何瓦特，唐家斌

[云南大學，昆明 650091]

一、問題的提出

2006年國務院提出重視農(nóng)村環(huán)保工作，中央及各部委陸續(xù)召開農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理專題會議，出臺相應政策法規(guī)，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理由此受到越來越多的關注。但在實際的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中，新時期的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念沒有得到較好的貫徹落實。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境不斷遭到破壞，農(nóng)民生活污染、生產(chǎn)污染以及工業(yè)“三廢”污染等加劇了農(nóng)村環(huán)境惡化的進程。(1)郭海娟：《淺析〈新環(huán)境保護法〉中對農(nóng)村環(huán)境的保護》，《黑龍江糧食》2016年第3期。經(jīng)過長時期的治理過程，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理仍然難以達到改善農(nóng)村生態(tài)宜居，建設美麗鄉(xiāng)村的目標。由政策落實不到位產(chǎn)生的“政策空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象日漸受到關注與討論，丁煌總結政策執(zhí)行阻滯的表現(xiàn)之一為政策執(zhí)行表面化(2)丁煌：《我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對策的制度分析》，《政治學研究》2002年第1期。，陳振明則把這種政策執(zhí)行走樣形象概述為“軟拖硬抗拒不執(zhí)行”的象征性執(zhí)行。(3)陳振明：《政策科學——公共政策分析導論》(第二版)，北京：中國人民大學出版社，2003年，第276-277頁。無論是表面化執(zhí)行還是象征性執(zhí)行都接近于政策“空轉(zhuǎn)”，我們可以解釋這種“政策空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象就是政策執(zhí)行的走樣、失真與形式化。針對這一現(xiàn)象，習近平總書記指出著力解決政策實施“最先一公里”的同時也要突破“中梗阻”，打通“最后一公里”。(4)《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社，2019年，第127頁。顯然，應對“政策空轉(zhuǎn)”，落實改革“最后一公里”已對當下的治理體系與治理現(xiàn)代化提出了新的要求。肖永添提出農(nóng)村環(huán)境“政策空轉(zhuǎn)”主要表現(xiàn)在地方政府沒有積極地進行農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理(5)肖永添：《社會資本影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的機制與對策分析》，《理論探討》2018年第1期。，各級政府尤其是地方政府把生態(tài)環(huán)境治理的重點都放在了城鎮(zhèn)(6)荀志欣：《整體性治理視角下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理對策探析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2017年第5期。，對農(nóng)村環(huán)境治理的重視程度不足(7)蕭子揚,劉清斌,桑萌：《社會工作參與鄉(xiāng)村振興:何以可能和何以可為?》，《農(nóng)林經(jīng)濟管理學報》2019年第2期。，受經(jīng)濟發(fā)展目標的影響，經(jīng)濟優(yōu)先論者擱置或替代了環(huán)境議題，強調(diào)生態(tài)文明建設是一個長久過程不可能一蹴而就，使得環(huán)境部門空轉(zhuǎn)應付。(8)藺雪春：《地方政府官員生態(tài)文明話語分析》，《蘭州學刊》2015年第9期。為了應對“政策空轉(zhuǎn)”中執(zhí)行動力不足的問題，地方政府加強干部考核制等政治性激勵，但采取的環(huán)境政策激勵機制沒能充分調(diào)動政策執(zhí)行的積極性，反而對環(huán)境政策執(zhí)行產(chǎn)生了消極作用(9)任丙強：《地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的激勵機制研究:基于中央與地方關系的視角》，《中國行政管理》2018年第6期。，在地方政府政策監(jiān)管不力之下，政策執(zhí)行偏差行為大量存在(10)葉娟麗、韓瑞波、王亞茹：《我國環(huán)境治理政策的研究路徑與演變規(guī)律分析——基于CNKI論文的文獻計量分析》，《吉首大學學報(社會科學版)》2018年第5期。，為了應對壓力型體制下環(huán)境治理目標，地方政府采取更多應付的策略懸空了環(huán)境政策。從以上學者的論述中，地方政府執(zhí)行動力弱被指向了環(huán)境政策空轉(zhuǎn)主要因素，針對提高執(zhí)行動力的措施產(chǎn)生成效也不高。與此同時，還有眾多學者提出政策執(zhí)行有動力但是沒有能力支撐，政策執(zhí)行仍有極大可能出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”。針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行過程中“政策空轉(zhuǎn)”問題，不僅需要考慮地方政府執(zhí)行動力不足的影響因素，還要考慮區(qū)域間差異(11)曾云敏、趙細康：《環(huán)境保護政策執(zhí)行中的分權和公眾參與:以廣東農(nóng)村垃圾治理為例》，《廣東社會科學》2018年第3期。、環(huán)境整體性與治理權力分割之間的矛盾(12)任丙強：《生態(tài)文明建設視角下的環(huán)境治理:問題、挑戰(zhàn)與對策》，《政治學研究》2013年第5期。等因素對政策執(zhí)行能力的考驗，環(huán)境政策本身具有跨域性與復雜性的特征，環(huán)境政策執(zhí)行能力與環(huán)境問題本身的物理屬性(13)黃晗：《地方政府與中國環(huán)境政策執(zhí)行困境分析》，《北京行政學院學報》2013年第4期。、政策主體和政策客體之間的利益分配(14)賈楊：《公共政策執(zhí)行的效果分析及其困境化解——以環(huán)境政策為例》，《長白學刊》2015年第2期。等執(zhí)行過程中多種影響因素造成的政策執(zhí)行過程的協(xié)調(diào)困難。由此，從公共政策執(zhí)行的角度綜合分析造成“政策空轉(zhuǎn)”的影響因素，梳理農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行主體執(zhí)行動力弱及執(zhí)行過程協(xié)調(diào)困境，解釋農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策空轉(zhuǎn)背后的影響因素，對提出針對農(nóng)村環(huán)境政策有效執(zhí)行對策具有重要意義。

