李 樂 楊顯東

(新疆大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046)

在2021年中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記站在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)上，將改革開放特別是十八大以來，中國共產(chǎn)黨關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想，凝練概括為“十二個(gè)必須”，集中體現(xiàn)了馬克思主義民族理論在中國的新發(fā)展和新飛躍，為推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循。作為“十二個(gè)必須”的重要組成部分，“必須以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為新時(shí)代黨的民族工作的主線”和“必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”這兩方面內(nèi)容[1]，是習(xí)近平總書記最新的重大論斷，是我們黨堅(jiān)持走中國特色解決民族問題正確道路的重大成果。民族區(qū)域自治制度蘊(yùn)含著中國共產(chǎn)黨人的政治智慧和治國理念，推進(jìn)新時(shí)代中華民族共同體建設(shè)，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，必須強(qiáng)化制度保障，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。

圍繞“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”和“民族區(qū)域自治制度”這兩個(gè)主題，學(xué)界也已開始積極探索。常安通過審視新中國成立初期民族區(qū)域自治制度的奠基歷程，強(qiáng)調(diào)“締造、鞏固社會(huì)主義的中華民族大家庭是民族區(qū)域自治制度的制度依歸”[2]。周平指出，“中華民族偉大復(fù)興”“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”等重大命題的提出，深刻彰顯了黨和國家在推進(jìn)民族事務(wù)治理中的戰(zhàn)略性部署，既為新時(shí)代民族關(guān)系的調(diào)整提供了基本思路，“也為作為調(diào)整民族關(guān)系之重要制度安排的民族區(qū)域自治的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)”[3]。方堃以國慶70周年為契機(jī)，在全面回溯新中國70年來中華民族共同體建設(shè)歷程的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，走中國特色解決民族問題正確道路，是中華民族共同體建設(shè)的政治前提”[4]。陳建樾以新中國成立前后一段時(shí)期為歷史跨度，通過分析史料，系統(tǒng)梳理了其間中華民族共同體建設(shè)的歷史脈絡(luò)。他強(qiáng)調(diào)：“民族區(qū)域自治符合我國國情，在維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，在加強(qiáng)民族平等團(tuán)結(jié)、促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展，增強(qiáng)中華民族凝聚力等方面起到了重要作用?！盵5]鄧?yán)诘仍趯?duì)習(xí)近平總書記關(guān)于鑄牢中華民族共同體意識(shí)重要論述的邏輯理路做了全面分析后認(rèn)為，“民族區(qū)域自治的制度保障”是新時(shí)代鑄牢中華民族共同體意識(shí)的基本理路之一[6]。

總體觀之，學(xué)界相關(guān)研究主要呈現(xiàn)以下兩方面的特點(diǎn)：一是核心研究成果較為匱乏，這一研究狀況同實(shí)行民族區(qū)域自治制度之于鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重大意義而言，仍不相稱；二是理論剖析還有待深化，多數(shù)研究未對(duì)本議題做深入探究。有鑒于此，本研究立足于2021年中央民族工作會(huì)議精神和當(dāng)前相關(guān)研究的整體態(tài)勢(shì)，聚焦于“民族區(qū)域自治制度”和“中華民族共同體意識(shí)”這兩個(gè)主題，以“兩個(gè)結(jié)合”的學(xué)理闡釋為切入點(diǎn)，試圖從理論上闡釋實(shí)行民族區(qū)域自治制度對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的多維價(jià)值，進(jìn)而以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為引領(lǐng)，提出具體的實(shí)踐路徑。

一、堅(jiān)持“兩個(gè)結(jié)合”：民族區(qū)域自治制度的根本遵循

在2014年中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，要做到“兩個(gè)結(jié)合”：一是堅(jiān)持統(tǒng)一與自治相結(jié)合；二是堅(jiān)持民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合[7]。“兩個(gè)結(jié)合”的要求是以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，從鑄牢中華民族共同體意識(shí)的總體要求出發(fā)，在根本遵循上對(duì)民族區(qū)域自治制度的進(jìn)一步發(fā)展完善所做出的整體審視。同時(shí)，這樣的審視也為分析民族區(qū)域自治制度和中華民族共同體意識(shí)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)提供了切入視角，是清晰判斷二者聯(lián)系的立論基礎(chǔ)。

