◎張緊跟

1.中山大學 中國公共管理研究中心/政治與公共事務管理學院，廣州510275；2.廣州新華學院 公共治理學院,廣州510520

一、問題的提出

2010年，為解決省際邊界地區(qū)重復建設導致的資源浪費、矛盾滋生、發(fā)展滯后等區(qū)域治理難題，四川省珙縣觀斗苗族鄉(xiāng)與云南省威信縣羅布鎮(zhèn)聯(lián)手打造了珙威省際邊界黨建聯(lián)動區(qū)[1]。2015年以來，四川省涼山自治州聯(lián)合周邊地區(qū)在社會管理薄弱、流動人員集中、重大工程建設等情況復雜的邊界區(qū)域探索建立起多層次的邊界區(qū)域聯(lián)合黨組織[2]。2015年10月，為切實解決跨地區(qū)矛盾糾紛、推動區(qū)域經濟發(fā)展、促進邊界區(qū)域和諧穩(wěn)定，青海省久治縣智青松多鎮(zhèn)聯(lián)合甘肅省瑪曲縣阿萬倉鎮(zhèn)、四川省阿壩縣求吉瑪鄉(xiāng)探索組建了跨省域聯(lián)合黨組織[3]。2019年以來，中共廣東省廉江市委與毗鄰的化州市聯(lián)手廣西壯族自治區(qū)陸川縣、博白縣、合浦縣等縣市搭建起覆蓋五縣(市)22個鎮(zhèn)的“粵桂邊廉化陸博合”黨建聯(lián)盟，成為粵桂邊協(xié)同發(fā)展的樣本[4]。2019年以來，內蒙古自治區(qū)、河南省等與對口支援方打破地域界限，共同組建黨建聯(lián)合體，探索全域化黨建引領對口支援[5]。近年來，為推動長江三角洲毗鄰地區(qū)的跨界治理和協(xié)同發(fā)展，若干基層黨政部門探索出以黨建聯(lián)建引領跨省聯(lián)動發(fā)展的“毗鄰黨建”模式，搭建了區(qū)域黨組織聯(lián)動合作平臺，成為破解長三角區(qū)域治理困境的創(chuàng)新模式與有效路徑[6]。這些跨地區(qū)的“毗鄰黨建”“黨建聯(lián)盟”“聯(lián)合黨建”等全域化黨建工作的新模式，以黨建引領共創(chuàng)和諧邊界為基礎，堅持共建共治共享原則，不斷拓寬區(qū)域合作領域、深化區(qū)域合作內涵，不僅構建了區(qū)域邊界的和諧穩(wěn)定關系并實現(xiàn)區(qū)域互利共贏，而且在破解區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、聯(lián)合執(zhí)法等治理困境等方面日益發(fā)揮著積極效用，越來越成為當代中國區(qū)域治理實踐中最為亮麗的風景線。

然而，上述區(qū)域治理實踐的鮮活樣本在學術研究中卻未獲得充分回應。一方面，面對具有邊界模糊化、問題棘手化、主體多元化、關系網絡化等特征的流動性和外溢性區(qū)域公共事務，以“屬地管理”為基本原則、以具體行政區(qū)劃為管轄空間的地方政府分割化、碎片化管理難以有效應對，區(qū)域治理在當代中國的應運而生已經成為研究者共識；另一方面，當代中國區(qū)域治理研究主要熱衷于引入基于外部經驗提煉的大都市區(qū)治理、協(xié)作性公共管理、協(xié)作治理、網絡化治理、整體性治理、制度性集體行動等域外主流研究話語來構建中國式區(qū)域治理分析框架[7]。那么，應該如何縮小實踐發(fā)展與理論研究之間的落差？

在新時代，以講好中國故事為己任的社會科學研究不僅不能無視這些鮮活的區(qū)域治理實踐樣本，而且應該將區(qū)域治理理論研究建筑在中國大地上?；诖?，本文認為，基于當代中國方興未艾的創(chuàng)新實踐，黨建引領區(qū)域治理應該成為當代中國區(qū)域治理研究的新議程。

二、文獻綜述

20世紀90年代以來，隨著市場化改革的不斷深入與區(qū)域一體化的快速發(fā)展，大量無界化、外溢性區(qū)域公共事務隨之產生。由于以屬地管理為原則、以既定行政區(qū)劃為邊界的地方政府管理難以有效應對治理需求，中國區(qū)域治理研究應運而生。從相關研究來看，研究者因循“結構—制度”與“行為—過程”兩種研究路徑，主要聚焦于討論區(qū)域治理的發(fā)生邏輯、機制構建與模式轉換等議題的討論。

