鄭 琳

（大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026）

新修訂的《行政處罰法》第18條第3款規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使?！陛^之于舊法以及修訂一審稿、二審稿，新法在三審稿以及最終出臺(tái)的版本中對(duì)于“行政拘留”①在我國(guó)《行政處罰法》中，“限制人身自由的行政處罰”主要是指“行政拘留”。的行使主體做了擴(kuò)張性規(guī)定。不僅公安機(jī)關(guān)可以行使，法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)也可以行使。行政拘留的行使權(quán)不再專屬于公安機(jī)關(guān)，除了法法銜接的原因外，②根據(jù)反間諜法和國(guó)家情報(bào)法的規(guī)定，國(guó)家安全機(jī)關(guān)也可以行使限制人身自由的行政處罰權(quán)。為做好銜接，修訂草案三審稿明確：限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使。參見王俏.行政處罰法修訂草案三審 完善行政處罰和刑事司法銜接機(jī)制［N］.人民法院報(bào),2020-1-20.此外，海警也可以行使限制人身自由的行政處罰權(quán)。參見《海警法》第23條：“海警機(jī)構(gòu)對(duì)違反海上治安、海關(guān)、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理等法律、法規(guī)、規(guī)章的組織和個(gè)人，依法實(shí)施包括限制人身自由在內(nèi)的行政處罰、行政強(qiáng)制或者法律、法規(guī)規(guī)定的其他措施?！惫P者認(rèn)為這也是理論的修正以及充分回應(yīng)實(shí)踐的需要。

其實(shí)，無(wú)論是在理論認(rèn)知層面，還是實(shí)踐所展現(xiàn)的樣貌，行政拘留權(quán)并非只能由公安機(jī)關(guān)行使，而且如果將行政拘留權(quán)的行使都交給公安機(jī)關(guān)，還會(huì)帶來(lái)諸多弊端。已經(jīng)有學(xué)者提出，非治安性的行政拘留決定權(quán)應(yīng)當(dāng)歸還行政主管機(jī)關(guān)，否則會(huì)造成執(zhí)法主體錯(cuò)位［1］，筆者深以為然。為了回應(yīng)行政分工日益專業(yè)化以及治理效率的需要，特別是為綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)一步賦權(quán)，行政拘留權(quán)不能只由公安機(jī)關(guān)行使。然而，在行政拘留行使主體擴(kuò)張帶來(lái)執(zhí)法效能提升的同時(shí)，同樣可能帶來(lái)拘留泛化的問題。行政拘留處罰過程對(duì)行政相對(duì)人的人權(quán)保障，必須要納入到考量范圍內(nèi)。本文正是在新《行政處罰法》出臺(tái)的背景下，基于功能適當(dāng)?shù)脑瓌t和“職能分離”的手段，嘗試提出解釋和適用方案，變革行政拘留權(quán)的行使結(jié)構(gòu)，期待更好地發(fā)揮該條款的價(jià)值與功效。

一、行政拘留主體擴(kuò)張的正當(dāng)性

（一）法理層面

我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界曾普遍存在這樣一種觀點(diǎn)，認(rèn)為行政拘留只能或者說(shuō)是專屬于公安機(jī)關(guān)。這樣的考量是多方面的，比如人身自由的重要性及行政拘留的特殊性［2］，更能體現(xiàn)行政處罰的權(quán)威性，以及充分體現(xiàn)對(duì)公民人身權(quán)利的保護(hù)［3］。然而上述觀點(diǎn)并非完全站得住腳。

首先從憲制層面解析，我國(guó)《憲法》并沒有對(duì)行政拘留的行使主體進(jìn)行規(guī)定，只規(guī)定了執(zhí)行逮捕的主體是公安機(jī)關(guān)。①《憲法》（2018年）第37條：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！痹凇读⒎ǚā分校仓灰?guī)定了“限制人身自由的處罰”只能由法律制定，②《立法法》（2015年）第8條：“下列事項(xiàng)只能制定法律：（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰?！辈]有涉及行使主體的問題。因此，在憲制層面行政拘留并非專屬于公安機(jī)關(guān)。其次，從職權(quán)法定的角度來(lái)剖析，在組織法上，只有一級(jí)人民政府行政職權(quán)的內(nèi)容是法定的，行政拘留并非只能由公安機(jī)關(guān)行使，③《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》（2006年）對(duì)此也沒有專門規(guī)定。其他行政機(jī)關(guān)行使該項(xiàng)權(quán)力，并不違背職權(quán)法定的原則。盡管從單行法來(lái)看，《人民警察法》《治安管理處罰法》等法律對(duì)公安機(jī)關(guān)行使行政拘留有所規(guī)定，但這并不排斥其他行政機(jī)關(guān)行使該項(xiàng)權(quán)力。正如學(xué)者所言，組織法上各部門的職權(quán)均是非法定的，管理法上部門的職權(quán)只是相對(duì)的而非絕對(duì)的［4］，因此即使將行政拘留的處罰權(quán)交由其他行政機(jī)關(guān)行使也并無(wú)障礙。更何況，我國(guó)當(dāng)前正處于機(jī)構(gòu)改革的變化、調(diào)整之中，行政拘留的合并、轉(zhuǎn)移都有極大的空間可以操作。最后從人權(quán)保障角度分析，將行使行政拘留的行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格限制為公安機(jī)關(guān)，也不一定能體現(xiàn)權(quán)威性，更充分地保障當(dāng)事人的人身自由等基本權(quán)利。行政機(jī)關(guān)都是國(guó)家意志和權(quán)威的執(zhí)行機(jī)關(guān)，并不存在高下優(yōu)劣之分。行政執(zhí)法必須嚴(yán)格按照相關(guān)法律和程序辦事，行政拘留權(quán)的行使也不例外，只要經(jīng)過執(zhí)法規(guī)范化培訓(xùn)，其他行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員也能勝任。

