朱兵強(qiáng)，歐 婷

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081）

2003 年，《法律援助條例》（以下簡稱《條例》）出臺，對法律援助制度做了較為全面的規(guī)定，極大地推動了我國法律援助的實(shí)施。歷經(jīng)近二十年的發(fā)展，我國法律援助制度體系日趨完善，涉及法律援助的主要法律法規(guī)包括《律師法》《刑事訴訟法》《未成年人保護(hù)法》《退役軍人保障法》《婦女權(quán)益保障法》《老年人權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》等，形成了較為完備的法律制度體系。不過，法律援助制度的發(fā)展也存在明顯的不足，即法律援助制度體系不夠完善，有關(guān)法律援助的規(guī)定分散在多部法律法規(guī)當(dāng)中。2021 年8 月20 日，十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過了《中華人民共和國法律援助法》（以下簡稱《法律援助法》）?！斗稍ā穼Ψ稍男再|(zhì)、法律援助的實(shí)施機(jī)制等做了更為全面的規(guī)定。《法律援助法》將如何保障法律援助質(zhì)量作為規(guī)范的重點(diǎn)，對全面依法治國、實(shí)現(xiàn)社會主義民主、促進(jìn)司法公正以及保障弱勢群體權(quán)益等具有重要意義。但《法律援助法》在法律援助服務(wù)競爭、法律援助質(zhì)量評估以及法律援助質(zhì)量監(jiān)督等方面的規(guī)范還應(yīng)進(jìn)一步完善，以充分保障法律援助的質(zhì)量。

一、法律援助的內(nèi)涵與性質(zhì)

關(guān)于何謂法律援助，學(xué)界尚未形成定論，主要有三種觀點(diǎn)。第一種是法律幫助說，該說認(rèn)為，法律援助是指“在當(dāng)事人確需律師的法律服務(wù)，卻又無力支付律師費(fèi)用時，由國家負(fù)責(zé)為其提供法律幫助的制度”。［1］《司法部關(guān)于開展法律援助工作的通知》指出，法律援助是指在國家設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，律師、公證員、基層法律工作者等法律服務(wù)人員為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人給予減、免收費(fèi)提供法律幫助的一項(xiàng)法律制度?？梢姡稍捶蓭椭?。早期研究法律援助的學(xué)者通常持這種觀點(diǎn)，不過，法律幫助并非嚴(yán)格意義上的法律用語，具有明顯的模糊性，何為“幫助”，其含義不明。第二種觀點(diǎn)是“法律服務(wù)說”，2003 年《法律援助條例》第一條規(guī)定：“為了保障經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得必要的法律服務(wù)，促進(jìn)和規(guī)范法律援助工作，制定本條例”。可見，對法律援助的表述由法律幫助轉(zhuǎn)為法律服務(wù)。該說最大的變化是將“幫助”改為“服務(wù)”，雖一詞之差，但卻極大地改變了法律援助的內(nèi)涵和法律援助相關(guān)主體之間的關(guān)系，法律援助由“施與”變成了“提供”，法律援助者與被援助者之間的關(guān)系更加平等，法律援助逐漸“公共產(chǎn)品化”。第三種觀點(diǎn)是“新法律服務(wù)說”。該說認(rèn)為，法律援助是國家為保障經(jīng)濟(jì)困難的公民和特殊案件的當(dāng)事人獲得必要的無償法律服務(wù)的重要法律制度。［2］該說指出法律援助是一種由國家保障的無償法律服務(wù)，這與《條例》所指出的政府責(zé)任又有所區(qū)別?！斗稍ā返诙l規(guī)定：“法律援助，是指國家建立的為經(jīng)濟(jì)困難公民和符合法定條件的其他當(dāng)事人無償提供法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等法律服務(wù)的制度，是公共法律服務(wù)體系的組成部分”，這一規(guī)定明確了法律援助制度是由國家建立的、無償提供的一種法律服務(wù)，是公共法律服務(wù)體系的重要組成部分。因此，本文認(rèn)為第三種觀點(diǎn)更為可取。這種認(rèn)識反映了我國法律援助制度由“法律幫助”到“法律服務(wù)”的巨大變化，從突出對弱者的救濟(jì)幫助轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┢降鹊姆煞?wù)，從強(qiáng)調(diào)“政府責(zé)任”過渡到強(qiáng)調(diào)“國家保障”，深刻揭示了法律援助的本質(zhì)、現(xiàn)代法律援助的基本精神和未來法律援助的發(fā)展趨勢，值得肯定。［3］

