秦前紅 陳芳瑾

2021 年，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)頒布實(shí)施25 年之久的《行政處罰法》進(jìn)行了全面的“查漏補(bǔ)缺”，其中多項(xiàng)制度的變動(dòng)深刻影響著全國(guó)各領(lǐng)域各層級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法格局。在新法諸多制度設(shè)計(jì)中，新增的第24 條撼動(dòng)了既有行政處罰體制，使得行政處罰權(quán)在一定程度上向基層延伸。根據(jù)《行政處罰法》第24 條第1 款，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。決定應(yīng)當(dāng)公布。

由于行政處罰是國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法的重要方式，①參見(jiàn)胡建淼：《行政處罰法修訂帶來(lái)行政執(zhí)法的新考驗(yàn)》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2021 年3 月3 日。集中規(guī)制行政處罰行為的《行政處罰法》關(guān)系著我國(guó)行政執(zhí)法水平及行政執(zhí)法體制之走向，條文修訂背后同樣蘊(yùn)含著行政執(zhí)法體制改革的豐富內(nèi)涵。在行政執(zhí)法體制改革漸趨精細(xì)化的當(dāng)下，修訂《行政處罰法》意味著國(guó)家以法治引導(dǎo)改革，以法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性鞏固既有改革成果的決心。②參見(jiàn)羅豪才、宋功德：《堅(jiān)持法治取向的行政改革》，載《行政管理改革》2011 年第3 期。在此背景下，新法第24 條明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的處罰主體地位，促成行政處罰權(quán)的適當(dāng)下放，推動(dòng)執(zhí)法重心進(jìn)一步下移，順應(yīng)了行政執(zhí)法體制改革的大方向。

目前，新法業(yè)已生效，準(zhǔn)確把握新法第24 條的適用規(guī)則顯得尤為迫切和必要；法規(guī)范對(duì)行政處罰權(quán)下放設(shè)置的諸多程序與實(shí)體條件需要學(xué)界進(jìn)行必要之闡釋。否則，體制改革將無(wú)法從經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提煉上升到制度設(shè)計(jì)優(yōu)化的高度，修法對(duì)精細(xì)化改革的引領(lǐng)與導(dǎo)向作用將被大打折扣。據(jù)此，下文將從行政執(zhí)法體制改革的實(shí)踐樣態(tài)入手，對(duì)《行政處罰法》第24 條第1 款進(jìn)行規(guī)范闡釋，試圖剖析此項(xiàng)制度的規(guī)范意旨與具體實(shí)施路徑。

一、《行政處罰法》第24 條第1 款的出臺(tái)背景

基層治理乃是治國(guó)理政的關(guān)鍵所在。截至2021 年8 月，我國(guó)共有21240 個(gè)鎮(zhèn)，8417 個(gè)鄉(xiāng)，8873 個(gè)街道，合計(jì)38488 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃單位。③《2021 年2 季度民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/2021/202102qgsj.html，2021 年11 月17 日訪問(wèn)。數(shù)量如此龐大的基層行政區(qū)劃單位，散布于我國(guó)東中西部各個(gè)區(qū)域，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元各異，人口規(guī)模截然不同，發(fā)展?fàn)顩r更是參差不齊。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)高歌猛進(jìn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)儼然具備縣（區(qū)、市）級(jí)的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)體量與公共財(cái)政收入，④《2021 全國(guó)綜合實(shí)力千強(qiáng)鎮(zhèn)排名：昆山玉山居首，佛山獅山第二》，http://www.sinsologistics.com/tiyu/21962.html，2021 年11 月19 日訪問(wèn)。卻欠缺必要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，無(wú)法應(yīng)對(duì)日益膨脹的行政事務(wù)類型與規(guī)模。為此，國(guó)家與地方探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的調(diào)整模式，試圖解決基層執(zhí)法困境，曠日持久的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)改革拉開(kāi)了序幕。