此外，從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)觀察，行政拘留的處罰手段并非只有形式意義上的警察機(jī)關(guān)所享有［5］。在美國(guó)，有些職能類似于我國(guó)的海關(guān)、稅務(wù)的行政機(jī)關(guān)［6］，都能采取行政拘留的措施。因此，行政拘留只能由公安機(jī)關(guān)來(lái)行使并不是普遍的真理，至少域外的實(shí)踐表明，可以賦予其他行政機(jī)關(guān)此類行政職權(quán)。也許有學(xué)者會(huì)提出質(zhì)疑，美國(guó)更多是在實(shí)質(zhì)意義上使用警察的概念，與我國(guó)的語(yǔ)境并不相同，盲目照搬國(guó)外制度并不可取。不過，細(xì)致觀察我國(guó)警察實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，盡管我國(guó)警察機(jī)關(guān)一般指公安機(jī)關(guān)，但多元分散的警察體制④這里借用余凌云教授的表述，但是筆者認(rèn)為，我國(guó)多元分散的警察體制，遠(yuǎn)不止武警、獄警、司法警察，大量的雙重領(lǐng)導(dǎo)的警種，如緝私警察、航空警察等，已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的公安機(jī)關(guān)的垂直管理范疇，更加多元化、碎片化。參見余凌云.警察權(quán)的“脫警察化”規(guī)律分析［J］.中外法學(xué),2018（2）:393.早已經(jīng)在制度實(shí)踐層面有所突破，而這恰恰為其他行政機(jī)關(guān)有權(quán)行使行政拘留提供了依據(jù)。

（二）實(shí)踐層面

一方面，公安機(jī)關(guān)專屬行使行政拘留權(quán)有違專業(yè)主義原則。此前，在非治安管理處罰領(lǐng)域中，由公安機(jī)關(guān)行使行政拘留權(quán)面臨的另一大突出的問題就是有違專業(yè)的分工，會(huì)降低執(zhí)法的效率，這一點(diǎn)在環(huán)保領(lǐng)域特別明顯。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了行政拘留這一處罰種類，然而其針對(duì)的都是典型的環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的違法行為，⑤參見《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）第63條。而非傳統(tǒng)意義上的破壞環(huán)境行政管理秩序的“準(zhǔn)環(huán)境違法行為”。⑥有學(xué)者認(rèn)為，此類“準(zhǔn)環(huán)境違法行為”本質(zhì)上還是破壞社會(huì)管理秩序的行為，只是《治安處罰法》所保護(hù)的社會(huì)管理秩序在環(huán)境領(lǐng)域的具體化。參見程雨燕.“創(chuàng)設(shè)”抑或“改進(jìn)”——環(huán)境行政拘留設(shè)置探微［J］.環(huán)境科學(xué)與管理,2012（6）:48.筆者認(rèn)為，針對(duì)此類違法行為，由于仍處于社會(huì)秩序管理領(lǐng)域，公安機(jī)關(guān)行使行政拘留權(quán)，并無(wú)障礙。其行使必須要有基于環(huán)保專業(yè)領(lǐng)域的知識(shí)與判斷，將這一權(quán)力直接交由公安機(jī)關(guān)行使會(huì)違背專業(yè)分工。

盡管在國(guó)家層面出臺(tái)了《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》，但正如學(xué)者所擔(dān)憂的，公安機(jī)關(guān)未必十分熟悉環(huán)保領(lǐng)域，即便移交也可能是走走形式而已，不僅沒有什么實(shí)際效用，相反降低了執(zhí)法效率，甚至?xí)霈F(xiàn)專業(yè)偏差［7］。這樣的配套性規(guī)范文件，究其本質(zhì)，只是為公安機(jī)關(guān)在環(huán)境行政處罰領(lǐng)域行使行政拘留權(quán)提供的操作指南和手冊(cè)。①在修訂前，類似的規(guī)定還有：《對(duì)違法排污行為適用行政拘留處罰問題的意見》（環(huán)發(fā)〔2008〕62號(hào)）；《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）。然而各部門的職能屬性并不相同，依靠這一紙規(guī)定就想解決環(huán)境行政處罰領(lǐng)域的專業(yè)判斷問題，并不能完全奏效。不僅如此，在我國(guó)當(dāng)前并沒有建立科學(xué)、高效、法治化的行政機(jī)關(guān)之間協(xié)助、配合的機(jī)制前提下，環(huán)保部門和公安機(jī)關(guān)在交接行政拘留的環(huán)境行政處罰類案件時(shí)，所花費(fèi)的人力和時(shí)間成本較大，所履行的程序也較為繁雜。②參見《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第11條至第18條。（公治［2014］853號(hào)）是“調(diào)查”決定“拘留”，還是調(diào)查聽命于“拘留”？協(xié)調(diào)難度遠(yuǎn)超于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部法制部門與治安部門的協(xié)調(diào)［8］，這在很大程度上違背了行政效率原則，甚至?xí)z留權(quán)責(zé)不清的隱患。因此，將非治安管理處罰領(lǐng)域的行政拘留交由專門的機(jī)關(guān)進(jìn)行判斷和選擇是尊重專業(yè)分工和效率原則的實(shí)際需要。

