茍德儀

(西華師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，637009，南充)

1 問(wèn)題的提出

眾所周知，保甲制為社會(huì)下層組織的基體，是“國(guó)家予人民自治以輔官治所不逮之一種地方自治組織”，這種制度雖得名于宋，不過(guò)在隋唐之前已有萌芽，起源很早，甚至有學(xué)者認(rèn)為遠(yuǎn)在周朝，“即開(kāi)始有此種制度之存在”。[1]也有學(xué)者將保甲的萌芽追溯到《周禮》或《管子》中所描述的地方制度。[2]故研究保甲，“不當(dāng)于狹義中縷闡其名相，須于廣義中辯證其法理”。[3]在中古史上，朝廷歷來(lái)常將其作為“弭盜安民之良規(guī)”而反復(fù)推廣，形成了非常復(fù)雜的制度體系，也產(chǎn)生了非常深遠(yuǎn)的歷史影響。

作為朝廷基層管理的工具，保甲制度究竟發(fā)揮了怎樣的作用，歷來(lái)缺乏基于可靠資料的實(shí)證研究，也鮮有研究者完整系統(tǒng)地爬梳大量基層行政檔案，對(duì)各地保甲具體運(yùn)作情況進(jìn)行深入探討。不過(guò)歷來(lái)評(píng)價(jià)保甲制度利弊的言論倒是不少，如瞿同祖認(rèn)為：“保甲很少實(shí)行過(guò)；在實(shí)行了保甲制的那少得可憐的場(chǎng)合，也沒(méi)有產(chǎn)生什么實(shí)效?！盵4]魏光奇教授也認(rèn)為：“就事實(shí)而言，這種保甲制度在清代始終未能得到持續(xù)、有效的施行，當(dāng)時(shí)各類(lèi)文獻(xiàn)的記載俯拾即是。”[5]李懷印甚至認(rèn)為：“清初統(tǒng)治者所設(shè)計(jì)的控制地方社會(huì)的理想手段，是負(fù)責(zé)治安的保甲制、主管教化的鄉(xiāng)約制、與負(fù)責(zé)征稅的里甲制三者的結(jié)合。但是，正如早先的研究業(yè)已指出的，有清一代，這一整套制度從來(lái)沒(méi)有在地方上有效施行過(guò)，各地的實(shí)際做法與官方的設(shè)計(jì)相去甚遠(yuǎn)?！盵6]與此相反，清朝人徐棟對(duì)保甲制頗有研究與體會(huì)，他在《保甲書(shū)》中認(rèn)為保甲乃“庶政之綱”。聞鈞天在《中國(guó)保甲制度》一書(shū)中也高度肯定了保甲制的積極作用。

為何對(duì)保甲制的評(píng)價(jià)存在這么大反差？造成這些相反結(jié)論的原因是什么？究竟如何來(lái)認(rèn)識(shí)這些評(píng)價(jià)？這些評(píng)價(jià)是基于歷史事實(shí)，還是一種研究誤會(huì)？拙著《清代基層組織與鄉(xiāng)村社會(huì)管理——以四川南部縣為個(gè)案的考察》從保甲制存在的原因、保甲在基層社會(huì)管理中的積極作用、如何看待保甲的流弊等三個(gè)方面對(duì)清代保甲制進(jìn)行了重新評(píng)價(jià)。[7]本文在此基礎(chǔ)上，對(duì)有關(guān)問(wèn)題作進(jìn)一步申論，期望能在實(shí)證研究基礎(chǔ)上對(duì)保甲制給出中肯評(píng)價(jià)，為學(xué)界同仁參考指正。

2 治法與治人:評(píng)論保甲制的兩個(gè)維度

自保甲制誕生以來(lái)，歷來(lái)皆有褒貶，評(píng)論總是難逃治法與治人這一中國(guó)傳統(tǒng)政治學(xué)的兩個(gè)核心概念。蕭公權(quán)說(shuō)：“只有將它置于清王朝整個(gè)復(fù)雜的統(tǒng)治體系中，才能精確地加以評(píng)價(jià)。”[8]張晉藩對(duì)治法與治人的概念等進(jìn)行過(guò)深入的討論，他說(shuō)：“治法與治人是中國(guó)古代治國(guó)理政的方法、謀略與措施，此二者的統(tǒng)一則是中國(guó)古代治國(guó)的方略。治法是指制定善法良法，以適應(yīng)控制社會(huì)，管理國(guó)家，打擊犯罪，安撫百姓的需要。治人是指選拔良吏執(zhí)行國(guó)家法律，發(fā)揮法律內(nèi)涵的價(jià)值與功能。”[9]這是評(píng)論保甲制的兩個(gè)維度。

從治法的角度而言，從大量的資料可見(jiàn)，對(duì)保甲制度本身(治法)的評(píng)論是很多的，但主要是從正面的角度來(lái)肯定保甲法的。如明朝呂坤總結(jié)了“鄉(xiāng)甲之行，有十利而無(wú)一害”。[10]清朝的嚴(yán)如煜認(rèn)為“保甲本弭盜良法”。[11]葉佩蓀亦稱(chēng)：“保甲一法，原于比閭族黨之遺制。凡禁暴、戢奸、化民、成俗，皆由于此?！盵12]王鳳生也說(shuō)：“保甲為致治良規(guī)。”[13]《清代南部縣衙檔案》也記載說(shuō)：“情保甲之設(shè)，原為稽查奸宄，辦理團(tuán)練，內(nèi)清戶(hù)口，外御賊匪而起，南邑十鄉(xiāng)各場(chǎng)皆然?！盵14]由此可見(jiàn)，清代南部縣的士紳和鄉(xiāng)民，對(duì)保甲制度及其功能是首肯的。由于這套制度經(jīng)歷的時(shí)間長(zhǎng)，雖然中央朝廷不斷整頓，但各地推行的情況可謂千差萬(wàn)別，所以在史料中有對(duì)保甲制本身的批評(píng)也是情理之中。從《清朝文獻(xiàn)通考》《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》等資料的記載看，從順治朝開(kāi)始就在推行保甲，一直到清末，朝廷不斷在整頓保甲制度，這反映出朝廷本身就對(duì)保甲制不滿(mǎn)意，才有不斷的整頓與完善，而地方官員在朝廷規(guī)定的基礎(chǔ)上又不斷推陳出新，保甲的“治法”才得以不斷完善，今天看來(lái)有的甚至可以用“繁瑣”來(lái)形容了。所以，鄭金剛稱(chēng)清帝國(guó)的“地方保甲制度設(shè)計(jì)本身存在問(wèn)題”，“這是一個(gè)過(guò)于理想化、不切實(shí)際的制度設(shè)計(jì)方案”。[15]這種觀點(diǎn)有一定合理性。