（一）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)為原點(diǎn)的地方自主性探索

廣東省于2000 年便發(fā)布《廣東省人民政府關(guān)于加快中心鎮(zhèn)發(fā)展意見(jiàn)的通知》，確定了300 個(gè)左右的中心鎮(zhèn)，按照權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的原則，逐步完善鎮(zhèn)級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理職能，同時(shí)對(duì)中心鎮(zhèn)下放部分行政審批權(quán)限。隨后，江蘇、福建、湖南、山東等地陸續(xù)開(kāi)展了有關(guān)事權(quán)下沉基層的試點(diǎn)與改革。⑤參見(jiàn)《江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)》《福建省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)》《中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中共山東省委辦公廳、山東省人民政府辦公廳關(guān)于推廣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》等。在此過(guò)程中，各地采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)助執(zhí)法、設(shè)立縣級(jí)政府部門派駐機(jī)構(gòu)、“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”、交辦途徑、基層相對(duì)集中行政處罰權(quán)、委托放權(quán)及授權(quán)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）獨(dú)立執(zhí)法主體等多種方式，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心的下移。不難發(fā)現(xiàn)，唯有授權(quán)方式直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處行政執(zhí)法的主體資格，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法重心的完全下移；其余模式只是通過(guò)縣級(jí)職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心的部分下移（傾斜）。

在執(zhí)法重心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部分傾斜的模式中，縣級(jí)部門仍可通過(guò)簽訂“責(zé)任狀”、分解下達(dá)指標(biāo)、考核驗(yàn)收等內(nèi)部管理方式，將工作責(zé)任轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)。在壓力型體制的層層傳導(dǎo)下，處于國(guó)家治理末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處只得忍受自上而下的政治壓力與行政壓力，⑥參見(jiàn)呂健俊、陳柏峰：《基層權(quán)責(zé)失衡的制度成因與組織調(diào)適》，載《求實(shí)》2021 年第4 期。基層“責(zé)大權(quán)小”的局面并未得到有效的緩解。為此，黨中央積極推動(dòng)簡(jiǎn)約高效基層管理體制的構(gòu)建，依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處執(zhí)法主體地位，著力化解“條塊矛盾”。

（二）以執(zhí)法體制優(yōu)化為落腳點(diǎn)的中央統(tǒng)籌性規(guī)劃

在各地已充分開(kāi)展試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家開(kāi)始自上而下地推進(jìn)基層行政執(zhí)法體制改革。⑦早在2000 年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出，要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)管理體制。2010 年中央編辦、中央農(nóng)辦、國(guó)家發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，確定在河北、山西、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、四川、陜西等13 個(gè)省25 個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開(kāi)展行政管理體制改革試點(diǎn)，按照強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的原則，賦予其部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，著力下放城建、環(huán)保、治安等涉及城市建設(shè)和管理方面的行政管理權(quán)限，并加大財(cái)政支持，賦予相應(yīng)財(cái)力，增強(qiáng)發(fā)展能力。2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出應(yīng)整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少行政執(zhí)法層級(jí)并加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量；同時(shí)，須進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，向基層下放管理權(quán)。2016 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限、構(gòu)建簡(jiǎn)約精干的組織架構(gòu)、推進(jìn)集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法、建立務(wù)實(shí)高效的用編用人制度、探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實(shí)際的財(cái)政管理模式等改革任務(wù)。同年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出加快拓展特大鎮(zhèn)功能的目標(biāo)，通過(guò)下放事權(quán)、擴(kuò)大財(cái)權(quán)、改革人事權(quán)及強(qiáng)化用地指標(biāo)保障，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10 萬(wàn)以上的特大鎮(zhèn)部分縣級(jí)管理權(quán)限，同步推進(jìn)特大鎮(zhèn)行政管理體制改革，減少行政管理層級(jí)、推行大部門制，降低行政成本、提高行政效率。隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的加快實(shí)現(xiàn)，基層行政執(zhí)法體制改革正在不斷細(xì)化與深化。2019 年初出臺(tái)的《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》），呈現(xiàn)出三大基本面向，影響著未來(lái)改革的深入方向，并預(yù)示著法律規(guī)范亟待完善的內(nèi)容。

1.明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位⑧在此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道”特指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處。