另一方面，只由公安機(jī)關(guān)行使行政拘留權(quán)會(huì)造成警務(wù)負(fù)擔(dān)過重。除了我國(guó)《治安管理處罰法》大量規(guī)定了行政拘留條款外，③有學(xué)者曾統(tǒng)計(jì)過，《治安管理處罰法》在第3章設(shè)定行政處罰，共54個(gè)條文，行政拘留占51個(gè)條文，成為主要的處罰種類。參見石化東.我國(guó)治安管理處罰權(quán)規(guī)制路徑研究［J］.法學(xué)雜志,2017（5）:124.在非治安管理領(lǐng)域，也有許多單行法規(guī)定了行政拘留條款，④有學(xué)者曾梳理過，就包括《集會(huì)游行示威法》《銀行法》《槍支管理法》《消防法》《律師法》《身份證法》《人民警察法》等。參見應(yīng)松年.行政處罰法教程［M］.北京:法律出版社,2012:82.這已經(jīng)讓公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了大量的行政拘留的任務(wù)。而除了本就由公安機(jī)關(guān)行使行政拘留的處罰事項(xiàng)外，很多都是因?yàn)橐话阈姓C(jī)關(guān)在自身行政管理領(lǐng)域不具備行政拘留的處罰權(quán)限而移交給公安機(jī)關(guān)處理。如果說(shuō)前者屬于公安機(jī)關(guān)履行自身的行政職責(zé)還情有可原的話，后者移交給公安機(jī)關(guān)作出行政拘留的處罰，則完全可以通過立法技術(shù)的處理避免。更何況在非治安管理領(lǐng)域的單行法中，規(guī)定行政拘留的條款正愈演愈烈，⑤據(jù)筆者觀察，單行法中規(guī)定行政拘留條款主要包括兩種方式：一種是直接適用，如2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》新增的第63條；一種是間接適用，如2016年頒布的《網(wǎng)絡(luò)安全法》第74條，適用治安管理處罰（包括行政拘留）。暫且不說(shuō)這樣的規(guī)定是否合理，從實(shí)踐效果來(lái)看，最明顯的一點(diǎn)，就是無(wú)形中增加了公安機(jī)關(guān)行政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)疲于應(yīng)對(duì)這些拘留處罰。甚至有些公安機(jī)關(guān)因此搞起了“委托”和“協(xié)作”，⑥在現(xiàn)實(shí)中，有些公安機(jī)關(guān)，把拘留裁決權(quán)“下放”，或者與其他職能機(jī)關(guān)之間搞“協(xié)作”，允許其他職能機(jī)關(guān)掛“公安室”“公安辦”的牌子，人員、辦公地點(diǎn)及經(jīng)費(fèi)全部由其他機(jī)關(guān)承擔(dān)，公安機(jī)關(guān)只是名義上參與，實(shí)際上很少直接參與。參見楊小君.行政處罰研究［M］.北京:法律出版社,2002:198-199.影響其在社會(huì)治安秩序維護(hù)方面主要職責(zé)的發(fā)揮。

單行法中大量的行政拘留條款的規(guī)定勢(shì)必會(huì)造成“警察協(xié)助”被濫用。伴隨著警察權(quán)的“脫警化”，一般性的社會(huì)危害由普通的行政機(jī)關(guān)即可處理，而無(wú)需公安機(jī)關(guān)介入。只有在一般的社會(huì)危害發(fā)生突變?yōu)橹卮?、急迫且不可遲延的危險(xiǎn)時(shí)，公安機(jī)關(guān)方有介入的必要，排除妨礙，維持治安［9］。然而在行政組織不斷獨(dú)立與行政權(quán)不斷分化的過程中，兩者并沒有做到同步進(jìn)行、同步匹配。換言之，一些行政機(jī)關(guān)從廣義上的警察機(jī)關(guān)分離出去后，并沒有獲得重要性的行政手段，行政拘留的行政處罰權(quán)即是一例。因此，當(dāng)一般行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，面對(duì)嚴(yán)重的破壞行政管理秩序，卻沒有對(duì)執(zhí)法人員造成人身危害性的違法行為時(shí)，如果想依據(jù)法律的規(guī)定作出行政拘留的決定，還必須得依靠公安機(jī)關(guān)。而當(dāng)法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)可以行使行政拘留時(shí)，能夠有效減輕警務(wù)負(fù)擔(dān)，客觀上也避免警察協(xié)助的濫用。

二、當(dāng)前的變通做法及其問題

（一）變通做法一：實(shí)踐中成立雙重領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)警種

例如在海關(guān)行政處罰領(lǐng)域，通過成立緝私警察，①根據(jù)《海關(guān)法》的規(guī)定，國(guó)家在海關(guān)總署設(shè)立偵查走私犯罪的公安機(jī)構(gòu)，在全國(guó)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。在法律、行政法規(guī)等的授權(quán)范圍內(nèi)，其既可以行使公安機(jī)關(guān)的部分職權(quán)，也可以實(shí)施海關(guān)的部分職權(quán)。2004年11月1日實(shí)施的《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》賦予海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)的治安處罰權(quán)。在海關(guān)執(zhí)法過程中能夠?qū)Ξ?dāng)事人作出行政拘留。過去，海關(guān)執(zhí)法人員由于職權(quán)所限不能對(duì)違法人員及時(shí)給予制裁，必須請(qǐng)求地方公安機(jī)關(guān)協(xié)助，可能造成執(zhí)法被動(dòng)和錯(cuò)失良機(jī)。海關(guān)成立緝私警察后，就擁有執(zhí)行治安處罰權(quán)的執(zhí)法主體資格，對(duì)于暴力抗拒、襲警、妨礙取證以及武裝掩護(hù)走私的當(dāng)事人能夠直接實(shí)施行政拘留［10］。

毫無(wú)疑問，通過在部門行政領(lǐng)域設(shè)立專業(yè)警種，形成雙重領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制，是當(dāng)前提高行政執(zhí)法能力的合法手段之一。但是不斷成立新的警種，特別是在其他行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成立警察組織，帶來(lái)的弊端也是顯而易見的。首先是“脫警化”回流的問題。我國(guó)行政權(quán)的分工、演變，正是一步步實(shí)現(xiàn)“脫警化”。如果為了彌補(bǔ)當(dāng)前行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的短板，相繼在部門行政領(lǐng)域成立專業(yè)的警種，以便更好地提高執(zhí)法效能，勢(shì)必會(huì)造成警察權(quán)的泛化，形成“脫警化”的回流。其次，有可能模糊不同行政機(jī)關(guān)之間的職能權(quán)限［11］，比如成立城管警察，其行使的究竟是城管職能還是警察職能？此種做法，不利于劃清不同行政機(jī)關(guān)之間的部門職責(zé)。最后，也會(huì)無(wú)形增加警務(wù)負(fù)擔(dān)。一旦產(chǎn)生流血沖突，作為人民衛(wèi)士的公安民警很容易被推上輿論的風(fēng)口浪尖，影響公安的職業(yè)形象和榮譽(yù)感。特別是在公安部收回警察權(quán)的背景下，今后“部門辦公安”的可能性幾乎為零。

