●李紅松 李永周

一、引言

我國(guó)高等教育實(shí)行舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、高等教育機(jī)構(gòu)多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，這一機(jī)制的核心在于教育培養(yǎng)成本核算。培養(yǎng)成本核算不僅是確定高等教育學(xué)費(fèi)的依據(jù)，而且是高等教育財(cái)政預(yù)算編制及撥款的基礎(chǔ)。圍繞高等教育培養(yǎng)成本核算，國(guó)家制定了專(zhuān)門(mén)的成本監(jiān)審辦法，以此為依據(jù)定期對(duì)高校的年度培養(yǎng)成本進(jìn)行核算，盡管其初衷是控制辦學(xué)成本、平息公眾對(duì)學(xué)費(fèi)不斷上漲的質(zhì)疑，但從實(shí)際效果來(lái)看，并未對(duì)人才培養(yǎng)成本的膨脹起到遏制作用。[1]以教育經(jīng)費(fèi)支出衡量，全國(guó)高等學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)支出由2010年的5338億元大幅增加到2019年的13011億元，年均增長(zhǎng)幅度10.4%，大大高于同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)年均7.5%的增速。[2]

與其他國(guó)家比較，同期OECD各國(guó)高等教育支出年均增幅僅比GDP增速高出0.1%。[3]無(wú)論是縱向比較，還是與他國(guó)橫向比較，我國(guó)高等教育培養(yǎng)成本均表現(xiàn)出膨脹趨勢(shì)。任由成本膨脹會(huì)導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政和受教育者負(fù)擔(dān)加重、社會(huì)不公加劇、高等教育聲譽(yù)下降等系列不良后果，分析梳理教育培養(yǎng)成本膨脹的影響因素、控制不必要的成本支出，不僅是社會(huì)公眾的強(qiáng)烈呼聲，而且關(guān)系到我國(guó)高等教育可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、高等教育人才培養(yǎng)成本膨脹的影響因素梳理

高等教育培養(yǎng)成本遞增既受自身內(nèi)在規(guī)律支配，也與高等教育管理體制、辦學(xué)機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理及高等教育改革和發(fā)展等因素有關(guān)；成本遞增有正常、合理的一面，也有非正常、不合理的一面。梳理成本遞增的影響因素，有助于排除成本膨脹的不合理成分，便于針對(duì)性治理。

(一)高等教育自身的屬性

第一，高等教育產(chǎn)業(yè)屬性決定了人才培養(yǎng)成本的遞增性。首先，高等教育智力密集型的產(chǎn)業(yè)屬性決定了高校支出的“成本病”特征，難以像其他產(chǎn)業(yè)一樣通過(guò)提高生產(chǎn)效率降低運(yùn)營(yíng)成本。[4]其次，高等教育辦學(xué)成本與辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的持續(xù)增長(zhǎng)不僅是高等教育的組織特性,而且由高校的聲譽(yù)機(jī)制、制度型組織與人力資源密集型的特性所決定。[5]最后，社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步首先需要由教育產(chǎn)業(yè)擔(dān)當(dāng)，客觀上對(duì)高校辦學(xué)水平提出了更高要求，高校需要投入更多的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)以適應(yīng)這一變化，由此導(dǎo)致培養(yǎng)成本遞增。

第二，教育培養(yǎng)成本遞增是高校更好履行職能的要求。教學(xué)、科研和服務(wù)社會(huì)是高校的基本職能，社會(huì)發(fā)展對(duì)高校履行職能提出了更高要求。首先, 就教育自身的發(fā)展而言，高等教育涉及的教學(xué)內(nèi)容范圍日趨廣泛、手段越來(lái)越先進(jìn)。其次，高等教育越來(lái)越重視學(xué)生參與知識(shí)建構(gòu)過(guò)程的主體地位和作用，特別是學(xué)生的學(xué)習(xí)體驗(yàn)過(guò)程以及知識(shí)創(chuàng)新方法的掌握。再次，科技進(jìn)步對(duì)科學(xué)研究的深度和廣度提出了更高要求，客觀上需要更多投入。最后，高校服務(wù)社會(huì)的內(nèi)容更加豐富、形式日益多樣，培養(yǎng)成本增加也就成為必然。

(二)高等教育管理體制問(wèn)題

第一，高等教育管理體制缺乏辦學(xué)成本控制的外部機(jī)制。我國(guó)高等教育管理體系涉及受教育者、高校、中央和地方政府、各級(jí)教育主管部門(mén)等眾多利益相關(guān)方，各利益主體之間圍繞利益和權(quán)責(zé)關(guān)系，既相互共存、也相互博弈，由此產(chǎn)生多重委托——代理關(guān)系沖突，這種先天不足的管理體系為辦學(xué)成本和學(xué)費(fèi)持續(xù)上升提供了內(nèi)在機(jī)制。其中，教育主管部門(mén)身份尤其特殊，既代表政府對(duì)高校行使學(xué)費(fèi)和成本的管控，在預(yù)算管理上又代表高校向財(cái)政爭(zhēng)取更多收入，管制機(jī)構(gòu)與學(xué)校易形成利益“合謀”關(guān)系[6]，高等教育管理體制上的缺陷對(duì)教育培養(yǎng)成本和學(xué)費(fèi)的上漲起到助推作用。