二、農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中“政策空轉(zhuǎn)”分析

近些年中央及地方環(huán)境治理相關部門密集出臺相關的政策文件，已經(jīng)建立起農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理設計全方位的政策推進體系，從制度保障上確保農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有效治理，到十九大習近平總書記明確提出“綠水青山”生態(tài)文明建設，我國生態(tài)環(huán)境治理上升到國家戰(zhàn)略層面，與自下而上的地方環(huán)境治理創(chuàng)新相結合，推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的治理。自2013年以來，我國每年中央一號文件，都明確提出農(nóng)村發(fā)展要兼顧經(jīng)濟發(fā)展，同時要保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。從政策文件內(nèi)容可以看出每年中央都在強調(diào)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理重要性，但是中央政策在地方的實際執(zhí)行中情況不容樂觀。地方的自主性發(fā)揮沒有圍繞生態(tài)環(huán)境治理的實踐主線，沒有真正落實既要金山銀山，又要綠水青山的發(fā)展理念。在具體的政策執(zhí)行中，生態(tài)未優(yōu)先，環(huán)境治理自身的公共性與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的迫切性產(chǎn)生了最根本的一對沖突，衍生或是加劇地方政府在農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中的復雜性與無力感。在權衡經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護利弊下，地方政府不同程度采取了象征性執(zhí)行等多種表現(xiàn)形式的政策執(zhí)行方式應付農(nóng)村生態(tài)治理困境，在具體農(nóng)村環(huán)境治理中，政策“空轉(zhuǎn)”表現(xiàn)為文件性空轉(zhuǎn)、文字性空轉(zhuǎn)、不作為空轉(zhuǎn)、無效率空轉(zhuǎn)(15)王禮鵬、陳琳、周素麗：《“局部空轉(zhuǎn)”：表現(xiàn)、根源與治理》，《國家治理》2020年第2期。。

(一)文件性空轉(zhuǎn)：農(nóng)村環(huán)境政策性與制度性空轉(zhuǎn)

文件性空轉(zhuǎn)是指中央、部門制定的政策文件在執(zhí)行中沒有落到實處，未產(chǎn)生預期的效果，政策文件的指導精神和價值停留在文件、會議等形式上。2019年11月，人民智庫對全國范圍內(nèi)1103名黨政干部、近百位專家學者以及各領域人士展開深入訪談，對問及是否存在制度、政策、改革上的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象時，56.4%受訪干部認為“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象存在，且非常嚴重；20.5%受訪干部認為，“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象一定程度上存在。(16)王禮鵬、陳琳、周素麗：《“局部空轉(zhuǎn)”：表現(xiàn)、根源與治理》，《國家治理》2020年第2期。當“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的存在成為普遍現(xiàn)象，地方政府的治理實踐就不能取得成效。2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》指出“到2020年，中西部有較好基礎、基本具備條件的地區(qū)實現(xiàn)衛(wèi)生廁所普及率達到85%左右”。根據(jù)政策目標，各地出臺相應的廁所革命的政策方案推進衛(wèi)生廁所的興建，但僅為了應付考核和檢查，一些不符合衛(wèi)生標準的廁所列為衛(wèi)生廁所，改善農(nóng)村人居環(huán)境的政策精神難以得到落實。文件只有得到執(zhí)行和實施，文件的作用才能得到發(fā)揮，制度性經(jīng)濟學上提及的制度包括制度制定機制與制度實施機制，農(nóng)村較多的制度性“空轉(zhuǎn)”往往發(fā)生在一些基層弱治理的公共事務上。以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村社會，化肥和農(nóng)藥的過量使用、廢菜葉的堆積等因其隱蔽性、危害發(fā)生的滯后性和與經(jīng)濟發(fā)展要求的矛盾性，較難得到基層治理的關注，相應的治理實踐停留在學習、宣傳、會議、匯報上。2018年，貴陽市開展農(nóng)用地土壤污染詳査、農(nóng)用地質(zhì)量地球化學背景調(diào)查，全市16塊被列為疑似污染地塊。(17)胡鶴飛：《生態(tài)環(huán)境保護 土壤污染防治》，載劉本立主編：《貴陽年鑒》，《貴陽年鑒》編輯部,2019年，第87頁。同年云南農(nóng)業(yè)研究的多位學者通過對云南省個舊市50個農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地561份耕層土壤樣品進行檢測，評價了該區(qū)土壤污染程度和生態(tài)風險，提出整體表現(xiàn)為重度生態(tài)風險。(18)曾民、郭蓉、楊樹明、張敦宇、王玲仙、殷富有、陳越、程在全、陳玲：《云南省個舊市農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染與生態(tài)風險評價》，《土壤與作物》2019年第1期。還有全國各省出現(xiàn)的“癌癥村”，數(shù)量不斷增加，危害不斷擴大，類似弱治理的公共事務都表明了農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中出現(xiàn)了“空轉(zhuǎn)”。