（二）變通做法二：法律文本中做出授權(quán)規(guī)定

第一種情形是賦予國(guó)家安全機(jī)關(guān)的人民警察可以行使行政拘留權(quán)。在我國(guó)當(dāng)前行政體制內(nèi)，《人民警察法》直接明確國(guó)家安全機(jī)關(guān)工作人員屬于人民警察。②參見《人民警察法》（2012年）第18條：“國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察，分別依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定履行職權(quán)?！薄度珖?guó)人大常委會(huì)的決定》和《國(guó)家安全法》在一定程度上授予國(guó)家安全機(jī)關(guān)擁有公安機(jī)關(guān)的職權(quán)。③《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》（1983年）；《國(guó)家安全法》（2015）第42條。參見喬曉陽(yáng)主編.中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法釋義［M］.北京:法律出版社,2016:217.在《國(guó)家情報(bào)法》《反間諜法》中，對(duì)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)行使行政拘留的權(quán)力，更是予以了明確規(guī)定。④參見《國(guó)家情報(bào)法》（2018年）第28、29條；《反間諜法》（2014年）第29、30、31、32條。通過法律直接明確國(guó)家安全機(jī)關(guān)工作人員屬于人民警察，賦予其行政拘留的權(quán)力，目的就在于增強(qiáng)國(guó)家安全機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力，在履行職能時(shí)無(wú)需請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)的協(xié)助。但是這種做法并不具有普遍適用性，因?yàn)閲?guó)家安全機(jī)關(guān)的性質(zhì)比較特殊，涉及到國(guó)家安全等諸多領(lǐng)域，國(guó)家安全機(jī)關(guān)必須要擁有甚至高于公安機(jī)關(guān)的職能權(quán)限，才能更好地應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的執(zhí)法情形。如果通過法律直接授權(quán)一般行政機(jī)關(guān)擁有公安機(jī)關(guān)的職權(quán)并賦予其行政拘留權(quán)，帶來(lái)的問題則會(huì)更加突出。

第二種情形是由公安機(jī)關(guān)充任綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政拘留權(quán)。由于行政拘留只能由公安機(jī)關(guān)行使這一根深蒂固的傳統(tǒng)觀念，為了提高執(zhí)法威懾性，非治安管理處罰領(lǐng)域的法律增設(shè)行政拘留條款現(xiàn)如今呈上升趨勢(shì)。⑤除了前文已列舉的《海警法》《環(huán)境保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》外，行政拘留條款在教育、勞動(dòng)、醫(yī)藥等領(lǐng)域的單行法中也有所增設(shè)。參見《教育法》（2021年）第72、77、79、80、82條；《勞動(dòng)法》（2018年）第96條；《中醫(yī)藥法》（2016年）58條等。即使要對(duì)相對(duì)集中處罰權(quán)改革，也有學(xué)者提出，行政拘留一般不作集中，如果集中也應(yīng)當(dāng)是向公安機(jī)關(guān)集中，而不是從公安機(jī)關(guān)向其他行政機(jī)關(guān)集中［12］。但筆者認(rèn)為，將相對(duì)集中處罰權(quán)集中給公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)充任綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政拘留權(quán)的觀點(diǎn)值得反省。其帶來(lái)的最突出的問題就是警察權(quán)超量擴(kuò)張的危險(xiǎn)，并且公安機(jī)關(guān)插手許多其他部門的行政事務(wù)，也有可能造成公安機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，妨礙其本職工作的進(jìn)行［13］。我國(guó)之前的制度實(shí)踐——巡警，就是不成功的注腳［14］。由公安機(jī)關(guān)充任綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，雖然行使行政拘留沒有法律障礙，但是面臨的權(quán)責(zé)不清，主次任務(wù)顛倒的問題又會(huì)重新浮出水面，最終又會(huì)走上“一警多能”的老路［15］。

（三）變通做法三：行政拘留入刑的理論方案

對(duì)于行政拘留的存廢和改造問題，刑法學(xué)界也很關(guān)注，目前主要停留在理論討論層面。有學(xué)者提出，行政拘留應(yīng)當(dāng)納入到刑法體系，理由是通過司法裁決能更好地保障人權(quán)、強(qiáng)化法益保護(hù)和維護(hù)司法公正，是踐行國(guó)際人權(quán)公約和接軌國(guó)際做法［16］。不過“行政拘留入刑論”的最大問題在于會(huì)造成犯罪圈的急劇擴(kuò)張，在我國(guó)當(dāng)前沒有前科消滅制度的情況下，一旦被認(rèn)定為犯罪會(huì)嚴(yán)重影響被告人的正常生活，而且會(huì)沖擊我國(guó)的現(xiàn)行刑訴程序，特別是其體現(xiàn)的重刑主義不符合當(dāng)下的法治理念［17］。主張“行政拘留入刑論”的學(xué)者提出，可以通過完善相關(guān)配套措施，如下調(diào)拘役刑的起刑點(diǎn)，確立短期自由刑的易科罰金和易科社區(qū)服務(wù)等制度，優(yōu)化刑事訴訟程序的犯罪過濾、分流、轉(zhuǎn)處機(jī)制和對(duì)刑事案件的快速裁決機(jī)制，以及構(gòu)建前科消滅等制度［18］。