首先，既有研究分析了區(qū)域治理的發(fā)生邏輯。隨著后工業(yè)化和信息化時代的來臨，多元主體之間的交往與聯(lián)系日益頻繁，傳統(tǒng)的以特定地域為管理單元的公共事務不斷呈現(xiàn)流動性和外溢性趨勢，這些“跨域性”“外向性”的區(qū)域公共事務使得具有“封閉性”“內向性”屬性的地方政府管理無法應對[8]。因此，研究者將區(qū)域治理的發(fā)生邏輯歸納為內生性的公共物品外溢和資源相互依賴。此外，研究者也強調外生性環(huán)境變革、分權化改革以及政策擴散等影響了區(qū)域治理的發(fā)生[7]。

其次，既有研究構建了完善的區(qū)域治理機制。一方面，研究者在總結科層、契約和網絡等三種元治理機制[9]的基礎上，強調要建立健全溝通協(xié)商、激勵約束、成本分攤和收益分享、資源共享機制以及相應的決策、執(zhí)行與監(jiān)督等組織保障[10]；另一方面，研究者構建了由橫向府際協(xié)作和縱向政府嵌入相結合的區(qū)域治理機制[11]，并將區(qū)域治理機制細分為中央政府主導模式、平行區(qū)域協(xié)調模式和多元驅動網絡模式[12]。

最后，既有研究探討了中國區(qū)域治理模式的轉換。對于當代中國區(qū)域治理的現(xiàn)實困境，研究者倡導模式轉換，包括從區(qū)域行政轉向區(qū)域公共管理[13]；在地方政府橫向合作中引入上級政府的縱向嵌入[14]；從碎片化治理轉向整體性治理[8]；構建更加高效有序的治理體系、網絡形態(tài)的治理結構和動態(tài)靈活的治理機制[15]。

進入新時代以來，隨著黨建引領國家治理議題研究的不斷深入，黨建引領區(qū)域治理也開始受到關注。在相對有限的研究文獻中，基于描述長三角地區(qū)創(chuàng)新治理實踐，研究者認為，毗鄰黨建是區(qū)域治理的新探索[16]，聯(lián)合黨委為黨建引領跨域合作治理提供了可行路徑[17]；毗鄰黨建通過組織共建、黨員共管、干部共育、發(fā)展共贏、資源共享等能夠推動目標、資源、制度各要素的區(qū)域整合，從而有助于破解區(qū)域治理困境[18]；毗鄰黨建作用機制包括議題聚焦與拓展、小組、雙委員、聯(lián)合黨支部、項目合作、文化交流等[6]。

從上述研究來看，既有區(qū)域治理研究與黨建引領研究還沒有實現(xiàn)充分融合。一方面，雖然中國式行政主導的區(qū)域治理與西方基于公共事務產權分割、地方政府相對分權、政府間平等、信任關系等背景下的契約式跨域治理[19]存在顯著差異，但這似乎并未妨礙研究者相繼引入域外主流研究話語來討論中國式區(qū)域治理；另一方面，既有毗鄰黨建、聯(lián)合黨建研究要么將研究視野局限于長三角地區(qū)，要么將研究重心置于全域化黨建[5]，遠未意識到黨建引領區(qū)域治理的深遠意涵。

眾所周知，黨的領導既是中國特色社會主義最根本的特點，又是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。2020年8月20日，習近平總書記在扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會上強調：“要提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，為長三角一體化發(fā)展提供堅強政治保障?！憋@然，在當代中國區(qū)域治理過程中，中國共產黨不但發(fā)揮著代表功能以實現(xiàn)利益表達和利益聚合，而且通過主導當代中國的區(qū)域治理過程發(fā)揮著治理功能。因此，有必要將黨建引領納入區(qū)域治理研究的視野。

三、黨建引領區(qū)域治理的創(chuàng)新實踐

(一)邊界區(qū)域以聯(lián)合黨建推進區(qū)域治理

在區(qū)域治理視野中，邊界地區(qū)既容易由于權屬不清、管理薄弱等而淪為“三不管”地帶，又可能因土地、山林、漁場、水利、礦產等資源管理與開發(fā)利用等引發(fā)糾紛而危及社會穩(wěn)定。因此，邊界地區(qū)不但基礎設施建設與經濟發(fā)展滯后，而且是區(qū)域社會治理的“痛點”與“難點”。對此，相關區(qū)域應探索建立邊界地區(qū)黨建聯(lián)建溝通協(xié)調機制，以組建跨域聯(lián)合黨支部為抓手，推動組織聯(lián)建、穩(wěn)定聯(lián)防、發(fā)展聯(lián)動，逐步破解邊界地區(qū)的諸多區(qū)域治理難題。

