王曉晴

（浙江省遠(yuǎn)洋漁業(yè)協(xié)會，浙江杭州 310000）

個體可轉(zhuǎn)讓配額制度（individual transferable quota system，ITQs）是20世紀(jì)80年代發(fā)展起來的一種漁業(yè)管理制度。很多漁業(yè)專家、學(xué)者認(rèn)為，ITQs能夠降低捕撈強度和政治對漁業(yè)的影響，增加漁民的收益，提高漁業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效益，促進漁民之間的相互監(jiān)督，有益于漁業(yè)資源的養(yǎng)護和管理［1］。實施ITQs已成為當(dāng)前國際漁業(yè)管理制度發(fā)展的趨勢［1］。目前，許多國家，特別是歐美、澳大利亞及新西蘭等發(fā)達國家和地區(qū)在漁業(yè)管理中引入了ITQs，并取得了很好的成效。

阿根廷不屬于發(fā)達國家，但是世界上重要的海洋漁業(yè)國之一。1998年2月，阿根廷頒布了第24922法，即《聯(lián)邦漁業(yè)法》（RéGIMEN FEDERAL DE PESCA）。該法對阿根廷的海洋捕撈業(yè)管理做出了全面規(guī)定，同時，也為阿根廷漁業(yè)實施ITQs制定了法律框架［2］。從2010年開始，阿根廷對長尾鱈（Macruronus agellanicus）、南方前臀無須鱈（Micromesistius australis）、小鱗南極犬牙魚（Dissostichus eleginoides，又稱：銀鱈）和阿根廷無須鱈（Merluccius hubbsi）4種漁業(yè)實行ITQs管理［3］。2015年，阿根廷對巴 塔 哥尼亞扇貝（Zygochlamys patagonica）漁業(yè)實行ITQs管理［4］。上述5種漁業(yè)的ITQs的主要規(guī)則和管理模式基本相同。其中，阿根廷無須鱈（以下簡稱“無須鱈”）漁業(yè)是阿根廷最重要的漁業(yè)之一。無須鱈ITQs涉及面廣，情況復(fù)雜，實施難度大。

本文概要介紹阿根廷無須鱈漁業(yè)和管理的背景，闡述無須鱈ITQs的基本特征，初步評價無須鱈漁業(yè)實施ITQs后的成效與存在的問題。分析對比阿根廷無須鱈ITQs的相關(guān)背景與中國海洋漁業(yè)情況，對中國開展捕撈限額制度試點工作提出初步建議，旨在為中國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護和合理開發(fā)提供借鑒與參考。

1 阿根廷無須鱈漁業(yè)

1.1 無須鱈漁業(yè)概況

阿根廷無須鱈拉丁學(xué)名為Merluccius hubbsi，西班牙文名為Merluza，英文名為Argentine hake。無須鱈屬近底層魚種，具有冷溫性。主要分布在34°S～55°S阿根廷沿岸及陸架坡海域，棲息水深50～400 m［5］。無須鱈是阿根廷海域最重要的魚類資源。無須鱈的捕撈量一直占據(jù)阿根廷海洋捕撈產(chǎn)量的50%以上，是阿根廷漁業(yè)的當(dāng)家魚種。阿根廷漁業(yè)是以出口為主導(dǎo)的高度國際化產(chǎn)業(yè)。多年來，阿根廷無須鱈產(chǎn)品的出口額一直居阿根廷漁業(yè)出口額的首位。2015年以后，隨著阿根廷紅蝦（Pleoticus muelleri）漁業(yè)快速發(fā)展，阿根廷紅蝦出口額超越無須鱈［6］。

20世紀(jì)70年代后期，大西洋鱈（Gadusmorhua）為代表的北大西洋底層魚類資源衰退，捕撈量減少。歐洲客商轉(zhuǎn)而進口品質(zhì)相近的無須鱈替代大西洋鱈［7］。阿根廷的無須鱈底拖網(wǎng)漁業(yè)得到快速發(fā)展。20世紀(jì)90年代，為增加出口，阿根廷允許歐洲拖網(wǎng)船隊轉(zhuǎn)入阿根廷海域作業(yè)，導(dǎo)致捕撈努力量過度增加［8］。阿根廷無須鱈的年捕撈量從1990年的37.19×104t增加到1996年的60.49×104t，增幅達62.65%，為歷史最高記錄。同時，阿根廷年海洋捕撈量從1990年的58.33×104t上升至1997年的134.32×104t，增長了130.27%，達到了歷史的峰值［9］。過度捕撈導(dǎo)致阿根廷多種漁業(yè)資源出現(xiàn)明顯衰退，無須鱈捕撈量及海洋捕撈總量均出現(xiàn)下降。2000年，阿根廷無須鱈捕撈量和海洋捕撈量分別為19.52×104t，85.74×104t，分別比1996年和1997年的歷史最高捕撈量下降了67.73%和36.16%。1999年以后，阿根廷對無須鱈漁業(yè)采取嚴(yán)格的管理措施，無須鱈捕撈量和阿根廷海洋捕撈量開始止跌，隨后出現(xiàn)小幅回升。從2010年開始，阿根廷對41°S以南的無須鱈資源實行為期15年的ITQs管理，同時，制定了無須鱈禁漁期和自主休漁的管理措施。在這以后，無須鱈捕撈量和海洋捕撈總量分別穩(wěn)定在28.00×104t和80.00×104t的水平［9］（圖1）。

圖1 1990—2021年阿根廷海洋捕撈量、無須鱈捕撈量和41°S以南漁區(qū)無須鱈捕撈量Fig.1 Annual marine catch of Argentina，catch of Argentine hake and catch of Argentine hake in the south of 41°S during 1990—2021