(二)文字性空轉(zhuǎn)：農(nóng)村環(huán)境政策材料性空轉(zhuǎn)

文字性空轉(zhuǎn)是指農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行只停留在文字材料、表格等表面功夫上，為了應付考核和上級檢查，將治理的中心放在了材料的包裝和表格的填寫上。趙樹凱在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》一書中提及基層的許多工作是無法測量的，上級檢查熱衷于檢查評比，為了獲得上級對業(yè)績的肯定，工作匯報性質(zhì)發(fā)生重要改變，基層工作變得敷衍塞責，弄虛作假。農(nóng)村環(huán)境一經(jīng)巡查巡視后，基層干部不是及時開展整治工作，而是忙于寫整改報告，向上一級表明整改的決心。在基層進行調(diào)研，較多基層干部反映“疲于應付鄉(xiāng)鎮(zhèn)會議和縣級各種整改等會議，無論事情大小，總要發(fā)個通知，來個意見，事后還要補上匯報等各種文字性材料?！?2018 年8月28日，云南省政協(xié)召開民主監(jiān)督協(xié)商會，圍繞“推進農(nóng)村生活垃圾和污水處理存在的問題與建議”深入?yún)f(xié)商建言，指出云南省農(nóng)村“兩污”治理還存在規(guī)劃缺失、治理水平低和“重建輕管”等問題。面如諸如此類的問題，基層掀起了一波自查風波，面對上一級的考核檢驗，事關水污染治理要求完備水污染防治推進的會議紀要、自查報告、整改問題清單、整改報告、水污染防治開展情況報告、領導巡視報告等一系列的文字性材料，這些材料作為考核的依據(jù)，規(guī)范農(nóng)村水污染治理同時卻加劇了基層工作的壓力，加深基層失望的程度，為了達到上級考察要求，基層不同程度采取了應付的“策略”。諸如此類在文字材料和表格上下的功夫并不能真正促進農(nóng)村環(huán)境的改善，相反卻不斷地打擊了基層治理工作人員的積極性，在文山會海和不斷的整改督促下，環(huán)境治理本末倒置，環(huán)境治理效果不顯著。

(三)不作為空轉(zhuǎn)：農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行主體治理意愿低

中央政策表明地方的生態(tài)環(huán)境保護部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部門等都是涉及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的重要主體，需要積極發(fā)揮治理能動性。地方政府也形成了以黨委書記、各省市區(qū)長為第一負責人，相關生態(tài)資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等相結合的政策執(zhí)行權力系統(tǒng)。從農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行的內(nèi)容來看，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容復雜，相關主體積極發(fā)揮能動性，是有效落實政策要求的必要條件。從農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行的特征來看，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是一個“項目制”的運轉(zhuǎn)邏輯，是一個依靠項目不斷整改落實再整改的過程，較好地詮釋了行政發(fā)包制的運轉(zhuǎn)邏輯，作為代理方，地方政府集中部門力量提供政策資源支撐才能保障政策的治理可持續(xù)。但實際上農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行以基層政府的“自利”為目標,表現(xiàn)為敷衍、曲解、斷章取義或者附加條件等(19)汪小紅、朱力：《轉(zhuǎn)型期征地問題的三重邏輯》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2018年第1期。。地方政府往往把自身的經(jīng)濟發(fā)展放在首位，將中央政府所提倡的環(huán)境公共利益放在次要位置(20)盛明科、李代明：《生態(tài)政績考評失靈與環(huán)保督察——規(guī)制地方政府間“共謀”關系的制度改革邏輯》，《吉首大學學報(社會科學版)》2018年第4期。?；鶎诱窦毧蹋蛟臁芭杈啊惫こ?，敷衍應付上級檢查工作。按照政策文件要求，地方政府鼓勵農(nóng)村地區(qū)興建水沖式廁所，相關的農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門不關注實行水沖式廁所的改造目標，只關注完成基礎設施建設的考核目標，造成越來越多投入資金興建的廁所成為儲物間、雜物間。在常規(guī)的治理模式下，地方官員長期習慣于環(huán)境政策的弱化現(xiàn)狀而難以推動根本性的改變(21)任丙強：《地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的激勵機制研究:基于中央與地方關系的視角》，《中國行政管理》2018年第6期。。在與基層生態(tài)環(huán)境部門工作人員訪談中得知，“農(nóng)村生態(tài)環(huán)境多部門聯(lián)合治理中，基本是哪個部門開展做就是哪個部門都得負責做完，像我們就是跟著去一轉(zhuǎn)，也沒哪樣事?！?(訪談記錄: 生態(tài)環(huán)境局X縣分局監(jiān)察大隊科職員ZH, 2019-12-13) 面對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策落實中敷衍，斷章取義等做法，多部門聯(lián)合治理沒有成為相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的制約機制，反而成為各部門推卸責任、掩飾政策執(zhí)行不到位的保護傘，作為環(huán)境保護的職能部門，執(zhí)行能力脆弱，采用了不同的方式敷衍、曲解環(huán)境政策目標。

