中國附郭縣制度的兩種特殊形態(tài)

趙逸才

由于附郭縣與當(dāng)今中國市縣同城(有縣無城)、市縣同名等現(xiàn)象密切相關(guān)，甚至關(guān)系到人們的籍貫、行政辦事等事宜，也引起了大眾的討論。然而，對“附郭縣”“首縣”“市縣同城”“市縣同名”概念的理解偏差和誤用、混用現(xiàn)象仍較多存在。本文通過梳理附郭縣的相關(guān)文獻記載，嘗試在客觀厘定附郭縣概念的基礎(chǔ)上，著重闡釋中國古代附郭縣制度中“多附郭縣”與統(tǒng)縣政區(qū)下不設(shè)附郭縣(無附郭縣)的兩種特殊形態(tài)，拋磚引玉，求教方家。

一、附郭縣的含義與記載

附郭縣，也稱倚郭縣，或“(治)郭下縣”，指中國古代統(tǒng)縣政區(qū)和高層政區(qū)治所所在之縣。與其他縣相比，除本縣治所外，附郭縣的縣城中還設(shè)有上級政區(qū)治所，這使附郭縣與統(tǒng)縣政區(qū)乃至高層政區(qū)的聯(lián)系更加密切。附郭縣在各縣中一般地位較高。在中國古代的行政區(qū)劃體系下，歷代統(tǒng)縣政區(qū)和高層政區(qū)的治所必然設(shè)于某個縣城之中，因此，附郭縣在“郡下統(tǒng)縣”模式確立之初就已產(chǎn)生，并隨著歷代政區(qū)層級之演變而發(fā)展變化。如果統(tǒng)縣政區(qū)或高層政區(qū)的治所(城池)跨越了兩個縣的縣境(一治兩縣)，此二縣便形成一對雙附郭縣。

圖1 附郭縣模式圖 圖2 雙附郭縣模式圖

合理界定“附郭縣”的概念需明確“縣”是主體，“附郭”是特征。自戰(zhàn)國后，中國的縣在地域上就有了“城”與“縣”的區(qū)別?！俺恰币话阒缚h的中心，即縣治、縣城，“縣”則指包括縣城以及城外農(nóng)村地區(qū)的整個縣的地域。附郭縣是上級政區(qū)(統(tǒng)縣政區(qū)或高層政區(qū))的治所所在的縣，并不僅指縣城，也可以說附郭縣是指沒有獨立縣城而將治所附設(shè)在上級政區(qū)(府、州、郡等)城郭之內(nèi)的縣，涵蓋整個縣的地域范圍。同理，雙附郭縣也是指被上級政區(qū)治所所在的城池跨越的兩個縣的整個縣域范圍?！案焦h”與“附郭縣縣城”應(yīng)明確區(qū)分。

此外，將“附郭縣”與“首縣”劃等號也不確切。雖然歷代正史地理志、地理總志在記載附郭縣時，一般都將其列于各縣的首位，但也有例外。例如《晉書·地理志》中，揚州領(lǐng)晉安郡(附郭縣侯官)、廬陵郡(附郭縣石陽)、南康郡(附郭縣雩都)，侯官、石陽、雩都三縣都未列于郡下各縣的首位。歷史上附郭縣的數(shù)目過千，“首縣”大多指高層政區(qū)治所所在之附郭縣。趙希鼎曾論及：“凡省會所在地之府所屬之縣曰首縣。府或直隸州所在地所屬之縣曰附郭縣或倚郭縣。直隸廳屬有州縣者為例不多，只奉天之鳳凰廳及四川之?dāng)⒂缽d。縣有京縣，如順天府屬之大興、宛平，奉天府屬之承德縣，皆曰京縣。蓋以北京及盛京所在地故名?！比绻邔诱^(qū)治所下有雙附郭縣，則此兩縣并列為“首縣”，例如：“仁和、錢塘兩首縣獻策，遣兵七百名往發(fā)明揚祖墳，承瀛許之，以候補通判吳嵰領(lǐng)其事?！睔v史上的附郭縣應(yīng)有“京縣—首縣—附郭縣”三個層級，“附郭縣”包含但不等于“首縣”。至明清尤其是清代以后，“首縣”的含義有所拓寬，地方志中有時也稱普通的附郭縣為“首縣”。

不論歷代的縣等標(biāo)準(zhǔn)如何變化，附郭縣始終處于較突出的地位，京縣和首縣更是地位顯赫。東漢時期就已明確規(guī)定，京縣的等第高于所有縣，例如：洛陽令和京兆尹、右扶風(fēng)之大縣令的地位高于其他所有縣令，兩晉南北朝時期亦如此。隋初沿襲該制，而后“煬帝以大興、長安、河南、洛陽四縣令并增正五品，諸縣皆以所管閑劇及沖要之處以為等級”，將首都所在的大興、長安以及陪都所在的洛陽、河南皆置于全國諸縣之首。而金代中都的附郭縣宛平、大興為赤縣，等級最高，“在諸京倚郭者為京縣，自京縣而下，以萬戶以上為上，三千戶以上為中，不滿三千為下”。高層政區(qū)治所所在的首縣往往等第也很高，自《新唐書·地理志》，正史地理志對各縣的等第一般都有明確說明，不論歷代縣的分等標(biāo)準(zhǔn)如何變化，京縣與首縣的等第都高于普通縣。從歷史經(jīng)驗看，高層政區(qū)治所附近還很可能形成雙附郭縣，一般并列為等第較高的首縣。而歷史上統(tǒng)縣政區(qū)下的普通附郭縣，常取縣政區(qū)治所所依附之地的等第，依不同時代的劃分標(biāo)準(zhǔn)，與其他各縣差異不大?？h等制度方便了中央政府對地方情況和發(fā)展動態(tài)的掌握，成為其制定施政方針的重要標(biāo)準(zhǔn)，地方的官員設(shè)置、品秩和任用方式皆因縣等而有所別。附郭縣因其良好的區(qū)位優(yōu)勢和較高的等第，常常成為經(jīng)濟發(fā)達、人才輩出之地。