1.2 無須鱈漁業(yè)管理

1.2.1 建立管理的法規(guī)體系

阿根廷于20世紀(jì)70年代中期建立起捕撈許可證制度。當(dāng)時，國家漁業(yè)當(dāng)局［國家漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖副國務(wù)秘書處（Subsecretaría de Pesca y Acuicultura，SSyPA）下屬機構(gòu)］頒發(fā)給漁船的捕撈許可證允許無限制地捕撈包括無須鱈、紅蝦等在內(nèi)的多種類漁業(yè)資源［10］。20世紀(jì)90年代中后期，隨著以無須鱈為代表的底層漁業(yè)資源明顯衰退，阿根廷開始強化對無須鱈等漁業(yè)資源的管理。1998年2月，阿根廷頒布的《聯(lián)邦漁業(yè)法》明確規(guī)定建立各魚種最大可捕量（total allowable catch，TAC），實施分漁船類型、分漁區(qū)、分魚種的漁船年度捕撈配額等［2］。1999年，阿根廷頒布了第189／99號法，即《漁業(yè)緊急法》（Ley de Emergencia Pesquera）。該法規(guī)定了無須鱈的捕撈處于緊急情況的管理機制。從此，漁船不僅要有捕撈許可證，而且要有阿根廷聯(lián)邦漁業(yè)委員會（Consejo Federal Pesquero，CFP）的事先授權(quán)才能開展捕撈活動。該法規(guī)定了建立無須鱈的TAC、限定作業(yè)區(qū)域等，并對冰鮮漁船和冷凍漁船制定區(qū)別管理的規(guī)定［8］。2009年底，CFP分別通過了從2010年1月1日起，對41°S以南漁區(qū)的無須鱈資源實施為期15年的ITQs管理的決議，以及完善無須鱈資源管理體系的決議。

1.2.2 無須鱈管理體系

1.2.2.1 分漁區(qū)管理

無須鱈漁場主要分布在阿根廷領(lǐng)海線外側(cè)至專屬經(jīng)濟區(qū)線之間的國家管轄海域［2］。根據(jù)無須鱈種群地理分布，國家漁業(yè)當(dāng)局以41°S為界，將無須鱈資源分為南、北2個漁區(qū)來管理［12］。41°S以南漁區(qū)是無須鱈南部種群分布海域，也是無須鱈主要捕撈漁場。其年捕撈量占全國無須鱈捕撈量的85%以上；41°S以北漁區(qū)分布著無須鱈北部種群，年捕撈量約占無須鱈捕撈量的13%（圖1）。每年年底，國家漁業(yè)研究與發(fā)展研究所（Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero，INIDEP）確定下一年南、北2個漁區(qū)內(nèi)的無須鱈TAC。

（1）41°S以南漁區(qū)。從2010年起，南漁區(qū)實行ITQs管理。僅允許有資格分配無須鱈ITQ的冰鮮和冷凍拖網(wǎng)漁船在該海域作業(yè)。每年年底，國家漁業(yè)當(dāng)局將下一年南漁區(qū)的無須鱈TAC按ITQ方式分配到船。

（2）41°S以北漁區(qū)。從2010年起，北漁區(qū)實行無須鱈授權(quán)捕撈。國家漁業(yè)當(dāng)局僅向有資格分配無須鱈ITQ的冰鮮漁船簽發(fā)41°S以北漁區(qū)無須鱈捕撈許可證。且限定每艘冰鮮漁船每年在41°S以北漁區(qū)最多作業(yè)4航次，每航次最多捕撈5 000箱（約85 t）無須鱈［13］。每年由INIDEP確定41°S以北漁區(qū)內(nèi)的無須鱈TAC。一旦北漁區(qū)內(nèi)的無須鱈捕撈量達到或接近當(dāng)年北漁區(qū)無須鱈TAC，國家漁業(yè)當(dāng)局將關(guān)閉北漁區(qū)的無須鱈捕撈。

（3）其他海域。大型魚糜拖網(wǎng)加工船主要捕撈長尾鱈、無須鱈和南方前臀無須鱈等多種底層魚類。該類型漁船不參加無須鱈ITQs管理，也不實行無須鱈授權(quán)捕撈管理，但僅可在49°S以南海域作業(yè)［13］。

位于41°S～42°S領(lǐng)海線內(nèi)側(cè)的圣馬蒂亞斯灣（Golfo San Matías）棲息著獨立的無須鱈種群。根據(jù)阿根廷法規(guī)，領(lǐng)海線內(nèi)側(cè)（含海灣）海域的漁業(yè)資源由鄰近的里奧內(nèi)格羅省（Province of Río Negro）和丘布特?。≒rovince of Chubut）兩省漁業(yè)當(dāng)局共同管理［2］。

1.2.2.2 禁漁區(qū)和自主休漁

（1）禁漁區(qū)。國家漁業(yè)當(dāng)局在南漁區(qū)規(guī)定了面積約18.00×104km2的無須鱈幼魚永久禁漁區(qū)。在這個禁漁區(qū)內(nèi)，全年禁止無須鱈拖網(wǎng)漁船作業(yè)［12］。每年6—10月，國家漁業(yè)當(dāng)局在上述禁漁區(qū)內(nèi)，分海域組織拖蝦漁船試捕。只有當(dāng)試捕海域內(nèi)拖蝦漁獲量中的無須鱈（包含成魚和幼魚）比例低于15%，以及大規(guī)格紅蝦（L1～L3）的比例在80%以上，國家漁業(yè)當(dāng)局才可授權(quán)拖蝦漁船進入試捕海域作業(yè)［6］。