(四)無效率空轉(zhuǎn)：農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行主體各行其是

環(huán)境政策執(zhí)行就是多方利益趨向于公共利益，多元利益不斷相互調(diào)和的過程。地方政府在落實中央政策時，生態(tài)問題的全局性、復雜性、長期性決定了地方政府生態(tài)職能必須具有高度的協(xié)調(diào)性和整合性，然而，這恰好是地方政府的“軟肋”。(22)顧杰、張述怡：《我國地方政府的第五大職能——生態(tài)職能》，《中國行政管理》2015年第10期。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策主要由中央及各部委出臺，政策要求治理相關部門之間打破部門壁壘，相互協(xié)調(diào)，避免政出多門，相互抵消。但某些地方政府在治理空間上長久以來囿于“行政區(qū)行政”思維，在治理主體上則形成各自為政、單打獨斗的處事方式。(23)郭漸強、楊露：《跨域治理模式視角下地方政府環(huán)境政策執(zhí)行困境與出路》，《吉首大學學報(社會科學版)》2019年第4期。地方政府基于地方利益出臺相應的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃或是方案，有關環(huán)境保護的內(nèi)容依據(jù)部門的環(huán)境職能、優(yōu)先性部門利益都不同程度地做了調(diào)整，面對同一環(huán)境治理問題，多頭治理卻治理不好。農(nóng)村污水直排一直是困擾農(nóng)村環(huán)境治理的問題，各地深受“垃圾水道”困擾，排水渠常年被建筑垃圾、生活垃圾擠占，“九龍治水”治理不好水，在離城區(qū)稍遠的農(nóng)村，部分不法村鎮(zhèn)小作坊等隱藏在村莊中違規(guī)偷排污水，加上農(nóng)村的污水收集網(wǎng)處理污水能力不足，生活生產(chǎn)污水直排河流，水污染日益嚴重。面對整體性的水污染治理困境，多部門各自采取的政策工具存在著效率低下、績效不足和管理成本高等局限。(24)李偉偉：《中國環(huán)境政策的演變與政策工具分析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第12期。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門極力推進農(nóng)村改廁等項目以達成農(nóng)村發(fā)展的部門目標，未將廁所革命與水污染治理進行統(tǒng)籌考慮，通過行政命令的方式強力推行農(nóng)村改廁，在拆除原有旱廁基礎設施，建立新式水沖式廁所時，卻不能突破污水治理中污水收集管網(wǎng)“最后一公里”瓶頸，導致改廁與污水治理銜接不夠，化糞池出水口依舊直排；在水污染沒有對生產(chǎn)或生活造成極大的經(jīng)濟損失的情況下，生態(tài)資源部門對污染企業(yè)監(jiān)管松弛；同樣的，水利部門主要從興修水利等部門利益的角度出發(fā)，往往忽視水資源管理的部門環(huán)境職能，在水污染治理中能動性不足，部門之間協(xié)同治理的意愿低。

三、農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中的模糊—沖突分析

政府公共政策的執(zhí)行是一個連續(xù)性與系統(tǒng)性的過程，是實現(xiàn)政策目標必不可少的環(huán)節(jié)，為了使政策更加科學有效的落實，學界總結了眾多的政策執(zhí)行分析模型，用于全面科學地分析政策執(zhí)行過程。自20世紀70年代，普瑞斯曼、馬茲曼尼安、薩巴蒂爾、馬特蘭德等眾多學者建立了不同政策執(zhí)行模型，一直在強調(diào)于1887年由伍德羅威爾遜提出的執(zhí)行問題。(25)陳麗君、傅衍：《人才政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象及成因研究——以C地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策執(zhí)行為例》，《中國行政管理》2017年第12期。其中，馬特蘭德致力于窮盡政策執(zhí)行的影響因素，提出政策執(zhí)行的模糊—沖突分析框架，把政策執(zhí)行看作一個受多種影響因素的調(diào)整過程。其核心觀點在于不僅需要羅列出影響政策執(zhí)行的變量，還需要找出那些促使變量成為影響因素的原因。(26)Richard E.Matland，Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation ，Journal of Public Administration Researth and Theory, 1995 (5): pp.153.通過對不同原因的組合分析，馬特蘭德提出政策執(zhí)行表現(xiàn)為象征性執(zhí)行、行政性執(zhí)行、政治性執(zhí)行和試驗性執(zhí)行，其中象征性執(zhí)行原因主要在于較高的政策模糊性與較高的政策沖突性，地方政府掌握著可用的資源，在執(zhí)行動力和協(xié)調(diào)能力上影響著政策的執(zhí)行。(27)Richard E.Matland，Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation.國內(nèi)學者曾運用模糊—沖突分析框架對我國政策執(zhí)行情況進行研究，其中冉冉運用模糊—沖突分析框架對我國環(huán)境政策與執(zhí)行的距離進行了深入的研究，綜合概括了中國環(huán)境政策中的沖突性、模糊性與“象征主義”，為進行環(huán)境政策執(zhí)行研究工作提供了理論指導。從模糊—沖突理論分析農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行困境，主要的原因有：