(一)必須堅(jiān)持統(tǒng)一與自治相結(jié)合

2014年中央民族工作會(huì)議指出：“團(tuán)結(jié)統(tǒng)一是國家最高利益，是各族人民共同利益?！盵7]中國歷史上盡管存在民族紛爭乃至地方割據(jù)的情況，但統(tǒng)一始終是歷史發(fā)展的主流。即便是少數(shù)民族政權(quán)入主中原的時(shí)期，也都力主國家統(tǒng)一，并視之為最高的價(jià)值追求。這種歷史傳統(tǒng)一直延續(xù)至今?！稇椃ā沸蜓砸?guī)定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。”[8]正是基于“統(tǒng)一”的歷史傳統(tǒng)和“多民族”的現(xiàn)實(shí)情況，中國共產(chǎn)黨確立了單一制國家結(jié)構(gòu)形式下的民族區(qū)域自治制度，“在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”[9]。在這樣的制度架構(gòu)內(nèi)，首先重視和強(qiáng)調(diào)的即為國家的統(tǒng)一，必須將統(tǒng)一與自治有機(jī)結(jié)合起來，才能充分激活制度優(yōu)勢(shì)，提升民族事務(wù)治理效能。

一方面，實(shí)行民族區(qū)域自治制度必須要以維護(hù)國家統(tǒng)一為先決條件。在任何意義上，自治地方行使自治權(quán)都絕不是地方性的單向事務(wù)，而必須將國家整體利益置于首位。從權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系來看，自治地方的自治機(jī)關(guān)和各族群眾在享有自治權(quán)的同時(shí)，也承擔(dān)著維護(hù)國家統(tǒng)一、反對(duì)民族分裂的義務(wù)；從自治權(quán)力的來源來看，自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)是一種國家授權(quán)，是國家權(quán)力體系的重要組成部分，必須接受黨和國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督；從民族事務(wù)治理來看，自治地方在開展地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)中，都離不開黨和國家的指導(dǎo)與幫助。另一方面，自治地方的自治機(jī)關(guān)依法享有區(qū)別于一般地方國家機(jī)關(guān)的自治權(quán)，體現(xiàn)的是國家對(duì)區(qū)域內(nèi)各族人民共同當(dāng)家做主權(quán)利的肯定和尊重。只有在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，毫不動(dòng)搖堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，不斷推進(jìn)民族地區(qū)民主政治建設(shè)，加快民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，才能持續(xù)增進(jìn)中華民族的聚合力，有效維護(hù)和鞏固國家統(tǒng)一和主權(quán)完整。

(二)必須堅(jiān)持民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合

中國的民族區(qū)域自治制度區(qū)別于西方聯(lián)邦制下追求高度自治權(quán)的“地方自治”，同時(shí)包含“民族”和“區(qū)域”兩種因素，是二者統(tǒng)一基礎(chǔ)上的有機(jī)結(jié)合。這種有機(jī)結(jié)合的具體體現(xiàn)，主要見諸以下幾方面：其一，民族區(qū)域自治地方管轄范圍中的“區(qū)域因素”和行政建制中的“民族因素”的結(jié)合。在統(tǒng)一多民族國家的歷史發(fā)展過程中，我國各民族經(jīng)過長期的交往交流交融，逐步形成了各族群眾交錯(cuò)雜居的民族分布格局。這決定國家在自治地方管轄范圍的設(shè)置上側(cè)重于區(qū)域因素的考量，而在自治地方行政建制的設(shè)置上則偏向于考慮民族因素[10]。其二，自治機(jī)關(guān)依法行使自治權(quán)和一般地方管理權(quán)的結(jié)合。自治地方的自治機(jī)關(guān)兼具一般地方機(jī)關(guān)和自治機(jī)關(guān)兩重性質(zhì)，其權(quán)力的管理范圍，既包括自治民族內(nèi)部事務(wù)，又涉及自治地方的區(qū)域事務(wù)。其三，實(shí)行區(qū)域自治制度中各民族當(dāng)家做主和維護(hù)區(qū)域內(nèi)各民族平等團(tuán)結(jié)、促進(jìn)共同發(fā)展的結(jié)合。自治地方在名稱上冠以某個(gè)民族之名，并不意味著該民族能夠享有更大的特權(quán)，而是強(qiáng)調(diào)其要肩負(fù)起維護(hù)祖國統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的更大責(zé)任，要在促進(jìn)自治地方經(jīng)濟(jì)文化各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展中貢獻(xiàn)更大力量，發(fā)揮表率和先鋒作用。

“民族區(qū)域自治不是某個(gè)民族獨(dú)享的自治，民族自治地方更不是某個(gè)民族獨(dú)有的地方?！盵7]中國的民族區(qū)域自治制度，從來不是純粹只注重民族因素的“民族自治”，而是始終建立在維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)完整和黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，同時(shí)兼顧民族自治地方的區(qū)域特點(diǎn)和民族特點(diǎn)的“區(qū)域自治”。也就是說，實(shí)施民族區(qū)域自治的主體，不僅包括自治民族，還包括區(qū)域內(nèi)的漢族和其他少數(shù)民族。只有能夠充分關(guān)照自治地方內(nèi)各民族經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展權(quán)利的自治，才能切實(shí)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，確保各族群眾都能享有平等發(fā)展的機(jī)會(huì)。那種將民族區(qū)域自治簡單理解為純粹單一民族自治，只照顧自治民族權(quán)利和利益的觀點(diǎn)，實(shí)際上是一種狹隘的民族主義傾向。其謬誤之處在于，把民族區(qū)域自治和黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)對(duì)立起來，將制度內(nèi)含的“民族因素”和“區(qū)域因素”割裂開來，背離了民族區(qū)域自治制度的制定初衷，是對(duì)制度內(nèi)涵的誤讀。