（2）自主休漁。有資格分配無須鱈ITQ，即有資格捕撈無須鱈的冰鮮漁船每年應(yīng)在港口停港自主休漁50 d。自主休漁期可分為5期進行，每期不少于10 d。有資格分配無須鱈ITQ，即有資格捕撈無須鱈的冷凍漁船每年應(yīng)在港口停港自主休漁75 d。自主休漁期可分為5期進行，每期不少于15 d［13］。

2 阿根廷無須鱈ITQs基本特征

從2010年1月1日起，阿根廷對41°S以南漁區(qū)的無須鱈資源實施為期15年的ITQs管理。這一管理體系涉及到阿根廷最重要的漁業(yè)之一，無須鱈漁業(yè)200多艘拖網(wǎng)漁船15年的生產(chǎn)經(jīng)營，涉及面廣，情況復(fù)雜，實施難度大。整個體系有以下基本特征。

2.1 ITQ的確定

阿根廷對41°S以南漁區(qū)的無須鱈資源實施為期15年的ITQs管理。在這15年的管理期中，國家將無須鱈年總可捕量（TAC）以百分比方式分配給有資格捕撈無須鱈資源的漁船［14］。在上述15年的ITQs執(zhí)行期內(nèi)，每年無須鱈TAC的數(shù)量是變動的，但分配給漁船的無須鱈ITQ，即15年內(nèi)TAC的百分比是不變的。每年年底，由INIDEP評估、確定下一年的無須鱈TAC數(shù)量（單位：t）［12］。有資格捕撈無須鱈漁船分配到的ITQ（TAC百分比）乘以確定的下一年TAC數(shù)量，就是漁船下一年可以捕撈的無須鱈ITQ數(shù)量。

無須鱈ITQ是15年執(zhí)行期內(nèi)的TAC百分比，從而避免因每年無須鱈TAC數(shù)量的變動，給分配ITQ帶來的巨大工作量，同時，捕撈企業(yè)可對其漁船在ITQs執(zhí)行期內(nèi)的無須鱈相對捕撈量有前瞻性的預(yù)測。

2.2 ITQ分為漁業(yè)當(dāng)局保留和分配到漁船兩部分

無須鱈ITQ分為漁業(yè)當(dāng)局保留（占ITQ 30.28%）和直接分配到漁船（占ITQ 69.72%）兩部分（表1）。

表1 41°S以南無須鱈ITQ分配和保留情況Tab.1 Overview of allocation and retention for Argentine hake ITQ in the south of 41°S

2.2.1 漁業(yè)當(dāng)局保留的ITQ

為使ITQ的經(jīng)濟、社會效益最大化，國家、沿海省漁業(yè)當(dāng)局保留部分ITQ。國家漁業(yè)當(dāng)局保留12.45%的ITQ。國家漁業(yè)當(dāng)局每年將保留的ITQ再分配給相關(guān)有資格分配ITQ的漁船，從而管理、調(diào)控全國的無須鱈漁業(yè)。對于沒有納入ITQs管理的漁船兼捕到的無須鱈，國家漁業(yè)當(dāng)局專項保留0.45%的ITQ，使這一部分無須鱈捕撈量納入ITQs管理體系［12］。

沿海省漁業(yè)當(dāng)局共計保留14.62%的ITQ。沿海各省漁業(yè)當(dāng)局保留的ITQ不僅可再分配給相關(guān)有資格分配ITQ的漁船，還可用于當(dāng)?shù)丶庸S適量收購漁船超配額的無須鱈漁獲物，以促進當(dāng)?shù)厮a(chǎn)加工業(yè)的發(fā)展。位于阿根廷最南端的火地島?。≒rovince of Tierra del Fuego）沒有登記在冊的無須鱈拖網(wǎng)漁船，故該省沒有保留的無須鱈ITQ。

阿根廷沿海河口、港灣附近有以漁業(yè)為生計的漁民。他們的漁船以自然人為所有人在海事警察局（Prefectura Naval Argentina，PNA）登記，登記船長通常在10 m以內(nèi)［15］。對于生計漁業(yè)漁船保留2.76%的ITQ。由國家和沿海各省漁業(yè)當(dāng)局共同商定分配這一配額。

2.2.2 分配漁船的ITQ

2.2.2.1 分配到ITQ的漁船資格

分配到漁船的無須鱈ITQ為69.72%。阿根廷漁船或多或少都有捕撈無須鱈的歷史。為使無須鱈ITQ分配給主捕無須鱈的漁船，國家漁業(yè)當(dāng)局規(guī)定有資格分配無須鱈ITQ的漁船必須滿足以下兩方面要求：一是持有現(xiàn)行有效捕撈許可證，并在國家漁業(yè)登記機關(guān)有合法登記的漁船；二是根據(jù)《聯(lián)邦漁業(yè)法》規(guī)定，1989年1月1日—1996年12月31日的8年是確定漁船分配無須鱈ITQ的基礎(chǔ)條件的計算期［2］。在這一計算期內(nèi)，漁船無須鱈的累計捕撈量大于或等于全國累計無須鱈捕撈量的0.5‰，漁船才具有分配ITQ的資格［12］。

根據(jù)國家漁業(yè)當(dāng)局的統(tǒng)計測算，在上述8年期間，阿根廷無須鱈累計捕撈量為290.274 7×104t。在這一時期，只有無須鱈累計捕撈量大于或等于1 451.37 t的漁船才有資格分配無須鱈ITQ［16］。