更多評(píng)論是從保甲“治人”的角度展開(kāi)的，從朝廷的上諭，官員文人的文集，到大量的地方志中，皆有評(píng)論保甲制的言論，這些言論嚴(yán)重影響到后來(lái)研究者的立場(chǎng)和對(duì)保甲制的整體評(píng)價(jià)。這些言論顯示，從皇帝到官員和文人，要么指責(zé)保甲的承辦者視為具文，虛應(yīng)故事，或以無(wú)賴(lài)之徒充當(dāng)保甲首人；要么指責(zé)胥吏勒索舞弊；要么指責(zé)保甲長(zhǎng)危害鄉(xiāng)里。這些史料主要見(jiàn)于諭旨、文集、方志，茲舉幾例如下：

見(jiàn)之于諭旨者，如清順治元年即議行保甲，直到康熙四十七年，朝廷再申行保甲之法，原因就在于朝廷認(rèn)為“有司奉行不力，言者請(qǐng)加申飭”。[16]到了雍正四年，清朝再?lài)?yán)飭力行保甲，定保正、甲長(zhǎng)、牌頭賞罰及選立族正之例，原因在于朝廷認(rèn)為“自康熙四十七年整飭保甲之后，奉行既久，往往有名無(wú)實(shí)”，所以雍正皇帝發(fā)布諭旨批評(píng)說(shuō)，對(duì)于保甲制度“地方官憚其煩難，視為故套，奉行不實(shí)，稽查不嚴(yán)，又有藉村落畸零，難編排甲。至各邊省更藉稱(chēng)土苗雜處，不便比照內(nèi)地者?！盵17]至乾隆二十二年(1747)，又厘直省保長(zhǎng)、保甲。乾隆在諭旨中說(shuō)：“州縣編查保甲，本比閭什伍遺法，有司自當(dāng)實(shí)力奉行，乃日久生玩，類(lèi)以市井無(wú)賴(lài)之徒承充保長(zhǎng)。保甲雖課最內(nèi)有力，行保甲之條不過(guò)具文從事。著各督撫就該地情形詳悉議奏?！盵18]

見(jiàn)之于官員文集者，比如順治、康熙之際的一位地方官員說(shuō)：“(對(duì)于保甲)每見(jiàn)從來(lái)奉行此法者，往往不本實(shí)心，虛應(yīng)故事。不過(guò)十甲一牌，書(shū)寫(xiě)姓名，官府經(jīng)過(guò)掛之門(mén)首，官過(guò)則撤，州縣官并未匯造成冊(cè)。即使造冊(cè)，亦絕不一寓目，不一關(guān)心，雖遵奉上行刊刻成書(shū)，徒以供覆醬瓿、充廢紙之用……甚至經(jīng)年累月，只此一牌，并不一查，并不一換，真成故套。”[19]剛毅也稱(chēng)：對(duì)于編查保甲“地方官視為具文，往往置之不問(wèn)，雖有一二紙上空談?wù)?，不過(guò)虛應(yīng)故事”。[20]

見(jiàn)之于地方志者，如《安東縣志》曰：“保甲之法，其來(lái)舊矣。自周官有比閭族黨使之相保相愛(ài)，而其后管子以之治齊，商君以之治秦，皆能致富強(qiáng)之效。沿及漢唐，法未盡廢。及宋王安石行之，乃至亂天下，于是議者群以為不可行，非法之宜于古而不宜今，其所以推行者未得其道也。前清之季，屢飭地方創(chuàng)辦保甲，然皆虛應(yīng)故事，有名無(wú)實(shí)?！盵21]《桐梓縣志》稱(chēng)：“前此保甲類(lèi)皆有名無(wú)實(shí)?！盵22]從該志敘述的語(yǔ)境看，這里的“前此”主要指咸豐四年(1854)前。再據(jù)《廬州府志》載，知府張祥云在《請(qǐng)行保甲章程》中說(shuō)，對(duì)于保甲制度“自身司民牧者奉行不善，日漸廢弛，查造人丁，編審戶(hù)口，差保先需筆費(fèi)。按冊(cè)送印，繕牌散給，胥吏又索錢(qián)文，安民之良法幾為累民之敝政。而一二愛(ài)民之州縣又恐親歴城鄉(xiāng)，胥保藉端串索，不復(fù)編審抽查，因噎廢食，遂使保甲之法有名無(wú)實(shí)，宵小因而充斥，愚民不能安堵”。[23]《南皮縣志》也稱(chēng)：“自雍乾以至咸同，亦屢辦保甲，然時(shí)作時(shí)輟，視地方之安危以為斷?！盵24]而貴州桐梓縣在咸豐以前“保甲類(lèi)皆有名無(wú)實(shí)”。[25]此類(lèi)記載甚多，茲不贅述。