2010年，為破解兩省邊界地區(qū)事務處理難、糾紛調解難、發(fā)展推動難等區(qū)域治理難題，四川省珙縣觀斗苗族鄉(xiāng)聯(lián)合云南省威信縣羅布鎮(zhèn)成立了“中共珙威省際聯(lián)動區(qū)中心場支部委員會”，打造珙威省際邊界黨建聯(lián)動區(qū)，以黨建引領來整合聯(lián)動邊界地區(qū)的經濟社會事業(yè)發(fā)展，逐步實現(xiàn)了組織同步建設、產業(yè)同步發(fā)展、制度同步完善、資源同步共享，推動了兩省邊界地區(qū)的經濟社會協(xié)調發(fā)展。

2015年以來，青海省久治縣與甘肅省瑪曲縣、四川省阿壩縣組建的三省跨區(qū)域聯(lián)合黨組織，堅持“組織聯(lián)建、黨員聯(lián)管、活動聯(lián)辦、信息聯(lián)享、發(fā)展聯(lián)動、穩(wěn)定聯(lián)守”原則，以黨建引領區(qū)域基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展、矛盾糾紛化解等，實現(xiàn)了區(qū)域聯(lián)合黨組織“共建、共管、共抓、共謀、共享”，在推動區(qū)域經濟發(fā)展、構建民族地區(qū)和諧社會中發(fā)揮了突出作用。

2019年以來，廣東省廉江市、化州市與廣西壯族自治區(qū)陸川縣、博白縣、合浦縣等縣市搭建“粵桂邊廉化陸博合”黨建聯(lián)盟，相繼簽訂《粵桂邊五鎮(zhèn)邊界黨建聯(lián)建引領區(qū)域協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議書》《粵桂邊廉化陸黨建聯(lián)盟合作框架協(xié)議》，以建構“邊界黨建引領毗鄰區(qū)域治理”體系，合力打造“組織建設協(xié)同、基層治理聯(lián)治、文化旅游互融、生態(tài)環(huán)境共保、產業(yè)發(fā)展齊興”等五大機制，探索毗鄰區(qū)域協(xié)調發(fā)展、區(qū)域協(xié)同治理新機制，成為助推粵桂邊區(qū)域協(xié)同發(fā)展的有力舉措。

(二)毗鄰黨建助推長三角一體化

作為當代中國經濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域，長三角地區(qū)發(fā)展事關國家發(fā)展戰(zhàn)略布局。因此，實現(xiàn)長三角一體化既是中國經濟從高速度發(fā)展轉向高質量發(fā)展的主要引擎，又是國家參與國際競爭并走向舞臺中心的主要平臺和支撐中華民族偉大復興的基礎柱石，能為當代中國區(qū)域治理積累經驗、提供示范。在長三角一體化發(fā)展背景下，“毗鄰黨建”作為一種創(chuàng)新型區(qū)域治理機制正在不斷擴散。

2016年以來，上海市金山區(qū)與浙江省平湖市、嘉善縣經過不斷創(chuàng)新探索和總結提煉，相繼簽訂《“毗鄰黨建”引領區(qū)域聯(lián)動發(fā)展合作框架協(xié)議》，以“雙委員制服務民生”，以“聯(lián)合黨支部”精準施策，以“毗鄰黨建”引領產業(yè)發(fā)展、民生服務、平安建設、生態(tài)環(huán)保、文化科創(chuàng)等區(qū)域性重大基礎設施、合作發(fā)展平臺和公共服務項目的建設，不斷完善“事務共商、工作共推、責任共擔”機制，逐漸形成了“以黨建引領為核心，以整合資源、優(yōu)勢互補為路徑”的新型區(qū)域治理模式。

2018年以來，上海市青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)與浙江省嘉善縣姚莊鎮(zhèn)，以及江蘇省吳江區(qū)黎里鎮(zhèn)、昆山市錦溪鎮(zhèn)和周莊鎮(zhèn)等，以環(huán)淀山湖戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)黨建共建聯(lián)席會議為抓手，逐步推進環(huán)淀山湖戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)區(qū)域一體化發(fā)展。在此進程中，各方以黨建引領“資源共享、優(yōu)勢互補、攜手同行、共同發(fā)展”，全面推進政治文化共培、基層組織共建、資源信息共享、服務群眾共抓、干部人才共育、戰(zhàn)略協(xié)同共融，為深化四地區(qū)域協(xié)同治理提供了堅強的組織保障。