(一)政策高模糊性：地方政府擁有更大的政策文本闡釋空間

1.農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行目標的模糊性

農(nóng)村環(huán)境政策目標的模糊性表現(xiàn)在農(nóng)村環(huán)境法律文本上語言表述的模糊性。在我國現(xiàn)有法律規(guī)范體系中尚缺乏一部綜合性的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護基本法，針對農(nóng)業(yè)面源污染防治、農(nóng)村垃圾處理、惡臭污染防治、土壤污染防治、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等農(nóng)村環(huán)境污染治理的主要方面，導致我國環(huán)境治理中長期缺乏專門的法律或行政法規(guī)。(28)何水：《農(nóng)村生態(tài)文明法治建設的困境與出路》，《中州學刊》2018年第8期?；痉傻谋Ｕ喜蛔?，造成了農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法中相關執(zhí)法部門依據(jù)不足的困境。中國環(huán)境法律中較多的是非常寬泛和類似文學性的語言，經(jīng)常使用“應該”、“鼓勵”這樣的模糊性的語言，而不是“必須”這樣強制性的語言。(29)W.P.Alford and Y.Shen,“Limits of the Law in Addressing China’s Environmental Dilemma”, in Michael McElroy et al.(Eds.),Energizing China, Reconciling Environmental Protection and Economic Growth， Cambridge， MA：Harvard University Press，1998.在法律文本上語言表述的模糊性加劇農(nóng)村環(huán)境政策的行政部門職權行使的不確定與無力感。農(nóng)村環(huán)境治理中污染事件發(fā)生一般經(jīng)歷了很長的潛伏期，在這段時間內(nèi)污染主體已經(jīng)對農(nóng)村環(huán)境造成了不同程度的污染，但是在沒有引發(fā)較大的環(huán)境污染事件之前，污染主體抱有“環(huán)境守法成本高，違法成本低”的僥幸心理，繼續(xù)實施破壞環(huán)境的污染行為，這也是引發(fā)土壤污染與“癌癥村”爆發(fā)的原因，沒有明確的法律依據(jù)和政策文本的規(guī)范，相關執(zhí)法部門較難采取強制性的行政手段，只能“動之以情，曉之以理”進行農(nóng)村環(huán)境保護的動員工作，容易導致上層設計與下層操作“兩張皮”，產(chǎn)生上下討價還價的空間，導致治理成效低。

2.農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行責任分工的模糊性

在農(nóng)村地區(qū)主要以“問題型治理”的治理方式推動環(huán)境治理，環(huán)境問題的產(chǎn)生與處理往往涉及不同的政府部門，冉冉在其《中國環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》一書中提出一個環(huán)境領域通常由很多不同的政府部門和政府層級負責，彼此缺乏必要的部門間、區(qū)域間和府際間的分工合作，導致政策執(zhí)行過程中的權責不清和互相推諉。(30)冉冉：《中國地方環(huán)境政治:政策與執(zhí)行之間的距離》,北京:中央編譯出版社,2015年，第254頁。農(nóng)村環(huán)境治理涵蓋的內(nèi)容多，與基層民眾接觸的特殊性加劇了環(huán)境政策執(zhí)行的復雜性與艱巨性。在治理農(nóng)村水污染等環(huán)境問題上，生態(tài)資源部門、水利部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門都是相關的治理主體，每一個部門都被分配了不同的環(huán)境職能，但是在具體處理環(huán)境污染問題上，由哪一個部門履行主要的環(huán)境職能，履行程度如何等論題在政策文本上沒有明確的規(guī)定，各個部門的職能邊界是不清晰的，職責是不明晰的，需要各個部門協(xié)同的治理實踐就不能調(diào)動部門之間的積極性，不能形成合力。政策文本中關于執(zhí)行責任分工的模糊性為政策在具體的情境中提供了可以調(diào)適的選擇性，但是同時也在一定程度上為地方政府執(zhí)行農(nóng)村環(huán)境政策造成了責任不清與相互推諉的困擾，導致地方政府相關部門政策執(zhí)行迫切性不足和相互協(xié)調(diào)意愿低。