《實(shí)施意見(jiàn)》正式提出“大力推動(dòng)資源服務(wù)管理下沉”的發(fā)展方向，強(qiáng)調(diào)將按照依法下放、宜放則放原則，把點(diǎn)多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，并由省政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單，依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位。法律規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門的管理權(quán)限需要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的，按法定程序和要求辦理。由此可見(jiàn)，委托、交辦、協(xié)助執(zhí)法及聯(lián)合執(zhí)法等模式雖然符合法定程序與要求，卻只是基層管理體制改革的權(quán)宜之計(jì)，與改革的目標(biāo)仍有一定的距離。唯有通過(guò)調(diào)整執(zhí)法權(quán)配置，將行政權(quán)力和責(zé)任具體落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處，才能擺脫基層治理中的多方掣肘。

2.推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法

結(jié)合《實(shí)施意見(jiàn)》，整合后的基層執(zhí)法資源將被組建成統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開(kāi)展執(zhí)法工作。在基層推行綜合行政執(zhí)法改革，不但能夠克服各領(lǐng)域執(zhí)法中職責(zé)不明、職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、主體不明、權(quán)限不清等弊端；而且利于強(qiáng)化基層執(zhí)法力量，將上級(jí)派駐基層與基層固有執(zhí)法資源進(jìn)行整合，避免行政職權(quán)的過(guò)度分散。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道迫切需要的行政管理權(quán)限主要集中于交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、城市管理、市場(chǎng)監(jiān)督、食品安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等領(lǐng)域，⑨參見(jiàn)金國(guó)坤：《基層行政執(zhí)法體制改革與〈行政處罰法〉的修改》，載《行政法學(xué)研究》2020 年第2 期。專業(yè)性門檻較低，具有實(shí)施綜合執(zhí)法的天然優(yōu)勢(shì)。

3.強(qiáng)化基層執(zhí)法力量

中央不忘為本身“羸弱”的基層執(zhí)法隊(duì)伍配置優(yōu)質(zhì)的執(zhí)法資源，提供基層行政執(zhí)法必需的執(zhí)法人員、保障經(jīng)費(fèi)以及裝備投入，⑩參見(jiàn)莫于川等：《行政執(zhí)法新思維》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2018 年版，第92 頁(yè)。將“人財(cái)物”下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），強(qiáng)化一線執(zhí)法力量?！秾?shí)施意見(jiàn)》堅(jiān)持重心下移、力量下沉、保障下傾的原則，規(guī)定縣直部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的機(jī)構(gòu)原則上實(shí)行屬地管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道統(tǒng)籌指揮調(diào)配。同時(shí)，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》明確說(shuō)明，在行政體制改革的下一階段，應(yīng)堅(jiān)持省級(jí)原則上不設(shè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，設(shè)區(qū)的市與市轄區(qū)原則上只設(shè)一個(gè)行政執(zhí)法層級(jí)。由此可見(jiàn)，行政執(zhí)法所需的編制、技術(shù)、資金、技術(shù)等逐步下放基層，上級(jí)部門從執(zhí)法者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者將成為必然趨勢(shì)。

經(jīng)過(guò)近二十年的改革與探索，基層行政執(zhí)法體制改革目標(biāo)已然從被動(dòng)的事權(quán)調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的行政體制完善。目前，中央總結(jié)了各地探索出的有益經(jīng)驗(yàn)，為基層行政執(zhí)法體制改革梳理出了較為清晰的優(yōu)化思路，并著手開(kāi)展相關(guān)法律的修改工作，引領(lǐng)與推動(dòng)基層治理能力與水平的進(jìn)一步提高。作為規(guī)范基本執(zhí)法手段的《行政處罰法》現(xiàn)已完成相應(yīng)修訂工作，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行使執(zhí)法權(quán)掃清法律障礙。