2.2.2.2 分配漁船ITQ的計算基礎(chǔ)

實施阿根廷無須鱈ITQs的目標(biāo)就是在無須鱈資源最大可持續(xù)產(chǎn)量的前提下，使無須鱈漁業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益最大化。在計算分配漁船無須鱈ITQ時，不但要考慮其歷史捕撈量，還要考慮其對行業(yè)及社會貢獻。

分配漁船ITQ是基于1989年1月1日—1996年12月31日的8年期內(nèi)，漁船無須鱈捕撈量（權(quán)重50%）、漁船所屬公司（含所屬集團公司，下同）的勞力（權(quán)重30%），無須鱈銷售量（權(quán)重15%）和漁業(yè)投資（權(quán)重5%）4項內(nèi)容［12］。

2.3 分配漁船ITQ的計算與說明

分配漁船的ITQ是根據(jù)上述4項內(nèi)容，以系數(shù)形式分別乘以各項權(quán)重相加而成，其計算式為：

式（1）中：Q為漁船ITQ；C1為漁船無須鱈捕撈量系數(shù)；C2為漁船所屬公司的勞力系數(shù)；C3為漁船所屬公司的無須鱈銷售量系數(shù)；C4為漁船所屬公司的投資額系數(shù)［16］。

2.3.1 分配漁船ITQ各項系數(shù)的計算與說明

計算分配漁船無須鱈ITQ的4項系數(shù)的計算與說明見表2-5。

表2 分配漁船無須鱈ITQ的無須鱈捕撈量系數(shù)計算Tab.2 Calculation of coefficient of Argentine hake catch for allocation of Argentine hake ITQ to fishing vessel

表3 分配漁船無須鱈ITQ的勞力系數(shù)計算Tab.3 Calculation of coefficient of labour for allocation of Argentine hake ITQ to fishing vessel

2.3.2 分配漁船ITQ的限制規(guī)定

1）有資格分配ITQ的漁船如在歷史上有違規(guī)記錄，不限違規(guī)次數(shù)及嚴(yán)重程度，在計算出的漁船所分配ITQ基礎(chǔ)上，要扣除5%［12］，其計算式為：

式（2）中：QV為有違規(guī)記錄漁船的ITQ。

2）為防止無須鱈壟斷作業(yè)與經(jīng)營，任何企業(yè)或企業(yè)集團所屬漁船分配到的ITQ總和不能超過全部漁船所分配ITQ的10%［3］。超出10%部分的ITQ將扣除并轉(zhuǎn)入ITQ再分配機制［12］。

表4 分配漁船無須鱈ITQ的無須鱈銷售系數(shù)計算Tab.4 Calculation of coefficient of Argentine hake’s sale for allocation of Argentine hake ITQ to fishing vessel

表5 分配漁船無須鱈ITQ的投資系數(shù)計算Tab.5 Calculation of coefficient of investment for allocation of Argentine hake ITQ to fishing vessel

2.4 ITQ轉(zhuǎn)讓機制

2.4.1 ITQ轉(zhuǎn)讓類別

2010年開始實施的ITQs有15年的執(zhí)行期。在這一時期內(nèi)，漁船有可能發(fā)生事故、報廢、租賃、轉(zhuǎn)讓及經(jīng)營困難等各種情況，國家允許漁船之間轉(zhuǎn)讓部分或全部ITQ，以及為期一年的臨時性ITQ轉(zhuǎn)讓，或是整個ITQ有效期內(nèi)的ITQ最終轉(zhuǎn)讓。但不允許將冰鮮漁船的ITQ轉(zhuǎn)讓給冷凍漁船或大型魚糜拖網(wǎng)加工船［2］。

ITQ轉(zhuǎn)讓由轉(zhuǎn)讓雙方協(xié)商決定。國家漁業(yè)當(dāng)局并不具體介入ITQ的轉(zhuǎn)讓。但對ITQ各種情況的轉(zhuǎn)讓制定了詳細(xì)的程序規(guī)則。各種類別ITQ的轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)國家漁業(yè)當(dāng)局批準(zhǔn)、交納ITQ轉(zhuǎn)讓稅，并在國家漁業(yè)當(dāng)局登記后才能生效［14］。

2.4.2 轉(zhuǎn)讓稅

ITQ的臨時轉(zhuǎn)讓稅由轉(zhuǎn)讓發(fā)生年的實際轉(zhuǎn)讓配額量（ITQ×TAC）（單位：t）乘以國家漁業(yè)當(dāng)局規(guī)定的轉(zhuǎn)讓稅率 ［阿根廷比索（Argentine Peso）／t］。ITQ的 最 終 轉(zhuǎn) 讓 稅 根 據(jù)ITQ開始轉(zhuǎn)讓年應(yīng)交的轉(zhuǎn)讓稅乘以ITQ執(zhí)行期內(nèi)所剩余的年數(shù)。ITQ的轉(zhuǎn)讓稅將交納至國家漁業(yè)基金賬戶。相同漁船所有人，或者同一企業(yè)或企業(yè)集團的漁船之間的ITQ轉(zhuǎn)讓，可豁免轉(zhuǎn)讓稅［12］。

ITQ的轉(zhuǎn)讓稅根據(jù)魚種的價值而定。據(jù)測算，無須鱈轉(zhuǎn)讓稅相當(dāng)于前一年度無須鱈產(chǎn)品出口平均價的1.5‰左右。阿根廷是世界上通脹最嚴(yán)重的國家之一。ITQ的轉(zhuǎn)讓稅也在不斷調(diào)整中，2010年，ITQ的轉(zhuǎn)讓稅率為15阿根廷比索·t-1［17］，約3.52美 元·t-1；2016年，ITQ 的轉(zhuǎn)讓稅率為 57.41阿根廷比索·t-1［18］，約3.70美元·t-1。