(二)政策高沖突性：地方政府執(zhí)行主體之間協(xié)調(diào)沖突

1.《執(zhí)行機構間與機構內(nèi)部的層級整合沖突

農(nóng)村環(huán)境政策在涉及跨區(qū)域、跨部門治理的情境下，政策執(zhí)行機構間與機構內(nèi)部的層級整合會極大地影響政策目標的實現(xiàn)情況。執(zhí)行機構內(nèi)部缺乏整合，導致執(zhí)行主體個體理性與公共理性沖突，執(zhí)行主體象征性執(zhí)行政策。中央層面上環(huán)境治理工作主要由生態(tài)資源部門進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理，地方層面上，各級生態(tài)環(huán)境部門是主要的環(huán)境政策執(zhí)行者，僅靠生態(tài)環(huán)境部門解決環(huán)境治理系統(tǒng)的工程是遠遠不足的，地方生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部關于治理環(huán)境問題的資源、人員、財政不能有效整合中央與地方政府力量影響了環(huán)境政策執(zhí)行的效果。有學者提出生態(tài)資源部門存在政策規(guī)劃、實施及相關機構協(xié)調(diào)方面的權力不足。(31)陽東辰：《公共性控制:政府環(huán)境責任的省察與實現(xiàn)路徑》，《現(xiàn)代法學》2011年第2期。在委托代理關系下，地方政府作為上一級政府的代理人，負責執(zhí)行上一級的目標，同時作為同級生態(tài)資源部門政策執(zhí)行的委托人，要發(fā)布環(huán)境政策指令。從環(huán)境職能履行來看，環(huán)境保護的政府責任分散在多個部門，其中以環(huán)境保護為部門主要利益的生態(tài)資源部門相反卻沒有足夠的資源與權力進行農(nóng)村環(huán)境治理。涉及農(nóng)村環(huán)境治理中的水利部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主要以農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為主要利益的部門，相應的環(huán)境職能履行與部門優(yōu)先性利益存在沖突，多部門既要接受自上而下環(huán)境政策的指標考核和績效管制，又要統(tǒng)籌兼顧生態(tài)資源部門維持地方政府經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的目標。在干部考核的政治激勵模式下，部門逐漸形成了應對政策考核的多種策略主義，迫于選擇性的履行地方政府的政策目標以維持地方發(fā)展，這在很大程度上“光明正大”的默許了農(nóng)村環(huán)境政策“空轉(zhuǎn)”的行為選擇。

2：《地方政府政策工具選擇的沖突

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策的政策過程至少持續(xù)十年及以上，其中囊括各種影響因素，導致政策執(zhí)行具有逐級減弱的趨勢，影響環(huán)境政策治理目標的達成。中央政府和地方政府在生態(tài)治理中的信息不對稱，地方政府享有信息優(yōu)勢，由此使得中央政府監(jiān)督管理難度增加，從而加劇了地方政府的機會主義傾向。(32)朱喜群：《生態(tài)治理的多元協(xié)同:太湖流域個案》，《改革》2017年第2期。中央政府對地方政府約束“空轉(zhuǎn)”的機制不足，地方政府的機會主義傾向更加明顯，具體表現(xiàn)在地方政府在落實中央農(nóng)村環(huán)境政策要求時，采取制定部門環(huán)境治理方案和協(xié)議等政策工具，其中的沖突凝結在政策目標所追求的公共利益與部門所追求的部門利益上，即政策目標所追求的公共利益明確生態(tài)優(yōu)先，走綠色發(fā)展的道路，但部門追求的利益局限在部門的績效考核及部門的發(fā)展。農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中執(zhí)行主體能動性難以調(diào)動或是部門之間合作成效差，主要在于執(zhí)行的政策目標與部門優(yōu)先性利益難以統(tǒng)一，以環(huán)境保護為部門優(yōu)先性利益和主要環(huán)境職能的生態(tài)資源部門在政策目標上與農(nóng)村環(huán)境政策目標保持了一致，但是在不能充分調(diào)動相關部門治理能動性的情況下，生態(tài)資源部門作用難以發(fā)揮，一是沒有足夠的治理權威，二是沒有足夠的治理資源，往往在農(nóng)村環(huán)境治理中遭遇協(xié)同治理體系運轉(zhuǎn)低效、相關部門各行其是的困境，最終導致的仍然是執(zhí)行過程與農(nóng)村環(huán)境政策追求的公共利益目標的背離，造成了地方政府由于政策工具選擇的沖突而導致的政策執(zhí)行的不理想。