二、“處罰權(quán)交由”的規(guī)范意旨與功能定位

關(guān)于“處罰權(quán)交由”規(guī)則的法律性質(zhì)，理論與實(shí)務(wù)界討論較多，分歧亦較大。在本次《行政處罰法》修訂之初，應(yīng)松年教授便明確指出這是對(duì)地方政府級(jí)別管轄權(quán)的再分配，可以由省政府來(lái)決定，具體應(yīng)當(dāng)制定省政府規(guī)章來(lái)授權(quán)。?參見(jiàn)應(yīng)松年、張曉瑩：《〈行政處罰法〉二十四年：回望與前瞻》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020 年第5 期。盧護(hù)鋒教授通過(guò)細(xì)致地闡釋，指出行政執(zhí)法權(quán)下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處時(shí)，這種執(zhí)法權(quán)的調(diào)整超越執(zhí)法權(quán)內(nèi)部?jī)?yōu)化的范疇，屬于行政執(zhí)法權(quán)的重新配備，使不具有主管職能的組織獲得了主管特定行政事務(wù)的權(quán)力。?參見(jiàn)盧護(hù)鋒：《行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度邏輯及其理論展開(kāi)》，載《行政法學(xué)研究》2020 年第5 期。葉必豐教授表示，包括“處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使”在內(nèi)的執(zhí)法權(quán)下沉到底并非法律授權(quán)和行政委托，職權(quán)轉(zhuǎn)移制度同樣難以支持，其本質(zhì)屬于執(zhí)法事權(quán)的縱向配置，?參見(jiàn)葉必豐：《執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)》，載《法學(xué)評(píng)論》2021 年第3 期。與此表示類似，楊丹博士認(rèn)為處罰權(quán)下放實(shí)質(zhì)是執(zhí)法權(quán)的縱向流轉(zhuǎn)。?參見(jiàn)楊丹：《賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)的價(jià)值分析與法治路徑》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第6 期。而全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副處長(zhǎng)張曉瑩認(rèn)為《行政處罰法》第24 條屬于對(duì)處罰實(shí)施主體的擴(kuò)容，即明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的處罰主體地位。?參見(jiàn)張曉瑩：《守正與創(chuàng)新：行政處罰制度的三點(diǎn)擴(kuò)容》，載《民主與法制周刊》2021 年第28 期。

對(duì)于《行政處罰法》第24 條確定的“處罰權(quán)交由”途徑，理論與實(shí)務(wù)界也持不同的觀點(diǎn)。張曉瑩副處長(zhǎng)認(rèn)為，下放行政處罰權(quán)既可以直接授予行政處罰權(quán)，也可以是委托、“街道吹哨、部門報(bào)到”等多種方式。?參見(jiàn)張曉瑩：《行政處罰的理論發(fā)展與實(shí)踐進(jìn)步——〈行政處罰法〉修改要點(diǎn)評(píng)析》，載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021 年第3 期。全國(guó)人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室副主任黃海華認(rèn)為，“交由”既可以是授權(quán)，也可以是委托。?參見(jiàn)黃海華：《新行政處罰法的若干制度發(fā)展》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021 年第3 期。司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局處長(zhǎng)袁雪石更是列舉出相對(duì)集中處罰權(quán)、交辦、委托、設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)、授權(quán)五種途徑。?參見(jiàn)袁雪石：《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉釋義》，中國(guó)法制出版社2021 年版，第171-172 頁(yè)。與此同時(shí)，也有學(xué)者持有“處罰權(quán)交由”途徑不具有開(kāi)放性的觀點(diǎn)。李洪雷教授在處罰法修訂時(shí)便指出，執(zhí)法權(quán)下移應(yīng)由省級(jí)政府授權(quán)。?參見(jiàn)李洪雷：《論我國(guó)行政處罰制度的完善——兼評(píng)〈中華人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案）〉》，載《社會(huì)科學(xué)文摘》2020 年第12 期。李德旺博士認(rèn)為，《行政處罰法》第24 條事實(shí)上是間接行政授權(quán)，由省、自治區(qū)、直轄市直接依據(jù)法律的“交由決定”為基層賦權(quán)。?參見(jiàn)李德旺：《基于暫停法律適用的立法授權(quán)研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2021 年第4 期。江國(guó)華教授表示，《行政處罰法》第24 條實(shí)際上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的處罰權(quán)屬于省級(jí)政府授權(quán)。21參見(jiàn)江國(guó)華、盧宇博：《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系轉(zhuǎn)型的立法回應(yīng)》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第6 期。