戰(zhàn)國至漢代的傳世文獻一般表明“郭”在城外，多指(套在小城外的)大城、外城，古人的說法都比較一致。還有與“附郭”相似的“郛郭”之說，最早的“郛郭”一詞見于《韓非子·難二第三十七》：“趙簡子圍衛(wèi)之郛郭，犀楯、犀櫓，立于矢石之所不及，鼓之而士不起。簡子投枹曰：‘烏乎！吾之士數(shù)弊也。’”而后，《呂氏春秋》中如是記載此事：“趙簡子攻衛(wèi)附郭，自將兵。及戰(zhàn)，且遠立，又居于犀蔽屏櫓之下，鼓之而士不起。簡子投桴而嘆曰：‘嗚呼！士之速弊一若此乎?！憋@然，《呂氏春秋》之“附郭”含義等同于“郛郭”。隋煬帝大業(yè)十一年(615)曾下詔曰：“而近代戰(zhàn)爭，居人散逸，田疇無伍，郛郭不修，遂使游惰實繁，寇襄未息。今天下平一，海內(nèi)晏如，宜令人悉城居，田隨近給，使強弱相容，力役兼濟，穿窬無所厝其奸宄，萑蒲不得聚其逋逃。有司具為事條，務(wù)令得所?！庇缮峡梢?，“郛郭”僅指城郭，“郛”非“附”矣，不可混同。《說文》：“郛，郭也?！倍巫⒁豆騻鳌罚骸叭肫溘保⒃唬骸佰?，恢郭也，城外大郭也?！彼?，“郛郭”都是指大城、外城或城郭之意，并無政區(qū)概念。而“附郭”應(yīng)該是指靠近外城之地，“附郭縣”即外城周圍的縣?！案焦h”之名是否從“郛郭”演變而來，尚缺少史料支撐。但“附郭縣”“倚郭縣”無疑概括了外城及其周邊的地域范圍，具備了行政區(qū)劃層面的含義，而不僅指城郭或城池。

隋唐以前，傳世文獻對“郭”“郛郭”等城郭和“縣”已記載頗多，《南齊書·州郡志》《魏書·地形志》等在一些郡后標(biāo)出了“治…(縣)”，《隋書·地理志》則在一些縣后標(biāo)出了“置…(郡)”，但并未直接指出過附郭縣。隋唐以后，自《元和郡縣志》始，地理總志對附郭縣有了明確標(biāo)識；自《金史·地理志》，正史地理志開始明確指出附郭縣。明清以后，各省通志與府縣方志基本都有關(guān)于附郭縣及其沿革的明確記載，且大多記為“附郭”，附郭縣的稱法遂沿用至今。

表1 歷代地理文獻對附郭縣的記載方式

說明：表中的文獻為擇要選錄，明清地方志對附郭縣記載尤多，文獻數(shù)量龐大，茲不列舉。

歷代地理文獻對附郭縣有大量記載和考訂，雖說法略有不同，但含義上無異，《輿地紀勝》《明一統(tǒng)志》《大明清類天文分野之書》《肇域志》《讀史方輿紀要》等文獻的記載都包含了上述多種情況。而“附郭縣”作為政區(qū)通名，至遲在南宋的詩詞、地理志中已經(jīng)出現(xiàn)。南宋詩人戴復(fù)古《戲呈趙明府》詩云：

堂堂附郭縣，深遠半如村。能共斯民樂，渾忘太守尊。梅花高可折，橫浦撓無渾。欠與詩狂者，清談共一樽。

于此可窺見附郭縣縣令“深遠半如村”的微妙境地。戴復(fù)古另有詩題名為“江州德化縣漪嵐堂盡得廬山之勝，醉中作此呈趙明府”，詩云：

不羨君為花縣宰，羨君日坐漪嵐堂。有時酒興兼詩興，無限山光與水光。百姓熙熙知教化，群胥凜凜對風(fēng)霜。公馀置酒看桃李，醉倒花前客自狂。

趙明府即德化縣縣令，德化縣為江州的附郭縣。另外，南宋中期的地理總志《輿地紀勝》對附郭縣都有“倚郭”“附郭”“郭下(縣)”等明確標(biāo)識，卷二七《瑞州》出現(xiàn)了“附郭縣”的政區(qū)通名：

瑞州，上。高安郡。紹興十三年，賜郡名高安。……皇朝平江南，割清江隸臨江，萬載隸袁州，開寶中。隸江南西道?！秷D經(jīng)》在開寶八年。詔分高安、上高二縣地置新昌縣。太平興國中?？な厍f綽乞以附郭縣名其郡，得旨賜名高安郡。《國朝會要》：在紹興十三年。今領(lǐng)縣三，治高安。寶慶初，以州名犯今御諱，改為瑞州。