第二，高等教育市場(chǎng)管制形成辦學(xué)壟斷、軟化了高校的財(cái)務(wù)約束。我國(guó)高等教育市場(chǎng)缺少進(jìn)入和退出的獎(jiǎng)懲機(jī)制，政府管制之下，競(jìng)爭(zhēng)不足和辦學(xué)壟斷為辦學(xué)成本膨脹提供了生存空間。一方面，高等教育辦學(xué)管制造成供給不足和學(xué)費(fèi)上漲, 高校因此獲得較高的壟斷辦學(xué)收入, 從而推動(dòng)學(xué)校整體辦學(xué)成本水平上升。另一方面，辦學(xué)壟斷決定了高校辦學(xué)成本的總體水平取決于收入而非必要辦學(xué)成本。[7]辦學(xué)管制和競(jìng)爭(zhēng)不足致使高校可以“坐享”壟斷辦學(xué)收入,從而軟化了內(nèi)部財(cái)務(wù)約束。

(三)高校內(nèi)部治理問(wèn)題

第一，高校被定位為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。人們對(duì)教育效益的認(rèn)識(shí)局限于社會(huì)效益而非經(jīng)濟(jì)效益，這種片面認(rèn)識(shí)導(dǎo)致高校成本控制的非必要性。一方面，高校辦學(xué)盈余不得用于分紅，只能繼續(xù)投入以改善辦學(xué)條件，高校管理者失去了成本控制的內(nèi)在動(dòng)力，只追求產(chǎn)出而不計(jì)較投入。另一方面，公眾普遍視教育為一種社會(huì)福利，致使高校缺乏追求效益的外在壓力，不以追求盈余和回報(bào)為目標(biāo)。

第二，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)欠缺為辦學(xué)成本提供了膨脹空間。與其他社會(huì)組織不同，大學(xué)是高度理性的組織，需要通過(guò)建構(gòu)要素合理配置、權(quán)責(zé)關(guān)系明晰的內(nèi)部治理架構(gòu)來(lái)高效實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，但我國(guó)高校委托——代理關(guān)系先天不足，內(nèi)部治理效果無(wú)法得到認(rèn)同。針對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)、管理者和教師的問(wèn)卷調(diào)查表明，僅有24.3%的受訪者對(duì)高校治理的整體結(jié)果表示滿(mǎn)意，75.7%的受訪者表示一般滿(mǎn)意和不滿(mǎn)意。[8]內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不足，導(dǎo)致組織運(yùn)作效率相對(duì)低下，為教育培養(yǎng)成本提供了膨脹空間。

(四)高等教育職能拓展

第一，改革和規(guī)范化發(fā)展增加了高校的職能成本。建立現(xiàn)代化高等教育體系是我國(guó)高等教育改革和發(fā)展的目標(biāo)。隨著改革的深入，高校在養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度方面進(jìn)行了系列探索與實(shí)踐，導(dǎo)致高校人員成本大幅增加。此外，高等教育在經(jīng)歷多年的規(guī)模擴(kuò)張后，進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展階段，各種規(guī)章制度和內(nèi)外部評(píng)價(jià)體系逐步建立和實(shí)施。這些改革大多與高校管理職能有關(guān)，屬于強(qiáng)制性社會(huì)成本，最終轉(zhuǎn)化為教育培養(yǎng)成本。

第二，全新的高等教育職能拓展了培養(yǎng)成本邊界。自“文革”后恢復(fù)高考，到20世紀(jì)末高等教育大幅擴(kuò)招，再到近年來(lái)穩(wěn)步發(fā)展，我國(guó)高等教育經(jīng)歷了從“精英化”“大眾化”到“普及化”的進(jìn)程，高等教育由規(guī)模擴(kuò)張進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展階段。在實(shí)現(xiàn)這一跨越的進(jìn)程中，高等教育發(fā)展目標(biāo)和定位不斷提高。[9]新時(shí)代、新使命，高等教育不再局限于傳統(tǒng)意義上的職能，而被賦予了全方位育人、科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化、服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略和文化傳承創(chuàng)新等更多全新職能。發(fā)展目標(biāo)和定位的提高、職能外延的拓展客觀上需要更多投入，高等教育成本擴(kuò)張也就理所當(dāng)然。

三、高等教育職能拓展的表現(xiàn)

高等教育職能拓展是其發(fā)展定位和目標(biāo)提升的必然結(jié)果，是辦學(xué)成本膨脹的核心影響要素，高等教育職能決定了辦學(xué)成本的支出邊界，職能的完善和外延擴(kuò)張拓展了成本邊界，并反饋到相應(yīng)的成本構(gòu)成要素上，引起教育培養(yǎng)成本膨脹。

(一)人才培養(yǎng)職能的拓展

高等教育的基本任務(wù)是通過(guò)教學(xué)活動(dòng)讓學(xué)生掌握必備的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、具備一定的專(zhuān)業(yè)技能。高校的人才培養(yǎng)職能已不限于通過(guò)教學(xué)傳播知識(shí)與技能，而是上升到全方位、系統(tǒng)性的高度，培養(yǎng)規(guī)格和要求的提升賦予了人才培養(yǎng)新的職能，人才培養(yǎng)職能邊界的拓展不僅是時(shí)代進(jìn)步的需要，而且是我國(guó)高等教育肩負(fù)的特殊使命和要求。

