鞠智超

（遼寧師范大學(xué)政府管理學(xué)院，遼寧大連 116021）

傳統(tǒng)國(guó)家治理下，國(guó)家政策的制定有著自身獨(dú)特的路徑，其中，權(quán)臣在國(guó)家政策制定過程中扮演著重要的角色。從某種程度上而言，國(guó)家政策往往是權(quán)臣個(gè)人意見轉(zhuǎn)換而成公共決策的結(jié)果體現(xiàn)。本文將以李鴻章的《籌議海防折》與李斯《諫逐客書》為例，對(duì)權(quán)臣意見與國(guó)家政策間的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行分析。

一、《籌議海防折》與《諫逐客書》的歷史背景

奏折是清朝的一種文書，“因用折疊的紙張繕寫而得名?！?。奏折是“工作報(bào)告”，是傳統(tǒng)治理下官員向皇帝進(jìn)行匯報(bào)工作和提出自己對(duì)國(guó)家事務(wù)觀點(diǎn)的主要方式之一。因此皇帝每日需要批閱大量奏折。所以奏折要用最少的字說明大臣個(gè)人的想法和政見，不宜過長(zhǎng)。但奏折中請(qǐng)奏之事多是國(guó)家的軍政大事，所以如何在奏折中用最少的文字陳清利弊，令皇帝采納具奏者的意見和建議就成了一門學(xué)問。

李鴻章1862年任江蘇巡撫，直至1901年去世，身居要職四十余年，在涉及國(guó)家大政方針和政策時(shí)，他的觀點(diǎn)有時(shí)與皇帝相左，但在大多數(shù)情況下，他能通過奏折陳情以說服皇帝接受他自己的意見，并將他的意見轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)國(guó)家政策。公元1864年（清同治三年），湘軍攻破南京，太平天國(guó)滅亡。隨后，捻軍又被湘軍淮軍聯(lián)合絞殺潰敗，國(guó)內(nèi)反對(duì)勢(shì)力消失，階級(jí)矛盾緩和。加之，中外相關(guān)條約締結(jié)。大清帝國(guó)涌現(xiàn)出了湘軍、淮軍、楚軍等地方部隊(duì)守衛(wèi)國(guó)家，中興四大名臣曾國(guó)藩（1872年病逝）、李鴻章、左宗棠、胡林翼都在各自的崗位上發(fā)揮著自己的價(jià)值，各個(gè)軍工械所成立，大清帝國(guó)突然煥發(fā)了生機(jī)。在同治十三年，東南沿海地區(qū)的海疆危機(jī)再次浮出水面，清政府感到震驚之余，朝野上下引發(fā)“海防”與“塞防”之間的辯論。主要觀點(diǎn)有三：一是主張完全放棄海防，著力于塞防；二是海塞防并重；三是重視海防放棄塞防。辯論中李鴻章洋洋灑灑寫下萬字的《籌議海防折》 成為其中最具影響力和代表性的論點(diǎn)，后被人譽(yù)為洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的“總綱”[1]。

李鴻章的《籌議海防折》凸顯了他對(duì)海防的重視，并提出了建立新式海軍的觀點(diǎn)。首先，他通過分析清廷面臨的國(guó)際形勢(shì)。中國(guó)與各國(guó)之間的條約已經(jīng)無法更改。東南沿海已經(jīng)成為我們和敵人的公共土地。兩方互相猜忌，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。要早做防備。但是總理衙門的方案要立即付諸實(shí)施卻非常困難，因?yàn)槿瞬烹y得、經(jīng)費(fèi)難以籌措、畛域難化、舊習(xí)難以根除，故而“今日所及，惟在力破成見，以求實(shí)際而已”。緊接著，李鴻章就談到了問題的核心，歷朝歷代更多地將軍事力量集中在西北要塞，屯墾戍邊，如今東南沿海海疆?dāng)?shù)萬余里，外國(guó)商人、傳教士往來如織，表面上是想要友好往來，實(shí)際上包藏禍心。只要有一個(gè)國(guó)家挑起事端，我國(guó)一定會(huì)被各個(gè)國(guó)家分食。列強(qiáng)依靠著堅(jiān)船利炮成為“數(shù)千年來未有之強(qiáng)敵”，而中國(guó)還想要按照過去的方法來處理一定是行不通的，因此他認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是“變法”，在軍事上，建立近代海軍；在人才選拔方面，不拘于科舉制度，培養(yǎng)新式人才。但是建立新式海軍需要大筆的經(jīng)費(fèi)，一方面，李鴻章建議停止進(jìn)軍新疆，節(jié)約軍費(fèi)；另一方面，要發(fā)展各類近代民用企業(yè)，以獲得資金發(fā)展近代海軍。因此，也有人將此折稱為洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的“總綱”。