關(guān)于法律援助的性質(zhì)，學(xué)界亦有不同認(rèn)識，主要包括以下幾種觀點(diǎn)：第一種是慈善救濟(jì)行為說。早期的學(xué)者多持這種觀點(diǎn)。該說認(rèn)為法律援助是一種慈善行為，法律援助行為源于自發(fā)的道德，是出于人道主義的救濟(jì)。［4］該說將法律援助視為人道主義的社會慈善性行為，否定了法律援助作為一種社會權(quán)利的性質(zhì)。［5］第二種是法律救濟(jì)說。該說認(rèn)為法律援助是政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的法律救濟(jì)行為。［6］將法律援助界定為一種法律救濟(jì)行為的觀點(diǎn)，深刻突出法律援助對弱勢群體權(quán)利的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)。第三種是公共法律服務(wù)說。該說認(rèn)為法律援助制度作為一項(xiàng)基本的公共服務(wù)，是對公益性需求的滿足。［2］筆者認(rèn)為，法律援助是一種由國家提供的公共法律服務(wù)，具有公平性、公益性、均等性等特點(diǎn)。公共法律服務(wù)說準(zhǔn)確刻畫了法律援助的樣態(tài)，正確揭示了法律援助行為的性質(zhì)。

二、《法律援助法》關(guān)于法律援助質(zhì)量的規(guī)范及其不足

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國法律援助取得了積極成效，在公民訴權(quán)保護(hù)、司法公正維護(hù)以及社會公平保障等方面發(fā)揮了巨大作用，法律援助成果豐碩。但我國的法律援助制度還存在諸多問題，特別是法律援助質(zhì)量仍然有待提高，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）法律援助服務(wù)競爭機(jī)制的不足

實(shí)踐中，法律援助存在律師服務(wù)積極性不高、服務(wù)質(zhì)量不理想等問題，其原因在于：一方面，律師職業(yè)工作的逐利性與法律援助公益性之間存在沖突。對律師來說，法律援助案件獲取的補(bǔ)貼僅夠彌補(bǔ)辦案成本，法律援助在很大程度上屬于義務(wù)性服務(wù)。律師是現(xiàn)代法律服務(wù)提供者，本質(zhì)上也是市場主體，市場競爭中的逐利性使得其不可能長時間、高質(zhì)量地進(jìn)行低收入的法律援助工作。很顯然，法律援助質(zhì)量的保障很難完全依賴于律師職業(yè)道德自律。［7］可見，推進(jìn)法律援助服務(wù)市場化是促進(jìn)法律援助服務(wù)質(zhì)量的必然選擇。通過市場公開競爭機(jī)制，可促進(jìn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及法律援助人員提升法律援助質(zhì)量。［2］促進(jìn)法律援助服務(wù)市場化的同時也能鼓勵社會經(jīng)辦多種形式的法律援助律師事務(wù)所，針對弱勢群體需要，提供專項(xiàng)法律援助服務(wù)。［8］

為促進(jìn)法律服務(wù)競爭，提升服務(wù)質(zhì)量，《法律援助法》第十五條規(guī)定：“司法行政部門可以通過政府采購等方式，擇優(yōu)選擇律師事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)為受援人提供法律援助”，政府采購等方式，可有效推進(jìn)法律服務(wù)公開競爭。政府采購采取的是市場化的規(guī)則，通過市場供求機(jī)制淘汰低質(zhì)量的公共法律服務(wù)主體，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，擇優(yōu)選擇高質(zhì)量的法律服務(wù)者。筆者以為，政府成為公共服務(wù)的購買者，法律服務(wù)機(jī)構(gòu)成為公共法律服務(wù)提供者，是實(shí)現(xiàn)法律援助“提質(zhì)升級”的關(guān)鍵，這一規(guī)定是《法律援助法》的一大亮點(diǎn)。