第一，新知識(shí)和新技術(shù)的爆發(fā)式增長(zhǎng)對(duì)高等教育提出了更高要求。與其他層次的教育不同，高等教育是傳播高深知識(shí)的載體，高深知識(shí)具有專(zhuān)業(yè)性、積累性和無(wú)限發(fā)展性等特點(diǎn)。信息時(shí)代背景下，知識(shí)的更新日新月異，新技術(shù)、新方法層出不窮，呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。一方面，知識(shí)的廣度和深度無(wú)限延伸對(duì)傳播者提出了更高的素質(zhì)要求，高校教師的整體專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和技能需要不斷提升，除了高水平引進(jìn)，存量師資的提升大多通過(guò)培訓(xùn)、國(guó)內(nèi)外訪問(wèn)與交流等方式實(shí)現(xiàn)。另一方面，知識(shí)的傳播工具和傳播方式要求更加先進(jìn)、多樣，信息技術(shù)、模擬仿真、智慧教室、翻轉(zhuǎn)課堂等各種新方法和新手段在教學(xué)中普及。兩方面的變化增加了人員支出、公用支出和固定資產(chǎn)折舊等教育培養(yǎng)成本項(xiàng)目。

第二，高等教育人才培養(yǎng)理念的發(fā)展與創(chuàng)新。改革開(kāi)放40年，我國(guó)高等教育與時(shí)俱進(jìn)，人才培養(yǎng)理念也在不斷發(fā)展與創(chuàng)新。在高等教育精英化階段，人們對(duì)創(chuàng)新人才的概念缺少清晰認(rèn)識(shí)，人才培養(yǎng)存在重理論輕實(shí)踐、重知識(shí)輕能力、忽視全面素質(zhì)教育的傾向，在高等教育邁入大眾化特別是普及階段后，高校人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需求不匹配的問(wèn)題突顯出來(lái)，數(shù)量?jī)?yōu)先被質(zhì)量?jī)?yōu)先取代，傳統(tǒng)人才培養(yǎng)觀念被人人成才、終身學(xué)習(xí)、全面發(fā)展的人才觀念和系統(tǒng)培養(yǎng)觀念取代。[10]新型教育觀適應(yīng)了新時(shí)期高等教育發(fā)展的需要，綜合素質(zhì)人才和創(chuàng)新人才的培養(yǎng)理念貫穿教學(xué)全過(guò)程，人文素質(zhì)教育、通識(shí)教育、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)踐等內(nèi)容引入到人才培養(yǎng)中，教學(xué)職能的拓展也相應(yīng)增加了教育培養(yǎng)成本。

第三，高校思想政治教育的推進(jìn)與提升。堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，是發(fā)展社會(huì)主義高等教育事業(yè)的基本原則。意識(shí)形態(tài)教育是思想政治教育的靈魂與核心，是賦予個(gè)體正確的認(rèn)知功能、教育功能和批判功能的重要抓手。[11]高校作為黨和國(guó)家思想政治工作的前沿陣地，承載著培養(yǎng)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)者和接班人的重大任務(wù)。伴隨國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的復(fù)雜深刻變化以及改革開(kāi)放的不斷深入，我國(guó)意識(shí)形態(tài)教育面臨前所未有的挑戰(zhàn)，對(duì)高等教育應(yīng)該“培養(yǎng)什么樣的人”“如何培養(yǎng)人”以及“為誰(shuí)培養(yǎng)人”等根本性問(wèn)題有更清醒與深刻的認(rèn)識(shí)。[12]高校思想政治教育地位的提升需要以制度建設(shè)、平臺(tái)建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)等條件作為保障，也相應(yīng)增加了人才培養(yǎng)的成本。

(二)科學(xué)研究職能的拓展

科學(xué)研究屬于高等教育的一項(xiàng)重要職能，高等教育在實(shí)施國(guó)家科教興國(guó)戰(zhàn)略中具有舉足輕重的地位，高等教育發(fā)展以提升科研實(shí)力為依托，而科研職能的拓展需要以更多的人力、物力和經(jīng)費(fèi)投入為保障。我國(guó)《高等學(xué)校教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法(試行)》第三十條明確規(guī)定，科研費(fèi)用按30%計(jì)入培養(yǎng)成本，科研投入的增加必然帶來(lái)教育培養(yǎng)成本的遞增。

第一，科學(xué)技術(shù)推廣與普及倒逼高校提升科研水平。研究開(kāi)發(fā)與科學(xué)技術(shù)的推廣普及屬上下游關(guān)系，高校既是教學(xué)機(jī)構(gòu)、又是科研機(jī)構(gòu)，肩負(fù)知識(shí)傳播和科學(xué)研究的重要職能，在科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施中具有舉足輕重的地位。知識(shí)經(jīng)濟(jì)與互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，科學(xué)技術(shù)正以前所未有的速度得到推廣與普及，社會(huì)大眾的科學(xué)素養(yǎng)也快速提升，從而對(duì)高校這一科研源頭形成倒逼，主動(dòng)提升自身的科學(xué)研究水平成為高校應(yīng)對(duì)這種倒逼機(jī)制的唯一舉措。科學(xué)研究與知識(shí)傳播相互促進(jìn)，既提升了科研水平又有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育，形成一種良性互動(dòng)機(jī)制。