不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)于“處罰權(quán)交由”法律性質(zhì)的描述較為“生動(dòng)”，并未強(qiáng)行將其并入傳統(tǒng)行政職權(quán)產(chǎn)生與運(yùn)行的固有形態(tài)之中；22參見(jiàn)胡建淼：《分清行政職權(quán)的“四種形態(tài)”》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2021 年5 月5 日，第2 版。對(duì)于“處罰權(quán)交由”實(shí)現(xiàn)途徑的理解，部分學(xué)者主張?zhí)幜P權(quán)配置方式的多元性，多數(shù)學(xué)者則認(rèn)為“交由”途徑具有唯一確定性。實(shí)際上，上述論者對(duì)于“處罰權(quán)交由”法律性質(zhì)與實(shí)施路徑的探討，反映出新《行政處罰法》正式施行后，第24 條第1 款在規(guī)范適用上亟需解決的難題，如“省、自治區(qū)、直轄市”該作何理解；“交由決定”應(yīng)以何種形式作出；處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行使后，縣級(jí)政府部門能否繼續(xù)行使；如何落實(shí)“處罰權(quán)交由”的定期評(píng)估等。本文認(rèn)為，學(xué)者觀點(diǎn)的分歧正說(shuō)明基層執(zhí)法體制改革進(jìn)程中制度確定性與靈活性之間的張力，只有回歸《行政處罰法》第24 條第1 款條文本身分析其規(guī)范意旨并把握其功能定位，才能從根本上彌合此種張力。對(duì)此，應(yīng)通過(guò)內(nèi)、外部視角的融合去剖析“處罰權(quán)交由”的規(guī)范意旨。

（一）內(nèi)部視角：實(shí)現(xiàn)處罰權(quán)限的縱向劃分

根據(jù)《行政處罰法》第24 條的表述，將縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處行使，直觀感受就是把縣級(jí)政府部門的處罰權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處轉(zhuǎn)移。在法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)處罰權(quán)進(jìn)行初次設(shè)置后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處仍可通過(guò)處罰權(quán)限的二次分配從而有權(quán)對(duì)外實(shí)施行政處罰活動(dòng)。

在此，有必要將處罰權(quán)與處罰權(quán)限作簡(jiǎn)要區(qū)分。根據(jù)《行政處罰法》第17 條，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。該條款確定的職權(quán)法定原則，首先是指處罰主體法定，即只有根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定或法律、法規(guī)的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)與被授權(quán)的其他組織才具有相應(yīng)的行政處罰權(quán)。然而，“縣級(jí)以上地方人民政府某某主管部門”是我國(guó)法律規(guī)范對(duì)于行政處罰實(shí)施主體的主要提法，23參見(jiàn)袁雪石：《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉釋義》，中國(guó)法制出版社2021 年版，第165 頁(yè)。在事實(shí)上造成了從中央到地方的各級(jí)行政機(jī)關(guān)都具有行政處罰權(quán)的局面?；谛试瓌t，只有將某一特定處罰事務(wù)歸屬唯一確定之行政主體，厘清不同行政主體間的責(zé)任分工，才能避免多頭執(zhí)法、相互推諉或敷衍塞責(zé)。24參見(jiàn)熊樟林：《行政處罰地域管轄權(quán)的設(shè)定規(guī)則——〈行政處罰法（修訂草案）〉第21 條評(píng)介》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2020 年第5 期。在行政程序法上，不同行政機(jī)關(guān)之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分，稱之為管轄權(quán)，25參見(jiàn)章劍生：《行政管轄制度探索》，載《法學(xué)》2002 年第7 期。具體到行政處罰領(lǐng)域則為行政處罰權(quán)限。26在法律用語(yǔ)上，“管轄權(quán)”與“權(quán)限”常作同義語(yǔ)使用，“管轄權(quán)”系就主觀之觀點(diǎn)，指稱行政主體或行政機(jī)關(guān)執(zhí)行特定行政任務(wù)之權(quán)利或義務(wù)；“權(quán)限”則系就客觀之觀點(diǎn)，指稱行政主體或行政機(jī)關(guān)執(zhí)行該特定行政任務(wù)之權(quán)利或義務(wù)之內(nèi)容或標(biāo)的。“權(quán)限”乃“管轄權(quán)”之標(biāo)的。具體參見(jiàn)陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版有限公司2011 年9 月7 版，第917 頁(yè)。因此，職權(quán)法定原則更為細(xì)致的體現(xiàn)應(yīng)為管轄權(quán)的法定，包括職權(quán)管轄、地域管轄和級(jí)別管轄。27參見(jiàn)張渝田、熊宇：《論依法行政的邏輯結(jié)構(gòu)》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015 年第 4 期。