公元前238年，韓人鄭國(guó)正奉命以協(xié)助修建運(yùn)河的名義去欽州進(jìn)行陰謀活動(dòng)。事發(fā)后秦宗室大臣皆謂秦王曰:“諸侯人來事秦者，大抵為其主游間于秦耳，請(qǐng)一切逐客”。秦始皇接受了大臣們的建議。于是，秦王政十年(公元前237年)下令逐客，李斯也在被逐之列，在被逐的路上,他寫了這篇《諫逐客書》給秦始皇，終于使秦始皇收回成命，李斯官復(fù)原職，不久升任廷尉。后為秦并六國(guó)謀劃，建議先攻取韓國(guó)，再逐一消滅各諸侯國(guó)，完成統(tǒng)一大業(yè)。在《諫逐客書》中李斯用大量事實(shí)說明，秦國(guó)之所以日益強(qiáng)大，是因?yàn)榻蛹{了天下賢士，秦國(guó)之所以日益富足，是因?yàn)樗蚜_了四方珍寶，而那種“不問可否，不論曲直，非秦者去，為客者逐”的錯(cuò)誤做法，只能削弱自己[2]。

“臣聞吏議逐客，竊以為過矣”。李斯列舉四君為例：秦穆公四方求士，孝公用商鞅之法，惠王用張儀（魏人）之計(jì)，昭王得范睢（魏入）為相，才成就秦國(guó)帝業(yè)。四君重用之人，并非秦國(guó)所生，從而得出了自己的結(jié)論：“皆以客之功”。在這一段中，作者從“用人”的角度分析了秦國(guó)強(qiáng)大的原因。接著作者通過陛下所用之奇珍異寶、昆山之設(shè)玉、隨和之寶、明月之珠、太阿之劍、纖離之馬、翠鳳之旗、靈之鼓，都不在秦國(guó)的例子進(jìn)入文章核心問題：“今取人則不然，不問可否，不論曲直，非秦者去，為客者逐”，完全是本末倒置，“此非所以跨海內(nèi)制諸侯之術(shù)也?！痹诘谌沃?，李斯借泰山河海為喻講述五帝三皇之所以無敵于天下的原因。最后一段，申明了逐客的危害“今逐客以資敵國(guó)，損民以益仇，內(nèi)自虛而外樹怨于諸侯”。告誡秦王，用“逐客”的辦法，想讓國(guó)家求得安全，是不可能的[3]。

李斯的這篇《諫逐客書》向秦王說明了“不問可否，不論曲直，非秦者去，為客者逐”的錯(cuò)誤，并提出只有重視人才，遵循“王者不卻眾庶”的原則，才符合秦國(guó)的利益，使得秦王廢逐客令，繼續(xù)任用賢士。這篇文章在論證秦國(guó)驅(qū)逐客卿的錯(cuò)誤和危害時(shí)，沒有在逐客這個(gè)具體問題上就事論事，也沒有涉及自己個(gè)人的進(jìn)退出處，而是站在“跨海內(nèi)，制諸侯”，完成統(tǒng)一天下大業(yè)的高度，來分析闡明逐客的利害得失，諫者從皇帝的角度出發(fā)進(jìn)行勸諫，這反映了李斯的卓越的勸諫水平，也是個(gè)人意見轉(zhuǎn)變成國(guó)家政策的典范。

二、傳統(tǒng)治理中從權(quán)臣意見到國(guó)家政策的主要程序

（一）秦朝

秦朝處于官僚制度的建立時(shí)期，皇帝進(jìn)行決策的信息來源比較單一，主要來源于大臣的建議。由于制度不夠完善，進(jìn)諫機(jī)構(gòu)欠缺，此時(shí)諫官多由武將擔(dān)任，諫議制度未成定制，諍諫權(quán)的歸屬也尚不明確。所以臣子可以向直接寫信向皇帝勸諫?！吨G逐客書》就是一封李斯寫給皇帝的書信。