第二，高等教育發(fā)展目標(biāo)與定位提高需要提升學(xué)術(shù)水平。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，高等教育的發(fā)展目標(biāo)及定位經(jīng)歷了階梯式跨越，在實(shí)現(xiàn)由高等教育大國(guó)向高等教育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的進(jìn)程中，科學(xué)研究水平與開(kāi)發(fā)能力的提升是關(guān)鍵。我國(guó)高等教育與世界先進(jìn)水平的差距更多體現(xiàn)在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，高等教育強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)尤其需要提升高校的科學(xué)研究水平。圍繞《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》出臺(tái)的系列舉措的實(shí)施，對(duì)布局建設(shè)前沿科學(xué)中心、提升高校的整體科研實(shí)力、推動(dòng)高校辦學(xué)水平和辦學(xué)質(zhì)量提升具有非凡意義。

第三，高校辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)與聲譽(yù)提升的需要。高校的收入來(lái)源與其學(xué)術(shù)聲譽(yù)和地位所反映出來(lái)的辦學(xué)質(zhì)量信息有關(guān)，政府、社會(huì)捐助機(jī)構(gòu)和捐助個(gè)體等外部利益相關(guān)者通常依據(jù)高校的學(xué)術(shù)聲譽(yù)和辦學(xué)質(zhì)量投入不同份額的教育資源。[13]科研水平?jīng)Q定了高校的學(xué)術(shù)影響力和學(xué)術(shù)聲譽(yù)，為了追求和維持卓越的學(xué)術(shù)聲譽(yù), 高校之間必然相互競(jìng)爭(zhēng)，科學(xué)研究不再是少數(shù)研究型高校的職能，而成為幾乎所有本科高校合格水平的評(píng)判依據(jù)，科研經(jīng)費(fèi)投入與科研產(chǎn)出成為各類(lèi)大學(xué)排名、學(xué)科建設(shè)與評(píng)估重點(diǎn)考核的指標(biāo)之一。

(三)社會(huì)服務(wù)職能的拓展

相關(guān)性是高校教育培養(yǎng)成本核算的基本原則，盡管社會(huì)服務(wù)不屬于高校的教育活動(dòng)，對(duì)應(yīng)的支出不應(yīng)計(jì)入高校的教育培養(yǎng)成本，但是鑒于履行社會(huì)服務(wù)職能與教學(xué)活動(dòng)并非完全獨(dú)立，因而存在人員、設(shè)備和辦公場(chǎng)所等眾多資源的共享，并且在高校的日?；顒?dòng)中難以完全分離，在財(cái)務(wù)核算中不可避免會(huì)部分計(jì)入培養(yǎng)成本，高校社會(huì)服務(wù)職能的拓展也會(huì)導(dǎo)致培養(yǎng)成本增加。

第一，高校社會(huì)服務(wù)內(nèi)容日益豐富。高校在服務(wù)社會(huì)方面具有人才、科技資源等先天優(yōu)勢(shì)，服務(wù)社會(huì)是高校教學(xué)、科研職能的進(jìn)一步延伸。伴隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，社會(huì)和公眾對(duì)高校的服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)，高校服務(wù)社會(huì)的內(nèi)涵和外延不斷被賦予新的理解，服務(wù)內(nèi)容已由最初的教育服務(wù)拓展到資源開(kāi)放與共享、科技與決策咨詢(xún)等各方面。在教育服務(wù)方面，高校除了履行自身的教學(xué)職能，還承擔(dān)大眾知識(shí)普及、社區(qū)教育、繼續(xù)教育和技能培訓(xùn)等服務(wù)內(nèi)容；資源方面，向社會(huì)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所和設(shè)施、圖書(shū)館和圖書(shū)資源，以響應(yīng)國(guó)家全民素質(zhì)提升的號(hào)召；在科技與決策咨詢(xún)方面，承擔(dān)從科技推廣、企業(yè)咨詢(xún)服務(wù)到為各級(jí)政府提供民生、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各方面的政策咨詢(xún)與決策參考。日益豐富的社會(huì)服務(wù)既滿(mǎn)足了社會(huì)需求，又提升了高校形象和聲譽(yù)。

第二，高校社會(huì)服務(wù)對(duì)象和范圍日益擴(kuò)大。高校服務(wù)社會(huì)一直是我國(guó)高等教育發(fā)展的指導(dǎo)思想，是政府推進(jìn)教育改革的核心政策話題?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確提出“高校應(yīng)全方位開(kāi)展社會(huì)服務(wù)”；《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法》不僅將社會(huì)服務(wù)作為“雙一流”高校的基本遴選條件之一，還作為“雙一流”建設(shè)成效的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。這些舉措進(jìn)一步提升了高校社會(huì)服務(wù)職能的地位，助推了高校社會(huì)服務(wù)對(duì)象和范圍的拓展。高校社會(huì)服務(wù)對(duì)象已由社會(huì)大眾擴(kuò)展到企事業(yè)單位和政府機(jī)關(guān)，服務(wù)范圍已由社區(qū)建設(shè)擴(kuò)大到地區(qū)、國(guó)家甚至世界發(fā)展，涵蓋了從全民素質(zhì)提升、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、和諧社會(huì)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、國(guó)家戰(zhàn)略制定與實(shí)施等經(jīng)濟(jì)、政治、科技、文化全領(lǐng)域。