2.5 ITQ再分配機制與捕撈量的關(guān)系

2.5.1 ITQ再分配機制的構(gòu)成

ITQ的再分配機制由以下方面構(gòu)成：1）國家漁業(yè)當(dāng)局保留的ITQ；2）尚未分配的ITQ；3）因各種原因收回的ITQ；4）因各種違規(guī)而扣除的ITQ等。上述ITQ將由國家漁業(yè)當(dāng)局記錄在案，并由CFP進行再分配［14］。

各沿海省漁業(yè)當(dāng)局保留的ITQ由省級漁業(yè)當(dāng)局每年酌情分配給漁船。但每年要將分配給漁船ITQ完成情況上報國家漁業(yè)當(dāng)局。

2.5.2 ITQ與捕撈產(chǎn)量

一艘漁船可能有多渠道的ITQ來源。通常，國家漁業(yè)當(dāng)局按以下順序確定漁船的年捕撈量是否符合ITQs相關(guān)規(guī)定：1）已分配漁船的ITQ；2）通過轉(zhuǎn)讓收到的ITQ；3）通過漁業(yè)當(dāng)局再分配機制分配的ITQ。如漁船無須鱈年捕撈量超出上述ITQ的疊加，將被認(rèn)定為超額捕撈。任何漁船超額捕撈量將從下一年度的漁船ITQ中扣除。ITQ的年度容忍超額捕獲量為3%。如捕獲量超過上述疊加ITQ合計的3%，不但要從下一年度漁船ITQ中扣除超額的捕撈量，而且要進行專項調(diào)查，確定是否給予違規(guī)處罰。

實施無須鱈ITQs后，無論是分配漁船的ITQ，還是其他來源的ITQ，漁船都仍須按實際捕撈量繳納漁業(yè)資源稅［14］。

3 實施阿根廷無須鱈ITQs成效與問題

3.1 捕撈量控制在TAC預(yù)期管理目標(biāo)

1998年生效的阿根廷《聯(lián)邦漁業(yè)法》明確規(guī)定要實施各魚種年度最大可捕量（TAC）［2］。同年，CFP根據(jù)INIDEP的資源評估，對除阿根廷魷魚（Illex argentinus）和阿根廷紅蝦以外的主要魚種發(fā)布了TAC，并規(guī)定將各魚種年捕撈產(chǎn)量控制在TAC以內(nèi)［19］。從1998到2008年的11年間，CFP有5年發(fā)布了41°S以南無須鱈年度TAC。其中，有3年的無須鱈捕撈量超出了當(dāng)年的TAC（表6）。

表6 1998—2008年41°S以南阿根廷無須鱈TAC，捕撈量及TAC完成率Tab.6 TAC，catch and TAC completion rate of Argentine hake in the south of 41°S during 1998—2008

在上述的11年間，阿根廷還沒有建立ITQs，CFP發(fā)布并要求規(guī)定執(zhí)行的無須鱈TAC沒有以捕撈配額形式分配給漁船或管理機構(gòu)。漁船的實際捕撈量與TAC之間沒有必然聯(lián)系。在這一時期發(fā)布的TAC僅作為漁業(yè)管理的指導(dǎo)性意見，對實際控制捕撈量的管理作用有限。

2010—2020年，阿根廷開始實施無須鱈ITQs，每年41°S以南無須鱈的捕撈量均低于當(dāng)年的TAC。11年的TAC平均完成率為84.5%，最低是2016年（78.9%），最高是2019年（97.3%）（表7）。

表7 2010—2020年41°S以南阿根廷無須鱈TAC，捕撈量及TAC完成率Tab.7 TAC，catch and TAC completion rate of Argentine hake in the south of 41°S during 2010—2020

實施無須鱈ITQs以后，阿根廷漁業(yè)當(dāng)局達到了將41°S以南無須鱈的捕撈量控制在TAC之內(nèi)的預(yù)期管理目標(biāo)。

3.2 無須鱈捕撈能力總體減小

阿根廷國家漁業(yè)當(dāng)局在分配漁船無須鱈ITQ時，不僅考慮漁船無須鱈的歷史捕撈量，而且要考慮漁船所屬企業(yè)無須鱈銷售量、陸地勞力雇傭以及在漁業(yè)方面的投資。這就使得一些沒有正規(guī)無須鱈銷售票據(jù)、沒有經(jīng)營陸地冷藏加工設(shè)施以及在漁業(yè)方面沒有投資的企業(yè)漁船，分配到的ITQ與預(yù)期獲得效益的無須鱈捕撈量將大相徑庭（表8）。那些ITQ分配少、船況不佳，或者所屬企業(yè)經(jīng)營困難的漁船不得不考慮臨時轉(zhuǎn)讓ITQ，放棄當(dāng)年的無須鱈捕撈，或永久轉(zhuǎn)讓ITQ，退出無須鱈捕撈。

表8 分配漁船最高和最低無須鱈ITQ及2010年的無須鱈ITQ數(shù)量的對比Tab.8 Comparison of the highest and lowest Argentine hake ITQ llocated to fishing vessels and their quantities of Argentine hake ITQ in 2010