而后，“附郭縣”這一政區(qū)通名常見于南宋以后的歷代文集、地理志、地方志中，并一直存續(xù)到今天。

二、多附郭縣的變遷

據(jù)《周書》卷四《明帝紀》記載，即位二年(558)六月“分長安為萬年縣，并治京城”?！短藉居钣洝肪矶遢d：“萬年縣：在宣陽坊，四十五鄉(xiāng)，六十坊，今七鄉(xiāng)。本漢舊縣也?！吨艿貓D記》云：‘后周明帝二年分長安、霸城及姚興所置山北三縣地，始于長安城中置萬年縣，理八角街以東，屬京兆尹，取漢舊縣名也?！边@是中國最著名、最長壽的一對雙附郭縣?！堕L安志》卷一載：“孝武永熙三年自洛遷都長安，號西魏，復(fù)置京兆尹。北史曰：‘后周明帝二年六月分長安為萬年縣并居京城，改雍州刺史為牧，京兆郡守為尹?！笨梢姡敝苊鞯鄱攴珠L安、霸城、山北縣地，始于長安城中置萬年縣，與長安縣東西分治，八角街以東由萬年縣管轄?！端鍟さ乩碇尽份d：“大興，開皇三年置。后周于舊郡置縣曰萬年，高祖龍潛，封號大興，故至是改焉?！薄短藉居钣洝吩唬骸伴_皇三年改萬年為大興縣?！彪m后世縣名有所更改，但長安城一治兩縣的局面一直延續(xù)到民國初年。

此后，經(jīng)濟發(fā)達、交通便利、人口眾多、賦稅繁重之地形成了越來越多的雙附郭縣。華林甫對此曾做過專門統(tǒng)計，認為雙附郭縣自南北朝萌芽至民國時期消亡大致經(jīng)歷了六個階段。歷史上，雙附郭縣的發(fā)展有兩次高潮：第一次是遼、北宋時期，遼天慶元年暨北宋政和元年(1111)，全國范圍內(nèi)共有二十對雙附郭縣；第二次是清代，至宣統(tǒng)三年(1911)，全國范圍內(nèi)共有十九對雙附郭縣，一組三附郭縣。雙附郭縣一般具有得天獨厚的地緣優(yōu)勢和較強的穩(wěn)定性，較早完成了從傳統(tǒng)城市向現(xiàn)代城市的轉(zhuǎn)型。歷代(各朝代同一標(biāo)準(zhǔn)年份下)多附郭縣的基本沿革，如表2所示：

表2 中國多附郭縣的沿革

說明：資料來源為歷代正史地理志、《中國歷史地圖集》，各朝代時間為正史地理志所載標(biāo)準(zhǔn)年份，清代為1911年的情況。

唐代、遼和北宋兩個時期的雙附郭縣大幅增置，相對而言其他時期的雙附郭縣沿多革少，比較穩(wěn)定。唐宋以后，雙附郭縣更多集中于經(jīng)濟發(fā)達的江南地區(qū)，并表現(xiàn)出極強的穩(wěn)定性，在一定程度上反映了經(jīng)濟重心南移后南方地域開發(fā)的進程。歷代雙附郭縣的形成與發(fā)展方式，最多、最主要的就是縣的析置，通過分縣與原附郭縣(母縣)同治郭下，還有將縣治遷移到郭下與原附郭縣組成雙附郭縣的情況。而雍正初年，寧夏府的雙附郭縣寧夏、寧朔則是改實土衛(wèi)所而新置的縣。

歷史上最典型的分縣治理之例發(fā)生在雍正初年的江南。當(dāng)時蘇州府商品經(jīng)濟發(fā)達、人口聚集、賦稅繁重，當(dāng)?shù)氐男姓^(qū)劃已難以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，時任兩江總督查弼納遂上奏請求分縣治理，其時蘇州府下的諸縣不僅普遍二縣共治一城，而且在蘇州府城形成了三附郭縣。清代知名學(xué)者藍鼎元曾闡明江南分縣治理之迫切性，并指明了分縣設(shè)官的具體方案：

官病民病國賦又虧，漠然不為籌畫，如之何其可哉？今惟有分治之一法，可以救積年莫解之病，姑妄言之，有心世道之君子，不妨姑妄聽之。地分則大可使小，糧分則逋可使完，昆山一縣，歲征銀二十七萬五千，米十二萬六千有奇，應(yīng)分析為三縣。嘉定征銀二十六萬七千有奇，亦應(yīng)析而三之。長洲、吳江等十一州縣，各分為二，每縣既分之后，歲征銀米，多者十七八萬，少者十余萬，較天下他郡邑尚巍然繁劇大縣也。

不久，兩江總督查弼納即奏請在江南分置州縣，同治《蘇州府志》載：

雍正二年，兩江總督查弼納以蘇、松、常三府賦重事繁，奏請升州增縣以分其任。因升府屬之太倉州為直隸州，割鎮(zhèn)洋(分州地置)、嘉定、寶山(分嘉定地置)、崇明四縣屬之。復(fù)析長洲地置元和縣，昆山地置新陽縣，常熟地置昭文縣，吳江地置震澤縣，共領(lǐng)縣九。

藍鼎元的顧慮與設(shè)想不無道理，此后蘇州府城共有吳縣、長洲縣、元和縣三縣附郭，而城外的六縣，則是昆山、新陽二縣共治一城，常熟、昭文二縣共治一城，吳江、震澤二縣共治一城。這里有一點需要說明，這三組同城而治的縣并非前文論述的統(tǒng)縣政區(qū)雙附郭縣。乾隆《元和縣志》卷一《建置》載有查弼納奏請分縣的題本內(nèi)容：

今長洲等七縣以錢糧重大，故分為兩縣；所分之縣，錢谷刑名與大省之中府相等，倉庫牢獄關(guān)系重大，是必不可不建立城池者也。然建立工費浩繁，且江蘇之大市大鎮(zhèn)雖人煙湊集，而其中多溪河水港，且田疇阡陌相雜其間，若與此建立城垣，形局不能方整，又不無侵占田畝。臣等愚見，竊謂長洲等所分七縣，其設(shè)立官吏宜照附郭兩縣之例，與舊縣同城而治。其太倉州分出之縣即為太倉州之附郭……