2019年以來，上海市金山區(qū)與浙江省平湖市通過簽署《“毗鄰黨建”引領生態(tài)環(huán)境區(qū)域聯(lián)動發(fā)展合作框架協(xié)議》，探索以黨建引領生態(tài)環(huán)境區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，通過黨建引領區(qū)域環(huán)境共管、聯(lián)合執(zhí)法、環(huán)境信息共享、矛盾糾紛聯(lián)調及干部人才聯(lián)育等，建立健全生態(tài)工作協(xié)調聯(lián)絡機構、定期工作交流機制，齊心協(xié)力打造生態(tài)環(huán)境區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的合作樣本。

(三)黨建聯(lián)建撬動跨行政區(qū)流域治理

“碎片化”行政體制與跨行政區(qū)流域環(huán)境的整體性之間的內在沖突以及跨界河流水污染治理的復雜性，最終導致府際博弈的非理性均衡，使得跨界流域水污染治理成為區(qū)域治理的難點[20]。

2019年，深圳市寶安區(qū)與東莞市長安鎮(zhèn)開展“黨建聯(lián)建”，簽訂合作框架協(xié)議，共同倡議發(fā)起茅洲河流域黨建和基層治理聯(lián)席會議，開展以黨建引領茅洲河流域治理。以茅洲河流域城市黨建和基層治理工作聯(lián)席會議機制為基礎，逐步建立起事務共商、工作共推、責任共擔的工作機制，構建了“一點一鏈一系統(tǒng)”的黨建引領治水機制，探索出“全流域統(tǒng)籌、全打包實施、全過程控制、全方位合作、全目標考核”的跨行政區(qū)流域創(chuàng)新治理模式，使茅洲河流域治理成為黨建與業(yè)務融合的成功范例。

無獨有偶，因“三家分治”而飽受污染之困的太浦河，近年來通過黨建聯(lián)建日漸走上跨域協(xié)同治理之路。2019年，浙江省嘉善縣太浦河管理所與上海市黃浦江上游堤防(泵閘)管理所、江蘇省蘇州市吳江區(qū)太浦河工程管理所聯(lián)合簽署了《太浦河上下游深度合作協(xié)議框架》，以黨建引領日常管理(包括搭建工作交流平臺、加強沿線視頻監(jiān)控數(shù)據共聯(lián)共享、建立河道巡查聯(lián)動機制)聯(lián)動、工程管理與建設統(tǒng)籌協(xié)作，協(xié)同推進太浦河飲用水源保護，共同打造安全飲用水源地，建設美麗太浦河，實現(xiàn)了黨建與跨地區(qū)流域治理的雙向聯(lián)動。

(四)跨域黨建引領對口支援

對口支援作為一種省際跨域府際協(xié)作和中國式“遠親型”區(qū)域治理的實踐形式，既有助于通過援助經濟欠發(fā)達地區(qū)從而促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，又有助于推動跨行政區(qū)和跨地理界域的合作共治。目前，對口支援型府際關系網絡存在節(jié)點設置不科學、網絡管理手段單一、節(jié)點互動缺乏規(guī)范等問題[21]。為此，內蒙古自治區(qū)赤峰市和河南省西峽縣獼猴桃小鎮(zhèn)依托對口支援中的跨域聯(lián)合黨組織，推動域內域外黨組織輻射聯(lián)動，把黨建融入對口支援之中。

2018年以來，為推動區(qū)域資源有機整合和產業(yè)深度融合發(fā)展，內蒙古自治區(qū)赤峰市突破地域界限，推動轄區(qū)內黨組織與北京市對口幫扶地區(qū)等市外黨組織的輻射聯(lián)動。中共喀喇沁旗美林鎮(zhèn)黨委采取跨地域聯(lián)建共建方式，與北京市西城區(qū)、河北省承德市等3地共8個基層黨組織成立聯(lián)合黨委，開展區(qū)域內景區(qū)協(xié)同管理、旅游業(yè)態(tài)資源互補、管理人員交流任職。在聯(lián)合黨委的引領下，旅游景區(qū)基礎設施建設和管理運營水平得到有效提升，協(xié)同發(fā)展的效果日益顯現(xiàn)。

2019年，河南省西峽縣獼猴桃小鎮(zhèn)依托京豫對口協(xié)作項目，吸納北京市順義區(qū)牛欄山鎮(zhèn)黨委、南陽市檢察院黨組、西峽縣發(fā)改委黨組等26個黨組織成立跨域聯(lián)合黨委，統(tǒng)籌各領域人才、技術、項目、資金等優(yōu)勢資源，建立健全議事協(xié)調、工作對接等制度機制?？缬蚵?lián)合黨委通過合力聯(lián)建組織、共建隊伍、籌建陣地、創(chuàng)建機制、合建基地、幫建項目，著力構建了黨建引領鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅、集體經濟發(fā)展等區(qū)域治理新模式。