原則上，某一行政事務(wù)所確定的管轄權(quán)一般只能歸屬于一個(gè)行政主體，如若允許兩個(gè)以上行政主體共同管轄，容易造成同一事務(wù)多重管理或分級(jí)負(fù)責(zé)的局面，28同前注?。違背行政任務(wù)賦予的合目的性與經(jīng)濟(jì)性原則。29參見(jiàn)黃錦堂：《論行政委托與行政委任之要件與松綁——德國(guó)法之比較》，載《法令月刊》2013 年第12 期。因此，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處行使的處罰事項(xiàng)，縣級(jí)政府部門將不再繼續(xù)負(fù)責(zé)。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系縣級(jí)政府的下級(jí)行政機(jī)關(guān)，街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)。從行政一體性角度考慮，將縣級(jí)政府職能部門的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處，實(shí)際是調(diào)整行政管理職權(quán)在縣鄉(xiāng)兩級(jí)行政機(jī)關(guān)間的具體履行，30參見(jiàn)關(guān)保英：《行政法學(xué)（第二版）》，法律出版社2018 年版，第229 頁(yè)。屬于級(jí)別管轄之轉(zhuǎn)移（縱向轉(zhuǎn)移）。同時(shí)，調(diào)整處罰權(quán)限的縱向分配有利于扭轉(zhuǎn)我國(guó)不同層級(jí)政府在職責(zé)、責(zé)任和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度一致、責(zé)任分工不明之現(xiàn)狀，理順具體執(zhí)法機(jī)關(guān)與上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)間的關(guān)系，與《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》中減少行政執(zhí)法層級(jí)，實(shí)行“局隊(duì)合一”體制之改革宗旨不謀而合。

通常，法律僅對(duì)級(jí)別管轄作出原則性規(guī)定，而具體執(zhí)法權(quán)限的劃分則由行政系統(tǒng)內(nèi)部自行完成。實(shí)踐中，處罰權(quán)限的縱向劃分既可由行政法規(guī)、部門規(guī)章統(tǒng)一規(guī)定，31例如《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)行政處罰辦法》《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》《商務(wù)行政處罰程序規(guī)定》《價(jià)格行政處罰程序規(guī)定》等。也可授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定；32例如《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》第64 條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門的行政處罰權(quán)限的劃分，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。各省級(jí)政府亦可對(duì)轄區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域處罰事項(xiàng)進(jìn)行縱向梳理，明確每個(gè)層級(jí)的權(quán)責(zé)劃分。33例如《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于公布試點(diǎn)部門和地區(qū)縱向權(quán)責(zé)清單的通知》及《河南省食品藥品監(jiān)管省市縣鄉(xiāng)四級(jí)事權(quán)劃分意見(jiàn)》，通過(guò)梳理和劃分明確地方各層級(jí)處罰權(quán)限。然而，處罰權(quán)限的縱向劃分仍屬于處罰體制內(nèi)部?jī)?yōu)化的范疇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處只有在本身就具有行政處罰權(quán)的前提下才能通過(guò)權(quán)限的縱向分配行使縣級(jí)政府部門的行政處罰權(quán)。而在行政處罰法律體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的處罰主體資格實(shí)際上被相對(duì)排除。34根據(jù)法律法規(guī)對(duì)于處罰權(quán)的初次配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處僅僅具有極少的行政處罰權(quán)。如《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第37條、第39條及第40條，農(nóng)村居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者違反規(guī)劃的規(guī)定建住宅的，鄉(xiāng)級(jí)人民政府可以依照前款規(guī)定處罰；有下列行為之一的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府責(zé)令停止侵害，可以處以罰款；造成損失的，并應(yīng)當(dāng)賠償：（一）損壞村莊和集鎮(zhèn)的房屋、公共設(shè)施的；（二）亂堆糞便、垃圾、柴草，破壞村容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生的；擅自在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的街道、廣場(chǎng)、市場(chǎng)和車站等場(chǎng)所修建臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府責(zé)令限期拆除，并可處以罰款。只有解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處執(zhí)法職能供給不足、處罰權(quán)能相對(duì)缺失的問(wèn)題，才能真正落實(shí)執(zhí)法重心下移的全部功能期待。