2009年年底，阿根廷國家漁業(yè)當(dāng)局共向241艘拖網(wǎng)漁船分配了無須鱈ITQ，其中，冷凍拖網(wǎng)漁船74艘，冰鮮拖網(wǎng)漁船167艘。到2011年年底，全國有31艘已分配ITQ的拖網(wǎng)漁船退出無須鱈捕撈。其中，冷凍漁船24艘，冰鮮船減少7艘［20］。2011年以后，仍有不少漁船陸續(xù)退出無須鱈捕撈。最具代表性的是阿根廷14 de JulioS.A.公司。2009年年底，該公司有8艘冰鮮拖網(wǎng)漁船分配到ITQ。然而，公司部分漁船無須鱈配額較少，部分漁船老化失修，加上國際市場無須鱈產(chǎn)品行情走低等多種因素影響，公司經(jīng)營困難，漁船陸續(xù)永久轉(zhuǎn)讓出ITQ，退出無須鱈捕撈，或者報廢或者轉(zhuǎn)入其他作業(yè)。到2021年，公司僅存1艘冰鮮拖網(wǎng)漁船從事無須鱈捕撈［21］。阿根廷實施ITQs后，促使部分漁船退出無須鱈捕撈，全國無須鱈捕撈漁船規(guī)?？s減，捕撈能力總體減小。

3.3 較長的執(zhí)行期有利于穩(wěn)定發(fā)展

從2010年1月1日實施的無須鱈ITQs有15年的執(zhí)行期。期間，保留和分配的ITQ以及ITQs各項規(guī)則保持不變。漁業(yè)經(jīng)營者可以對其捕撈漁船隊以及加工廠經(jīng)營、投資有一個較長遠(yuǎn)的預(yù)測和安排。

阿根廷的國情是政府沒有扶持資金，銀行也沒有貸款。企業(yè)要在漁船及水產(chǎn)加工業(yè)方面投資發(fā)展就得完全靠自行解決。企業(yè)所屬漁船所持有的ITQ對企業(yè)在漁業(yè)方面的投資決策至關(guān)重要。根據(jù)企業(yè)漁船的自身狀況，持有的配額及國際漁業(yè)產(chǎn)品行情，一些企業(yè)考慮轉(zhuǎn)讓出配額，縮減漁船隊規(guī)模，一些企業(yè)則考慮繼續(xù)投資更新漁船，發(fā)展水產(chǎn)加工業(yè)。

擁有12艘漁船以及3家現(xiàn)代化加工廠的阿根廷Solimeno漁業(yè)集團的掌門人托尼·索利門諾（TONY SOLIMENO）談及ITQ時曾這樣說：“因為這里沒有銀行，我們在沒有任何幫助的情況下進行了投資和維持了產(chǎn)業(yè)。漁業(yè)投資是對利潤的再投資。我們必須評估這15年來發(fā)生了什么”。他還認(rèn)為下一個無須鱈ITQs執(zhí)行期“應(yīng)該維持現(xiàn)狀，不應(yīng)該僅延長15年，而應(yīng)該延長20年”［10］。

阿根廷有幾家類似于Solimeno漁業(yè)集團，集捕撈和加工為一體的綜合性漁業(yè)企業(yè)集團。這些企業(yè)集團根據(jù)自有漁船所持有的ITQ，加上有多渠道轉(zhuǎn)入的ITQ，只有在保證無須鱈加工企業(yè)有足夠的無須鱈捕撈量的前提下，漁業(yè)企業(yè)集團才敢對其漁船、加工設(shè)施等方面進行投資。正是有這些漁業(yè)企業(yè)集團不斷地投資，才能保證阿根廷無須鱈漁業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

3.4 海上棄魚難以控制

歷史上，阿根廷拖網(wǎng)漁船作業(yè)時，將商業(yè)價值不高的兼捕魚種或未達到商業(yè)可捕標(biāo)準(zhǔn)的幼魚在海上丟棄的現(xiàn)象一直屢禁不決。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因主要有兩方面：一方面是阿根廷沿海地區(qū)僅有10來個港口可供漁船卸魚，漁船進港后，必須經(jīng)由漁業(yè)管理人員現(xiàn)場檢查后才可卸魚；另一方面是阿根廷海洋捕撈產(chǎn)品主要用于出口，價值不高的漁獲物在國內(nèi)沒有市場。

無須鱈ITQs實施以來，有些漁船為使有限的配額獲取最大的經(jīng)濟效益，留大棄小。為逃避處罰，在海上丟棄無須鱈幼魚的現(xiàn)象有愈演愈烈的趨勢。2020年，阿根廷野生動物基金會（la Fundación Vida Silvestre Argentina）和INIDEP的專家對海上丟棄無須鱈進行了專項調(diào)查評估。評估表明阿根廷漁船，主要是無須鱈拖網(wǎng)漁船和拖蝦漁船，每年在海上丟棄無須鱈約11×104t。這些丟棄無須鱈多數(shù)是狀態(tài)良好，但體長沒有達到商業(yè)可捕標(biāo)準(zhǔn)的無須鱈幼魚［22］。

這一短期內(nèi)尋求經(jīng)濟利益最大化的海上棄魚行為，嚴(yán)重違反了阿根廷《聯(lián)邦漁業(yè)法》有關(guān)條款。而且，這些漁船在海上棄魚的數(shù)量并未向國家主管當(dāng)局報告或僅是不準(zhǔn)確的報告，屬于非法捕撈的范疇。長此以往，將導(dǎo)致阿根廷海域的生物和生態(tài)危機，將嚴(yán)重影響阿根廷漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2009年以來，阿根廷國家漁業(yè)當(dāng)局先后出臺無須鱈拖網(wǎng)漁船配備觀察員或檢查員［12］、無須鱈拖網(wǎng)漁具規(guī)格限制以及安裝“幼魚分離裝置”的規(guī)定［23］。但都沒有達到預(yù)期效果。最近，國家漁業(yè)當(dāng)局已與阿根廷國內(nèi)一家衛(wèi)星系統(tǒng)工程研發(fā)的高科技公司合作，在冰鮮拖網(wǎng)船和冷凍拖網(wǎng)船開展船上視頻監(jiān)控試點項目，以達到實時監(jiān)視漁船在海上作業(yè)時的漁具技術(shù)特征，控制海上棄魚等目的。一旦海上實時監(jiān)視項目成功并加以推廣，海上棄魚將得到有效控制，將有利于漁業(yè)資源實現(xiàn)可持續(xù)的合理利用［24］。

