)等西方國(guó)家對(duì)緬制裁背景下，日本非政府組織提供了一條特殊的外交渠道，這有利于增進(jìn)日緬雙邊的理解與互信，并且能夠在一些重大決策上積極斡旋，注入日本的話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)日本的國(guó)家利益。

此外，具有東亞特色的人文主義關(guān)懷，也大大提升了日本在緬甸的軟實(shí)力，這對(duì)日本未來(lái)在緬甸的戰(zhàn)略將起到一種功能性的補(bǔ)充。雖然軟實(shí)力的效用難以基于簡(jiǎn)單的量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，但是就緬甸對(duì)日本民間與官方層面的民意與好感度來(lái)看，日本非政府組織在緬甸的精耕細(xì)作的確取得了良好的成效，緬甸的一些重大國(guó)家項(xiàng)目也呈現(xiàn)出向日本的政策傾斜之勢(shì)。(56)除了在緬甸投資建設(shè)的迪拉瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)重大項(xiàng)目之外，日本還投資了耶德貢(Yetagun)海上氣田、帕魯扎瓦(Paluzawa)低碳燃煤站、曼德勒機(jī)場(chǎng)翻新、仰光—曼德勒鐵路等大型項(xiàng)目。在日本外務(wù)省公布的日緬合作清單里，還包括了未來(lái)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、南方經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)、機(jī)場(chǎng)道路交通設(shè)施建設(shè)、金融服務(wù)業(yè)建設(shè)等涵蓋各領(lǐng)域的日緬經(jīng)濟(jì)合作條目，伴隨這些項(xiàng)目同時(shí)實(shí)施的還有非政府組織參與的援助項(xiàng)目。參見(jiàn)： Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Japan-Myanmar Cooperation Program (Project list),” https://www.mofa.go.jp/files/000203093.pdf[2022-07-27]。因此，這種民意與政治基礎(chǔ)也將大大促進(jìn)未來(lái)日本湄公河戰(zhàn)略的展開(kāi)。

但是，不可忽略的是，部分日本非政府組織在利用“第三部門(mén)”權(quán)力履行監(jiān)督職能的同時(shí)，亦存在干涉他國(guó)內(nèi)政之嫌。在制造議題、制衡中國(guó)區(qū)域影響力等問(wèn)題上也扮演著負(fù)面角色，這需要中國(guó)保持警惕與關(guān)注。

日本外務(wù)省發(fā)布的2021年度海外對(duì)日輿論調(diào)查顯示，當(dāng)被問(wèn)及哪個(gè)國(guó)家或組織是東盟國(guó)家“今后重要的合作伙伴”時(shí)，中國(guó)占比達(dá)到48%，排名第一，日本為43%，位居第二。(57)外務(wù)省「令和3年度ASEANにおける対日世論調(diào)査結(jié)果」(2022年5月25日)。這顯示了中國(guó)在緬甸及東盟的巨大影響力，同時(shí)也意味著，中國(guó)與日本在緬甸的地緣戰(zhàn)略已形成了結(jié)構(gòu)性的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。從現(xiàn)狀上看，中國(guó)在緬甸及東盟國(guó)家的硬實(shí)力與軟實(shí)力建設(shè)也呈現(xiàn)出了不對(duì)等的差異，相比于東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)依賴，在觀念層面，其對(duì)中國(guó)尚未形成一種深刻持久的國(guó)家形象與國(guó)際道義認(rèn)同。如表4所見(jiàn)，中國(guó)在緬甸的民意基礎(chǔ)與日本相比也有待提升。習(xí)近平總書(shū)記指出，“民心是最大的政治”(58)習(xí)近平：《民心是最大的政治》，載《習(xí)近平談治國(guó)理政》第四卷，北京：外文出版社，2022年，第60頁(yè)。，在現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系中，民心也構(gòu)成了影響對(duì)象國(guó)政策的重要變量。因此，促進(jìn)民心相通是我國(guó)外交戰(zhàn)略中的重要一環(huán)，也是中國(guó)國(guó)家形象的建構(gòu)歷程。