（二）清朝

古代臣子將意見傳達(dá)給皇帝然后變成國(guó)家政策可以通過許多方式，例如廷議、密奏、奏折等。大部分事情，都可以通過臣子寫表上奏獲得答復(fù)，但“假如有大事，各部不能單獨(dú)決定，也常由七卿、九卿公決，叫做廷議?！卞X穆所列舉的明代“廷議”模式，不僅存在于明代，也貫穿于整個(gè)清代，晚清時(shí)期運(yùn)用得尤為頻繁。汪康年曾說:“我朝有大事，固嘗有令六部九卿會(huì)議矣。”熟悉當(dāng)時(shí)政務(wù)運(yùn)作的吏部司官何剛德也說：“從前國(guó)有大事，則交大學(xué)士六部九卿會(huì)議。”例如1875年前后的“海防與塞防之爭(zhēng)”“甲午后政局的大討論”等。但在這種模式有一定的弊端，順治年間有大臣曾說，當(dāng)時(shí)的廷臣會(huì)議有一些人迎合皇帝的意思，有一些人是憑借自己的愛憎，還有一些大臣只能沉默來從眾?；实蹖栴}發(fā)交會(huì)議之前，多少會(huì)表露態(tài)度，這自然影響會(huì)議的整體基調(diào)。參與會(huì)議的大臣雖說都可發(fā)表意見，但事實(shí)上，臣子之間有官位高低之別，還有政治黨派之分，早已經(jīng)形成實(shí)際政治中的權(quán)勢(shì)和秩序。為了避免得罪身居要職、把持實(shí)權(quán)的大臣，官員們多半“緘默從眾”。即便有不同意見，也僅僅是保持觀望態(tài)度不發(fā)表意見[4]。

密奏是關(guān)于皇帝政治事務(wù)的機(jī)密文件，它出現(xiàn)在順治時(shí)期，但由于至今未找到實(shí)物，因此難以斷定。在康熙時(shí)期，密奏的使用到達(dá)了頂峰。在康熙三十二年七月的《蘇州得雨并報(bào)米價(jià)摺》中：“竊惟今夏天時(shí)亢旱，各處祈雨……敢就所知，謹(jǐn)奏以聞。朱批：……朕夙夜焦思，寢食不安，但有南來者，必問詳細(xì)，聞爾所奏，少解宵旰之勞。秋收之后，還寫奏貼奏來，凡有奏貼，萬不可與人知道?！边@道奏折中皇帝明確提出了奏折需要保密的要求，故而我們判斷這應(yīng)該是清朝密折的源頭。密折的寫作一般由八部分組成,先是官員擬寫，后用紙、封套、裝封，交于專人呈遞，經(jīng)皇帝批閱后發(fā)還?？滴鯐r(shí)期允許個(gè)人保存密折。后雍正皇帝繼位，完善了密折制度，增加了繳回一項(xiàng)，密折不準(zhǔn)私自藏匿、焚燒，必須當(dāng)月按制繳回。經(jīng)雍正帝改革后的密折制度更加規(guī)范化，成為了清廷用來統(tǒng)治國(guó)家和鞏固皇權(quán)的強(qiáng)有力工具[5]。

作為大臣的“工作報(bào)告”，奏折主要用于征求皇帝的指示和建議。奏折中不僅能體現(xiàn)具奏者的行文技巧，更能通過隱藏在奏折中的具奏者的見識(shí)、水平、脾氣稟性等。分析奏折的時(shí)代、社會(huì)背景及意義，為后人提供許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。李鴻章的《籌議海防折》、李斯的《諫逐客書》就是其中的杰出代表。

三、傳統(tǒng)治理中從權(quán)臣意見到國(guó)家政策的影響要素

（一）共性要素

1.權(quán)臣個(gè)人地位

根據(jù)決策理論，決策者的主觀因素將對(duì)決策過程產(chǎn)生重要影響，包括豐富的知識(shí)、多年的經(jīng)驗(yàn)、前瞻性的決策者的個(gè)人素質(zhì)。外在的技巧、判斷力和冒險(xiǎn)意愿是正確決策的必要先決條件。李鴻章當(dāng)時(shí)作為當(dāng)時(shí)總督之首的直隸總督，精通洋務(wù)與海防，所以再向皇帝建議時(shí)就更具有可信度。也正是因?yàn)樗侵彪`總督，所以他的意見能更多地被皇帝看見，才有了更多被采納的可能。