這些言論中并不單純涉及“治人”的問(wèn)題，有的也涉及“治法”問(wèn)題，但很少有指責(zé)保甲制度本身，也不是保甲“法之宜于古而不宜今”，而是“推行未得其道”也。對(duì)此，清代的沈彤更是一針見(jiàn)血，他在《保甲論》中說(shuō)：“今之州縣官奉大吏之令舉行保甲而卒無(wú)其效，非保甲之法之不善，為保長(zhǎng)甲長(zhǎng)之人之未善也?！盵26]

當(dāng)然，除了從這兩個(gè)方面對(duì)保甲制進(jìn)行評(píng)論外，還有很多資料是從保甲制的成效方面衡量，進(jìn)而對(duì)保甲制進(jìn)行評(píng)論。從我們檢索的資料看，很多資料對(duì)保甲的辦理成效是肯定的。比如《萬(wàn)源縣志》就認(rèn)為該縣知縣婁鐘“因粵匪之警，始嚴(yán)查保甲，創(chuàng)辦團(tuán)練，頗著成效”。[27]《當(dāng)陽(yáng)縣志》也說(shuō)：“蔡懋德備兵嘉湖，仿之為簡(jiǎn)便保甲法，亦有成效?！盵28]也有很多資料顯示，保甲法成效不著。如李彥章認(rèn)識(shí)到：“編查保甲為除匪安良善法，乃歷年奉行已久，仍鮮有成效者，或由章程繁瑣，官民視為具文，或由流弊叢生，差保資為利藪，故處處有安團(tuán)派累之怨，年年有需索門(mén)牌之規(guī)，安民者轉(zhuǎn)以擾民，實(shí)非立法本意?！盵29]《續(xù)修平山縣志》也說(shuō)：“民視保甲為畏途，官辦保甲若團(tuán)沙，而罔收成效?！盵30]《普安縣志》稱(chēng)該縣“保甲時(shí)辦時(shí)停，未見(jiàn)成效”。[31]

綜上所述，我們梳理了部分有關(guān)保甲制的評(píng)論，由于篇幅所限，無(wú)法全部列出。這些典型的言論，主要從治法與治人，還有保甲的成效方面展開(kāi)。總體上看，對(duì)保甲法從制度上批評(píng)的言論并不多，相反論者總是肯定保甲之法良意美，乃歷代弭盜良規(guī)。更多論者是從治人的角度，批評(píng)官吏、保甲首人的虛應(yīng)故事或視為具文或徇私舞弊。從保甲的效果來(lái)看，肯定者有之，批評(píng)者亦有之。這些都反映出保甲制本身在推行過(guò)程中的復(fù)雜性、多樣性特征。從治法與治人的角度看，這本是中國(guó)傳統(tǒng)政治思想、哲學(xué)、法史等方面研究的重要課題。中國(guó)古代的思想家和政治家們，針對(duì)各自不同的時(shí)代背景，提出了很多富有創(chuàng)見(jiàn)的思想。在蕭公權(quán)、張晉藩等著名學(xué)者的論著中，已有非常精深的研究。由于這本身是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題，本文不擬深究。熟悉中國(guó)儒家思想的都知道，有關(guān)治法與治人的思想，對(duì)后來(lái)影響比較大的主要是荀子和黃宗羲。《荀子·君道》中有句名言曰：“有亂君無(wú)亂國(guó)。有治人無(wú)治法。”對(duì)此，蕭公權(quán)解釋說(shuō)，中國(guó)古代的很多思想家如荀子，“與孔孟精神一貫之處，特不在其論治法而在其重治人。簡(jiǎn)言之，荀子之政治思想以法為末，以人為本”。[32]明朝人呂坤說(shuō)得更加透徹：“無(wú)治人，則良法美意，反以殃民；有治人，則弊習(xí)陋規(guī)，皆成善政。故有文武之政，須待文武之君臣。不然，青萍結(jié)綠，非不良劍也！烏號(hào)繁弱，非不良弓失也！用之非人，反以資敵。予觀放賑、均田、減糶、檢災(zāi)、鄉(xiāng)約、保甲、社倉(cāng)、官牛八政而傷心焉！不肖有司，放流有余罪矣?！盵33]這段話(huà)說(shuō)的是，如果沒(méi)有善于治理民事的人，良好的法令和美好的意愿反過(guò)來(lái)給人民帶來(lái)禍害；有善于治理民事的人，陋規(guī)陳習(xí)在他們手中也能成為善政。所以，有文武的政事，也要有習(xí)于文武的君臣。不然的話(huà)，青萍寶劍也會(huì)生銹，這不是因?yàn)閯Σ讳h利；烏號(hào)這樣的良弓也會(huì)軟弱，這也不是因?yàn)楣缓?。用人不?dāng)，反而幫助了敵人。我看放賑、均田、減糶、檢災(zāi)、鄉(xiāng)約、保甲、社倉(cāng)、官牛種政事而感到傷心。把這些不稱(chēng)職的官吏流放，也不足彌補(bǔ)他們的罪過(guò)。這些思想在近代以來(lái)，被不斷繼承與發(fā)展。比如在別廷芳的《地方自治》中，他也有關(guān)于治法與治人的論述，他說(shuō)：“有治法仍須有治人。徒善不足以為政，徒法不足以自行。治人之條件，實(shí)重于治法?！盵34]而黃宗羲在《明夷待訪(fǎng)錄·原法》中，繼承和發(fā)展了傳統(tǒng)政治思想中的“法為要，人次之”的思想，明確提出了“有治法而后有治人”的思想。[35]總之，中國(guó)古代的思想家和政治家都比較重視治法與治人，只是在不同的背景下，各有偏重而已。