四、黨建何以引領區(qū)域治理

上述精彩紛呈的區(qū)域治理創(chuàng)新實踐之所以能夠不斷開花結果，正是因為黨作為區(qū)域治理中的“元治理主體”，以其“人民至上”的價值追求、發(fā)達完善的組織體系、鏈接資源的統(tǒng)籌協(xié)調能力，具備了引領區(qū)域治理的獨特制度優(yōu)勢。具體而言，體現(xiàn)在四個方面。

(一)以價值倡導凝聚區(qū)域合作共識

區(qū)域治理是多元主體為實現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化，通過談判、協(xié)商、伙伴關系等方式對區(qū)域公共事務進行集體行動的過程[22]。因此，凝聚區(qū)域合作共識有助于降低多元主體展開有效集體行動的交易成本。凝聚區(qū)域合作共識不是區(qū)域治理中利益相關者個體價值偏好的數(shù)量累計，利益相關者之間的對話、交流與協(xié)商無疑才是共識凝聚的重要機制[23]。在此過程中，黨建引領發(fā)揮了至關重要的作用。面對區(qū)域治理中多重主體的差異化價值理念，黨建引領之所以能在這個過程中發(fā)揮作用，主要在于黨建能夠起到把握方向、凝聚共識的作用。一方面，黨建引領區(qū)域治理就是要確保區(qū)域治理的正確方向，把共建共治共享塑造成為區(qū)域治理的主流價值觀；另一方面，黨建引領區(qū)域治理就是要凝聚集體性偏好，形成區(qū)域“最大公約數(shù)”。廣東省廉江市石角鎮(zhèn)牽頭搭建兩省四縣五鎮(zhèn)邊界交流互動平臺，共同簽訂《粵桂邊石角、平定、古城、清湖、文地五鎮(zhèn)邊界黨建聯(lián)建引領區(qū)域協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議書》，旨在以思想連通粵桂兩省區(qū)五鎮(zhèn)，通過黨建引領凝聚區(qū)域合作共識[24]。在長三角地區(qū)，通過一系列黨建聯(lián)建新機制形成“毗鄰黨建”引領區(qū)域協(xié)同治理共識，攜手繪就跨界治理新格局，成為近年來長三角一體化戰(zhàn)略實踐及深化的結晶[25]。具體而言，在價值倡導中，黨建引領區(qū)域治理是堅持“人民至上”。要以不同地區(qū)人民群眾的共同要求為依歸，在推進區(qū)域多元主體的持續(xù)互動與交流過程中凝聚集體性偏好，構建“人民至上的價值共識”，并將“價值共識”作為區(qū)域治理的對話基礎，從而為降低區(qū)域治理的交易成本奠定價值基礎。