“行政拘留入刑論”并不符合我國(guó)當(dāng)前的實(shí)踐狀況，我國(guó)每年有海量的行政拘留案件，在當(dāng)前司法機(jī)關(guān)辦案人員本身就緊缺的情況下，交給司法機(jī)關(guān)裁決將不堪重負(fù)。更為關(guān)鍵的是，短期自由刑的增加［19］在我國(guó)當(dāng)前“談刑色變”的社會(huì)環(huán)境下，無(wú)疑會(huì)給公眾的就業(yè)和生活帶來(lái)巨大影響。即使通過相關(guān)刑訴程序的完善能夠在理想層面縮小犯罪圈，通過構(gòu)建前科消滅制度以盡可能在制度層面降低刑罰附隨后果的嚴(yán)厲性，但不可忽視的是上述舉措都是事后配套措施的救濟(jì)，公眾的生活領(lǐng)域隨時(shí)都會(huì)有被刑罰干涉的風(fēng)險(xiǎn)，這無(wú)疑是最令人隱憂的?；蛟S，在行政法體系內(nèi)改造行政拘留的決定和執(zhí)行方案，才是最符合中國(guó)國(guó)情、改革成本最小的方案。

三、擴(kuò)張的邊界：限定為綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)

（一）實(shí)踐價(jià)值：相比于其他變通方案優(yōu)勢(shì)明顯

當(dāng)前部門行政執(zhí)法領(lǐng)域所面對(duì)的疑難問題，諸如行政拘留的手段缺失，無(wú)法有效制止暴力抗法、阻礙公務(wù)執(zhí)行的行為，并不需要急于通過設(shè)立專業(yè)警種來(lái)克服。除了一般通過警察協(xié)助義務(wù)機(jī)制解決外［20］，最重要的是賦予行政機(jī)關(guān)一定的權(quán)限，在重點(diǎn)的綜合執(zhí)法領(lǐng)域分享公安機(jī)關(guān)的部分權(quán)力，如短期行政拘留的處罰決定權(quán)。通過此種改革舉措，在提高行政機(jī)關(guān)綜合執(zhí)法能力的同時(shí)，也不會(huì)產(chǎn)生設(shè)立專業(yè)警種所帶來(lái)的弊端。除非在部門行政領(lǐng)域，違法犯罪情況已經(jīng)十分嚴(yán)重，如海關(guān)領(lǐng)域的違法走私犯罪、網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的計(jì)算機(jī)違法犯罪等，方可考慮設(shè)立緝私警察、網(wǎng)絡(luò)警察等專業(yè)警種的必要。①參見劉茂林.警察權(quán)的概念構(gòu)造及其橫向配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2020（6）:173.

如果一有需要就設(shè)立雙重領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)警種或在法律文本中做出行政拘留的授權(quán)規(guī)定，本身就不經(jīng)濟(jì)高效。想要一勞永逸地解決問題，行之有效的方式就是在《行政處罰法》中賦予綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有行政拘留的部分決定權(quán)，此舉不僅便利，也符合法治統(tǒng)一的精神和人權(quán)保障的理念。

此外，由綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)分享公安機(jī)關(guān)的部分行政拘留權(quán)力，并加以制度化的改進(jìn)，不僅能充分提高執(zhí)法效能，還能避免拘留權(quán)被濫用，更不會(huì)造成警察權(quán)的擴(kuò)張和權(quán)責(zé)不清。

（二）規(guī)范分析：體系性限縮解釋

新《行政處罰法》第18條第3款對(duì)行政拘留的主體進(jìn)行規(guī)定，前兩款是對(duì)綜合行政執(zhí)法的規(guī)定，從體系解釋的角度分析，《行政處罰法》第18條第3款是在綜合行政執(zhí)法制度下對(duì)行政拘留主體進(jìn)行構(gòu)造。因此，從規(guī)范意義上分析，行政拘留主體的擴(kuò)張應(yīng)當(dāng)限定在綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部。

此外，需要對(duì)于“法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)”進(jìn)行體系性限縮解釋。目前《行政處罰法》并沒有做出明確規(guī)定，與之帶來(lái)的直接問題可能會(huì)造成行政拘留主體的泛化，產(chǎn)生的更深層次的問題則是普通行政機(jī)關(guān)警察化、②參見鄭琳.警察協(xié)助的法理意蘊(yùn)［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2021（1）:100.可能造成行政拘留的不當(dāng)行使、③相比于公安機(jī)關(guān)而言，行政拘留之前并不是其他行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。由于其他行政機(jī)關(guān)行使行政拘留的規(guī)則和程序還不明晰，在獲得行政拘留權(quán)后，其他行政機(jī)關(guān)能否合法有效地行使這一重要權(quán)力，有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。對(duì)于一項(xiàng)新的權(quán)力，其他行政機(jī)關(guān)既不能濫用、違法使用，也不能不用、不敢使用，否則都會(huì)構(gòu)成行政拘留的不當(dāng)行使。面臨更大的行政問責(zé)壓力④當(dāng)其他行政機(jī)關(guān)被授予行政拘留的行使權(quán)力后，必然意味著責(zé)任的增加。合法有效地行使行政拘留權(quán)，是對(duì)于其他行政機(jī)關(guān)依法律行政的內(nèi)在要求，如果權(quán)力行使不當(dāng)，可能面臨行政問責(zé)。特別是在當(dāng)下行政問責(zé)的高壓下，行政機(jī)關(guān)寧可減少權(quán)力配置，以減輕責(zé)任壓力。反之，則意味著其他行政機(jī)關(guān)可問責(zé)性的增強(qiáng)。以及無(wú)形中增加行政成本的投入 。①參見賴先進(jìn).政府行政成本的結(jié)構(gòu)與治理問題研究［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013（4）:69.