四、農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中局部“政策空轉(zhuǎn)”的矯正

(一)“頂層設計”政策內(nèi)容模糊性的削減：合理優(yōu)化政策目標和實施方案

農(nóng)村環(huán)境政策的“空轉(zhuǎn)”發(fā)生在上層設計與下層操作的不相符合上，如何讓中央的環(huán)境政策目標經(jīng)過基層政府落實到農(nóng)村還能最大限度地保持初衷就在于為看似不服帖的政策方案抹上農(nóng)村的底色，這意味著農(nóng)村要基于保持中央政策的目標的角度，找到政策落地生根的執(zhí)行方式。模糊性是政策固有的屬性，在“應該”、“鼓勵”的話語體系下，要優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境政策的目標與方案，使其具有較強的可操作性與現(xiàn)實性。賦予地方更多的自主權，允許基層圍繞中央頂層設計進行差別化的探索。(33)王禮鵬、陳琳、周素麗：《“局部空轉(zhuǎn)”：表現(xiàn)、根源與治理》，《國家治理》2020年第2期。避免農(nóng)村的環(huán)境治理停留在文件和會議上，通過自主權的發(fā)揮，將文件的內(nèi)容進行靈活解讀并開展落實。農(nóng)村環(huán)境政策的出臺一直扮演著解決城市環(huán)境治理一道背后防線的角色，直到農(nóng)村環(huán)境問題開始影響到人們的正常生活，對振興鄉(xiāng)村產(chǎn)生阻力，各項社會條件均已逐漸成熟的情境下，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境難以治理的問題才得以備受關注。農(nóng)村環(huán)境治理滯后于農(nóng)村環(huán)境問題，在新時期生態(tài)文明建設的政策呼吁下，農(nóng)村環(huán)境治理的實施方案就要破除脫離農(nóng)村實際的制度設計，改變以城市思維設計農(nóng)村的制度，加快制定農(nóng)村環(huán)境治理中的法律規(guī)定，合理優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境治理的目標，明確農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)行的框架，以此減少農(nóng)村環(huán)境政策的模糊性與不適用性。

(二)“下層操作”責任分工模糊性的削減：健全農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行的考核機制

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策的弱治理，凸顯了農(nóng)村環(huán)境政策本身存在的滯后性、碎片化等局限，說明政府科層制體系下正式制度在治理農(nóng)村環(huán)境問題過程中的不足和空缺。長期以來公共政策分析把“政策空轉(zhuǎn)”的視角放到地方政府這一利益主體未履行職責上，卻忽視了合理的考核機制在其中重要的調(diào)和作用。農(nóng)村環(huán)境治理最終需要基層政府工作人員、村干部等主體落到實處，就需要分類制定更加合理完善的考核機制，激勵推進農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行的實干家，給予更多支持和鼓勵，約束懈怠者的懶散行為，對相關工作進行督促和監(jiān)督。針對結果考核，做到精準化與嚴格化，在精準化上，農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行的效果不僅體現(xiàn)在會議、報表等文字性材料上，更應該注重實效，服務于最廣泛的村民，切實把村民的反饋作為考核內(nèi)容；在嚴格化上，要注重考核機制的科學嚴謹，不僅具有技術上的考核，同時關注農(nóng)村人文環(huán)境的改變，加大責任的問責力度，加強農(nóng)村基層黨組織的建設，發(fā)揮基層黨組織的引領作用，落實農(nóng)村兩委一崗雙責的考核。農(nóng)村社會廣泛存在非正式治理的現(xiàn)象，具有非強制性、聯(lián)結性強、影響深遠的特點，農(nóng)村環(huán)境政策的落實具有不確定性和復雜性，在農(nóng)村基層環(huán)境弱治理的場域下，非正式與非制度的治理技術已經(jīng)滲透到鄉(xiāng)土社會過程中，在正式制度的考核機制無法約束這種行為的情況下，就需要規(guī)避非正式與非制度治理技術阻礙鄉(xiāng)村規(guī)范化發(fā)展的弊端，引導非正式與規(guī)范、標準的治理技術相結合，提供相關治理主體調(diào)適的空間，規(guī)避責任不清與相互推諉的風險，在實際的治理中，積極的發(fā)揮農(nóng)村非正式治理的作用，尤其是鄉(xiāng)賢的作用，彌補農(nóng)村環(huán)境治理中正式治理的不足，以此調(diào)動農(nóng)村環(huán)境治理的主體，更好地達到政策目標實現(xiàn)的長效化與常態(tài)化。

(三)層級性沖突的減弱：整合上下級執(zhí)行主體資源

農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行的整體性要求整合上下級執(zhí)行主體的力量，減少農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行主體的沖突，實現(xiàn)上下級政府之間的綜合治理。地方政府生態(tài)環(huán)境部門是農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行的職能部門，中央的生態(tài)資源部進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與宏觀調(diào)控，地方的生態(tài)資源部門進行具體的政策執(zhí)行，為了減少政策執(zhí)行效力逐級遞減，要加強中央與地方政策執(zhí)行主體資源的整合。農(nóng)村環(huán)境治理是一個長期持續(xù)的過程，基于農(nóng)村環(huán)境政策具有很明顯的“問題推動”的屬性，在政策執(zhí)行中，農(nóng)村環(huán)境影響因素階段性的改變對政策執(zhí)行就產(chǎn)生著明顯的影響，下一級執(zhí)行的情況直接影響著上一級制定的政策目標的效果。農(nóng)村環(huán)境政策來源于農(nóng)村生態(tài)現(xiàn)實問題需要及輔助城市發(fā)展需要，主要作為一種彌補型的角色，針對問題治理而出現(xiàn)，問題的針對性解決兼具了階段性與區(qū)域性，在實際的執(zhí)行上，要借助中央政府或是上一級地方政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)與宏觀調(diào)控的作用，從上而下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時依賴基層政府或是村干部對政策針對性解讀的能力水平，從下而上不斷進行政策執(zhí)行反饋，只有自上而下的調(diào)控與自下而上的反饋形成良好的整體性治理機制，農(nóng)村環(huán)境治理的制度體系才能更加完善，環(huán)境治理才能實現(xiàn)革命性的轉(zhuǎn)型，打破傳統(tǒng)根深蒂固的環(huán)境治理觀念，奠定農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定的根基，形成農(nóng)村環(huán)境治理的強治理局面。