總體來看，“兩個(gè)結(jié)合”在國家和地方兩個(gè)層面上對(duì)民族區(qū)域自治的制度內(nèi)涵、本質(zhì)要求和價(jià)值邏輯進(jìn)行了自上而下的界定，構(gòu)成了新時(shí)代歷史條件下制度運(yùn)行的思想指針和根本遵循。同時(shí)，這兩對(duì)關(guān)系之間又是緊密聯(lián)系在一起的。為保障少數(shù)民族群眾當(dāng)家做主而選擇單一制下的民族區(qū)域自治，所以在國家層面上要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一與自治相結(jié)合；又因在少數(shù)民族聚居區(qū)設(shè)立民族自治地方，所以在地方層面要強(qiáng)調(diào)民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合[11]。立足于“兩個(gè)結(jié)合”的邏輯闡釋，進(jìn)一步從學(xué)理上化解民族區(qū)域自治和鑄牢中華民族共同體意識(shí)之間的內(nèi)在張力，從而在實(shí)踐中使民族區(qū)域自治制度的發(fā)展完善始終朝著有利于鑄牢中華民族共同體意識(shí)的正確方向前進(jìn)。

二、實(shí)行民族區(qū)域自治制度對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的價(jià)值審視

中華民族共同體是一個(gè)國家層面的民族實(shí)體,作為生發(fā)于實(shí)體建構(gòu)之上的觀念形態(tài)，中華民族共同體意識(shí)則是維系共同體綿延不息的關(guān)鍵因素。而使用“鑄牢”這樣極具力量的話語表述，也意味著要通過形塑結(jié)構(gòu)更為緊密、內(nèi)涵更加豐富的中華民族共同體意識(shí)，賦予中華民族更強(qiáng)大的精神力量，凝心聚力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。民族區(qū)域自治制度是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的制度載體，其內(nèi)在蘊(yùn)含統(tǒng)一性和多樣性、普遍性和特殊性的辯證統(tǒng)一，深刻彰顯了中國共產(chǎn)黨人高超的政治智慧和鮮明的法治精神。以“建構(gòu)”視角下的中華民族共同體意識(shí)為分析框架，可從以下四個(gè)方面深刻認(rèn)識(shí)實(shí)行民族區(qū)域自治制度對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的價(jià)值。

(一)鞏固各族群眾對(duì)中華民族歷史命運(yùn)共同體的認(rèn)同

中華民族是一個(gè)有著共同歷史記憶與共生關(guān)聯(lián)的歷史命運(yùn)共同體。這種歷史記憶和共生關(guān)聯(lián)奠基于中華民族的先民們?cè)诼L的歷史長河中經(jīng)濟(jì)上相互往來、文化上兼收并蓄、情感上相互親近的歷史事實(shí)；植根于中國歷代王朝在民族事務(wù)治理上都強(qiáng)調(diào)“大一統(tǒng)”格局下“因俗而治”的政治傳統(tǒng)；歸結(jié)于近代以來中華各族人民面臨帝國主義入侵?jǐn)y手反抗、共御外侮的共同經(jīng)歷，由此塑造了一個(gè)在民族意識(shí)上表現(xiàn)為“休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運(yùn)與共”，在民族結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為“多元一體”的中華民族歷史命運(yùn)共同體。因此，在中華人民共和國成立前后，無論中國共產(chǎn)黨選擇何種民族事務(wù)治理模式，其旨?xì)w都只能是延續(xù)、鞏固中華民族這個(gè)在千年歷史流變中蘊(yùn)育而來的命運(yùn)共同體。民族區(qū)域自治制度正是這樣一種有效的制度安排。

其一，民族區(qū)域自治是以“統(tǒng)一”為先決條件的，其內(nèi)在精神是“合”而不是“分”。對(duì)于這一觀點(diǎn)，可從制度發(fā)生學(xué)的角度，通過考察制度設(shè)計(jì)者們的原初意圖予以證成。1957年青島民族工作座談會(huì)指出：“在中國這個(gè)民族大家庭中，我們采取民族區(qū)域自治政策，是為了經(jīng)過民族合作、民族互助，求得共同的發(fā)展、共同的繁榮?！覀兠褡宕蠹彝ゲ扇∶褡鍏^(qū)域自治制度，有利于我們普遍地實(shí)行民族的自治，有利于我們發(fā)展民族合作、民族互助?！盵12]周恩來的這段講話提綱挈領(lǐng)地道出了民族區(qū)域自治制度利“合”不利“分”的基本精神，民族區(qū)域自治制度的宗旨即在于，通過這項(xiàng)制度促進(jìn)各民族的團(tuán)結(jié)協(xié)作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各民族的共同繁榮、共同發(fā)展。