在筆者看來(lái)，對(duì)于“其他機(jī)關(guān)”的理解同樣應(yīng)當(dāng)結(jié)合上下條款的體系解釋，限制在推行綜合執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)范圍內(nèi)，避免公安機(jī)關(guān)泛化。通過培訓(xùn)、頒布執(zhí)法指南的方式可以減少不當(dāng)行使拘留權(quán)的情形發(fā)生，產(chǎn)生的行政問責(zé)和成本投入是任何改革都無(wú)法回避的問題，應(yīng)當(dāng)理性面對(duì)。

（三）理論基礎(chǔ)：基于功能適當(dāng)原則

功能適當(dāng)原則，脫胎于德國(guó)學(xué)者Fritz Ossenbühl提出的“功能最適之機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)”理論，經(jīng)由德國(guó)聯(lián)邦憲法法院采納而發(fā)展。功能適當(dāng)?shù)脑瓌t主張將權(quán)力配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有功能優(yōu)勢(shì)、最有可能做出最優(yōu)決定的行政機(jī)關(guān)，從而提高行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效能和治理能力［21］。

在筆者看來(lái)，基于功能適當(dāng)?shù)脑瓌t，應(yīng)當(dāng)由綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)分享部分行政拘留權(quán)。此舉，一方面是提高了綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力，能夠自主判斷以及及時(shí)應(yīng)對(duì)在執(zhí)法過程中比較嚴(yán)重的違法行為，防止產(chǎn)生次生危害。另一方面，從良好治理的角度出發(fā)，也提高了行政執(zhí)法效率，及時(shí)完成行政執(zhí)法目標(biāo)，避免移交給公安機(jī)關(guān)處理而出現(xiàn)久拖不決的情況［22］。

四、行政拘留權(quán)行使結(jié)構(gòu)變革的制度展開

（一）“職能分離”視角下的規(guī)制方案

功能適當(dāng)原則的手段是權(quán)力分立，②權(quán)力分立的目的是功能適當(dāng)，反之，功能適當(dāng)則是權(quán)力分立的手段。參見法治斌,董保城.憲法新論［M］.臺(tái)北:元照出版社,2012:55.在行政權(quán)分配上，即是職能分離。職能分離制度③關(guān)于“職能分離”制度，最早發(fā)源于美國(guó)的聽證制度，是指從事裁決和審判型聽證的機(jī)構(gòu)或人員，不能從事與裁決和聽證行為不相容的活動(dòng)，以保證裁決的公平。相關(guān)介紹，參見王名揚(yáng).美國(guó)行政法［M］.北京:中國(guó)法制出版社,2005:434.屬于內(nèi)部程序的構(gòu)建，該制度含義是指將從決定到執(zhí)行這一連續(xù)的行政過程，分別由不同的行政機(jī)構(gòu)和人員行使，以便更好地保障公正［23］77。筆者認(rèn)為，行政拘留可以由綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)作出，政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)裁決，最后移交公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。通過對(duì)當(dāng)前行政拘留的處罰體制進(jìn)行改革，其目的在于建立權(quán)力制約機(jī)制，防止因權(quán)力過于集中而產(chǎn)生的恣意行為［15］112，更好地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

1.法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使：綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行使決定權(quán)

國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案中提出，相對(duì)集中行政處罰權(quán)是深化機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)并提出要整合組建市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍、文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍、交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法隊(duì)伍、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。④根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍種類，合理配置執(zhí)法力量。一個(gè)部門設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上整合為一支隊(duì)伍。推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置。參見中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（2018年3月21日）。新《行政處罰法》第18條第1款更是規(guī)定：“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)?！本C合執(zhí)法機(jī)關(guān)的成立，必定意味著要有與之匹配的綜合執(zhí)法能力，缺乏行政拘留處罰權(quán)的執(zhí)法短板，應(yīng)當(dāng)予以彌補(bǔ)。在筆者看來(lái)，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使的決定權(quán)，更多的是從自身的專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域出發(fā)，結(jié)合法律與事實(shí)作出的處罰權(quán)決定，本質(zhì)是對(duì)行政拘留的一種發(fā)動(dòng)，裁決是否適用將由政府法制機(jī)構(gòu)作出。因此，只要綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法所依據(jù)的法律中有行政拘留或援引治安管理處罰的規(guī)定，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)即獲得人身自由罰的權(quán)力。⑤其實(shí)就目前的法律規(guī)定而言，除了在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，《環(huán)境保護(hù)法》以及一些環(huán)保單行法規(guī)定了行政拘留條款，能為生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍行使行政拘留權(quán)提供較充分的法律依據(jù)；在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，《藥品管理法》《食品安全法》《中醫(yī)藥法》規(guī)定了行政拘留條款，為市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍在食藥領(lǐng)域行使行政拘留權(quán)提供法律依據(jù)；其它領(lǐng)域的法律供給還不充足。因此，當(dāng)前其它領(lǐng)域綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政拘留的處罰權(quán)是有限的。

雖然綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政拘留決定權(quán)并不具有直接的、最終的效力，但這并不妨礙綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政拘留決定權(quán)的完整性，其本身就構(gòu)成獨(dú)立的行政行為。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)將決定行政拘留的事項(xiàng)交給政府法制機(jī)構(gòu)裁決，只是從法律的角度再進(jìn)行合法性審查。因此，行政拘留決定權(quán)的作出本身就要程序正當(dāng)，證據(jù)確鑿，符合法律的規(guī)定。為了防止綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)任意行使行政拘留的決定權(quán)，可能造成侵犯公民權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律保留原則，①行政行為必須有法律的依據(jù)，否則即構(gòu)成違法。參見黃學(xué)賢.行政法中的法律保留原則研究［J］.中國(guó)法學(xué),2004（5）:45.只有在法律層面才能規(guī)定綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有行政拘留的動(dòng)議權(quán)。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格、細(xì)致的裁量基準(zhǔn)加以行政自制，內(nèi)部的控權(quán)機(jī)制同樣要發(fā)揮作用。

2.法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使：政府法制機(jī)構(gòu)行使行政拘留裁決權(quán)

綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出行政拘留處罰的決定后，應(yīng)當(dāng)將案卷、證據(jù)等材料移交給政府法制機(jī)構(gòu)，申請(qǐng)政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決。政府法制機(jī)構(gòu)裁決通過的，該行政拘留決定才具有效力。否則，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政拘留處罰決定無(wú)效，只能不罰或者在其職權(quán)范圍內(nèi)作出其他處罰決定。不同于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)直接將行政拘留裁決權(quán)交由法院行使，②我國(guó)也有學(xué)者專門撰文提出類似觀點(diǎn)，參見崔進(jìn)文.治安管理處罰權(quán)的司法控制［J］.人民檢察,2010（12）:15.之所以在內(nèi)地進(jìn)行這樣的制度設(shè)計(jì)，也是基于現(xiàn)實(shí)與可操作性的考量。這是在人權(quán)保障與行政效率之間平衡和博弈的制度選擇。相比而言，有如下的制度優(yōu)勢(shì)：

一是引入了準(zhǔn)司法化程序，更注重人權(quán)保障。相比之前行政拘留直接由公安機(jī)關(guān)決定和執(zhí)行，③警察機(jī)關(guān)行使裁決權(quán)，相當(dāng)于自己既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，有違中立與公正的要求。參見黃學(xué)賢,崔進(jìn)文.警察行政行為的司法控制探討［J］.法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）,2011（2）:157.作為中立第三方的政府法制機(jī)構(gòu)按照法定程序介入審查和最終裁決，能夠起到權(quán)力制約和監(jiān)督的作用。二是提高行政效率，避免增加司法負(fù)擔(dān)，也符合權(quán)力分立原則。盡管諸多學(xué)者提出“行政處罰司法化”，但一個(gè)更為突出的問題就是，司法程序的復(fù)雜必然會(huì)影響案件的審理速度，影響行政執(zhí)法的效率和目標(biāo)效果。即使采用簡(jiǎn)易程序速裁，每年大量的行政拘留案件交由法院進(jìn)行裁決，也會(huì)給法院帶來(lái)巨大的案件負(fù)擔(dān)，這等于是將警務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了法院，成為了司法負(fù)擔(dān)。實(shí)踐中，法院顯然也不愿意接過這一“燙手山芋”。而且從權(quán)力分立的視角分析，行政權(quán)與司法權(quán)應(yīng)各有其界限及核心領(lǐng)域，一項(xiàng)違法行為如果賦予行政處罰的法律效果，應(yīng)當(dāng)完全由行政權(quán)來(lái)處理。將裁決權(quán)交由法院，顯有司法權(quán)逾越行政權(quán)之嫌，架空了權(quán)力分立的本質(zhì)［24］。三是防止權(quán)力濫用，更好地保障公正。雖然政府法制機(jī)構(gòu)已經(jīng)并入司法行政部門，但這并不妨礙司法行政部門仍然是運(yùn)用司法化的程序，代表一級(jí)政府行使裁決權(quán)，其公正性相較于公安機(jī)關(guān)自我決定與執(zhí)行更強(qiáng)。

政府法制機(jī)構(gòu)的裁決權(quán)具有終局性。不過，為了確保政府法制機(jī)構(gòu)裁決的中立性，該行為的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是具有司法性質(zhì)的裁決行為。此外，政府的法制機(jī)構(gòu)本身就具有對(duì)行政行為合法性審查的職責(zé)，由其判斷綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的行政拘留決定是否合法并作出最終裁決，符合程序正當(dāng)性原則。不過，在政府法制機(jī)構(gòu)裁決過程中，應(yīng)當(dāng)引入準(zhǔn)司法化的程序規(guī)則，例如回避制度、聽證程序、證據(jù)規(guī)則等，以最大程度保障政府法制機(jī)構(gòu)地位的居中性，判斷的被動(dòng)性，裁決的公平與公正性［25］。最后，為了提升政府法制機(jī)構(gòu)的裁決能力以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜且專業(yè)的行政事務(wù)，在加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)、提高法制人員職業(yè)素養(yǎng)的同時(shí)，可考慮設(shè)置裁決委員會(huì)，擴(kuò)大專家參與和疑難個(gè)案的研究論證，增強(qiáng)裁決的科學(xué)性。

3.公安機(jī)關(guān)行使：公安機(jī)關(guān)在綜合執(zhí)法中行使執(zhí)行權(quán)

政府法制機(jī)構(gòu)的裁決通過后，應(yīng)當(dāng)將行政拘留轉(zhuǎn)交給公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。公安機(jī)關(guān)的職能是維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。如果交由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)作出行政拘留的決定，涉及到專業(yè)性的綜合執(zhí)法領(lǐng)域問題，可能存在知識(shí)的欠缺。不過，將拘留的執(zhí)行權(quán)配置給公安機(jī)關(guān)，就能發(fā)揮如下的優(yōu)勢(shì)：

第一，可以免去綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)建立拘留場(chǎng)所需消耗的人力、物力和財(cái)力，節(jié)約行政執(zhí)法的成本，提高行政執(zhí)法的效率［23］181-182。因?yàn)樾姓辛舻膱?zhí)行需要專門的場(chǎng)所和執(zhí)法人員，如果由綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)自己決定和執(zhí)行，顯然改革成本過高且不符合實(shí)際。此外，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)本身就面臨繁重的行政任務(wù)和執(zhí)法力量短缺的問題，根本無(wú)暇顧及派生的行政任務(wù)。因此，行政拘留的具體執(zhí)行工作保留在公安機(jī)關(guān)內(nèi)，更切實(shí)可行。第二，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行政拘留的執(zhí)行，就是公安機(jī)關(guān)擅長(zhǎng)的專業(yè)領(lǐng)域，能充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的職能。①參見“違警罰法”第14條：“拘留于公安局所拘置之。本條規(guī)定拘留之執(zhí)行。凡公安局所必設(shè)有拘留之處所；執(zhí)行拘留，應(yīng)拘置于公安局所之拘留所；非公安局所所設(shè)之拘留所，不得為拘留之執(zhí)行?！蓖粑沫^.現(xiàn)行違警罰法釋義［M］.北京:商務(wù)印書館,2016:26.且公安部的部門規(guī)章《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》對(duì)于如何執(zhí)行行政拘留也有明文規(guī)定。第三，程序的銜接相對(duì)比較簡(jiǎn)單，也無(wú)需公安機(jī)關(guān)審查與決定，直接按照政府法制機(jī)構(gòu)的指令執(zhí)行即可（參見圖1，圖2）。