第三，高校服務(wù)社會(huì)方式方法日趨多樣化。伴隨社會(huì)服務(wù)需求規(guī)模增長(zhǎng)以及需求的多樣化、復(fù)雜化和綜合化，高校單純依靠人才和資源優(yōu)勢(shì)已不能完全解決社會(huì)需求問(wèn)題，服務(wù)社會(huì)的方式也對(duì)應(yīng)向多樣化、高級(jí)化轉(zhuǎn)變創(chuàng)新。服務(wù)意識(shí)與觀念上變被動(dòng)為主動(dòng)；服務(wù)目標(biāo)上變單向服務(wù)為雙向合作共贏；服務(wù)參與面上，由個(gè)別專(zhuān)家學(xué)者校外受聘兼職擴(kuò)大到全體教師和科研人員參與；服務(wù)需求信息整合方面，由無(wú)序分散到定期組織發(fā)布實(shí)施；服務(wù)時(shí)效方面由項(xiàng)目式一次性服務(wù)到實(shí)體式長(zhǎng)期性服務(wù)，機(jī)構(gòu)實(shí)體共建、校辦科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)等各種更高級(jí)的產(chǎn)學(xué)研結(jié)合體興起。社會(huì)服務(wù)方式的創(chuàng)新有助于高校更好地發(fā)揮社會(huì)服務(wù)職能、提高社會(huì)服務(wù)成效，既促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為高校贏得了良好的社會(huì)聲譽(yù)。

(四)全新的先進(jìn)文化傳承與創(chuàng)新職能

文化傳承并非高等教育的全新職能，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展由隱性依附走向彰顯獨(dú)立的一項(xiàng)職能。文化傳承創(chuàng)新是我國(guó)社會(huì)主義特色高等教育發(fā)展的時(shí)代要求，高校文化傳承的對(duì)象既面向在校學(xué)生，也面向社會(huì)大眾，需要借助人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)作為實(shí)施載體，其費(fèi)用支出的一部分應(yīng)視為教育支出。

第一，文化傳承職能顯性化是高等教育適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。從歷史的維度看，人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展史也是文化的發(fā)展史，是個(gè)體吸收借鑒前人成果、構(gòu)建自身價(jià)值規(guī)范體系并加以傳承的過(guò)程，高等教育歷來(lái)都肩負(fù)培養(yǎng)學(xué)生的學(xué)術(shù)良知、精神脊梁和社會(huì)責(zé)任使命，只是相對(duì)于知識(shí)傳承和科學(xué)研究而言，在手段上更具間接性，使其功能形態(tài)長(zhǎng)期被隱蔽，以至于較少受到關(guān)注。[14]伴隨全球化進(jìn)程加快和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代到來(lái)，各種文化意識(shí)形態(tài)的交流、沖突和融合無(wú)論廣度還是深度方面都是人類(lèi)社會(huì)之前所無(wú)法比擬。在這一歷史的演化進(jìn)程中，大學(xué)通過(guò)課程教學(xué)、實(shí)踐教育和國(guó)際合作交流等各種形式，參與文化交流與文明對(duì)話、發(fā)揮價(jià)值批判和引領(lǐng)社會(huì)的作用，既是時(shí)代的召喚，也是高等教育義不容辭的責(zé)任。大學(xué)文化傳承創(chuàng)新職能逐步顯性化，成為優(yōu)秀文化傳承的重要載體和思想文化創(chuàng)新的重要源泉。

第二，先進(jìn)文化傳承創(chuàng)新是高等教育發(fā)展進(jìn)入新階段的歷史要求。我國(guó)高等教育已初步實(shí)現(xiàn)普及化，進(jìn)入以全面提高質(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展階段，文化傳承被賦予更多新的內(nèi)容，需要突破和創(chuàng)新。《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見(jiàn)》明確了高校在實(shí)施文化傳承創(chuàng)新中的重要地位和作用、文化傳承創(chuàng)新的主要內(nèi)容以及實(shí)施目標(biāo)和手段。文化傳承創(chuàng)新必須以教師隊(duì)伍建設(shè)、人文學(xué)科研究的提升、先進(jìn)的傳播技術(shù)、引進(jìn)來(lái)和走出去的廣泛交流合作等形式為依托，并主要通過(guò)教學(xué)和科研方式的創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。

第三，向世界推廣中國(guó)社會(huì)主義特色話語(yǔ)體系需要文化傳承創(chuàng)新。文化教育是民族發(fā)展和振興的重要基礎(chǔ)。世界正經(jīng)歷百年未有的大變局，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供了歷史機(jī)遇，能否建成一批中國(guó)特色的世界一流大學(xué)和學(xué)科，關(guān)系到中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程。中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的巨大成就，更加堅(jiān)定了中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信和文化自信的底氣。高校在建設(shè)世界一流大學(xué)的進(jìn)程中，也包含了以“四個(gè)自信”為底氣傳遞中國(guó)特色社會(huì)主義話語(yǔ)體系的內(nèi)容，中國(guó)特色世界一流大學(xué)建設(shè)與合理表達(dá)中國(guó)的價(jià)值體系和文化觀念相輔相成、互相促進(jìn)。