《清世宗實錄》卷二四對分縣舉措有如是總結(jié)：

至于建立城垣，工費浩繁，江南雖有大市鎮(zhèn)，率多溪河水港，錯雜其間，形局不能方整。應(yīng)將新縣之官吏衙署各與舊縣同城而居，如系附郭之縣，所分者仍駐府城，其學(xué)宮亦不必另建，似為省便從之。尋定蘇州府長洲分縣曰元和，吳江分縣曰震澤，常熟分縣曰昭文，昆山分縣曰新陽……

路去病，陽平人也?！獮槌砂擦睢＞┏窍掠朽?、臨漳、成安三縣，輦轂之下，舊號難治，重以政亂時難，綱維不立，功臣內(nèi)戚，請囑百端?！赃w鄴以還，三縣令治術(shù)，去病獨為稱首。

是時的鄴城除司州、清都尹設(shè)置外，還有鄴、臨漳、成安三京縣附郭，乃京畿要地。

三附郭縣并非多附郭縣的數(shù)量之最，唐都城長安還曾短暫出現(xiàn)過四個京縣同城而治的現(xiàn)象，形成了京城四附郭縣?！对涂たh志》長安縣下載：“乾封元年，分置乾封縣，理懷直坊。長安三年廢?！薄对涂たh志》萬年縣下載：“乾封元年分置明堂縣，理永樂坊，長安三年廢?！辈贿^兩唐書俱作“總章元年”分出乾封、明堂二縣，《舊唐書·高宗紀》云：“下詔大赦，改元為總章元年。二月戊寅，幸九成宮。己卯，分長安、萬年置乾封、明堂二縣，分理于京城之中?！薄缎绿茣さ乩碇尽份d：“萬年，赤。本大興，武德元年更名?！傉略晡鲋妹魈每h，長安二年省……長安，赤?？傉略晡鲋们饪h。長安二年省。”《唐會要》卷七○《州縣改置上》關(guān)內(nèi)道京兆府“萬年縣”條：總章元年，析置明堂縣，以鄧鄆為縣令；京兆府“長安縣”條：總章元年十一月二十二日，析置乾封縣，以王德真為縣令，分理京城內(nèi)。當(dāng)以兩唐書、《唐會要》所記總章元年置縣為是，即公元668年，長安城下長安、萬年、乾封、明堂四縣附郭。不過，僅三十余年后的長安三年(703)，乾封、明堂二縣被省廢，長安城回歸至雙附郭縣的管理模式。

中國行政區(qū)劃與地方組織的分布，大致經(jīng)歷了從北密南稀到南密北稀的變遷過程，經(jīng)濟興衰和人口變遷是決定性因素。經(jīng)濟發(fā)展、人口增長、移民遷入會促進政區(qū)增置，反則會導(dǎo)致政區(qū)廢減。由于經(jīng)濟因素的作用在開發(fā)較晚的南方表現(xiàn)得更加顯著，南方政區(qū)的增置速率顯然快于北方，統(tǒng)縣政區(qū)與附郭縣的空間分布與變遷規(guī)律也不例外。據(jù)筆者統(tǒng)計，以秦嶺—淮河一線分南北界，秦初北方附郭縣的數(shù)量約為南方的3.6倍，西晉時北方附郭縣的數(shù)量約為南方的1.2倍，至隋代南北方附郭縣的數(shù)量大致持平，唐代以后發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，北宋時期南方附郭縣的數(shù)量約為北方的1.5倍，到了清末南方附郭縣的數(shù)量約為北方的2.3倍。這種變化在雙附郭縣上的表現(xiàn)更為顯著：唐代以后，南方雙附郭縣數(shù)量全面超越北方，從遼、北宋時期到明代，南方的雙附郭縣十分穩(wěn)定，在一定程度上說明南方的開發(fā)趨于成熟；相反，北方雙附郭縣逐代遞減，祖州、河南府、大定府、大同府、開封府、大名府的雙附郭縣相繼解體，反映了北方的經(jīng)濟凋敝。

表3 中國雙附郭縣南北分布的變遷

說明：表中各朝代的時間為正史地理志所載標(biāo)準(zhǔn)年份，清代為1911年的情況。

中國經(jīng)濟和人口重心的移動過程直觀反映在了行政區(qū)劃和行政組織的空間分布上，唐代以后，南方附郭縣之?dāng)?shù)始終多于北方并且差距有增無減。除經(jīng)濟因素外，政治因素也是影響附郭縣分布變化的重要因素，不過這類變化主要是統(tǒng)治者運用政治手段造成的“突變”，例如西漢郡國的增置與劃小、王莽改制、南北朝州的濫置、唐代嶺南道州縣的增置、遼代州縣的增置等，都在一定程度上改變了附郭縣的數(shù)量與分布。附郭縣的沿革過程看似錯綜紛繁，但總體上沿多革少，有規(guī)律可循，其沿革與歷代政區(qū)層級的變遷關(guān)系密切：在政區(qū)二級制或虛三級制的時代，統(tǒng)縣政區(qū)管理幅度普遍較小，附郭縣數(shù)量較多；而在實三級制的元明清三代，較之唐宋時期，附郭縣的分布密度又降低了。歷代政區(qū)改革與變化多集中在統(tǒng)縣政區(qū)層面，因此可以說附郭縣是中國歷代政區(qū)變遷的一個重要縮影。