(二)以組織引領構建區(qū)域治理制度

在新制度經濟學理論中，制度的產生是因為交易費用的存在，制度的運作又有利于降低交易費用，因此制度對于經濟運行績效和實現(xiàn)合作至關重要[26]。作為區(qū)域治理的“底色”，區(qū)域治理制度決定了區(qū)域治理過程中的治理結構、治理方式、治理模式以及治理績效[7]。黨建引領區(qū)域治理制度建設是全方位、多層次的，主要涉及五個層面。一是建立聯(lián)合黨支部。在黨建引領區(qū)域治理中，聯(lián)合黨支部通過發(fā)揮平臺聯(lián)建、人員聯(lián)動、資源聯(lián)享、事務聯(lián)商、活動聯(lián)辦、陣地聯(lián)用等功能，為區(qū)域治理提供了溝通協(xié)作平臺，推動各方同向發(fā)力形成區(qū)域治理合力。滬浙交界處的上海市廊下鎮(zhèn)山塘村與浙江省廣陳鎮(zhèn)山塘村于2017年6月聯(lián)合成立“滬浙山塘聯(lián)合黨支部”，由兩村黨總支書記兼任輪值書記，每月舉行工作會商，每季度開展主題黨日活動，并建立了村干部相互掛職機制，在治安聯(lián)防、矛盾調解、環(huán)境整治、文化挖掘、發(fā)展聯(lián)動等方面全面合作[27]。湘黔邊界兩省三縣六鄉(xiāng)鎮(zhèn)八村聯(lián)合成立的湘黔朝陽聯(lián)合黨總支部，以“服務群眾，促進發(fā)展”為核心，以推動邊界地區(qū)基層黨建、經濟、社會共同發(fā)展和促進邊界和諧穩(wěn)定為目標，著力解決跨域管理難、糾紛調處難、發(fā)展產業(yè)難等問題[28]。二是實施雙委員機制?！半p委員機制”作為黨建引領區(qū)域治理中以干部交叉任職為具體表現(xiàn)形式的作用機制，通常是采取結對鎮(zhèn)(村)黨組織委員相互交叉任職的模式來突破行政邊界限制，提高區(qū)域治理速度、質量和水平[6]。滬浙毗鄰黨建以“雙委員”制為抓手，由結對村黨組織委員相互交叉任職、突破行政邊界，在破解困局、打造兩點等方面雙向互動，使毗鄰黨建引領區(qū)域聯(lián)動發(fā)展[25]。三是定期召開黨建聯(lián)席會議。在黨建引領區(qū)域治理中，建立黨建聯(lián)席會議制度以及相關區(qū)域共治議事機制，有利于做到信息共享、工作聯(lián)動，協(xié)同推進相關區(qū)域事項治理。中共四川省瀘州市合江縣委在組建川渝黔邊界區(qū)域化黨建聯(lián)盟中，建立健全了邊界區(qū)域合作聯(lián)席會議制度，定期與重慶市江津區(qū)、永川區(qū)和貴州省赤水市召開聯(lián)席會議，加強戰(zhàn)略協(xié)同、規(guī)劃銜接和工作聯(lián)絡，實現(xiàn)黨建引領鄉(xiāng)村治理、產業(yè)發(fā)展等區(qū)域事務的共同商議[29]。四是共建聯(lián)合黨群服務中心。在黨建引領區(qū)域治理過程中，聯(lián)合黨群服務中心作為連接黨員和群眾的紐帶，積極開展群眾喜聞樂見、“有聲有色”的互聯(lián)活動，有助于提升區(qū)域治理合力。由深圳市松崗街道與東莞市長安鎮(zhèn)跨區(qū)域共建的茅洲河流域毗鄰黨建黨群服務中心，充分發(fā)揮了松崗長安兩地黨組織共建陣地的交流中心作用，通過黨建共建搭起橋梁，帶動“銀河護衛(wèi)隊”志愿服務以及其他領域互動，共同推動黨建引領區(qū)域協(xié)同治理[30]。五是建章立制。黨建引領的建章立制，為多元主體之間的溝通協(xié)商構建了制度化渠道，通過制度化交流、協(xié)商化解分歧和矛盾，實現(xiàn)了區(qū)域治理常態(tài)化。在粵桂交界處，《粵桂邊五鎮(zhèn)邊界黨建聯(lián)建引領區(qū)域協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議書》《粵桂邊廉化陸黨建聯(lián)盟合作框架協(xié)議》的簽署不僅使邊界黨建聯(lián)盟有了制度依循，還建立了黨建聯(lián)建聯(lián)席會議制度和常態(tài)化交流互訪機制、基層黨組織結對機制、黨建活動互動機制，共同謀劃以黨建聯(lián)建帶動產業(yè)對接、環(huán)保生態(tài)、綜治維穩(wěn)、文化建設等[4]。

(三)以統(tǒng)籌協(xié)調促進資源整合與收益共享

一是黨建引領區(qū)域治理促進了資源整合。在區(qū)域治理實踐中，面對多元主體間治理資源和治理能力的差異性，黨建引領優(yōu)化與整合了區(qū)域資源配置，不僅能實現(xiàn)1+1>2的區(qū)域合作治理效果，而且有助于厚植區(qū)域內部的緊密聯(lián)系。2010年，廣西壯族自治區(qū)西林縣、云南羅平縣與貴州興義市的一些村相繼成立了貴滇黔跨省區(qū)域聯(lián)合黨支部，統(tǒng)籌協(xié)調交界地區(qū)湖泊水面資源、基礎設施、產業(yè)資源以及社會服務資源，促進了邊界地區(qū)的社會穩(wěn)定與經濟發(fā)展[31]。2019年，福建省福鼎市與浙江省泰順縣、蒼南縣兩縣三地建立閩浙邊界黨建聯(lián)盟，3縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂黨建合作協(xié)議，以聯(lián)合黨建引領農村社區(qū)共建、產業(yè)發(fā)展共推、志愿服務共抓、美麗環(huán)境共創(chuàng)、紅色文化共興、生態(tài)旅游共促、區(qū)域人才共育、畬鄉(xiāng)文化共融，推動區(qū)域資源整合和優(yōu)勢互補[32]。在粵桂邊界，廣東省廉江市與邊界縣(市)通力合作，以黨建引領塑造了“政府主導、平臺共建、企業(yè)唱戲”的區(qū)域合作機制，整合農副產品資源和產業(yè)，打造出一條產業(yè)聯(lián)盟示范帶，聯(lián)合舉辦粵桂邊扶貧農產品大集市；同時，廉江市與廣西壯族自治區(qū)陸川縣合作共建“一街跨兩省”的粵桂風情街旅游線路，共同做大商貿圈，推動了粵桂邊經濟發(fā)展[4]。在長三角地區(qū)，上海市金山區(qū)與浙江省平湖市依托兩地特有的優(yōu)勢資源，毗鄰黨建引領基礎設施互聯(lián)互通、市場一體化、產業(yè)協(xié)調發(fā)展、生態(tài)文明共創(chuàng)、公共服務共建、黨建陣地建設等，加強了毗鄰區(qū)域資源互補與共享，推動了資源要素的加速流動和優(yōu)化配置[16]。