不過，盡管《法律援助法》中政府采購條款的加入對推動法律服務(wù)市場化具有重要作用，但相關(guān)規(guī)定或配套制度還有進(jìn)一步完善的空間，如適用政府采購的法律援助項(xiàng)目的范圍、政府擇優(yōu)選擇的標(biāo)準(zhǔn)、選取的方式、合同的簽訂、履行與管理等都應(yīng)有更為細(xì)致的規(guī)定。同時，法律援助服務(wù)市場化不僅對法律服務(wù)提供者提出了更高的質(zhì)量要求，也要求政府作為法律服務(wù)購買者，提供對等的、具有激勵性質(zhì)的價(jià)格。［9］此外，《法律援助法》規(guī)定了政府對法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的選擇，但沒有規(guī)定受援人在申請?jiān)磉^程中是否存在選擇權(quán)。

（二）法律援助質(zhì)量評估機(jī)制的不足

建立法律援助案件質(zhì)量評估體系是保障法律援助質(zhì)量的重要舉措。當(dāng)前，我國法律援助質(zhì)量評估體系還很不健全，成為法律援助服務(wù)質(zhì)量保障中的薄弱點(diǎn)，嚴(yán)重制約了我國法律援助的制度成效。［10］《法律援助法》規(guī)定：“司法行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對法律援助服務(wù)的監(jiān)督，制定法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過第三方評估等方式定期進(jìn)行質(zhì)量考核?！薄斗稍ā肥状我苑傻男问矫鞔_了法律援助服務(wù)的質(zhì)量考核要求，不過，試圖以《法律援助法》第五十七條為依據(jù)構(gòu)建我國的法律援助質(zhì)量保障體系仍面臨一系列難題。

首先，援助案件質(zhì)量評估缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。如何科學(xué)、合理地設(shè)置質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)現(xiàn)法律援助質(zhì)量評估的前提。有效的法律援助質(zhì)量評估離不開量化評價(jià)，但援助質(zhì)量評估又不是簡單的數(shù)量評價(jià)。質(zhì)量評估是個復(fù)雜的系統(tǒng)，其復(fù)雜性決定了評估標(biāo)準(zhǔn)的制度并非簡單的案件數(shù)量、勝訴率、滿意度等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)。此外，目前，援助質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)一般由司法行政機(jī)關(guān)制定，但法律服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置也應(yīng)充分聽取相關(guān)群體的意見。可見，援助質(zhì)量評估指標(biāo)分類標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化和優(yōu)化。

其次，援助質(zhì)量評估主體單一。援助質(zhì)量評估主體作為法律援助質(zhì)量的評價(jià)者，必須公正、客觀、準(zhǔn)確、全面評價(jià)法律援助的質(zhì)量。目前大多數(shù)地區(qū)采取“同行評估”的形式，由律師組成專家評估組，對抽取的援助案件進(jìn)行質(zhì)量審查。同行評估的優(yōu)勢在于評估主體的專業(yè)性，而劣勢在于評估主體只能通過案后閱讀案卷材料進(jìn)行評估，缺少對案件援助過程的評估，且專家組的組成具有臨時性，不能確保定期進(jìn)行監(jiān)督審核。

再次，援助案件質(zhì)量評估方式單一。目前，援助案件的評估多采取抽取案件評估方式進(jìn)行。通過抽取不同類型案件進(jìn)行評估的方式能夠覆蓋不同審判階段、不同案由、不同類型、不同結(jié)果的案件，但缺點(diǎn)是不能保證對每個援助律師進(jìn)行評估，沒有將案件評估與對提供法律援助的律師的評估相結(jié)合，難以形成針對援助者個人長期的持續(xù)性評估結(jié)果。