圖1 改革前行政拘留的行使流程

圖2 改革后行政拘留的行使流程

（二）對(duì)部分質(zhì)疑的回應(yīng)

按照上述方案改革后，也許有學(xué)者會(huì)提出質(zhì)疑綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政效率是否會(huì)受到影響。筆者認(rèn)為，相較于原來(lái)的行政拘留行使流程，多了政府法制機(jī)構(gòu)裁決這一環(huán)節(jié)，行政效率可能會(huì)受到影響。因此，一方面可以通過制度化的安排，如期限規(guī)定、裁決程序以及處理機(jī)制來(lái)提高效率。另一方面，從結(jié)果導(dǎo)向來(lái)看，通過政府法制機(jī)構(gòu)的裁決，最終“案結(jié)事了”，避免引發(fā)復(fù)議和訴訟，整體上也會(huì)促進(jìn)行政效率的提高［26］。

有學(xué)者也許會(huì)提出反駁，行政拘留的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離的命題在事實(shí)上可能進(jìn)一步擴(kuò)大了規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)，將不利于公民權(quán)利的保護(hù)。筆者認(rèn)為，首先，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于行政拘留的決定權(quán)只是一種初步的發(fā)動(dòng)權(quán)，并沒有直接的效力，而且通過裁量基準(zhǔn)的制定與運(yùn)用能起到內(nèi)部審慎用權(quán)的規(guī)制效果。其次，政府法制機(jī)構(gòu)的中立裁決以及賦予的最終效力，為行政拘留的權(quán)力行使加上了一道“安全閥”，能夠?qū)C合執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的行政拘留的決定進(jìn)行合法、有效的審查，避免權(quán)力行使的恣意與不當(dāng)。最后，公安機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)拘留執(zhí)行的事項(xiàng)，無(wú)需對(duì)是否適用行政拘留作出專業(yè)判斷，反而避免了可能發(fā)生的誤判風(fēng)險(xiǎn)。

至于法律責(zé)任的承擔(dān)問題，要區(qū)分決定階段和執(zhí)行階段。在決定階段，如果政府法制機(jī)構(gòu)裁決同意綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政拘留的決定，由于政府法制機(jī)構(gòu)的中立地位，應(yīng)當(dāng)由綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。在執(zhí)行階段，由于公安機(jī)關(guān)只是執(zhí)行政府法制機(jī)構(gòu)的指令，一般沒有獨(dú)立自主的意思表示，不承擔(dān)法律責(zé)任。只有公安機(jī)關(guān)采取違法方式，包括濫用職權(quán)、超越職權(quán)和程序違法或者擴(kuò)大執(zhí)行范圍，包括擴(kuò)大執(zhí)行期限等，才承擔(dān)法律責(zé)任。

至于有學(xué)者擔(dān)憂，在海警執(zhí)法和國(guó)家安全執(zhí)法領(lǐng)域是否能同樣進(jìn)行行政拘留權(quán)行使結(jié)構(gòu)的制度變革設(shè)計(jì)，筆者認(rèn)為，同樣可以適用。首先就海警執(zhí)法領(lǐng)域而言，《海警法》賦予了海警機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法的職責(zé)②參見《海警法》（2021年）第12條和第4章“海上行政執(zhí)法”。，海警機(jī)構(gòu)作為當(dāng)前海上執(zhí)法的重要力量，海上綜合行政執(zhí)法主要是以海警機(jī)構(gòu)為依托。實(shí)踐中，海警機(jī)構(gòu)對(duì)于海上執(zhí)法案件的處理，特別是后續(xù)對(duì)于違法行為人的拘留等事項(xiàng)的處置需要陸地上公安機(jī)關(guān)的配合，完全可以執(zhí)行拘留以后就交給公安機(jī)關(guān)。其次就國(guó)家安全執(zhí)法領(lǐng)域而言，推進(jìn)綜合執(zhí)法是執(zhí)法體制改革的趨勢(shì)，國(guó)家安全執(zhí)法也不例外。實(shí)踐中，國(guó)家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)本身就存在密切配合關(guān)系，公安機(jī)關(guān)相較于國(guó)家安全機(jī)關(guān)在拘留場(chǎng)所的設(shè)置和拘留執(zhí)行方面有優(yōu)勢(shì)，可以考慮由公安機(jī)關(guān)代替國(guó)家安全機(jī)關(guān)進(jìn)行拘留執(zhí)行。最后，雖然海警機(jī)構(gòu)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)身份特殊，但是他們本身就有行政執(zhí)法的職責(zé)和行使行政拘留的權(quán)力，而行政案件的處理并沒有刑事案件那么多涉密屬性，法制機(jī)構(gòu)完全可以按照正常行政案件裁決，最后決定拘留的交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。

結(jié) 語(yǔ)

行政拘留權(quán)并非是公安機(jī)關(guān)所獨(dú)占的權(quán)力，新《行政處罰法》的修改，增加“法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使”，除了法法銜接的因素外，不僅從理論上進(jìn)行修正，而且有效回應(yīng)了實(shí)踐的需求。針對(duì)行政拘留主體擴(kuò)張可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，可以將該條款解釋為“限制人身自由的行政處罰，由綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)決定作出，政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)裁決，最后移交公安機(jī)關(guān)執(zhí)行”。通過這三方構(gòu)造，在提高綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力的同時(shí)，防止行政拘留權(quán)力被濫用。