其二，民族區(qū)域自治的制度邏輯在于通過“差別化”的政策舉措促成“一體化”，這一制度邏輯同中華民族的發(fā)展規(guī)律形成了結(jié)構(gòu)上的耦合。中華民族是一個(gè)由“許許多多分散存在的民族單元，經(jīng)過接觸、混雜、聯(lián)結(jié)和融合，同時(shí)也有分裂和消亡，形成一個(gè)你來我去、我來你去，你中有我，我中有你，而又各具個(gè)性的多元統(tǒng)一體”[13]。費(fèi)孝通的這段論述凝練概括了中華民族在千年歷史演進(jìn)中由“多元”走向“一體”、由“差異”走向“融合”的發(fā)展規(guī)律?！安顒e化”的政策舉措，亦即對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)的優(yōu)惠政策，是民族區(qū)域自治制度的重要內(nèi)容，其所蘊(yùn)涵的正義價(jià)值、公平理念突出彰顯了對(duì)各族群眾多元利益訴求的尊重，中華民族共同體意識(shí)由此得以鞏固和提升。

(二)提升各族群眾對(duì)中華民族國家政治共同體的認(rèn)同

民族具有政治屬性，“為了獲得和維護(hù)自己的利益而必須去爭取或建構(gòu)政治權(quán)力，構(gòu)筑自己的政治權(quán)力體系，運(yùn)用政治權(quán)力管理自己的社會(huì)生活”[14]。作為一個(gè)取得了現(xiàn)代民族國家形式的實(shí)體民族，中華民族共同體也必然具有政治屬性，其行動(dòng)邏輯在于強(qiáng)化各族群眾對(duì)偉大祖國和對(duì)中國共產(chǎn)黨的認(rèn)同，提升他們對(duì)中華民族國家政治共同體的認(rèn)同感。作為中國基本政治制度的重要組成部分，民族區(qū)域自治制度自然也必須要以此為價(jià)值遵循和實(shí)踐準(zhǔn)則。民族區(qū)域自治制度將統(tǒng)一和自治相結(jié)合、民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合的制度框架本身就包含了對(duì)政治因素的考量。70余年的制度實(shí)踐也表明，這一制度通過切實(shí)保障各民族群眾當(dāng)家作主的民主權(quán)利，有效提升了各族群眾對(duì)中華民族國家政治共同體的認(rèn)同感。

1.中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的以各民族一律平等為價(jià)值理念的民族區(qū)域自治制度，從國家和自治地方兩個(gè)層面切實(shí)保障了少數(shù)民族的政治參與權(quán)。在國家層面上，少數(shù)民族主要通過全國人大和政治協(xié)商會(huì)議這兩個(gè)平臺(tái)，按一定的代表比例有序參與國家事務(wù)管理。有數(shù)據(jù)顯示，從第七屆全國人大到第十二屆全國人大，少數(shù)民族代表的比例均超過13.69%，最高達(dá)到15%，均大幅高于同期少數(shù)民族人口在全國總?cè)丝谥兴嫉谋壤齕15]。同時(shí)，在歷屆全國人大中，55個(gè)少數(shù)民族均有成員當(dāng)選代表。在自治地方層面，民族自治地方人大常委會(huì)的主任或副主任，自治地方政府的主席、州長、縣長，均由自治民族的公民擔(dān)任。截至2018年，在我國55個(gè)少數(shù)民族中，有53個(gè)民族已經(jīng)建立民族自治地方或民族鄉(xiāng)，少數(shù)民族干部的總?cè)藬?shù)已逾300萬[16]。這種系統(tǒng)的、自上而下的少數(shù)民族政治參與實(shí)踐，充分彰顯了民族地區(qū)民主政治建設(shè)的完善與發(fā)展，有利于國家政治決策的合理化，有利于民族地區(qū)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，有利于提升各族群眾對(duì)中國共產(chǎn)黨的認(rèn)同。