3 理論與實(shí)踐:保甲制存在的基礎(chǔ)與利弊

保甲制作為一個(gè)在中國(guó)延續(xù)上千年的制度，它自有存在的基礎(chǔ)。聞鈞天已論述過(guò)歷代推行保甲的原因與目的，茲不贅述。就清代而言，國(guó)家的正式行政機(jī)構(gòu)設(shè)置至州縣止。清代共有100個(gè)以上的普通州和大約1 200到1 300個(gè)普通縣。各州縣的大小規(guī)模，按其最長(zhǎng)最寬處來(lái)描述，從大約一百里到幾百里不等。它包括一個(gè)州縣治所，以及它四周的一些市鎮(zhèn)，幾十或上百個(gè)村莊。州縣的人口，從幾萬(wàn)到幾十萬(wàn)戶(hù)不等。[36]重要的是，清代州縣作為國(guó)家政治體制的基礎(chǔ)層面，其治理結(jié)構(gòu)存在欠缺理性化的落后性，當(dāng)時(shí)除知州、知縣等正印官外，佐貳、學(xué)官等國(guó)家正式官員不被納入州縣主干行政系統(tǒng)，而州縣主干行政系統(tǒng)卻由大量不屬于國(guó)家正式官吏的人員組成。[37]也就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)州縣政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)并不像現(xiàn)代的科層制那樣規(guī)范，官吏數(shù)量也不多，他們?nèi)绾蝸?lái)管理幅員遼闊、人口眾多的轄區(qū)？官府的權(quán)力如何滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)？州縣官要管理刑名、錢(qián)谷、治安、郵驛、公共工程、教育教化等眾多事務(wù)，即使是非常勤奮的州縣官，他也無(wú)暇隨時(shí)親自造訪(fǎng)鄉(xiāng)村。即使是在城內(nèi)，地方政府亦不得不把一些甚感力不從心的事交給地方精英管理，甚至地方精英亦無(wú)力管理，是故民眾有平等使用城市公共空間的權(quán)力。[38]

保甲制度存在的根本原因就在于縣衙與鄉(xiāng)村之間出現(xiàn)了權(quán)力的空白，這是歷代不斷推行保甲制的關(guān)鍵。對(duì)此，很多官吏是有切身體會(huì)的。葉佩蓀說(shuō)：“夫州縣所領(lǐng)一邑，人戶(hù)不下百十萬(wàn)計(jì)，若欲以一人之耳目周知四境之奸良，雖有長(zhǎng)材勢(shì)難盡悉。然設(shè)官分職，原使知一邑之事，茍署門(mén)之外若罔見(jiàn)聞，則其所知者何事，殊非克稱(chēng)厥職之意?！痹偌由系胤接小白蟮馈⑿敖?、盜賊、光棍、私鑄、私銷(xiāo)、窩賭、窩娼、逃兇、逃遺以及賭具、邪書(shū)，有干例禁之事”，如果“保甲不行，茫無(wú)稽核，遂至自貽伊戚，獲咎匪輕，果能平日留心保甲，遇有前項(xiàng)不法情事，已犯則摘發(fā)不時(shí)，未犯則奸萌潛化，豈有釀成重案坐受處分之理，此效之至切者也”。[39]張望也論述說(shuō)，天下之治，始乎縣。然而“以一邑之大、民之眾，上與下不相屬，政令無(wú)與行，威惠無(wú)與遍，雖謹(jǐn)且廉，而其政不舉。于是里有長(zhǎng)，鄉(xiāng)有約，族有正，擇其賢而才者授之，然后縣令之耳目股肱備也?？h令勤于上，約與正與長(zhǎng)奉于下，政令有與行矣，威惠有與遍矣。族之人有一善則其正勸之一族矣，里之人有一善則其長(zhǎng)勸之一里矣。鄉(xiāng)之人有一善則其約勸之一鄉(xiāng)矣。有一不善則斥之一族矣，斥之一里矣，斥之一鄉(xiāng)矣?！盵40]也即是說(shuō)，國(guó)家權(quán)力要深入每家每戶(hù)，必須靠地方基層組織如鄉(xiāng)約，宗族、保甲體系等作中介。沈彤更是一針見(jiàn)血地指出：“保甲之設(shè)，所以使天下之州縣復(fù)分其治也。州縣之地廣，廣則吏之耳目有不及其民眾，眾則行之善惡，有未詳保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)之所統(tǒng)，地近而人寡，其耳目無(wú)不照，善惡無(wú)所匿，從而聞?dòng)谥菘h乎，其是非則里黨得其治，而州縣亦無(wú)不得其治。”[41]

就各地區(qū)而言，推行保甲還有很多具體的因素。比如以四川為例，該地民風(fēng)悍野，五方雜處，推行保甲之法不僅必要，且易見(jiàn)成效。陳宏謀在《與蜀中當(dāng)事書(shū)》中透露了其中的底蘊(yùn)：“蜀風(fēng)悍野，五方雜處，不似粵中淳樸乎？時(shí)所謂啯嚕子者，不僅懲創(chuàng)于已犯，必須解散于未然。平時(shí)倚革附木，呼朋引類(lèi)，遇事輒隨聲附和，故散之則見(jiàn)其少，聚之則見(jiàn)其多也。保甲之法在他省或難見(jiàn)效，在川省則易見(jiàn)功，此輩于到川之處有所稽查，庶不至猖獗為害，然盜賊皆起于貧窮，皆由于無(wú)業(yè)，自來(lái)以保甲為弭盜之計(jì)，不知防之使不敢為盜，不若養(yǎng)之使不必為盜，所云編查惰民誠(chéng)得此意，惟編造之法不患其遺漏，而患其紛擾，安插之法不患其疏虞，而患其失養(yǎng)，尚宜通盤(pán)籌及未可舍本而徒清其末耳?！盵42]特殊的地理特征、交通條件等也是推行保甲制的具體原因。如位于四川盆地東北部的南部縣，地闊民貧，良莠不齊，界連八邑，水陸通衢，加上多崇山峻嶺，最易藏奸。推行保甲之法，更是必須。多任南部縣知縣對(duì)此可謂心知肚明：“竊卑縣地方遼闊，良莠不齊，水陸交通，賊匪尤易混跡，止奸詰暴，自非嚴(yán)辦保甲不足以清其源而保甲編聯(lián)若非官為隨時(shí)督辦，仍復(fù)有名無(wú)實(shí)。”[43]地方精英對(duì)此也是深有體會(huì)的，如光緒十三年(1887)，南部縣監(jiān)生鄧肇基就向知縣稟呈：“南邑縣屬地闊民貧，界連八邑，兼多崇山峻嶺，最易藏奸。非聯(lián)保甲認(rèn)真練團(tuán)，不能?chē)?yán)禁外匪，故邑中議舉保正，必?fù)窆刂私映?。?nèi)清戶(hù)口，外御賊匪，就地籌款，是以各鄉(xiāng)設(shè)有團(tuán)練，惟城中保甲，日以排解約束，稽查奸宄為事，并未妄派民間分文，皆系枵腹從公。”[44]