3.5 冰鮮漁船返還ITQ的負(fù)面影響

阿根廷國家漁業(yè)當(dāng)局對ITQ的分配、轉(zhuǎn)讓、閑置和終止等可能出現(xiàn)的情況作了詳細(xì)的定義與規(guī)定，并對無正當(dāng)理由而未完成ITQ的漁船制定了處罰規(guī)定。但ITQs中并沒有向漁業(yè)當(dāng)局“返還ITQ”的定義與規(guī)定。

2012年年初，阿根廷海員工會組織船員長期罷工，致使?jié)O船長時間無法出海作業(yè)，不少冰鮮拖網(wǎng)漁船完不成當(dāng)年ITQ的捕撈。多家冰鮮拖網(wǎng)漁船協(xié)會聯(lián)合向CFP提出向國家漁業(yè)當(dāng)局返還當(dāng)年ITQ的要求。CFP考慮到當(dāng)時的特殊情況，批準(zhǔn)部分冰鮮拖網(wǎng)漁船向國家漁業(yè)當(dāng)局返還當(dāng)年部分ITQ［25］。然而，2012年以后，這一特殊情況逐漸發(fā)展成慣例，每年都有冰鮮拖網(wǎng)漁船要求返還部分當(dāng)年的ITQ，甚至有的漁船要求100%返還當(dāng)年的ITQ。CFP對此都給予批準(zhǔn)而沒有任何限制和處罰措施［25］。

近年來，這些持有ITQ的冰鮮拖網(wǎng)漁船要求“返還ITQ”的原因已不僅是船員罷工影響作業(yè)，更多的是漁船要用更多的時間拖捕紅蝦。歷史上，阿根廷頒發(fā)的捕撈許可證允許漁船多種作業(yè)，捕撈包括無須鱈、紅蝦等在內(nèi)的多種類漁業(yè)資源［10］。2010年以后，阿根廷紅蝦漁業(yè)快速發(fā)展，并且捕撈紅蝦的效益要高于捕撈無須鱈。然而，阿根廷紅蝦漁業(yè)至今還沒有實行ITQs，也沒有授權(quán)捕撈管理?，F(xiàn)有的紅蝦漁業(yè)管理規(guī)定冷凍拖蝦船為專業(yè)拖蝦船。不允許冷凍拖網(wǎng)船捕撈紅蝦。一般冰鮮拖網(wǎng)漁船允許捕撈紅蝦。部分已分配無須鱈ITQ的冰鮮拖網(wǎng)漁船為獲取更高的利潤選擇更多的時間捕撈紅蝦，導(dǎo)致部分漁船完不成當(dāng)年的ITQ。這些漁船就以“返還ITQ”的名義放棄當(dāng)年的無須鱈ITQ。

返還ITQ給阿根廷漁業(yè)帶來兩方面的問題：一方面是沿海有不少以冰鮮無須鱈為原料的加工企業(yè)，“返還ITQ”使得冰鮮無須鱈的捕撈量減少，造成不少無須鱈加工企業(yè)開工不足，就業(yè)率持續(xù)下降；另一方面是“返還ITQ”的實質(zhì)就是繞過ITQs中有關(guān)對無正當(dāng)理由而不完成當(dāng)年ITQ漁船的處罰以及ITQ轉(zhuǎn)讓稅等管理規(guī)定。這不僅破壞了ITQ的完整性，而且對現(xiàn)行的漁業(yè)法規(guī)體系也會造成直接沖擊。現(xiàn)任的阿根廷漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖副國務(wù)秘書長卡洛斯·利伯曼（CARLOSLIBERMAN）對此曾說過“這是一個政府必須承擔(dān)的錯誤”［26］。

2021年，CFP出臺將冰鮮拖網(wǎng)漁船ITQ的返還率限制在50%以內(nèi)的規(guī)定。CFP認(rèn)為上述措施可以使這些漁船必須至少完成50%以上ITQ的捕撈，這將“維持和增加陸上加工廠的勞動力，以及確保無須鱈捕撈加工和ITQs的連續(xù)性”［27］。

目前，對于解決返還ITQ的措施僅是過渡性的權(quán)宜之計。預(yù)計在2024年，新的ITQ有效期到來之前，國家漁業(yè)當(dāng)局將對ITQs作較大的修改、調(diào)整。其中，制定返還ITQ的相關(guān)規(guī)定是重點內(nèi)容之一。這些規(guī)定將涉及如何確定返還ITQ的合法性，返還ITQ的時限和管理規(guī)定等內(nèi)容。

4 探討與建議

中國是海洋捕撈大國。但由于過度捕撈等原因，管轄海域的主要漁業(yè)資源都已不同程度地衰退或嚴(yán)重衰退。1986年7月1日開始實施，后經(jīng)多次修改的《中華人民共和國漁業(yè)法》（以下簡稱《漁業(yè)法》）規(guī)定了“國家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則，確定漁業(yè)資源的總可捕撈量，實行捕撈限額制度”。《漁業(yè)法》規(guī)定將要實施的捕撈限額制度主要涉及到確定魚種的總可捕量（TAC），如何將TAC轉(zhuǎn)化成限額分配給漁船以及限額管理等方面內(nèi)容。