2.民族區(qū)域自治制度蘊(yùn)含民主協(xié)商的政治倫理精神，能夠促進(jìn)族際和諧，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家政治整合。中國的民主協(xié)商植根于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中“和而不同”“以和為貴”的價(jià)值理念，將民主協(xié)商嵌入民族區(qū)域自治的制度實(shí)踐，是中國共產(chǎn)黨人在民族事務(wù)治理上的成功經(jīng)驗(yàn)和智慧結(jié)晶。在《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中，多處就自治機(jī)關(guān)同上級(jí)國家機(jī)關(guān)和中央國家機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)、同上級(jí)人大和全國人大之間的協(xié)調(diào)以及區(qū)域內(nèi)部各民族之間關(guān)系的協(xié)調(diào)進(jìn)行了明文規(guī)定。例如，第14條規(guī)定：“民族自治地方的建立、區(qū)域界線的劃分、名稱的組成，由上級(jí)國家機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)地方的國家機(jī)關(guān)，和有關(guān)民族的代表充分協(xié)商擬定，按照法律規(guī)定的程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)?！盵9]此外，在第51、54、55、66等條的相關(guān)規(guī)定中也都充分體現(xiàn)了民主協(xié)商精神。通過對(duì)話、磋商、討論等有效的民主協(xié)商形式，拓寬了廣大少數(shù)民族群眾參與政治生活的渠道，使各族人民的利益訴求得以通過法制化的路徑進(jìn)入決策過程，從而有效保障了少數(shù)民族當(dāng)家作主的權(quán)利，強(qiáng)化了其對(duì)偉大祖國的認(rèn)同、對(duì)中國共產(chǎn)黨的認(rèn)同。

(三)增進(jìn)各族群眾對(duì)中華民族經(jīng)濟(jì)利益共同體的認(rèn)同

在中華民族歷史發(fā)展中，各民族經(jīng)過長期互通有無的經(jīng)濟(jì)往來，逐漸凝聚成了一個(gè)相互依存的經(jīng)濟(jì)利益共同體。尤其是改革開放以來，隨著國內(nèi)各民族之間的經(jīng)濟(jì)往來不斷擴(kuò)大、日趨頻繁，中華民族經(jīng)濟(jì)利益共同體意識(shí)也在這個(gè)進(jìn)程中得到了進(jìn)一步深化與鞏固。區(qū)域發(fā)展問題為民族區(qū)域自治的制度規(guī)定所涵攝，實(shí)行民族區(qū)域自治制度有利于增進(jìn)各族群眾對(duì)中華民族經(jīng)濟(jì)利益共同體的認(rèn)同。70多年來的制度實(shí)踐表明，這一制度極大地促進(jìn)了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小了民族地區(qū)同國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，使少數(shù)民族群眾切身感受到了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)帶來的福祉。而民族區(qū)域自治制度之所以能夠產(chǎn)生這樣的經(jīng)濟(jì)效能，則主要基于以下兩方面的原因。

1.民族區(qū)域自治的制度實(shí)踐以法律的形式規(guī)定了“國家?guī)椭钡牧x務(wù)，為民族區(qū)域自治地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力支持。在促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，不同于西方國家慣于采用的“自由競爭”的做法，我國首先從《憲法》高度明確規(guī)定了國家有幫助少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的義務(wù)：“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展?！盵8]除法律上的明確規(guī)定外，我國政府也采取了諸如對(duì)口支援、精準(zhǔn)扶貧以及財(cái)稅支持等傾斜性的政策措施，全力幫助民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。以新疆為例，第二次中央新疆工作座談會(huì)以來，中央財(cái)政對(duì)新疆維吾爾自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)轉(zhuǎn)移支付從2636.9億元增長到4224.8億元，19個(gè)援疆省市累計(jì)投入援疆資金(含兵團(tuán))964億元，實(shí)施援疆項(xiàng)目1萬余個(gè)，引進(jìn)援疆省市企業(yè)到位資金16840億元，中央企業(yè)投資超過7000億元[17]。事實(shí)充分證明，民族地區(qū)之所以能夠在新時(shí)代不斷書寫一個(gè)個(gè)發(fā)展奇跡，離不開黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，離不開黨和國家的大力支持和幫助。

2.民族區(qū)域自治制度賦予自治機(jī)關(guān)廣泛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)，有助于激發(fā)民族區(qū)域自治地方發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力。具體而言，民族自治地方的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，是指“自治地方在憲法和法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的特點(diǎn)，以促進(jìn)發(fā)展為目的，自主地選擇行使、自主地享有權(quán)益和自主承擔(dān)責(zé)任的權(quán)利”[18]。在某種程度上，全國各個(gè)地方都具有一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)，均可在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下因地制宜發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)。但相較而言，民族區(qū)域自治地方享有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)則更為廣泛。這樣的制度安排有助于自治地方充分發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，結(jié)合地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平和發(fā)展?fàn)顩r靈活地選擇經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式，從而促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，這樣的制度安排也能夠有效調(diào)動(dòng)自治地方內(nèi)各族群眾發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，通過地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和勞動(dòng)者個(gè)人收入水平的不斷提升，使各族群眾從切身利益中體會(huì)地區(qū)發(fā)展帶來的實(shí)惠，更好地為地區(qū)發(fā)展貢獻(xiàn)個(gè)人的聰明才智。