（三）法律援助質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制的不足

不可否認(rèn)，《法律援助法》以專章的形式對法律援助的“保障和監(jiān)督”做了規(guī)定，建立了培訓(xùn)機(jī)制、考核機(jī)制和投訴監(jiān)督機(jī)制，從而對法律援助的質(zhì)量進(jìn)行全面保障和監(jiān)督。如《法律援助法》第五十四條規(guī)定司法行政部門應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地對法律援助人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高法律援助人員的專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)能力；第五十五條規(guī)定受援人有權(quán)向法律援助機(jī)構(gòu)、法律援助人員了解法律援助事項(xiàng)辦理情況，還規(guī)定了受援人可以向司法行政部門投訴，甚至規(guī)定了受援人可以請求更換法律援助人員；第五十六條規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)接到投訴后，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定受理，并及時向投訴人告知處理結(jié)果；第五十八條規(guī)定了法律援助信息公開制度，通過定期向社會公布法律援助資金使用、案件辦理、質(zhì)量考核結(jié)果等情況，接受社會監(jiān)督；特別是《法律援助法》第五十九條規(guī)定了庭審旁聽、案卷檢查、征詢司法機(jī)關(guān)意見和回訪受援人等監(jiān)督措施，設(shè)置了援助過程中的監(jiān)督與結(jié)案后的回訪相結(jié)合的監(jiān)督方式，能極大提高法律援助的質(zhì)量監(jiān)督效果。

不過，盡管上述質(zhì)量監(jiān)督條款的設(shè)置明確了法律援助機(jī)構(gòu)在法律援助中的監(jiān)督責(zé)任，彌補(bǔ)了原有監(jiān)督職能的缺陷，但還不足以建構(gòu)完整的質(zhì)量監(jiān)督體系，且法律援助機(jī)構(gòu)同時作為法律援助工作組織的實(shí)施者和監(jiān)督者，有可能導(dǎo)致監(jiān)督工作形式化。盡管《法律援助法》對法律援助質(zhì)量的監(jiān)管做了新的有益規(guī)定，但還存在以下問題：

第一，缺少獎懲機(jī)制。盡管《法律援助法》第五十九條規(guī)定了多種監(jiān)督主體以及監(jiān)督審查可采取的方式，但沒有涉及相應(yīng)的獎懲機(jī)制，監(jiān)督制度不能發(fā)揮有效的評價(jià)作用，難以發(fā)揮激勵優(yōu)秀、懲戒懈怠的作用。我國法律援助服務(wù)評估機(jī)制可參考英國法律同行評估制度，由法律服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)評估結(jié)果等級，做出繼續(xù)享有從事法律援助服務(wù)的資格抑或是取消其資格的決定。［11］

第二，主要監(jiān)督主體的角色矛盾仍然突出。根據(jù)《法律援助法》的規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要監(jiān)督職責(zé)，這種監(jiān)督更多地屬于內(nèi)部監(jiān)督，使得監(jiān)督主體同時擔(dān)任法律援助事務(wù)的組織管理者與監(jiān)督者的雙重角色，其評價(jià)結(jié)果對于受援者來講接受度不高。

第三，公開監(jiān)督機(jī)制不夠完善。法律援助機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)的過程也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開，這更有利于受援人、社會組織等參與監(jiān)督評價(jià)?！斗稍ā芬笏痉ㄐ姓块T、法律援助機(jī)構(gòu)對法律援助資金使用、案件辦理情況、質(zhì)量考核結(jié)果等進(jìn)行信息公開，接受社會監(jiān)督，但對案件辦理后的監(jiān)督審查工作沒有進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定。

三、完善《法律援助法》以進(jìn)一步提升法律援助質(zhì)量的建議

盡管《法律援助法》將保障法律援助質(zhì)量作為重點(diǎn)內(nèi)容、置于重要地位，對法律援助案件質(zhì)量評估、援助機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督審查等做出了相應(yīng)規(guī)定，但法律援助案件質(zhì)量評估相關(guān)規(guī)定較為模糊，難以實(shí)現(xiàn)質(zhì)量評估的客觀量化；監(jiān)督審查制度體系也不夠完善。法律援助是法律公共服務(wù)體系的重要組成部分，構(gòu)建以滿足社會法律需求為目的的高質(zhì)量法律援助服務(wù)體系，需從健全法律援助服務(wù)競爭機(jī)制、實(shí)現(xiàn)援助質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)具體化、完善監(jiān)督審查制度等方面入手，具體分述如下。