圖3 附郭縣分布與中國歷代政區(qū)變遷示意圖(38)底圖的空間范圍主要為中部核心區(qū)域，標(biāo)準(zhǔn)年份分別為前221年、1111年、1582年、1911年，附郭縣治所的位置主要依據(jù)《中國歷史地圖集》定點。

從另一角度看，南方多附郭縣的壽命明顯長于北方。南方的多附郭縣從唐宋之際逐漸形成，基本歷代延續(xù)，直至清末政區(qū)改革；而北方的多附郭縣在唐宋后只有長安城雙縣附郭的狀態(tài)延續(xù)至清末。歷史上雙附郭縣的取消主要有兩種方式，一是并縣，二是遷治。辛亥革命后，現(xiàn)代市制的建立與市轄區(qū)制度的形成是雙附郭縣逐漸被廢除。最后一對解體分離的雙附郭縣是成都、華陽二縣。成都、華陽歷史悠久，尤其是成都縣，是自置縣起從未更名、縣城也未遷移過的附郭縣，非常穩(wěn)定?！叭A陽縣自唐貞觀十七年(643)置蜀縣起，即與成都縣共治郭下，為成都府附郭縣。清初治所設(shè)在成都城內(nèi)，與成都縣分治成都城。成都縣轄城區(qū)西北部，華陽縣轄城區(qū)東南部。1949年11月，華陽縣治所由成都市正府街遷至中興場(今華陽鎮(zhèn))?！敝链?，雙附郭縣、多附郭縣退出中國歷史舞臺、不復(fù)存在。不過，附郭縣在中國的行政區(qū)劃體系中仍留有一些痕跡，截至2022年7月，青海省共和縣、瑪沁縣、海晏縣仍然是單附郭縣的建制。

三、統(tǒng)縣政區(qū)下不設(shè)附郭縣

在現(xiàn)代市轄區(qū)制度形成以前，高層政區(qū)和統(tǒng)縣政區(qū)的治所往往被置于附郭縣境內(nèi)，但也有統(tǒng)縣政區(qū)下不設(shè)附郭縣的特例，即“無附郭縣”?？傆[歷代政區(qū)沿革，可歸納出無附郭縣大致有如下幾類情形：

第一，統(tǒng)縣政區(qū)寄治他處而導(dǎo)致無附郭縣，如：東漢末年，西北羌亂爆發(fā)以后，漢廷曾徙上郡、北地郡、安定郡寄冶京兆郡、左馮翎、右扶風(fēng)，導(dǎo)致是時此三郡下無附郭縣。

第二，明代的直隸州和屬州，均不設(shè)附郭縣。顧炎武《讀史方輿紀要》卷八云：“自元建路府州之制，州乃益降而小，幾與縣同列云?！辈⑶遥诮系鹊刂囟ㄟ^州縣的等級：

諸州。中統(tǒng)五年，并立州縣，未有等差。至元三年，定一萬五千戶之上者為上州，六千戶之上者為中州，六千戶之下者為下州。江南既平，二十年，又定其地五萬戶之上者為上州，三萬戶之上者為中州，不及三萬戶者為下州。于是升縣為州者四十有四?？h戶雖多，附路府者不改。

升縣為州使很大一部分州成了“親領(lǐng)編戶”“與縣同列”的基層政區(qū)；另外，元代還將一些原來州所在的附郭縣省入本州而由州親領(lǐng)編戶，本州往往不領(lǐng)縣。明代改元代的路為府，府下領(lǐng)縣并有附郭縣，而州有直屬于省的直隸州和屬府的屬州之分，均省去了附郭縣，轄縣的縣事由知州直接管轄。由于無附郭縣，甚至導(dǎo)致了有的州無轄縣的情況?！半m然到了明代，原來由元朝在長江中下游地區(qū)實行的升縣為州，又都恢復(fù)了縣的建置，但將原來州所在的附郭縣省人本州而由州親領(lǐng)編戶的做法，為明朝所繼承?！泵鞔闹彪`州和屬州皆有“本州”，親領(lǐng)編戶，本州城下無屬縣。

第三，改土歸流前，邊疆和少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)縣政區(qū)不設(shè)附郭縣，例如唐宋的羈縻府州、元代宣慰司(轄區(qū)范圍稱為道)統(tǒng)轄的路、府、州、清代的土府等。邊疆民族地區(qū)管理模式下的政區(qū)體系有別于內(nèi)地一般州縣，統(tǒng)縣政區(qū)下一般無附郭縣，至于其與屬縣的行政關(guān)系具體如何運作，不在本文討論范圍內(nèi)。

第四，清代的直隸州一般有圍繞州治的親轄地，不設(shè)附郭縣。只有一個特例：太倉直隸州有附郭縣鎮(zhèn)洋縣。明代太倉州是蘇州府的屬州，至清代升格為直隸州。雍正二年析太倉州設(shè)鎮(zhèn)洋縣，太倉直隸州、鎮(zhèn)洋縣同城而治，形成了附郭關(guān)系。

第五，清代后期至清末新設(shè)或改設(shè)的府無附郭縣，這里有必要對這些府的地域與性質(zhì)做一說明。這些府集中于臺灣、新疆、奉天、吉林、黑龍江五個新設(shè)的行省及川西地區(qū)，由廳、州改設(shè)或新設(shè)，多無附郭縣，吉林、黑龍江的大多數(shù)府也無屬縣。據(jù)光緒三十三年(1907)《謹擬各省官制通則繕具清單》規(guī)定，各省所屬地方依行政區(qū)域廣狹、治理繁簡分為府、直隸州、直隸廳三種，府轄州縣并對所屬州縣起監(jiān)督指揮作用，同日上諭指示由東三省先行試辦并限十五年內(nèi)一律通行。但這一政令推廣的效果并不理想，至宣統(tǒng)三年清廷方正式下令各省同城州縣一律裁撤，附郭縣一切事宜由知府直接管理，府有了親轄地，并按“大縣為府、中縣為州、常縣為縣”之原則重新進行行政區(qū)劃。而后，府、廳、州、縣趨向同級，辛亥革命后獨立省份相繼實行府縣同級，逐漸簡化了政區(qū)層級。