清季以來(lái)，隨著警察制度的設(shè)立，保甲的職能逐漸被削弱。民國(guó)后，保甲曾一度作為管理基層社會(huì)的重要工具再次復(fù)興，不過(guò)最終難逃被其他現(xiàn)代制度所徹底取代的命運(yùn)。學(xué)者們的研究揭示出，隨著西學(xué)東漸，中國(guó)開(kāi)始了近代化的歷程，而保甲等制度逐漸難以應(yīng)付復(fù)雜的局面，區(qū)鄉(xiāng)行政應(yīng)運(yùn)而生。從清末至北洋時(shí)期，基本建立起了具有現(xiàn)代意義的區(qū)鄉(xiāng)行政制度，這些制度具有權(quán)力制約、機(jī)構(gòu)分層、行政人員有固定的薪水等現(xiàn)代特征。這套制度承擔(dān)了之前保甲等組織的功能，籌集款項(xiàng)、興辦教育、維持治安、發(fā)展實(shí)業(yè)、舉辦衛(wèi)生和慈善救濟(jì)事業(yè)等方面都取得一定成效。[45]換句話(huà)說(shuō)，保甲制在中國(guó)歷史的特定階段，是必不可少的，而不是多余的。保甲在歷史上承擔(dān)的社會(huì)管理功能是非常重要的，保甲最終不是憑空消失的，而是逐漸被其他制度所取代。

當(dāng)然，保甲制在推行過(guò)程中會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題和困難，導(dǎo)致了理論和具體實(shí)踐中的巨大差距。前文已提及從皇帝到一般官員，甚至士紳，對(duì)保甲制本身是肯定有加的。也就是說(shuō)，在理論上保甲在基層社會(huì)管理中確實(shí)可以承擔(dān)很多重要角色。如葉佩蓀所言：“照得保甲一法，原于比閭族黨之遺制。凡禁暴、戢奸、化民、成俗，皆由于此?！盵46]王鳳生認(rèn)為：“保甲為致治良規(guī)，行之而戢暴安良，勘災(zāi)辦賑，通縣了如指掌，且守望相助，人知睦讓?zhuān)L(fēng)俗亦可返漓為淳?！盵47]徐棟的觀察更為深刻：“保甲法甚約，而治甚廣。陽(yáng)明先生謂循此而潤(rùn)色修舉之則一邑之治可以不勞而致，涼哉！言乎議者往往專(zhuān)以為弭盜設(shè)，蓋亦未之思矣?！盵48]呂坤甚至認(rèn)為，推行保甲，“有十利而無(wú)一害”，并具體羅列了十大好處。[49]從這些可見(jiàn)，他們都把保甲當(dāng)做政治下層組織之基礎(chǔ)，是清代基層社會(huì)管理中不可或缺的工具。

從實(shí)踐層面看，瞿同祖早已注意到確實(shí)也有州縣官認(rèn)真執(zhí)行保甲制的稀有實(shí)例，比如劉衡、王鳳生，他們因?yàn)樵谕菩斜＜坠芾矸矫娴某删投劽?。[50]除了王鳳生和劉衡之外，據(jù)徐棟《保甲書(shū)》卷四的記載，歷代行保甲而卓有成效者，代不乏人，先秦的管子、商鞅姑不具論，宋熙寧三年之后即有程伯淳、范仲達(dá)、張朝瑞、王陽(yáng)明、周孔教等等，行保甲之法皆有不小成就。[51]徐棟更是究心吏治，在《牧令書(shū)》中將保甲定位為“庶政之綱”。[52]《清史稿》將他列入循吏傳：“天下非一人所能理，於是有鄉(xiāng)、有保、有甲。自明王守仁立十家牌之法，后世踵行，為弭盜設(shè)，此未知其本也。亦集諸說(shuō)，成《保甲書(shū)》四卷。二十一年，出為陜西興安知府，調(diào)漢中，又調(diào)西安，所至行保甲，皆有成效?！盵53]這也充分肯定了徐棟推行保甲制的成效。我們?cè)凇肚宕鶎咏M織與鄉(xiāng)村社會(huì)治理》一書(shū)中，通過(guò)對(duì)現(xiàn)存清代《南部檔案》的系統(tǒng)研究，詳細(xì)考察了該縣推行保甲的情形以及保甲在基層的具體作用。可以這樣認(rèn)為，無(wú)論是南部縣的社會(huì)治安、清查戶(hù)口、公共福利、公共工程、教育教化、催收租稅、禁煙、學(xué)堂、警政、積谷、農(nóng)務(wù)、賑濟(jì)，還是朝廷頒行的一切新政，都離不開(kāi)保甲長(zhǎng)的參與，這正是所謂的“庶政之綱”，他們是官府與鄉(xiāng)村的聯(lián)系人，他們“上可辦理朝廷公務(wù)，下可理息民間是非”，成為國(guó)家權(quán)力深入鄉(xiāng)村社會(huì)的載體與媒介。[54]盡管南部縣的保甲確實(shí)有一些弊病，不過(guò)從乾隆初年直到清朝覆滅前夕，保甲制在南部縣一直持續(xù)發(fā)揮作用。南部縣的知縣常在一些選充保甲首人的案件中批示：“所遺保正，現(xiàn)將整頓團(tuán)練之際，不為虛懸，仰速督同該處甲牌公議妥人舉候札充，勿延為要。”[55]有的保正認(rèn)為：“今日之保正即異日社會(huì)之基礎(chǔ)，非明白公正紳糧不能充當(dāng)?！盵56]甚至有的士紳明確提及：“生等區(qū)內(nèi)凡屬應(yīng)辦公務(wù)，必先就地籌商，非保甲不能盡悉。”[57]從大量類(lèi)似案件可見(jiàn)，無(wú)論是南部縣衙，還是士紳百姓，他們關(guān)心的不是保甲有無(wú)實(shí)效，而是能否缺失的問(wèn)題。