二是黨建引領區(qū)域治理實現(xiàn)了收益共享。由于區(qū)域治理中區(qū)域利益與地方利益之間存在一致性與差異性、群體性與集中性、中觀性與微觀性的矛盾，以致區(qū)域治理過程無法回避多元主體間的利益協(xié)調與收益共享[33]。四川省阿壩藏族羌族自治州與青海省甘孜藏族自治州兩地各級聯(lián)合黨組織依托協(xié)作平臺，成功構建了省際交界地區(qū)協(xié)同合作、共謀發(fā)展的區(qū)域治理格局。其中，在黨建引領下，四川省石渠縣與毗鄰的青海省稱多縣整合優(yōu)勢資源，共同謀劃鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產業(yè)協(xié)作、互補配套，在交界地區(qū)設立銷售點，優(yōu)化利潤分成，實現(xiàn)合作共贏，2020年實現(xiàn)純利潤60余萬元；四川省阿壩縣與青海省久治縣、班瑪縣以及甘肅省瑪曲縣開展攜手共建活動，圍繞支柱產業(yè)、重大項目建設共同制定3年發(fā)展規(guī)劃，積極構建“1+3”區(qū)域發(fā)展聯(lián)動機制，打造互促共贏的經濟共同體，推動跨省4鄉(xiāng)12個村發(fā)展集體經濟，實現(xiàn)資產規(guī)模近1,000萬元[34]。上海市金山區(qū)與浙江省平湖市兩地以優(yōu)勢互補、互利共贏為原則，采取黨建引領項目的運行方式，推動落實醫(yī)保聯(lián)網、公交連通、平安聯(lián)控、斷頭路打通等一大批民生實事，實現(xiàn)了“1+1>2”的區(qū)域治理目標，開創(chuàng)浙滬兩地毗鄰黨建合作的先河，為跨省區(qū)域聯(lián)動發(fā)展提供了破解路徑[35]。

(四)以政治引領夯實區(qū)域治理體系

一是政治引領使區(qū)域治理回應民眾訴求。在長三角毗鄰黨建中，“毗鄰黨建”以服務民眾為核心，通過黨委政府主動“跑腿”，瞄準教育、醫(yī)療、交通等民眾關注的重點領域加強合作交流，切實提升民生服務質量，增強民眾獲得感[36]。川渝毗鄰地區(qū)的聯(lián)合黨建聚焦毗鄰地區(qū)民眾急難愁盼的問題，圍繞民生領域開展協(xié)同共建，實現(xiàn)了戶口遷移、身份證換領、駕駛證核發(fā)、殘疾人證辦理等均可在兩地通辦，開展社區(qū)矯正、安置幫教、人民調解等跨區(qū)域協(xié)作合作，通過高效的協(xié)同治理工作增強了兩地民眾的獲得感、幸福感、安全感[37]。