四、高等教育職能擴(kuò)張型成本膨脹的治理對(duì)策

教育培養(yǎng)成本遞增既是高等教育自身產(chǎn)業(yè)屬性、發(fā)展目標(biāo)和定位提高的必然結(jié)果，也與我國(guó)高等教育的內(nèi)部治理和外部機(jī)制有關(guān)。高等教育職能的拓展助推了辦學(xué)成本遞增，使教育培養(yǎng)成本進(jìn)一步膨脹。職能拓展有其必然性，如何優(yōu)化和管理高等教育職能、遏制成本膨脹，是高等教育改革必須面臨的挑戰(zhàn)。

(一)對(duì)高校職能按類(lèi)別細(xì)分，實(shí)現(xiàn)成本按職能歸集

高等教育的職能決定了辦學(xué)成本支出邊界，而教育培養(yǎng)成本構(gòu)成了辦學(xué)成本的主體。各職能并非相互獨(dú)立，而是相互促進(jìn)、相互融合，由此造成教育培養(yǎng)成本難以從辦學(xué)成本中有效分離，導(dǎo)致辦學(xué)成本與教育培養(yǎng)成本混淆。對(duì)各項(xiàng)職能按實(shí)施對(duì)象和受益者進(jìn)行細(xì)分，是科學(xué)實(shí)施績(jī)效考核、合理編制預(yù)算、嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)收支管理工作的基礎(chǔ)，更可以為全方位的成本核算提供依據(jù)。

第一，按實(shí)施對(duì)象對(duì)各項(xiàng)職能進(jìn)行細(xì)分。高等教育各項(xiàng)職能的實(shí)施對(duì)象和受益者各不相同，人才培養(yǎng)是針對(duì)學(xué)生，科學(xué)研究和文化傳承的受益者是全社會(huì)，社會(huì)服務(wù)的對(duì)象主要是社會(huì)大眾、企事業(yè)單位和政府部門(mén)。成本核算主要將各項(xiàng)支出按生產(chǎn)和服務(wù)對(duì)象進(jìn)行分配歸集，其目的在于確定價(jià)格、損益和成本控制管理，由于高校的各項(xiàng)職能相互融合，增加了教育培養(yǎng)成本核算的難度，將職能按服務(wù)對(duì)象(或受益人群)進(jìn)行交互細(xì)分，可以為資金歸集管理提供依據(jù)，更好地實(shí)現(xiàn)包括教育培養(yǎng)成本在內(nèi)的多維度、多層次成本核算和控制。

第二，按職能履行情況進(jìn)行成本歸集。高校各項(xiàng)職能的直接履行主體是教師，很多教師都是集教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)、學(xué)生管理甚至行政管理等眾多工作于一身，人員費(fèi)用按職能區(qū)分成為成本分類(lèi)核算的難點(diǎn)。當(dāng)前各高校均已實(shí)施以履行職能為基礎(chǔ)的績(jī)效考核體系，現(xiàn)有的高校教師績(jī)效考核方式都是按各項(xiàng)職能分項(xiàng)進(jìn)行、按具體內(nèi)容一一填報(bào)，在合理確定各項(xiàng)考核目標(biāo)的基礎(chǔ)上，人員支出費(fèi)用可以按比例對(duì)應(yīng)分?jǐn)?，從而解決高校教育成本支出中最難按職能歸集的人員支出費(fèi)用問(wèn)題，而公用費(fèi)用和折舊費(fèi)用也可按類(lèi)似思路分?jǐn)偂?/p>

第三，成本歸集分配方法多樣化。按職能進(jìn)行成本歸集分配需要多種方法結(jié)合使用，高校的各項(xiàng)職能活動(dòng)中，既有與教育活動(dòng)直接相關(guān)的教育費(fèi)用，也有與教學(xué)活動(dòng)間接相關(guān)的科研和社會(huì)服務(wù)費(fèi)用，前者可采用直接成本法，后者可采用間接成本法；在獲取成本信息時(shí)，與教學(xué)活動(dòng)直接有關(guān)的項(xiàng)目可通過(guò)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表直接取得，間接有關(guān)的項(xiàng)目則需要根據(jù)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表取數(shù)后進(jìn)行表外統(tǒng)計(jì)分析，再分?jǐn)傆?jì)算，對(duì)于不適合完全成本法核算的特定產(chǎn)品或服務(wù)可使用制造成本法核算。[15]

(二)加強(qiáng)內(nèi)部職能管理、優(yōu)化資源的有效配置

高校一方面存在資金不足、資源短缺的問(wèn)題，另一方面又存在機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗余、重復(fù)建設(shè)與購(gòu)置等資源配置不合理的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象的存在消耗了大量資源、增加了教育成本。優(yōu)化高校內(nèi)部管理職能、提高資源使用效率是解決教育成本膨脹的又一方法和途徑。