（一）完善法律援助服務(wù)競爭機(jī)制

為提高律師法律援助服務(wù)積極性，改變法律援助質(zhì)量不理想現(xiàn)狀，建立高效的法律服務(wù)競爭機(jī)制十分必要?！斗稍ā芬呀?jīng)在原有的指派義務(wù)律師服務(wù)的援助方式上，增加了政府采購制度。一方面，政府可以通過招標(biāo)采購，由法律服務(wù)提供機(jī)構(gòu)公平競爭，以最低或較低的價(jià)格獲得最優(yōu)的法律援助服務(wù)。［12］另一方面，法律援助機(jī)構(gòu)可以通過與政府簽訂提供援助服務(wù)的協(xié)議，積極履行合同義務(wù)，以獲取合理報(bào)酬。政府采購公共服務(wù)進(jìn)而向公眾提供的服務(wù)模式，能在一定程度上保障法律援助質(zhì)量，但法律援助服務(wù)競爭機(jī)制還需要進(jìn)一步完善。

第一，完善法律援助政府采購公共服務(wù)。《法律援助法》明確規(guī)定政府采購公共服務(wù)作為提供法律服務(wù)的新模式，是法律服務(wù)競爭機(jī)制邁出的關(guān)鍵一步，但還需進(jìn)一步完善。首先，有必要進(jìn)一步提高刑事案件法律援助質(zhì)量?，F(xiàn)行法律援助存在重民事輕刑事的不合理現(xiàn)狀。［2］政府以及法律援助提供者更傾向于提供矛盾化解、財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障等方面的法律服務(wù)，但這難以滿足刑事案件中當(dāng)事人對法律援助服務(wù)的需要。刑事訴訟涉及當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)、自由乃至生命的剝奪，刑事訴訟中當(dāng)事人訴訟權(quán)利的保護(hù)本應(yīng)當(dāng)是最重要且最基礎(chǔ)的法律援助。筆者以為，政府可以設(shè)定部分迫切需要法律援助的刑事案件作為政府采購項(xiàng)目，以最優(yōu)的法律援助服務(wù)保障當(dāng)事人獲取有效刑事訴訟辯護(hù)的權(quán)利。其次，要完善法律援助政府采購程序規(guī)范。申請參與政府公共服務(wù)競標(biāo)組織的資格條件設(shè)定、投標(biāo)競標(biāo)流程設(shè)定等都應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。最后，要強(qiáng)化對法律援助服務(wù)采購的監(jiān)管。法律援助服務(wù)政府采購的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以采購合同的履行以及法律援助質(zhì)量的評估為主要監(jiān)管內(nèi)容。在立法層面上，政府應(yīng)當(dāng)出臺法律援助采購合同履行的具體管理辦法，提高制度的科學(xué)性、規(guī)范化和有效性。采購合同實(shí)施過程中，政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)專門機(jī)構(gòu)或設(shè)立專人對合同履行情況進(jìn)行監(jiān)管以及評估。

第二，強(qiáng)化受援人委托選擇權(quán)的法律保障。法律援助中的一個重要問題是，受援人在申請?jiān)鷷r，是否有選擇法律援助律師的權(quán)利。以服務(wù)公眾為目的的法律援助，應(yīng)以滿足當(dāng)事人法律需求為出發(fā)點(diǎn)，提供法律援助時，應(yīng)允許公民有選擇的權(quán)利。公民對優(yōu)秀援助律師的選擇和認(rèn)可，更能激勵援助律師投身法律援助事業(yè)，不斷提升法律援助質(zhì)量。目前《法律援助法》未規(guī)定受援人在申請法律援助時有選擇的權(quán)利，但部分省市已經(jīng)開展試行受援人申請選擇制度試點(diǎn)，如湖南省試行的“點(diǎn)援”服務(wù)模式，深圳市推行的申請人先選擇，再協(xié)商，最后由法律援助機(jī)構(gòu)指派模式。受援人的選擇權(quán)建立在發(fā)揮專業(yè)律師專長以及法律援助機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)調(diào)配的基礎(chǔ)上，以更好地實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)為目的，體現(xiàn)了以人為本的服務(wù)理念。