二是政治引領促進了區(qū)域治理體系現(xiàn)代化。在推進長三角地區(qū)高質量一體化發(fā)展進程中，滬浙交界處的山塘村在毗鄰黨建引領下，以滬浙山塘聯(lián)合黨支部先后帶動成立了滬浙山塘活動型婦聯(lián)、滬浙山塘聯(lián)合共青團、浙滬山塘社工服務站等，形成解決基層社會治理難題的合力，激發(fā)了區(qū)域治理活力[27]。上海市金山區(qū)與浙江省嘉興市兩地共同印發(fā)《關于深化毗鄰黨建 推動長三角更高質量一體化發(fā)展工作的意見》，以毗鄰黨建引領政府職能部門、群團組織、社會組織等加強對接，進一步健全完善多層次、立體化的區(qū)域合作體系[25]。上海市金山區(qū)呂巷鎮(zhèn)、廊下鎮(zhèn)、張堰鎮(zhèn)和浙江省平湖市新倉鎮(zhèn)、廣陳鎮(zhèn)，以毗鄰黨建鏈接產業(yè)，構建更加強有力的“黨建聯(lián)合體”“產業(yè)聯(lián)合體”，從合作社擴大至農業(yè)企業(yè)、社會組織等領域，推動毗鄰地區(qū)農業(yè)產業(yè)在更高層次、更大范圍、更寬領域的合作，促進綠色生態(tài)與鄉(xiāng)村振興的聯(lián)動發(fā)展[35]。眾所周知，政府主導型區(qū)域治理不僅無法有效解決區(qū)域發(fā)展中諸多公共性問題[13]，而且很容易陷入運動式區(qū)域治理的泥淖。在黨建引領區(qū)域治理中，將黨的“全心全意為人民服務的根本宗旨”和黨“統(tǒng)籌全局、協(xié)調各方”的制度優(yōu)勢轉化為治理效能，不僅能使區(qū)域治理真正造福于民，而且能使政府、企業(yè)、社會組織、公眾在區(qū)域治理中各居其位、各得其所，從而有效形塑了區(qū)域治理體系現(xiàn)代化。

五、結論與討論

縱觀黨建引領區(qū)域治理的生動實踐，毗鄰黨建、跨界黨建聯(lián)建等通過織密組織紐帶、項目紐帶和利益紐帶，以黨建引領區(qū)域經濟發(fā)展、糾紛化解、民生服務等，不斷使黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢轉化為區(qū)域治理的實踐效能。一方面，黨建引領區(qū)域治理在“整合碎片化行政與共擔外部性效應”中成效顯著，有助于破解區(qū)域治理困局；另一方面，黨建引領區(qū)域治理在建章立制、回應民生訴求和構建現(xiàn)代化區(qū)域治理體系等方面譜寫了中國特色區(qū)域治理的新篇章。在這其中，黨建引領區(qū)域治理以價值倡導凝聚區(qū)域治理共識、以組織引領完善區(qū)域治理制度建設、以統(tǒng)籌協(xié)調實現(xiàn)區(qū)域資源整合和收益共享、以政治引領夯實區(qū)域治理體系現(xiàn)代化。

黨建引領作為一種新型治理機制在當代中國區(qū)域治理實踐中具有重要意義?；诖?，在借鑒吸收域外區(qū)域治理理論與相關分析框架的同時，當代中國區(qū)域治理研究更應該聚焦黨建引領區(qū)域治理的中國實踐，提煉黨建引領區(qū)域治理對于貫徹區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略和推進區(qū)域一體化的重要意義。因此，黨建引領區(qū)域治理無疑是區(qū)域治理中實踐習近平新時代中國特色社會主義思想的創(chuàng)造性探索。相對于已經相對豐富的“區(qū)域化黨建”“全域化黨建”研究，以及眾多黨委組織部門對跨域聯(lián)合黨建的經驗總結，有必要轉換研究視角，將黨建引領納入當代中國區(qū)域治理研究的新議程，使理論研究能夠充分回應當代中國區(qū)域治理的最新實踐。

在當代中國，黨建引領既是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最重要保障和機制，又是當代中國國家治理創(chuàng)新的制度優(yōu)勢。在區(qū)域治理中，要使黨建引領這一“中國之制”轉化為“中國之治”，不僅需要黨組織適應治理環(huán)境發(fā)展變化，從“單位化、地域化黨建”走向“全域化黨建”，以確保組織“全覆蓋”，更重要的是還要推進黨建從組織覆蓋向治理功能覆蓋的轉變，打通黨建與治理的關節(jié)，將黨建真正嵌入區(qū)域治理之中，使黨領導一切的制度優(yōu)勢轉化為區(qū)域治理效能。基于此，黨建引領作為一種新型區(qū)域治理機制，不僅需要思考如何繼續(xù)將黨的建設貫穿于區(qū)域治理全過程，并直面黨建引領在促進區(qū)域聯(lián)動發(fā)展、回應區(qū)域民眾共同訴求、推進區(qū)域治理體系現(xiàn)代化等方面的現(xiàn)實困境，還需要關注如何實現(xiàn)黨建引領與既有區(qū)域治理制度的有機銜接。既要避免黨建引領在區(qū)域治理中的“符號化”“懸浮化”，又要避免“再科層化”等可能的“內卷化”。

毋庸置疑，本文只考察了黨建引領毗鄰區(qū)域治理、長三角一體化、跨行政區(qū)流域治理以及對口支援等有限論域。相對于當代中國區(qū)域治理研究的豐富議題而言，黨建引領區(qū)域治理是否可以成為一種普適性機制，還有待實踐發(fā)展的后續(xù)檢驗和學術研究的深入思考。