無(wú)論在制度設(shè)計(jì)還是推行實(shí)踐中，保甲制確實(shí)也有很多弊端。清代一些官員就有保甲推行不善、弊端很多的說(shuō)法。曾任廣東巡撫的彭鵬認(rèn)為，如果保甲推行不善，則有七累：朔望鄉(xiāng)保赴縣點(diǎn)卯守候；刑房按月兩次取結(jié)索錢(qián)；四季委員下鄉(xiāng)查點(diǎn)，供應(yīng)胥役；領(lǐng)牌紙張悉取于民；遣役夜巡，遇梆鑼不響即以誤更恐嚇，餽錢(qián)乃免；保甲長(zhǎng)託情更換倐張倐李；無(wú)名雜派，差役問(wèn)諸莊長(zhǎng)，莊長(zhǎng)問(wèn)諸甲長(zhǎng)，甲長(zhǎng)問(wèn)諸人戶(hù)，藉為收頭。[58]為何會(huì)推行不善呢？葉佩蓀曾總結(jié)說(shuō)，行保甲有益于民，不行則有損于官，這原本非重遠(yuǎn)難行之事，為何行之不善，主要有幾個(gè)方面的因素：1)地方遼闊，戶(hù)口畸零。官必不能遍歷鄉(xiāng)村，只能憑借鄉(xiāng)約造報(bào)，錯(cuò)誤相仍，編審不真。2)冊(cè)籍繁多，紙張筆墨需費(fèi)不少，書(shū)吏既難賠墊，輒借冊(cè)費(fèi)為由，派錢(qián)肥己，甚至還有衙蠹之需索。3)州縣官視為具文，不知保甲真義，奉文造冊(cè)，潦草塞責(zé)。4)百姓遷移比較頻繁，保甲冊(cè)無(wú)法隨時(shí)更替。[59]李彥章也認(rèn)識(shí)到：“編查保甲為除匪安良善法，乃歷年奉行已久，仍鮮有成效者，或由章程繁瑣，官民視為具文，或由流弊叢生，差保資為利藪，故處處有安團(tuán)派累之怨，年年有需索門(mén)牌之規(guī)，安民者轉(zhuǎn)以擾民，實(shí)非立法本意?！盵60]應(yīng)該說(shuō)這些親歷者的分析是比較有見(jiàn)地的，推行保甲鮮有成效，很可能是制度的繁瑣，也可能是官民不認(rèn)真導(dǎo)致的。

保甲體制面臨的困境和障礙，蕭公權(quán)認(rèn)為在特定的歷史情況下是無(wú)法克服的。就朝廷而言，推行保甲的理想境界是“上不誤公，下不擾民”。[61]不過(guò)現(xiàn)實(shí)畢竟不是理想。

近代以來(lái)，現(xiàn)實(shí)中制約保甲順利推行的因素很多，大致可以總結(jié)為這幾方面：

第一，近代以來(lái)，隨著西方列強(qiáng)的入侵，社會(huì)流動(dòng)加劇。這使得保甲冊(cè)無(wú)法隨時(shí)更替。因此，保甲冊(cè)不可能如實(shí)反映變動(dòng)社會(huì)的情形。

第二，法律規(guī)定的登記入冊(cè)方法，執(zhí)行起來(lái)相當(dāng)困難。蕭公權(quán)已有深論，茲不贅述。

第三，書(shū)役的干預(yù)。在統(tǒng)治者和一些批評(píng)者看來(lái)，書(shū)役天生是貪婪的，只要排除書(shū)役干預(yù)，保甲就有成效?？涩F(xiàn)實(shí)中，書(shū)役與保甲打交道的時(shí)候比較多，特別是差役下鄉(xiāng)傳喚嫌疑人、保甲至縣衙點(diǎn)卯和向衙門(mén)繳納各種款項(xiàng)(警費(fèi)之類(lèi))，書(shū)差勒索保甲長(zhǎng)之事是常見(jiàn)的。

第四，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。保甲的很多環(huán)節(jié)，如釘門(mén)牌、填注循環(huán)薄等，都需要不少花費(fèi)。而中央政府和地方政府，并無(wú)經(jīng)常而固定的經(jīng)費(fèi)支持，這是保甲推行困難的重要原因。