第一，優(yōu)化高校橫向行政職能管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)高校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置主要依據(jù)管理職能，采用直線職能制和矩陣制相結(jié)合的組織結(jié)構(gòu)形式，各行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相應(yīng)職能管理，學(xué)院(或系部)具體履行各部門(mén)下達(dá)的所有職能，這種結(jié)構(gòu)兼具迅速、穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)存在各職能部門(mén)之間協(xié)作配合能力欠缺、學(xué)院受多重領(lǐng)導(dǎo)、各學(xué)院之間獨(dú)立分割等缺點(diǎn)，導(dǎo)致信息分散、重復(fù)工作、效率低、人員及辦公資源浪費(fèi)。保證行政職能部門(mén)的橫向協(xié)作暢通，將各學(xué)院具有相同和相似性的非專(zhuān)業(yè)職能加以歸集，可以部分解決上述問(wèn)題。

第二，以職能履行主體為中心優(yōu)化職能管理。教師是高等教育各項(xiàng)職能的直接履行者，行政管理部門(mén)應(yīng)配合教師履行各項(xiàng)職能或?yàn)槠涮峁┓?wù)。事實(shí)上，各職能管理部門(mén)責(zé)任邊界不清、橫向協(xié)作無(wú)法有效進(jìn)行給教師增添了大量事務(wù)性、重復(fù)性工作。清理現(xiàn)有的交叉重疊職能，重新明確教學(xué)、科研、服務(wù)社會(huì)等基本信息統(tǒng)一歸集的職能分工和管理部門(mén)，建立全面完整的共享信息庫(kù)，可以有效減輕教師的事務(wù)性、重復(fù)性工作，提高管理效率。

第三，對(duì)分散到二級(jí)學(xué)院的非專(zhuān)業(yè)職能實(shí)行集中管理。學(xué)院作為執(zhí)行教學(xué)、科研等職能的二級(jí)管理單位，在制定培養(yǎng)方案、專(zhuān)業(yè)和學(xué)科建設(shè)等方面存在高度專(zhuān)業(yè)性，無(wú)法相互替代，同時(shí)在學(xué)生管理、教學(xué)管理、院務(wù)管理等基本職能方面又高度相似，有較強(qiáng)的替代彈性。將分散到各學(xué)院的部分基本職能歸集起來(lái)統(tǒng)一管理，從分散走向集中，可以節(jié)約辦公資源和人員配備，提高辦學(xué)效率，有效降低辦學(xué)成本。

(三)健全高校成本管理會(huì)計(jì)制度

現(xiàn)有的高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度主要依據(jù)《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》(2013年執(zhí)行)、《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》(2014年執(zhí)行)、《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》(2017年實(shí)施)和《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》(2019年實(shí)施)，相關(guān)制度的出臺(tái)和實(shí)施對(duì)于高校成本管理工作起到了促進(jìn)作用，但仍然需要健全完善，以滿(mǎn)足多維度、多層次成本核算工作的需要。

第一，從不同利益相關(guān)者角度實(shí)行成本會(huì)計(jì)核算。上述相關(guān)制度主要是基于政府身份，從便于財(cái)政預(yù)決算管理的角度出發(fā)規(guī)范高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的會(huì)計(jì)處理。高校的收入來(lái)源主要包括政府財(cái)政支持、學(xué)費(fèi)收入和學(xué)校經(jīng)營(yíng)收入等多個(gè)渠道，四項(xiàng)職能的履行情況需要接受政府部門(mén)、受教育者和社會(huì)的監(jiān)督，不能僅從滿(mǎn)足政府管理的角度開(kāi)展成本核算，還需要從受教育者、教師等利益相關(guān)者和學(xué)校自身發(fā)展出發(fā)進(jìn)行成本核算，特別是直接與學(xué)費(fèi)有關(guān)的教育成本核算需要在制度中進(jìn)一步明確。

第二，健全高校成本內(nèi)部控制體系。高校辦學(xué)成本膨脹的影響因素眾多，其中，內(nèi)部財(cái)務(wù)管理職能不到位助推了教育培養(yǎng)成本的膨脹。人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新職能的履行是建立在有效管理的基礎(chǔ)上，以教學(xué)、科研等基本業(yè)務(wù)活動(dòng)為中心并非忽視財(cái)務(wù)、審計(jì)和人事等管理活動(dòng)，做好這些輔助管理工作才是確保高校辦學(xué)效益的前提。成本內(nèi)部控制牽涉財(cái)務(wù)、審計(jì)、基建、設(shè)備和國(guó)有資產(chǎn)管理等行政部門(mén)以及紀(jì)委、監(jiān)察等黨群部門(mén)，貫穿規(guī)劃、設(shè)計(jì)論證、招標(biāo)、采購(gòu)、審核等眾多環(huán)節(jié)?？茖W(xué)有效的成本控制體系需要對(duì)標(biāo)相關(guān)聯(lián)的職能管理部門(mén)，明確劃分責(zé)任和目標(biāo)，做到公開(kāi)透明，以強(qiáng)化成本管理的規(guī)劃、決策、執(zhí)行與監(jiān)督。

第三，完善教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法。目前高校教育成本核算依據(jù)2005年發(fā)布的《高等學(xué)校教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法(試行)》，適用價(jià)格主管部門(mén)對(duì)高等學(xué)校教育培養(yǎng)成本進(jìn)行調(diào)查和審核，主要用于生均培養(yǎng)成本的核算，以作為學(xué)費(fèi)確定的依據(jù)。該辦法在成本核算時(shí)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，而2017年和2019年實(shí)施的兩個(gè)制度采用權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的“雙基礎(chǔ)”準(zhǔn)則，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)并存。因此，應(yīng)盡快完善教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法，與現(xiàn)有制度更好銜接，從教學(xué)之外的其他職能中分離出與教學(xué)關(guān)聯(lián)的成本，便于價(jià)格主管部門(mén)準(zhǔn)確核算教育培養(yǎng)成本。