(四)強(qiáng)化各族群眾對(duì)中華民族精神文化共同體的認(rèn)同

中華民族是一個(gè)精神文化共同體，“在5000多年文明發(fā)展中孕育的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，在黨和人民偉大斗爭中孕育的革命文化和社會(huì)主義先進(jìn)文化，積淀著中華民族最深層的精神追求，代表著中華民族獨(dú)特的精神標(biāo)識(shí)”[19]。在這個(gè)意義上，強(qiáng)化中華民族精神文化共同體認(rèn)同是各族群眾凝聚精神內(nèi)核、統(tǒng)一價(jià)值共識(shí)的內(nèi)在要求。厘清民族區(qū)域自治制度同中華民族精神文化共同體的內(nèi)生關(guān)聯(lián)，首先必須明確中華文化既包括漢族文化，也包括少數(shù)民族文化，任何將某一民族文化自外于中華文化的論調(diào)都應(yīng)堅(jiān)決予以抵制。而強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度才能夠強(qiáng)化各族群眾對(duì)中華民族精神文化共同體的認(rèn)同，正是立足于實(shí)行民族區(qū)域自治制度能夠保障少數(shù)民族基本文化權(quán)益、繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化的客觀事實(shí)。

民族區(qū)域自治制度包含“民族”和“區(qū)域”兩個(gè)因素，是以各少數(shù)民族聚居區(qū)為基本存在條件的。因此，這一制度的成功實(shí)踐必須建立在保障區(qū)域內(nèi)廣大少數(shù)民族群眾基本文化權(quán)益的基礎(chǔ)之上。其具體表征主要包括以下幾方面：一是充分尊重各族群眾的語言文字、宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣。比如，在保護(hù)和發(fā)展少數(shù)民族語言文字方面，我國自2015年開始啟動(dòng)中國語言資源保護(hù)工程，截至2019年底，工程已經(jīng)完成了324個(gè)少數(shù)民族語言點(diǎn)的語言資源調(diào)查，新增95萬余條少數(shù)民族語言音頻資源和73萬余條視頻資源，并在一期建設(shè)的標(biāo)志性成果《中國瀕危語言志》叢書中收錄我國瀕危少數(shù)民族語言共計(jì)20種[20]。二是建立了較為完善的公共文化服務(wù)體系。通過在民族地區(qū)培養(yǎng)少數(shù)民族文藝人才、發(fā)展少數(shù)民族圖書出版事業(yè)和建立少數(shù)民族文化組織，有力促進(jìn)了民族地區(qū)文化事業(yè)的發(fā)展。三是加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)的傳承和保護(hù)。在1372項(xiàng)國家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄中，有613項(xiàng)屬于少數(shù)民族項(xiàng)目，占比約為45%，充分體現(xiàn)出了國家對(duì)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)的重視(1)數(shù)據(jù)根據(jù)“中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)網(wǎng)·中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)數(shù)字博物館”相關(guān)資料整理，參見http://www.ihchina.cn/project#target1.。

三、中華民族共同體意識(shí)引領(lǐng)下民族區(qū)域自治制度的發(fā)展路徑

2021年中央民族工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“黨的民族工作創(chuàng)新發(fā)展，就是要堅(jiān)持正確的，調(diào)整過時(shí)的，更好保障各民族群眾合法權(quán)益?！盵1]隨著外部環(huán)境發(fā)生各種變化，民族區(qū)域自治制度也必須在堅(jiān)持中進(jìn)一步發(fā)展和完善，以適應(yīng)制度實(shí)踐中出現(xiàn)的新形勢(shì)、新情況和新問題。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，就是要以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為思想引領(lǐng)和行動(dòng)指南，始終堅(jiān)持走中國特色解決民族問題的正確道路不動(dòng)搖。同時(shí)，全面把握自治與統(tǒng)一相結(jié)合、民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合的制度準(zhǔn)則，不斷適應(yīng)外部環(huán)境條件變化，對(duì)民族區(qū)域自治制度進(jìn)行必要的調(diào)適，提升制度機(jī)制的靈活性和生命力，增強(qiáng)制度韌性。

(一)提升民族服務(wù)治理能力，夯實(shí)政治基礎(chǔ)

在中國這樣一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家中，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷提升民族事務(wù)治理水平，既是凝心聚力鑄牢中華民族共同體意識(shí)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，毫不動(dòng)搖走中國特色解決民族問題正確道路的現(xiàn)實(shí)需求，是全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義?？傮w而言，提升中國民族事務(wù)治理能力，應(yīng)從以下方面扎實(shí)推進(jìn)：一是立足于黨對(duì)新時(shí)代民族工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿至民族事務(wù)管理的全過程、各環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，從而避免在自治地方的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)治理中出現(xiàn)力量碎片化和離心化的傾向，最大限度實(shí)現(xiàn)各民族協(xié)同合作。二是著眼于推進(jìn)民族事務(wù)治理體系的制度創(chuàng)新。比如，為提升民族事務(wù)治理的科學(xué)性和民主性，可建立社會(huì)聽證制度和決策咨詢制度；為保障各族群眾的合法權(quán)益，可探索建立民族事務(wù)治理的民主監(jiān)督制度；為提高國家民族政策的可操作性，可根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》靈活建立民族政策分級(jí)實(shí)施和評(píng)估制度等[21]。三是致力于改進(jìn)和優(yōu)化民族事務(wù)治理的方式方法。在具體操作上，要全面深化民族自治地方政府機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步明確和細(xì)化政府權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)政府職能有機(jī)整合；任用熟悉黨的民族政策法規(guī)且兼具基層民族工作經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才，為民族事務(wù)治理提供人力資源支撐；充分利用互聯(lián)網(wǎng)手段和多媒體技術(shù)提高民族事務(wù)治理能力。以這些具體的方式方法為依托，促成共商共建共治共享的民族事務(wù)治理格局,發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)奠定牢固的政治基礎(chǔ)。