從理論上講，阿根廷無須鱈ITQs在捕撈限額制度的基礎(chǔ)上，增加了配額轉(zhuǎn)讓的環(huán)節(jié)。總體上看，阿根廷從2010年開始實施的無須鱈ITQs，結(jié)合授權(quán)捕撈、禁漁區(qū)及自主休漁等管理措施，抑止住無須鱈資源的衰退，使無須鱈漁業(yè)得以持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。但阿根廷與中國的國情不同，決不能生搬硬套阿根廷無須鱈ITQs的有關(guān)內(nèi)容。然而，可以通過對阿根廷實施無須鱈ITQs的相關(guān)背景與中國海洋捕撈業(yè)的現(xiàn)狀探討對比，對中國捕撈限額制度的實施提出初步建議，以促使中國捕撈業(yè)能夠揚長避短，積極、穩(wěn)妥地實施捕撈限額制度。

4.1 漁船的管理體系

國家直接管理漁船的漁船管理體系是阿根廷能夠成功地實施無須鱈ITQs的首要因素。在阿根廷國家管轄的領(lǐng)海線外側(cè)海域作業(yè)的漁船都屬于商業(yè)漁船。漁業(yè)企業(yè)是漁船的所有人及許可證持有者。從20世紀(jì)70年代以來，阿根廷國家漁業(yè)當(dāng)局直接給這些漁船頒發(fā)許可證，直接派員在港口監(jiān)督漁船卸魚，統(tǒng)計捕撈量。同時，在準(zhǔn)軍事機構(gòu)，阿根廷海事警察（PNA）協(xié)助下，直接在海上或港口查處漁船違規(guī)。

相比之下，中國十多萬艘近外海捕撈漁船基本上是個人所有，許可證為個人所有。漁船租賃、雇工情況復(fù)雜。漁船的管理機構(gòu)往往由國家到省、市、縣、鄉(xiāng)、村多層次，而且中國漁業(yè)管理機構(gòu)不斷調(diào)整、精簡，各層次的管理力量勢單力薄。制定、分配和監(jiān)督完成捕撈限額的工作涉及到眾多漁船所有人的切身利益，現(xiàn)階段開展捕撈限額困難重重。建議有關(guān)部門選擇海洋漁船管理層次少，力量強的地區(qū)，所有人與經(jīng)營人相一致的漁船開展捕撈限額制度的先期試點工作。

4.2 漁業(yè)的統(tǒng)計基礎(chǔ)

阿根廷無須鱈ITQs是建立在準(zhǔn)確而又系統(tǒng)性的漁業(yè)統(tǒng)計基礎(chǔ)之上。首先，阿根廷國家漁業(yè)研究與發(fā)展研究所（INIDEP）在根據(jù)阿根廷每艘漁船歷年無須鱈捕撈量統(tǒng)計、資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過數(shù)理模型計算、評估每年無須鱈的TAC；其次，國家漁業(yè)當(dāng)局在計算執(zhí)行期內(nèi)分配漁船的無須鱈ITQ時，也要根據(jù)歷史上某一時期內(nèi)每艘漁船無須鱈捕撈量和銷售量的統(tǒng)計，以及漁船所屬企業(yè)各魚種的捕撈量統(tǒng)計。多年以來，阿根廷商業(yè)漁船作業(yè)時，必須每天向INIDEP傳送電子漁撈日志。漁船進港卸魚必須由漁業(yè)檢查員核查卸魚量。國家漁業(yè)當(dāng)局有每艘漁船各魚種歷年捕撈量的記錄。

中國的海洋捕撈業(yè)統(tǒng)計體系尚不夠系統(tǒng)和完善。這將直接影響魚種TAC的確定，以及確定分配給漁船的魚種限額，從而影響捕撈限額制度的開展和實施［28］。為此，要選擇捕撈量統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實、詳細(xì)而完整的魚種開展捕撈限額制度試點。

4.3 港口管理

阿根廷沿海岸線多為淺灘，港口資源十分緊缺。全國僅有10多個大小漁港可供漁船進港卸魚。每個漁港都有國家或省級漁業(yè)當(dāng)局派出的漁業(yè)檢查員值守。漁船進港后，必須經(jīng)由漁業(yè)檢查員現(xiàn)場核查、記錄各魚種卸魚量，稅務(wù)部門要根據(jù)魚種卸魚量征收漁業(yè)資源稅。阿根廷漁業(yè)當(dāng)局根據(jù)漁船實際卸魚量最終確定各魚種的捕撈量。因此，漁業(yè)當(dāng)局能夠準(zhǔn)確地掌握漁船的各魚種捕撈量。有效地監(jiān)控魚種捕撈量和配額完成情況。

反觀中國沿海大大小小的漁港海灣眾多，漁船可以卸魚的港灣、碼頭及錨地不計其數(shù)，加上有眾多的漁運船在海上將漁船的漁獲物過駁轉(zhuǎn)運至港口銷售。漁船捕撈量的統(tǒng)計管理嚴(yán)重缺失，中國國家漁業(yè)主管部門很難掌握漁船實際捕撈量。監(jiān)控漁船的捕撈限額完成情況就難以掌控。因此，要選擇從捕撈至運銷可以全程掌控的漁船及魚種作為開展捕撈限額制度試點。