表4 緬甸居民對(duì)相關(guān)國(guó)家及組織的好感度民意調(diào)查

(二)對(duì)中國(guó)的啟示

緬甸是中國(guó)周邊外交的重要國(guó)家，也是中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略中邁向印度洋的橋頭堡。中國(guó)在緬甸投資的重要工程如中緬油氣管道、皎漂港等，對(duì)中國(guó)未來(lái)的發(fā)展具有非常重要的戰(zhàn)略意義。尤其在構(gòu)建“中緬命運(yùn)共同體”以及“瀾湄合作”機(jī)制的背景下，還需加強(qiáng)在緬甸的軟實(shí)力建設(shè)，日本非政府組織的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。外交是一種說(shuō)服的藝術(shù)，中國(guó)在提升自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)，還需要以一種建構(gòu)主義國(guó)際關(guān)系理論的視角去塑造中緬關(guān)系中的情感與規(guī)范。

1.加強(qiáng)中國(guó)非政府組織與中國(guó)官方援助的深入對(duì)接

自1961年起，中國(guó)就開(kāi)始向緬甸提供無(wú)息貸款援助。中國(guó)對(duì)緬援助方式除了政府貼息優(yōu)惠貸款及無(wú)償援助項(xiàng)目外，主要集中在公共設(shè)施領(lǐng)域，其中包括了社會(huì)公共設(shè)施與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如通訊站、高速公路、水利設(shè)施等。(59)參見(jiàn)宋梁禾、吳儀君：《中國(guó)對(duì)緬甸援助的現(xiàn)狀及建議》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2013年第7期，第64—67頁(yè)。在完成這些硬件設(shè)施援建的同時(shí)，如何能讓援助的效應(yīng)真正達(dá)到情感層面的增值，是值得我們反思的問(wèn)題。因此，中國(guó)同時(shí)需要注重與項(xiàng)目配套的“民心相通”和具有人文意義的“柔性關(guān)懷”。日本官方發(fā)展援助與非政府組織合作的方式值得借鑒。中國(guó)應(yīng)該鼓勵(lì)與支持相關(guān)非政府組織的建設(shè)，出臺(tái)特定的專項(xiàng)資金，將其納入中國(guó)對(duì)外援助體系，并將我國(guó)國(guó)際非政府組織作為推動(dòng)國(guó)際區(qū)域合作的重要公共外交手段，以彌補(bǔ)官方外交的職能短板。這有利于深入塑造中國(guó)的國(guó)家形象，同時(shí)也是對(duì)“人類命運(yùn)共同體”倡議的積極踐行。

2.鼓勵(lì)民間力量對(duì)中國(guó)非政府組織的捐贈(zèng)與支持

大多數(shù)日本及西方非政府組織的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源于公民及企業(yè)的捐贈(zèng)，捐贈(zèng)行為不僅能夠?yàn)榻M織提供資金支持，同時(shí)亦能激發(fā)公民對(duì)國(guó)際事務(wù)的熱忱與關(guān)心，并利于促進(jìn)民間交流。因此，中國(guó)政府可以出臺(tái)相關(guān)稅收減免政策，鼓勵(lì)與支持不同形式的對(duì)外友好基金會(huì)建設(shè)。與此同時(shí)，教育系統(tǒng)也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)中國(guó)非政府組織的政策支持，通過(guò)建立常態(tài)化的志愿者制度、游學(xué)制度等方式，激勵(lì)具有專業(yè)知識(shí)水平的人才隊(duì)伍加入中國(guó)非政府組織運(yùn)營(yíng)之中，以此提高中國(guó)非政府組織的運(yùn)作水平。

3.構(gòu)建中國(guó)國(guó)際非政府組織協(xié)同網(wǎng)絡(luò)