第三，健全法律援助服務(wù)激勵機(jī)制。法律援助的激勵機(jī)制主要有兩種，一種是補(bǔ)貼機(jī)制，一種是獎勵機(jī)制。《法律援助法》第五十二條第二款規(guī)定法律援助補(bǔ)貼根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和法律援助的服務(wù)類型、承辦成本、基本勞務(wù)費(fèi)用等確定，并實(shí)行動態(tài)調(diào)整。此規(guī)定十分必要，對于彌補(bǔ)法律援助律師的辦案成本有一定作用。不過，補(bǔ)貼也不一定意味著高質(zhì)量。［13］因?yàn)檠a(bǔ)貼以彌補(bǔ)成本為目的，僅僅具有補(bǔ)償性，與律師的市場化服務(wù)收益相比相去甚遠(yuǎn)。立法者顯然也已看到這點(diǎn)，故《法律援助法》第十一條規(guī)定：“國家對在法律援助工作中做出突出貢獻(xiàn)的組織和個人，按照有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵”。不過，上述有關(guān)獎勵的規(guī)定仍缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，恐不足以充分保障法律援助律師承辦援助案件的積極性，對提高法律援助質(zhì)量的效果可能有限。筆者以為，科學(xué)化、多樣化的激勵機(jī)制也許能在資源有限的情形下強(qiáng)化質(zhì)量保證，有必要制定針對法律援助的具體考核評優(yōu)制度，設(shè)立多種形式獎勵，以提升法律援助律師參與和付出的積極性。筆者認(rèn)為，可以規(guī)定根據(jù)援助律師服務(wù)質(zhì)量的高低評估等級，對高質(zhì)量法律援助者予以獎勵，并因時因地予以適當(dāng)調(diào)整，以保證長久地促進(jìn)援助律師提高服務(wù)質(zhì)量。

（二）完善法律援助質(zhì)量評估機(jī)制

《法律援助法》對實(shí)施法律援助評估做了初步規(guī)定，但目前仍存在援助案件質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)不明確，質(zhì)量評估主體單一、質(zhì)量評估方式單一以及質(zhì)量評估結(jié)果反饋不及時等問題。筆者認(rèn)為，有必要進(jìn)一步完善法律援助質(zhì)量評估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法律援助案件質(zhì)量評估的常態(tài)化、制度化、客觀化與量化。完善法律援助質(zhì)量評估機(jī)制具體可以從以下幾個方面入手。

第一，要優(yōu)化評估指標(biāo)。評估指標(biāo)是法律援助質(zhì)量評估的核心和關(guān)鍵。現(xiàn)有的法律援助質(zhì)量評估從根上而言仍局限于“管理者視角”，法律援助機(jī)構(gòu)的評估在法律援助質(zhì)量評估中占據(jù)支配地位。在“管理者視角”下，評估標(biāo)準(zhǔn)主要是勝訴率和投訴率。未來，應(yīng)摒棄以投訴率、勝訴率等主導(dǎo)的單一化評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從受援人需要出發(fā)，對援助律師服務(wù)態(tài)度、專業(yè)水準(zhǔn)等進(jìn)行評價(jià)，從而實(shí)現(xiàn)評估標(biāo)準(zhǔn)的多樣化，實(shí)現(xiàn)客觀評價(jià)與主觀評價(jià)的有機(jī)統(tǒng)一。

第二，要擴(kuò)大質(zhì)量評估人員范圍。實(shí)現(xiàn)質(zhì)量評估主體多元化，不僅需要法律援助機(jī)構(gòu)人員參與日常評估，還需要由相關(guān)專家組織案后評估，此外還應(yīng)當(dāng)充分吸納受援人參與評估，根據(jù)評估的需要來安排評估人員，最大限度地實(shí)現(xiàn)個案評估與個人評估相結(jié)合、案后評估與過程評價(jià)相統(tǒng)一。評估主體多元化可保障評估結(jié)果的全面性。

第三，要拓展質(zhì)量評估方式。質(zhì)量評估方式是評估主體對法律援助案件質(zhì)量進(jìn)行評估的途徑?！斗稍ā返谖迨邨l規(guī)定，司法行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對法律援助服務(wù)的監(jiān)督，制定法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過第三方評估等方式定期進(jìn)行質(zhì)量考核。可見，質(zhì)量評估方式是由司法行政部門牽頭組織第三方進(jìn)行定期評估。評估實(shí)行過程中又以隨機(jī)抽查案件評估為主要方式。筆者認(rèn)為，可以在對案件隨機(jī)抽選評估的基礎(chǔ)上，建立對援助律師的評估檔案，將案件的隨機(jī)評估與個人援助檔案相結(jié)合，這也同樣依賴于多元主體在質(zhì)量評估中發(fā)揮作用。