中國傳統(tǒng)的地方行政制度發(fā)展至清代逐漸定型而清晰明朗，無附郭縣的多種情形在清代都有典型案例。據(jù)筆者統(tǒng)計，宣統(tǒng)三年全國共有219個府，單附郭縣160個，府治雙附郭縣19對，三附郭縣1組，有相當(dāng)一部分府不設(shè)附郭縣。清代的府一般不直接理民，其對地方的統(tǒng)治是通過所屬的州、廳、縣來實現(xiàn)的，而無附郭縣的府由知府直接管理府城及周圍一定范圍的民眾，一般都有親轄地。清代以來，無附郭縣的府的變化和分布情況可通過表4反映出來：

表4 清代無附郭縣的府的時空分布

說明：數(shù)據(jù)來自三部《大清一統(tǒng)志》及國家清史纂修工程《清史·地理志》(鄒逸麟主編，未刊稿)的記載。表頭中的“康”指康熙《大清一統(tǒng)志》，“乾”指《乾隆大清一統(tǒng)志》，“嘉”指《嘉慶重修一統(tǒng)志》，“新”指新修的國家清史纂修工程《清史·地理志》?！肚迨贰さ乩碇尽氛^(qū)列目以宣統(tǒng)三年為標(biāo)準(zhǔn)年份。

縱觀有清一代，不設(shè)附郭縣的府的數(shù)量大致經(jīng)歷了一個先減少后增加的過程；空間上，無附郭縣的府的分布重心從西南少數(shù)民族聚居地區(qū)轉(zhuǎn)移到了北方邊疆地區(qū)，呈現(xiàn)出從南方向北方轉(zhuǎn)移的特點。顯然，清代無附郭縣的府都位于貴州、云南、廣西、四川、新疆、東北三省等邊疆省份或少數(shù)民族聚居區(qū)，總結(jié)起來，大致有四種類型。

第一，西南少數(shù)民族聚居區(qū)設(shè)置的無附郭縣的府，主要集中在貴州、云南、廣西三省。清前期一般因明制來管理西南少數(shù)民族地區(qū)，許多地方直接因襲明府，如貴州思南府、石阡府、思州府、銅仁府等，這些府的境內(nèi)均有土司，其中部分土司由知府直接管轄，因而形成了親轄地，不設(shè)附郭縣。此后，隨著改土歸流、設(shè)立州縣，云南、廣西兩省相關(guān)各府的親轄地大多消失，僅有廣西思恩府不設(shè)附郭縣的情況保留到了清末?！洞笄逡唤y(tǒng)志》初修本中云南省有多達11個府無附郭縣，后來或設(shè)附郭縣，或改府為州，到《大清一統(tǒng)志》續(xù)修本中14個府均已設(shè)有附郭縣。

第二，直隸承德府的特例。承德府原為明朵顏、泰寧二衛(wèi)地，后為蒙古察哈爾諸部牧地?？滴跛氖?1703)建避暑山莊，雍正元年(1723)置熱河廳，乾隆四十三年(1778)清廷依據(jù)直隸總督周元理所奏“熱河地方更定事宜”，升熱河廳為承德府，并且不設(shè)附郭縣：“熱河同知向管地方刑錢事務(wù)，今改為承德府，毋庸添設(shè)附郭知縣，請如直隸州例，刑錢俱自行辦理。其六州縣事由該府審轉(zhuǎn)考核?！?/p>

第四，清末政區(qū)改革設(shè)置的無附郭縣的府。這一類無附郭縣的府最多，包括直隸朝陽府，四川康定府、巴安府、登科府以及奉天、吉林、黑龍江改省后設(shè)置的各府。直隸朝陽府原為朝陽縣，屬承德府，光緒三十年升朝陽縣為朝陽府，新置阜新、建平二縣并割承德府建昌縣屬之，三十四年又置綏東縣，“朝陽府……(乾隆)四十三年改縣，今升為府，移民墾殖，易蔓草為黍禾，固圉實邊，化游牧為廬井，誠體國經(jīng)野之遠計也”。這一地區(qū)人口稀少，清末置朝陽府意在促進移民墾殖。而在四川，川西地區(qū)長期實行土司制度，清末隨著英國入侵西藏，川西、云南的安全遭到威脅，清廷為加強對西南邊疆的統(tǒng)治，在川西實行改土歸流、仿照內(nèi)地行政制度設(shè)置府廳州縣機構(gòu)的政策。自光緒三十一年至宣統(tǒng)三年間，川滇邊務(wù)大臣趙爾豐在川邊地區(qū)先后奏設(shè)康定、巴安、登科三府。而東北地區(qū)，甲午戰(zhàn)爭、庚子之役與日俄戰(zhàn)爭都使東北遭受重創(chuàng)，清廷在東北的統(tǒng)治受到極大挑戰(zhàn)，至光緒三十三年奉天、吉林、黑龍江皆改行省，東北成為清末最后完成建省的地區(qū)，普遍設(shè)立了府、廳、州、縣。雖然建省前已有部分地區(qū)設(shè)府管理漢人事務(wù)，但邊荒之地基本未曾開發(fā)，所以建省后設(shè)府的主要目的在于徙民實邊。