第五，在很多批評(píng)者看來(lái)，保甲推行有力的前提，是所有州縣官都必須勤政廉潔，否則就難把保甲推行下去。實(shí)際上這也是理想的狀態(tài)。在清朝乾隆中后期，吏治日益腐敗，至晚清更是如此。至于吏治日下的原因，龔景瀚揭露說(shuō)：“而今之州縣，大者數(shù)萬(wàn)戶(hù)，且十萬(wàn)余戶(hù)矣，豈今人之材皆遠(yuǎn)過(guò)古人耶？刑名任之，錢(qián)糧任之，驛站任之，捕逃緝盜任之，征糧、征課、過(guò)餉、過(guò)犯、私鹽、私茶、私墾、私鑄無(wú)一不當(dāng)周知也，無(wú)一不當(dāng)躬親也。命案多者相驗(yàn)或歷旬月而不能返署，詞訟多者審斷或連晝夜而不敢少休，沖途之州縣則勞于迎送，困于供支。附郭之州縣則疲于奔走，瘁于應(yīng)酬，憂(yōu)貧救過(guò)之不暇，而欲其為百姓勸農(nóng)桑，興教化也，難矣。督責(zé)愈亟，案牘愈煩，處分愈嚴(yán)，趨避愈巧，其有志者瘁精殫神，欲以兼綜眾事而未必事之能精其不肖者遂乃一切棄置，日耽逸樂(lè)，升沈得失，聽(tīng)之萬(wàn)一之?dāng)?shù)，此吏治所以日下而民事所以日荒也?！盵62]

第六，保甲的人事問(wèn)題。保甲首人如何選任？他們才不至于勒索老百姓。這也是一個(gè)困擾當(dāng)政者的問(wèn)題。在批評(píng)者們看來(lái)，保甲長(zhǎng)等道德水平低下，沒(méi)有服務(wù)百姓的意識(shí)，是經(jīng)常勒索百姓的重要原因。鄭金剛認(rèn)為：“在18世紀(jì)中后期清帝國(guó)各地州縣的保甲網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始逐漸走向衰落，并最后淪落之‘名存實(shí)亡’的窘境，最容易找到、同時(shí)也可能是最為直接的原因應(yīng)該不是州縣官員們的敷衍塞責(zé)或是由于他們的能力不足，而是因?yàn)榇藭r(shí)州縣衙門(mén)已經(jīng)難以在基層鄉(xiāng)村社會(huì)找到足夠、合適的實(shí)際執(zhí)行人?！盵63]

第七，保甲都是年齡偏大的農(nóng)民擔(dān)任，他們要定期到縣衙點(diǎn)卯，向縣衙匯報(bào)治安等問(wèn)題。他們并無(wú)固定薪水，服務(wù)百姓基本是義務(wù)的。如何提高他們的積極性呢，也是困擾執(zhí)政者的問(wèn)題。

從清代南部縣大量的案例可知，該縣保甲制在實(shí)踐中確實(shí)存在諸如部分知縣敷衍塞責(zé)、視同具文、推行不力；士紳成為保甲的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)者；書(shū)役勒索時(shí)有發(fā)生；保甲長(zhǎng)徇私舞弊等弊病。[64]鄭金剛的研究還揭示出，四川巴縣還有很多保甲長(zhǎng)避責(zé)任，不負(fù)責(zé)，甚至抵制朝廷的命令的問(wèn)題。[65]盡管如此，可是我們依然不能否認(rèn)保甲制在基層社會(huì)管理中的積極作用。

4 余論

如何看待保甲制的弊端，這當(dāng)然有制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題，也有執(zhí)行者的問(wèn)題。換句話(huà)說(shuō)，既有治法的問(wèn)題，也有治人的問(wèn)題。[66]這些問(wèn)題在當(dāng)時(shí)特定的歷史背景下，是無(wú)法徹底克服的。如果從哲學(xué)的視角審視，利弊總是相因的。正如李云程所言：“余觀古今事，未有純利而無(wú)害者。有一利即有一害，利害常相隨也。始未嘗不欲其有利而無(wú)害，漸而利害半，繼而或有害無(wú)利矣。然窮則變，變則通，通則久。其間自有人焉，起而救之。此千古來(lái)所以有治人無(wú)治法也?！盵67]

對(duì)于清代的保甲制，在不回避它弊病的前提下，我們認(rèn)為這一制度在特定歷史語(yǔ)境中，是發(fā)揮過(guò)重要?dú)v史作用的。保甲長(zhǎng)們?cè)诨鶎由鐣?huì)管理中，承擔(dān)了相當(dāng)繁重的任務(wù)，是“庶政之基”。他們并非如一些批評(píng)者所描述的那樣，很多批評(píng)者并未爬梳詳盡資料，特別是大量的檔案資料，也未對(duì)保甲進(jìn)行系統(tǒng)研究，就認(rèn)定保甲是無(wú)效的，失敗的，或者根本就沒(méi)有推行過(guò)的觀點(diǎn)值得商榷。

清代的悲觀論調(diào)對(duì)后來(lái)的研究者影響甚大。如葉木青對(duì)歷來(lái)的保甲有一個(gè)總批評(píng)：“周以前之鄉(xiāng)治，所謂類(lèi)似保甲制度，專(zhuān)主教養(yǎng)，乃王道之保甲也。自春秋至戰(zhàn)國(guó)，齊秦時(shí)之鄉(xiāng)治，專(zhuān)主刑罰、軍紀(jì)，乃霸道之保甲也。以德服人者王，以力服人者霸，此周之所以獨(dú)盛，而齊秦之所以獨(dú)強(qiáng)也。自?xún)蓾h以迄隋、唐，既無(wú)周時(shí)之教養(yǎng)兼施，又無(wú)齊秦之剛?cè)岵⒂?，徒?jiàn)制度之屢更，鄉(xiāng)治之糾紛而已。王安石起于宋代，嵩目時(shí)艱，一變積重難返之舊法，取齊秦保甲之精英，輔以青苗、保馬、方田諸制；且省兵置將，練民兵于保甲之中。果能行之而不替，自必遠(yuǎn)勝于齊秦。嗣后元明清之仿行，顧已失其保甲之真義，或偏于組織而無(wú)效用；或徒有任務(wù)，而乏組織；或以民為可欺而役之；或以民未馴服而制之。既不能王，又不能霸，何往而不敗耶？”[68]這種悲觀論調(diào)實(shí)延續(xù)了清朝時(shí)期的論調(diào)，且以保甲精神立論，姑不具論?？上У氖牵@種論調(diào)對(duì)瞿同祖、魏光奇、李懷印等先生影響很大，甚至連海外學(xué)者如孔飛力也論述說(shuō)：“19世紀(jì)中國(guó)部分地區(qū)保甲登記制度的衰落是同時(shí)代的文獻(xiàn)中的常見(jiàn)論題?！教靽?guó)叛亂的爆發(fā)對(duì)官方重建保甲的工作起了刺激作用；一些省份頒布了新的保甲規(guī)章，作為對(duì)皇帝諭旨的回答，這一行動(dòng)表明了保甲的徹底崩潰。保甲登記辦法不起作用，更不必說(shuō)它作為治安機(jī)構(gòu)的無(wú)能，這意味著在大多數(shù)地區(qū)保甲已不能像一些官方理論家所希望的那樣可靠地發(fā)揮作為征募民兵的注冊(cè)根據(jù)的作用?！盵69]這些論調(diào)當(dāng)然有史料支撐，不過(guò)不能反映當(dāng)時(shí)的歷史實(shí)際，至少不能完全反映當(dāng)時(shí)的事實(shí)，而只是基于部分史料的研究誤會(huì)而已。