2.帝王的因素

封建社會(huì)的歷史條件使決策人個(gè)人作用顯得更加突出，諸如康熙時(shí)期的撤藩問題、親征噶爾丹以及雅克薩抵御沙俄侵略者等重大問題，均是在諸大臣皆謂不可的情況下力排眾議做出的。李斯的《諫逐客書》寫于秦王十年。由于秦國(guó)經(jīng)常攻打韓國(guó)，韓國(guó)正處于滅絕的邊緣。為挽救危機(jī)，韓國(guó)派出了鄭國(guó)到秦國(guó)說服秦王興修水利以消耗秦的國(guó)力，阻止秦國(guó)從北朝東進(jìn)攻，后來韓國(guó)陰謀暴露，秦國(guó)的王公貴族十分震怒，認(rèn)為其他國(guó)家的人來到秦國(guó)都是為了要為自己的國(guó)家圖謀游說秦王，或者是刺探消息的。所以應(yīng)該將其他國(guó)家的人盡數(shù)趕走。秦王聽從了他們的建議，于是下令逐客。楚人李斯此時(shí)也在秦國(guó)做官，在此關(guān)頭，李斯在《諫逐客書》中陳明利害，據(jù)禮力辯。秦王幡然醒悟后立刻廢除逐客令，并讓李斯官復(fù)原職，后來李斯在秦始皇一統(tǒng)天下的進(jìn)程中做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

3.黨派紛爭(zhēng)

在權(quán)臣將個(gè)人意見轉(zhuǎn)換成國(guó)家政策的過程中往往會(huì)受到黨派紛爭(zhēng)的影響。李鴻章和左宗棠對(duì)國(guó)防戰(zhàn)略的看法不盡相同，關(guān)于派系利益的爭(zhēng)端也很激烈，李鴻章的主要力量集中在北洋，所以他特別強(qiáng)調(diào)了沿海防御的重要性，經(jīng)常強(qiáng)調(diào)北京近海，不久前，英法聯(lián)軍從沿海地區(qū)入侵并占領(lǐng)了天津和北京。左宗棠湘系的勢(shì)力由東南已移到西北，所以強(qiáng)調(diào)西北邊疆的重要，堅(jiān)決反對(duì)“漸棄新疆”，主張收復(fù)新疆是當(dāng)務(wù)之急。他一再強(qiáng)調(diào)清王朝定都北京，由于蒙古環(huán)衛(wèi)北方，百數(shù)十年一直十分安全，之所以重視新疆是為保衛(wèi)蒙古的安全，而保衛(wèi)蒙古的安全則是為了保證京師的安全。因?yàn)椤靶陆还?，則蒙部不安”，陜、甘、山西的安全都沒有保證，北京也將沒有安全之日。

（二）特殊性要素

秦國(guó)與清朝處在兩個(gè)不同的歷史時(shí)期，故而不能一概而論。秦國(guó)時(shí)期，國(guó)家形態(tài)和政治制度尚不完善，所以個(gè)人意見轉(zhuǎn)變成公共決策相對(duì)簡(jiǎn)單。而清朝的各項(xiàng)制度均已成熟，所以個(gè)人意見轉(zhuǎn)變?yōu)楣矝Q策不僅需要奏折，還需要經(jīng)過廷議等階段。

四、結(jié)束語

在封建君主專制制度之下，人治是其典型特征，整個(gè)國(guó)家的運(yùn)行都要受到作為最高統(tǒng)治者的皇帝個(gè)人意見的影響?；实鄄粌H是國(guó)家最高統(tǒng)治者，而且是國(guó)家機(jī)器的一部分。在整個(gè)國(guó)家體系中，皇帝在掌握國(guó)家絕對(duì)權(quán)力的同時(shí)，權(quán)臣作為整個(gè)國(guó)家機(jī)器的重要組成部分，對(duì)整個(gè)國(guó)家的運(yùn)行有著重要影響，二者之間的互動(dòng)在具備國(guó)家屬性的同時(shí)，更是一種非正式的私人效忠與被效忠關(guān)系?；实叟c權(quán)臣之間私人效忠關(guān)系使得權(quán)臣個(gè)人意見對(duì)皇帝意見影響極大，也為權(quán)臣個(gè)人意見轉(zhuǎn)換為國(guó)家政策創(chuàng)造了空間和條件。但由于歷史時(shí)期的不同，權(quán)臣的意見轉(zhuǎn)變成公共決策的過程也有很大的差異。在官僚制度建立初期，以秦國(guó)李斯為例，想要推行某項(xiàng)政策之時(shí)，只需將其轉(zhuǎn)換為信件向皇帝提出即可，意見可以直接傳遞到最高決策者手中，而且能夠在很短的時(shí)間內(nèi)獲得皇帝的批復(fù)，大大提高政策的效率。而在清朝則要經(jīng)過奏請(qǐng)、廷議、論證等環(huán)節(jié)，變得更加復(fù)雜。