清末川西、東北的政區(qū)改革一定程度上是清廷內(nèi)憂外患下的不得已之為，這一類無附郭縣的府的設(shè)立都是清廷為加強邊疆統(tǒng)治之舉措，可謂強弩之末。清末“地方行政區(qū)劃改制的趨勢已經(jīng)出現(xiàn)，一方面是吉林、黑龍江等省在設(shè)置政區(qū)時，主動減少行政層級；另一方面是迫于經(jīng)濟壓力，裁撤內(nèi)地各府的附郭首縣”。以上幾種情況，都導(dǎo)致了清末無附郭縣的府的數(shù)量劇增。

四、附郭縣的歷史作用

在中國地方建制的行政單位中，縣是最早出現(xiàn)并且最長壽的，延續(xù)至今。兩千多年來，縣始終是中國的基層行政區(qū)劃，為促進地方穩(wěn)定和治理發(fā)揮了不可替代的作用?？h制之所以能夠長期穩(wěn)定存在，從政治和經(jīng)濟角度來分析有兩大根源。

第一，政治角度?？h的幅員有限且少理軍政，相對郡國、州、道、路、省等高層政區(qū)來說，其對中央集權(quán)的潛在威脅較小。中國古代的地方行政制度根本上是為了滿足統(tǒng)治者鞏固王朝政權(quán)的目的，中央集權(quán)與地方分權(quán)之爭歷來是統(tǒng)治者時刻警惕并亟待解決的問題，尤其是唐代藩鎮(zhèn)割據(jù)局面出現(xiàn)以后，后世統(tǒng)治者對此更加重視。一般來說，政區(qū)層級越多管理幅度就越小，因此總體上中國古代的政區(qū)改革體現(xiàn)出從二級制到虛三級制再到實三級制的脈絡(luò)，政區(qū)劃多、幅員劃小就集中在了承上啟下的統(tǒng)縣政區(qū)層面。尤其是實行二級制時，統(tǒng)縣政區(qū)還兼具高層政區(qū)的性質(zhì)，更成了政區(qū)改革的重點。借此，統(tǒng)治者削弱地方分權(quán)，防止地方勢力坐大。相比之下，“率方百里”之縣的管理幅度十分有限，并且縣級政府一般不掌握軍權(quán)，很難具備形成地方割據(jù)的條件，因此得以長期存在。

第二，經(jīng)濟角度?？h本身在王權(quán)國家體系中發(fā)揮著重要、持久的作用，縣通過嚴密的戶籍制度將廣大人民牢牢束縛在田間地頭。更重要的是，縣級政府是征收賦稅的主要責(zé)任者，且一縣財賦之出納均有簿籍記載，主簿責(zé)任重大，如：

慶元三年(1197)二月二日，詔今后諸縣主簿，并不許差出。以臣僚言：國家之財，取之于總漕，總漕取之于州，州取之于縣，則縣者財賦之根柢也?？傄幌?縣)之簿籍，凡稅賦之推收，夏秋之輸納，簿實主之。使為簿者而怠其事，則稽考之無法，而稅額或至于走失。銷注之不時，而稅賦或至于乾沒，或使之催督綱運，推鞫刑獄，兼攝他職三考之間。

縣乃國家財政的主要來源地，是統(tǒng)治者鞏固政權(quán)之經(jīng)濟基礎(chǔ)所在，縣制的穩(wěn)定是保證國家財政收入的前提，所以歷代少有調(diào)整。

縣的長期存在有其必然性，附郭縣作為縣制體系中的一部分，其長期存在的前提是縣制本身的穩(wěn)定性和持久性，此條件已然滿足，需要進一步考慮的是為什么會有這種“附郭”形態(tài)的縣長期存在？回到“附郭”的含義上，附郭縣是“(治)郭下”的縣，附郭縣的縣城中還設(shè)置有上級政區(qū)的治所。前文提到，統(tǒng)縣政區(qū)的治所一般建立在規(guī)模較大、經(jīng)濟發(fā)展、人口集聚、交通便利的縣城之中，這里有一個重要前提，就是城市本身也屬于附郭縣的地域范圍。縣本身是主要面向鄉(xiāng)村的行政區(qū)劃，附郭縣中雖然很可能有頗具規(guī)模的大中城市，但是在以農(nóng)為本的社會背景下，“城”與“鄉(xiāng)”的經(jīng)濟基礎(chǔ)并無本質(zhì)差別，也就使城鄉(xiāng)之間不需要明確的界限。因此，附郭縣能夠長期存在并發(fā)揮作用，是源于中國古代的“城鄉(xiāng)合治”體制。換言之，中國古代的統(tǒng)縣政區(qū)一般只管理所轄縣級政區(qū)錢糧賦稅、司法治安、教育考試等政務(wù)，本身并沒有實際直接管理的實土，所以其治所一定在某個或多個縣級政區(qū)的行政區(qū)域內(nèi)。整體上，中國古代的城市和鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)呈圈層狀，城市雖有城墻、城門，但從未作為一級行政建制而從其他行政單位中獨立出來。