(四)完善財(cái)政撥款機(jī)制、擴(kuò)大職能履行考核類(lèi)績(jī)效撥款

受公益性定位、辦學(xué)主體缺位等因素影響，高校內(nèi)部治理機(jī)制欠缺，長(zhǎng)期以來(lái)追求收入和支出雙重最大化，在決策上缺乏必要性和可行性的充分論證，決策的科學(xué)性亟待加強(qiáng)，在國(guó)家保證高等教育經(jīng)費(fèi)逐年增長(zhǎng)的政策背景下，現(xiàn)有財(cái)政撥款機(jī)制的不足助長(zhǎng)了辦學(xué)成本膨脹。創(chuàng)新高等教育的財(cái)政支持方式，形成相應(yīng)的約束機(jī)制，是控制教育培養(yǎng)成本膨脹的重要舉措。

第一，財(cái)政撥款需要按職能進(jìn)一步細(xì)分。當(dāng)前高校資金來(lái)源中財(cái)政撥款采用的是“基本支出預(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算”模式，其中基本支出用于滿(mǎn)足高校日常運(yùn)轉(zhuǎn)，主要依據(jù)生均定額標(biāo)準(zhǔn)編制，包括人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)兩類(lèi)；項(xiàng)目支出用于支撐高校完成特定工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)?；局С鲱A(yù)算并未區(qū)分高校的職能定位，教學(xué)為主型和偏重科研型高校無(wú)差別對(duì)待；項(xiàng)目類(lèi)撥款只劃分為重點(diǎn)引導(dǎo)類(lèi)、改善辦學(xué)條件類(lèi)、績(jī)效引導(dǎo)類(lèi)、學(xué)生資助類(lèi)、國(guó)際交流類(lèi)以及其他共六大類(lèi)，無(wú)細(xì)類(lèi)劃分。兩類(lèi)撥款均與高校教育培養(yǎng)成本核算口徑無(wú)法銜接，為此，財(cái)政撥款應(yīng)對(duì)口高校細(xì)分職能，在大類(lèi)基礎(chǔ)上進(jìn)一步拆解，按單項(xiàng)或分細(xì)類(lèi)劃撥。

第二，擴(kuò)大績(jī)效支出預(yù)算。當(dāng)前，除個(gè)別項(xiàng)目類(lèi)撥款，財(cái)政撥款未能體現(xiàn)辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平差異，需要提高競(jìng)爭(zhēng)性撥款和績(jī)效支出的范圍和規(guī)模，擴(kuò)大績(jī)效支出預(yù)算比例。高等教育進(jìn)入普及階段為高校辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)提供了先天條件，財(cái)政投入與績(jī)效掛鉤可以有效促進(jìn)辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)、提高辦學(xué)效益?？?jī)效支出預(yù)算不能僅僅面向雙一流建設(shè)、科研基金項(xiàng)目、杰出人才計(jì)劃等競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，還應(yīng)逐步擴(kuò)大到本科辦學(xué)質(zhì)量、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育、專(zhuān)業(yè)評(píng)估認(rèn)證、科技成果轉(zhuǎn)化和國(guó)際合作交流等領(lǐng)域。財(cái)政撥款應(yīng)由單純的“投入型”撥款方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴度胄?績(jī)效型”主次結(jié)合的撥款方式，對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目類(lèi)撥款和基本支出預(yù)算的增量部分，也可以考慮將其納入績(jī)效撥款范圍。

第三，強(qiáng)化履行職能績(jī)效考核?？?jī)效支出的作用重在激勵(lì)，建立績(jī)效支出預(yù)算體系的先決條件是嚴(yán)格、科學(xué)地對(duì)職能履行情況進(jìn)行考核。首先，應(yīng)建立與財(cái)政撥款相關(guān)的績(jī)效考核指標(biāo)體系，指標(biāo)體系按基本職能類(lèi)別和項(xiàng)目類(lèi)別分類(lèi)建立，從各個(gè)維度反映職能履行情況，便于與各項(xiàng)財(cái)政撥款銜接。其次，績(jī)效評(píng)價(jià)方法要科學(xué)合理，應(yīng)根據(jù)考核對(duì)象的特點(diǎn)選擇使用過(guò)程考核還是成果考核、抑或兩者結(jié)合，考核評(píng)價(jià)實(shí)施主體是主管部門(mén)還是第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)。再次，考核評(píng)價(jià)應(yīng)以公正透明為原則，確?？己私Y(jié)果反饋與申訴渠道暢通。最后，考核結(jié)果應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，并按周期動(dòng)態(tài)調(diào)整，以保證資金分配更多向辦學(xué)質(zhì)量高，特別是學(xué)科水平、辦學(xué)特色等突出的高校傾斜，在公平競(jìng)爭(zhēng)中體現(xiàn)扶優(yōu)、扶特、扶強(qiáng)。