當(dāng)前，在緬甸的日本及西方非政府組織基本實(shí)現(xiàn)了協(xié)作化及網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)，體現(xiàn)了國(guó)際非政府組織開(kāi)始以更科學(xué)的運(yùn)作方式從事治理活動(dòng)及公共外交。在具體的議題設(shè)置上，倡議網(wǎng)絡(luò)的形成也意味著話語(yǔ)權(quán)的升格，并能夠?qū)Σ煌袨轶w的決策做出影響。當(dāng)前中國(guó)國(guó)際非政府組織在緬甸的運(yùn)營(yíng)處于相對(duì)零散的狀態(tài)，只有少量的非政府組織活動(dòng)，如中國(guó)海外交流協(xié)會(huì)、中國(guó)和平發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)、云南省健康與發(fā)展研究會(huì)等，其基本處于一種單一職能的運(yùn)作模式，不同組織之間也并未形成良好的溝通交流與職能互補(bǔ)機(jī)制。有鑒于此，中國(guó)非政府組織應(yīng)該致力于加強(qiáng)組織間的協(xié)同體系建設(shè)，并積極與國(guó)外非政府組織開(kāi)展議題的交流與研討，以促進(jìn)未來(lái)中國(guó)非政府組織國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的提升。

4.加強(qiáng)中國(guó)非政府組織的立法進(jìn)程及透明度建設(shè)

透明度建設(shè)與信息的公開(kāi)制度有利于非政府組織公信力的提升，透明度建設(shè)的基礎(chǔ)在于法律對(duì)非政府組織的規(guī)范。當(dāng)前我國(guó)涉及非政府組織的法律尚處于匱乏狀態(tài)，“社會(huì)組織三大條例”(《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》)等相關(guān)法規(guī)并未就非政府組織參與全球治理進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)定，也未明確國(guó)際非政府組織的優(yōu)惠政策與法律保障。如上文所述，日本很早就出臺(tái)了相關(guān)法律以支持非政府組織的運(yùn)營(yíng)與發(fā)展。因此，中國(guó)應(yīng)該加速與國(guó)際非政府組織行為相關(guān)的法律建設(shè)進(jìn)程，并建立明確的政策支持體系。此外，在具體的非政府組織的透明度建設(shè)上，我們應(yīng)該充分借鑒日本與西方發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織的經(jīng)驗(yàn)，建立起從管理部門(mén)到基層組織的信息公開(kāi)制度。在具體項(xiàng)目的開(kāi)展與運(yùn)營(yíng)中，我們應(yīng)學(xué)會(huì)充分利用社交網(wǎng)絡(luò)，建立起與公眾溝通的渠道。

五、結(jié) 語(yǔ)

隨著全球治理實(shí)踐的深入，共識(shí)與規(guī)范不僅僅成為一種理解全球變遷的手段，同時(shí)更是引導(dǎo)國(guó)際認(rèn)同的重要方式。相較于依靠軍事、經(jīng)濟(jì)制裁等脅迫手段的硬實(shí)力外交，基于“吸引”與“實(shí)現(xiàn)他者”目標(biāo)的軟實(shí)力外交則更加深刻與持久。其對(duì)道德、文化等“無(wú)形資源”的利用，也具有靈活與低成本等特點(diǎn)。此外，軟實(shí)力所建構(gòu)出的國(guó)家權(quán)力合法性，能夠?yàn)閲?guó)家利益的實(shí)現(xiàn)提供必要的公信力支持。非政府組織在當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的發(fā)展方興未艾，越來(lái)越多的國(guó)家將其視為本國(guó)積極參與國(guó)際事務(wù)、提高區(qū)域話語(yǔ)權(quán)的重要方式。當(dāng)下，緬甸與其他東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)的依賴主要集中在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域。因此，我們也需要反思，中國(guó)在大力促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易的發(fā)展進(jìn)程中，如何通過(guò)提升軟實(shí)力而打造出一種新的權(quán)力資源，從而對(duì)中國(guó)的外交及國(guó)家利益形成持續(xù)而深刻的反饋。在這個(gè)層面上，日本的經(jīng)驗(yàn)值得我們重視與借鑒。