第四，應(yīng)健全質(zhì)量評估程序。健全評估程序，才能保障評估主體的獨(dú)立、評估方式的公正以及評估過程的公開。完整的評價(jià)程序包括以下步驟：（1）制定評價(jià)方案；（2）確定評價(jià)對象；（3）組織過程評價(jià)；（4）組織事后評價(jià)；（5）評價(jià)結(jié)果的統(tǒng)計(jì)、反饋和異議；（6）公布評價(jià)結(jié)果。［14］評估的結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行公開，接受當(dāng)事人和社會的監(jiān)督。

（三）完善法律援助監(jiān)督機(jī)制

法律援助監(jiān)督機(jī)制是保障法律援助質(zhì)量的重要舉措?！斗稍ā芬?guī)定了由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)，并列舉了可采取的質(zhì)量監(jiān)督方式和機(jī)制等。為了保障援助質(zhì)量監(jiān)督的客觀公正和有效，法律援助的監(jiān)督機(jī)制還需要從以下幾個方面進(jìn)行完善：

第一，強(qiáng)化外部監(jiān)督。援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部的審核監(jiān)督難以滿足審核監(jiān)督的客觀性與全面性要求，有必要進(jìn)一步拓展監(jiān)督主體，從而既降低監(jiān)督的成本，又能提高監(jiān)督的獨(dú)立性、客觀性和有效性，還能提升監(jiān)督的公信力，比如，由于援助機(jī)構(gòu)人員數(shù)量有限而不能實(shí)現(xiàn)對所有援助案件庭審的旁聽，就可以考慮吸納相關(guān)社會組織人員等參與旁聽，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化和社會化。

第二，完善監(jiān)督的公開機(jī)制。法律援助監(jiān)督的公開要實(shí)現(xiàn)全面公開和“互動式公開”。一方面，要將對法律援助服務(wù)者的評估結(jié)果以及監(jiān)督形式納入法律援助的信息公開范圍，向社會公開，接受全社會的監(jiān)督。另一方面，要強(qiáng)化法律援助服務(wù)者與受援人之間的“互動式公開”。受援人的信息獲取能力往往較弱，通過信息公開的方式，可以方便受援人獲取信息。重要的是，通過法律援助服務(wù)者與受援人之間的“互動式公開”，可以使受援人更真切地了解法律援助的實(shí)際情況和真實(shí)效果，通過公開和告知中的雙向反饋，可以使整個法律援助監(jiān)督工作變得更為高效。

第三，完善監(jiān)督評價(jià)機(jī)制。法律援助監(jiān)督不能陷入為了監(jiān)督而監(jiān)督的窠臼，要避免諸多考核監(jiān)督中的形式主義。［15］法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對監(jiān)督過程和監(jiān)督結(jié)果形成完整的記錄，并加強(qiáng)評價(jià)結(jié)果的效用。一方面，法律援助機(jī)構(gòu)要依據(jù)評價(jià)結(jié)果對援助服務(wù)提供人實(shí)施相應(yīng)的獎懲；另一方面，還要將監(jiān)督審核的結(jié)果積極反饋至律師協(xié)會組織等，以便相關(guān)組織對援助服務(wù)提供人進(jìn)行考核和獎懲。

結(jié)語

法律援助案件質(zhì)量是法律援助事業(yè)的生命線，是社會公正平等和法治得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。完善法律援助監(jiān)督體系是提高法律援助服務(wù)質(zhì)量的有效途徑?！斗稍ā返闹贫ㄒ馕吨覈稍贫葘⑸疃热谌胝w公共法律服務(wù)法治體系，我國法律援助制度科學(xué)化水平不斷提升，為最大限度地滿足社會對法律援助服務(wù)的需求提供了重要的法治保障?！斗稍ā窐?gòu)建了我國法律援助的基本制度框架，對法律援助的質(zhì)量提出了更高的要求，也構(gòu)建了諸多的法律援助質(zhì)量保障機(jī)制，但在實(shí)施過程中仍需進(jìn)一步完善相關(guān)配套制度，優(yōu)化相關(guān)實(shí)施機(jī)制。