孫海泉針對(duì)華北的研究，雖未必適合全國(guó)情況，不過(guò)他的一些結(jié)論，倒是真實(shí)反映了當(dāng)時(shí)保甲在基層社會(huì)的情況。他的研究顯示，從各省督撫的奏折反映了乾隆初期地方基層制度的落實(shí)情況，尤其是實(shí)行保甲制度的情況。在賦役制度變革過(guò)程中，地方基層制度也在悄然地發(fā)生著變革。地方鄉(xiāng)村的公務(wù)，包括催交錢(qián)糧、承辦差務(wù)等均向保甲組織轉(zhuǎn)移。這是在康熙初年保甲組織協(xié)助里甲組織管理地方公務(wù)基礎(chǔ)上，發(fā)生的制度性變化。這種變化使得本來(lái)只有地方治安職責(zé)的保甲組織，演變?yōu)槌袚?dān)地方一切公務(wù)，尤其是催征賦役職責(zé)的基層主要組織，并帶有官方化和“準(zhǔn)行政化”的傾向。[70]他也詳盡分析了保甲治安保警的措施無(wú)法真正得到落實(shí)的原因。他最后認(rèn)為，清代保甲組織在職能上比以前歷代有所不同，承擔(dān)了地方主要公務(wù)，尤其是代替里甲組織承擔(dān)起賦稅和差務(wù)的征取任務(wù)，保甲逐步演變?yōu)榉饨▏?guó)家職役。這使得清代保甲組織突破了單純負(fù)責(zé)社會(huì)治安的保警系統(tǒng)局限，具有與以前歷代所不同的特色。清代地方基層組織是沿著國(guó)家權(quán)力逐步深入鄉(xiāng)村的軌道演進(jìn)的。[71]

聞鈞天的研究更是高度肯定保甲的作用。瞿同祖曾參考聞鈞天的《中國(guó)保甲制度》一書(shū)，他說(shuō)：“聞鈞天認(rèn)為保甲制度在清代是十分成功的。不過(guò)他的結(jié)論主要是基于法律規(guī)定，主要是對(duì)制度(設(shè)計(jì))而不是該制度的實(shí)際應(yīng)用的討論?！盵72]聞鈞天曾指出，所謂保甲制度，為共同擔(dān)保，共同責(zé)任之制度。其組織，深合全民政治之原則，而機(jī)能效用，可為增進(jìn)地方行政體系整肅之方，故其目的，將使無(wú)一家無(wú)一人不得其治焉。自廣義方面言之，即吾國(guó)之地方自治制度。自狹義方面言之，即農(nóng)村之保衛(wèi)政策。他又說(shuō)：“又有于事不察，徒知詆毀法旨者，以保甲為病民苛細(xì)之政，其狂謬之甚，更無(wú)當(dāng)于事情。如宋儒既已非難安石之保甲法，復(fù)不毀謾于程(灝)范(仲淹)之保伍法，與朱熹之社倉(cāng)制，其矛盾可哂，不待言喻。清袁子才慮保甲紙張繕寫(xiě)之費(fèi)繁重，及行人宿泊之跡難稽，遂謂保甲弭盜之用，亦不可據(jù)，此更為因噎廢食，不通之尤者。再如龔鞏祥(清人)之保甲正名論，謂必以寓兵于民，五家相保者，始得名為保甲，斯又固執(zhí)過(guò)當(dāng)昧于事情者矣。故依此以語(yǔ)保甲，殆皆不務(wù)其本而齊其末，見(jiàn)其小而未見(jiàn)其大者，是已?！盵73]也就是說(shuō)，對(duì)于很多批評(píng)保甲的言論，聞氏早有反駁?？上н@些高論，并未引起研究者們的重視。

很多批評(píng)者從保甲的治安職能立論，更是不得要領(lǐng)。孫海泉的研究早已指出，保甲并非專(zhuān)為弭盜而設(shè)，不僅朝廷的期望在變化，而且保甲實(shí)際的職能從乾隆之后，已經(jīng)改為主要承擔(dān)地方公務(wù)了。

總之，我們要從清代的一些史料泥潭中走出來(lái)，從悲觀的論調(diào)中走出來(lái)，客觀、公正地看到保甲在基層社會(huì)管理中實(shí)際承擔(dān)的任務(wù)，在不回避弊端和承認(rèn)保甲的局限是當(dāng)時(shí)特定歷史背景下無(wú)法克服的條件下，充分給予保甲應(yīng)有肯定，肯定它們是“庶政之綱”的歷史地位。