在近代“市制”和現(xiàn)代城市轄區(qū)形成之前，我們應(yīng)該關(guān)注到附郭縣在城市管理、城鄉(xiāng)交融方面發(fā)揮的實際作用，它有效保障了中央集權(quán)的效力，促進了地方社會治理和穩(wěn)定。歷史上大中城市的分縣治理模式，集中體現(xiàn)在多附郭縣的沿革發(fā)展過程中。至明清以后，商品經(jīng)濟發(fā)展，江南形成了一些初具規(guī)模的城鎮(zhèn)和商貿(mào)中心，清代雙附郭縣的發(fā)展進入全盛期，賦稅、訟獄繁多的府往往設(shè)置了雙附郭縣、析縣導(dǎo)致的兩縣同城而治的現(xiàn)象，這說明設(shè)雙附郭縣來分擔(dān)繁務(wù)并互相牽制已經(jīng)成為當(dāng)時統(tǒng)治者駕輕就熟的慣用模式。

另外，附郭縣制度對西南少數(shù)民族地區(qū)的管理也發(fā)揮了重要作用。尤其是隨著明清改土歸流的逐步推進，許多土府設(shè)附郭長官司、附郭縣和相應(yīng)的行政組織、官員來加強管理。這為邊疆少數(shù)民族地區(qū)向內(nèi)地行政體制過渡提供了路徑，促進了民族融合和統(tǒng)一多民族國家的穩(wěn)固。清代名臣尹繼善就曾上書乾隆皇帝：

據(jù)稱云貴兩省逼近苗疆，諸處但有知府、同知、通判，而附郭縣令有未設(shè)者。夫以知府而下行知縣之事，則民隱難悉；以同知通判而兼行知縣之事，則責(zé)任不專。臣愚以為凡有府而無附郭之縣，惟滇之永旺廣西、黔之南籠大定等十?dāng)?shù)府，皆宜裁汰冗員，添設(shè)縣令。凡刑名錢糧以及勸農(nóng)課士，皆縣令專其責(zé)。……日久，事務(wù)漸多，非從前可比?！購V西省亦有未設(shè)附郭知縣之處，一并行令……

時在乾隆二年(1737)，這段奏議講明了附郭縣及縣令在云貴地方管理中的不可替代性，建議將知府親管地方改為由附郭縣管理，而后不久，云貴兩省大部分無附郭縣的府都設(shè)附郭縣。附郭縣不但是健全的政區(qū)建置，同時有完整的官員結(jié)構(gòu)和管理體系，由此被視為統(tǒng)治者加強地方控制和基層治理的重要手段而廣泛加以推行。

需要指出的是，在中國傳統(tǒng)地方行政體系中發(fā)展起來的城市，其行政中心的意義更為突出和緊要。因此，中國古代的大中城市多為政治中心城市和軍事堡壘城市而少有經(jīng)濟中心城市。附郭縣將城市包圍，一方面使城市發(fā)展始終擺脫不了周邊鄉(xiāng)村社會的影響，城市中的手工業(yè)、商業(yè)都只是農(nóng)業(yè)社會的一種補充，城鄉(xiāng)不得分化，保障了以農(nóng)為本的經(jīng)濟基礎(chǔ)和統(tǒng)治核心的政治根基；但另一方面，也成為阻礙商品經(jīng)濟發(fā)展、近代城市進步和轉(zhuǎn)型的鴻溝。

五、馀 論

需要說明的是，歷代中央政府實際上并沒有關(guān)于附郭縣的官方制度性規(guī)定，但它畢竟約定俗成地在中國傳統(tǒng)行政區(qū)劃體系中存續(xù)了兩千余年，并在城市管理與基層地方治理中發(fā)揮著實際作用?！岸喔焦h”與“無附郭縣”是中國古代附郭縣制度的兩種特殊形態(tài)，也集中反映了歷代政區(qū)層級、體系的變遷過程?；跉v代賡續(xù)的正史地理志與地理總志，附郭縣的通代變遷已經(jīng)比較清晰，但時段較長的朝代或歷史時期，其各階段性的變化規(guī)律還有待進一步探索。例如，三國兩晉南北朝的大分裂時期，統(tǒng)縣政區(qū)的變化無時無刻不在發(fā)生，這一時段中附郭縣的虛實和前后變遷十分復(fù)雜，但在繁雜的政區(qū)體系變革中不失為一條清晰的線索。就附郭縣本身來說，本文是關(guān)于其含義、沿革、特征的基礎(chǔ)性研究，這一問題還有較廣闊的研究空間。政區(qū)沿革地理的其他要素，諸如附郭縣的幅員、邊界、形狀、地名、地理區(qū)位，尤其是治所都有進一步探討的價值。同時，關(guān)于附郭縣的析分過程、城鄉(xiāng)空間、組織結(jié)構(gòu)、地方治理等問題也大有拓展空間，可以沿著“從行政區(qū)劃到行政組織”的經(jīng)典思路，更全面地認識附郭縣以及中國古代地方行政制度。

關(guān)于附郭縣的行政組織和治理問題，清代的檔案、奏折、方志甚至官箴書等都有大量詳實記載，尤以江南地區(qū)的記載最為豐富和詳細，也逐漸引起了學(xué)界的關(guān)注。清代承接古今，是地方行政制度古今演替的轉(zhuǎn)折期，可嘗試以此為突破口，上溯古代、下啟現(xiàn)代，并以江南區(qū)域為起點盡可能向全國拓展。附郭縣研究對歷史政治地理研究具有啟發(fā)性，在行政組織的基礎(chǔ)上，附郭縣治理中折射出的地方格局、空間聯(lián)系和官場生態(tài)都有值得深入挖掘的議題。發(fā)揮歷史地理學(xué)關(guān)注空間的特性，區(qū)別于社會史、政治史、區(qū)域史的研究理路，歷史政治地理研究應(yīng)當(dāng)更深入地邁向“行政區(qū)劃—行政組織—政治生態(tài)”的研究理路，附郭縣問題可以成為一個很好的研究案例。