(二)促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打牢物質(zhì)基礎(chǔ)

民族區(qū)域自治制度實(shí)施70余年來，廣大民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到了極大的提升，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供了有力的經(jīng)濟(jì)支撐。但從橫向維度來看，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、生態(tài)環(huán)境脆弱等諸多因素的制約，相較于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，民族地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍然存在較大差距。這種發(fā)展差距所造成的心理失衡也在一定程度上弱化了廣大少數(shù)民族群眾的共同體意識(shí)，阻滯了新時(shí)代中華民族共同體建設(shè)的整體推進(jìn)。為此，必須以民族區(qū)域自治為制度依托，圍繞“實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮”的旨?xì)w，將黨中央的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口支援和民族地區(qū)的自我發(fā)展能力有機(jī)結(jié)合起來，幫助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，不斷滿足各族群眾對(duì)美好生活的向往。具體而言，在當(dāng)前形勢(shì)下，民族地區(qū)要立足地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，緊密圍繞國家“一帶一路”倡議布局，加快推進(jìn)開放開發(fā)的力度，推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。以西藏自治區(qū)為例，作為在國家“一帶一路”建設(shè)布局中具有明顯的區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)的民族地區(qū)，是連接祖國內(nèi)陸與南亞的重要樞紐通道，且擁有豐富的自然文化資源稟賦，但由于能源環(huán)境、技術(shù)水平以及物流運(yùn)輸?shù)纫蛩氐南拗?，西藏“一帶一路”建設(shè)仍然存在薄弱環(huán)節(jié)。為此，國家應(yīng)加大項(xiàng)目和資金支持，做好西藏“一線、兩基地、三出口”(2)“一線”即青藏鐵路及拉日鐵路(拉薩至日喀則)等交通網(wǎng)絡(luò)；“兩基地即青藏鐵路那曲物流中心、拉薩物流中心；“三出口”即樟木、吉隆、亞東等口岸。建設(shè)，使西藏的開放格局不僅向內(nèi)推進(jìn)，也向外延展，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)開放與對(duì)外開放并重。同時(shí)，利用好當(dāng)?shù)氐奈幕Y源優(yōu)勢(shì)，做大做強(qiáng)文旅產(chǎn)業(yè)，以文化交流助力西藏“一帶一路”建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)。

(三)深入貫徹民族區(qū)域自治法，夯實(shí)法治基礎(chǔ)

1984年，全國人大在總結(jié)民族區(qū)域自治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)《憲法》規(guī)定通過了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》。這部法律的出臺(tái)使我國民族法制建設(shè)實(shí)現(xiàn)了里程碑式的跨越，推進(jìn)了中國建設(shè)社會(huì)主義法治國家的時(shí)代進(jìn)程。此后，隨著2001年全國人大常委會(huì)對(duì)該法進(jìn)行的修訂以及2005年《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》的出臺(tái)，中國的民族區(qū)域自治制度在國家立法層面已經(jīng)形成了一個(gè)系統(tǒng)完整的法律保障體系。通過各種制度規(guī)制和運(yùn)行機(jī)制的設(shè)定，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》及其配套立法以法律的形式“將業(yè)已形成的中華各民族熱愛本民族、熱愛中華民族和熱愛祖國的情感、積極的民族主義和高尚的愛國主義確認(rèn)和固定下來”[22]，深刻彰顯了民族區(qū)域自治制度統(tǒng)一與自治相結(jié)合、民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合的根本原則。隨著全面依法治國進(jìn)程的深入推進(jìn)，以新時(shí)代的標(biāo)準(zhǔn)審視，這部法律本身也存在一些亟待解決的問題，其在原則性、兼容性和對(duì)接性等層面的局限日益凸顯，一些概念和提法缺乏準(zhǔn)確界定并且略顯過時(shí)，這些問題都在一定程度上影響和制約了法律實(shí)施的效果。鑒于此，應(yīng)以2021年中央民族工作會(huì)議所提出的“必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實(shí)施”[1]為根本遵循，緊緊圍繞深入貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法、鑄牢中華民族共同體意識(shí)的主題，“對(duì)現(xiàn)行民族區(qū)域自治法進(jìn)行條分縷析的分析研究，對(duì)其中的概念、范疇、術(shù)語(或?qū)Ｓ谜Z)和一些提法，做出理論完整性和實(shí)踐可行性的研究”[23]，從而為法律的全面修訂提供理論支撐和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)固民族區(qū)域自治制度發(fā)展完善的法治基礎(chǔ)。