(四)協(xié)同性沖突的減弱：整合多元執(zhí)行主體力量

農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行難關鍵在于政策執(zhí)行環(huán)境是在經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明建設都需要極大進步的農(nóng)村社會，對于我國構建完整的環(huán)境保護體制，制定系統(tǒng)的環(huán)境治理政策，協(xié)同多元主體力量具有重要的意義。在這樣的社會背景下，農(nóng)村社會的發(fā)展并不是經(jīng)濟與生態(tài)哪一個優(yōu)先發(fā)展的問題，也不是兩者怎么相互協(xié)調(diào)的問題，而是當下鄉(xiāng)村社會自身發(fā)展需求得到不斷自我實現(xiàn)，自治水平提升的問題。在這個過程中，更需要整合相關的治理主體力量。在政府簡政放權實行機構改革的基礎上，明晰相關職能部門的邊界，整合生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等部門的力量，加強政府各部門之間的合作。農(nóng)村環(huán)境政策在地方的執(zhí)行涉及地方的生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、發(fā)展等部門，減少執(zhí)行部門之間合作的沖突，在現(xiàn)今振興鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略推動下，促進鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設，加強農(nóng)村生態(tài)文明建設中相關政策執(zhí)行權力、執(zhí)行內(nèi)容、執(zhí)行方式的協(xié)調(diào)程度，加深合作深度，規(guī)避各部門個體理性與公共理性的沖突。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策中關于農(nóng)村污水的處理是政策一大阻力，缺少污水收集管網(wǎng)、污水中心處理站等基礎設施的建設，單一推行的改廁項目就不能與污水治理銜接起來，水沖式廁所建設自然不能較好落實，而一整套的污水治理系統(tǒng)包含污水收集主管網(wǎng)與延伸至農(nóng)戶的細管網(wǎng)的相互銜接，項目的建設牽扯鄉(xiāng)村規(guī)劃、土地資源占用、建設資金投入，項目建成使用評估等環(huán)節(jié)，僅生態(tài)環(huán)境部門是難以有效治理的，就需要在政策執(zhí)行中構建多元利益主體參與政策執(zhí)行的機制。

五、結 語

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的相關政策體系是一項要經(jīng)歷十多年乃至幾十年政策實踐過程而成，在不斷分解目標落實中，農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中執(zhí)行客體的反饋是檢驗農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理成效最重要的表現(xiàn)，模糊-沖突分析理論為我們分析農(nóng)村環(huán)境政策“政策空轉(zhuǎn)”提供了良好的分析框架。因政策文本的模糊性與執(zhí)行主體的沖突性導致的執(zhí)行主體動力不足與執(zhí)行過程協(xié)調(diào)困難直接導致了農(nóng)村環(huán)境政策客體反饋結果的不如意。在進一步應用馬特蘭德的模糊-沖突理論作為農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行的分析框架中，圍繞農(nóng)村環(huán)境治理的政治特殊性，不僅需要考慮政策的執(zhí)行意志，更需要圍繞當下農(nóng)村基層治理相適應的環(huán)境管理體制改革現(xiàn)狀做出分析。馬特蘭德的政策執(zhí)行分析理論是一個靈活適應政策執(zhí)行環(huán)境，可對政策執(zhí)行方式做出組合選擇的分析理論。在中國生態(tài)治理的特殊情境下，農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行不僅會出現(xiàn)象征性執(zhí)行，也會可能在不同的情境下出現(xiàn)政治性執(zhí)行抑或是試驗性執(zhí)行，但在具體分析農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中，無論是哪一種政策執(zhí)行的表現(xiàn)方式，地方政府作為主要的治理主體，執(zhí)行動力與執(zhí)行能力的大小，都是政策執(zhí)行關鍵的變量，都在不同程度地影響著政策執(zhí)行的效果。執(zhí)行動力不足，執(zhí)行能力弱，在執(zhí)行政策時不能充分調(diào)動可以利用的資源，不能打破地方政府之間的競爭局面進而協(xié)同合作，那么出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境“政策空轉(zhuǎn)”就是不可避免的。為了較好適應農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的需求，必須實現(xiàn)地方政府的職能履行方式的創(chuàng)新與發(fā)展，必要時，積極地發(fā)揮國家治理的政治勢能，減少政府因執(zhí)行不力導致政策目標初衷的扭曲，降低地方政府文件性、文字性、不作為、無效率等形式的“政策空轉(zhuǎn)”的可能性。展望我國的生態(tài)文明建設，農(nóng)村的生態(tài)治理任務艱巨而迫切，更需要重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中政策執(zhí)行遇到的制度層面阻礙因素的解決，在傳統(tǒng)文明的根基上保證現(xiàn)代文明下生態(tài)環(huán)境治理的可持續(xù)性。