(四)持續(xù)開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建，厚植社會(huì)基礎(chǔ)

堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度必須把民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作抓牢抓好，促進(jìn)各民族廣泛交往、全面交流、深度交融，不斷增強(qiáng)中華民族的凝聚力和向心力，鑄牢中華民族共同體意識(shí)。為此，應(yīng)立足于地區(qū)實(shí)際，從開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳教育、打造民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)和示范單位、創(chuàng)建民族互嵌式的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境等方面入手，不斷深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建力度，扎實(shí)做好相關(guān)工作。以云南省為例，按照2015年習(xí)近平總書記視察云南時(shí)提出的“努力成為我國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)”的要求，云南先后出臺(tái)了多項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)文件，并開展了一系列卓有成效的創(chuàng)建工作，逐步在全國范圍內(nèi)形成了獨(dú)具特色的“云南經(jīng)驗(yàn)”。其中，“云南民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建聯(lián)盟”(3)2019年，云南省新平黎族傣族自治縣為首的行政接邊地區(qū)七縣、滄源佤族自治縣為首的沿邊八縣分別成立了“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建聯(lián)盟”，簽署《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建聯(lián)盟公約》，是云南乃至全國在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作中的首創(chuàng)。的成立最具借鑒價(jià)值，是云南在民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建工作中的偉大創(chuàng)舉。藉由此種模式，云南構(gòu)建了“以點(diǎn)串線、以線連片、以片帶面”的區(qū)域布局，使區(qū)域內(nèi)各民族之間的交往互動(dòng)不斷得以增強(qiáng)，從而促成了區(qū)域各族同胞文化上彼此認(rèn)同、發(fā)展上優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建大格局。當(dāng)然，“云南經(jīng)驗(yàn)”有其特定的歷史和地域動(dòng)因，如云南地區(qū)少數(shù)民族早有獨(dú)特的“盟誓”文化，這為聯(lián)盟的成立奠定了深厚的文化根基，但其敢為人先的創(chuàng)新精神、立足實(shí)際的工作理念以及聯(lián)動(dòng)協(xié)同的創(chuàng)建模式，應(yīng)為其他省區(qū)尤其是五大民族自治區(qū)深入學(xué)習(xí)和靈活效仿。只有扎實(shí)做好民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作，促進(jìn)各民族交往交流交融，才能鞏固和發(fā)展新時(shí)代社會(huì)主義民族關(guān)系，激活民族區(qū)域自治的制度效能，鑄牢中華民族共同體意識(shí)也才具備牢固的社會(huì)根基。

綜上所述，作為中國制度文明的重要標(biāo)志，民族區(qū)域自治是推進(jìn)新時(shí)代中華民族共同體建設(shè)、鑄牢中華民族共同體意識(shí)的制度依托和重要載體。它深刻彰顯了中國共產(chǎn)黨人的政治智慧和“以人民為中心”的治國理念，蘊(yùn)含著統(tǒng)一性與多樣性、普遍性與特殊性的辯證統(tǒng)一。事實(shí)雄辯地證明，民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐，對(duì)締造和鞏固中華民族大家庭、鑄牢中華民族共同體意識(shí)做出了突出的歷史性貢獻(xiàn)，需要持久不懈地予以堅(jiān)持。同時(shí)，從推進(jìn)國家治理的視角來看，民族區(qū)域自治制度也有其變動(dòng)性的一面，需要隨外部環(huán)境的改變而進(jìn)行適當(dāng)調(diào)適，以保持制度生命力，強(qiáng)化制度韌性。新時(shí)代堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，就是要牢牢抓住鑄牢中華民族共同體意識(shí)這一民族工作的主線，立足于“兩個(gè)結(jié)合”的根本原則，從政治、經(jīng)濟(jì)、法治、社會(huì)等多個(gè)層面進(jìn)行全局部署和統(tǒng)籌規(guī)劃，旨在將民族區(qū)域自治制度的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為民族事務(wù)治理效能，為維護(hù)國家統(tǒng)一、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、提振中華民族凝聚力和向心力提供有力支撐和堅(jiān)強(qiáng)保障?？梢灶A(yù)見，這一進(jìn)程還將長久持續(xù)下去。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，民族區(qū)域自治制度將會(huì)愈加完善，其制度優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮，將為鑄牢中華民族共同體意識(shí)注入更為磅礴的時(shí)代偉力。