（二）外部視角：完成處罰實(shí)施主體的擴(kuò)容

根據(jù)《行政處罰法》第23 條，行政處罰由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。該條被認(rèn)為是行政處罰的級(jí)別管轄規(guī)則。然而，第23 條卻并未有效承擔(dān)起明確層級(jí)間權(quán)限分工的職責(zé)，其實(shí)際作用僅僅在于明確縣級(jí)以上人民政府及其職能部門具有天然的處罰主體資格，確定了我國(guó)基本的處罰體制。

在《行政處罰法》修訂一審稿與二審稿中，“處罰權(quán)交由”規(guī)則屬于級(jí)別管轄規(guī)則的例外規(guī)定，與后者被置于同一條文之中。35《行政處罰法》修訂一審稿第21 條：行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需要，可以決定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處實(shí)施與基層行政管理相關(guān)的行政處罰。《行政處罰法》修訂二審稿第22 條：行政處罰由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的違法行為行使有關(guān)縣級(jí)人民政府部門的部分行政處罰權(quán)。后因增加執(zhí)法能力建設(shè)與機(jī)制建設(shè)兩款內(nèi)容，“處罰權(quán)交由”的相關(guān)規(guī)范篇幅較長(zhǎng)，在新修訂的《行政處罰法》中單獨(dú)構(gòu)成一條，獨(dú)立于級(jí)別管轄規(guī)則。即便如此，這一立法上的技術(shù)性操作仍無(wú)法否定級(jí)別管轄規(guī)則與“處罰權(quán)交由”規(guī)則二者形成的原則與例外關(guān)系。據(jù)此可知，第24 條旨在實(shí)現(xiàn)處罰權(quán)下放，通過(guò)相應(yīng)的法定程序賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處對(duì)外作出行政處罰決定的資格，使其在某些管理領(lǐng)域成為“具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)”。在完成行政處罰主體擴(kuò)容之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處具有對(duì)外作出行政處罰決定的能力與資格，即行政權(quán)能。36參見(jiàn)宋慧宇：《行政行為芻議》，載《行政論壇》2004 年第6 期。

綜上，“處罰權(quán)交由”并非只具有一種單純的法律屬性，而是兼具行政權(quán)能外部獲取與行政權(quán)限內(nèi)部轉(zhuǎn)移雙重結(jié)構(gòu)的職權(quán)運(yùn)作形態(tài)，并不斷撼動(dòng)著現(xiàn)有行政處罰體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行使行政處罰權(quán)漸趨常態(tài)化。對(duì)此，任何一種單一的理解都難免帶有片面性與局限性，并未精準(zhǔn)反映出“處罰權(quán)交由”規(guī)則的功能定位及其背后基層行政執(zhí)法體制改革的全貌。

（三）功能定位：作為行政授權(quán)的合法依據(jù)

實(shí)際上，《行政處罰法》第24 條并未直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處行政處罰權(quán)，后者的行政處罰權(quán)仍需要尋求合法來(lái)源。雖然《地方組織法》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)，亦規(guī)定街道辦事處代表區(qū)政府行使相應(yīng)職權(quán)，但規(guī)定較為抽象、概括且具有宣示性，37參見(jiàn)李震山：《行政組織法與行政作用法之區(qū)別及其實(shí)益》，載《月旦法學(xué)雜志》2002 年第85 期。無(wú)法從中析出相應(yīng)的處罰權(quán)能?？梢?jiàn)，僅有組織法上的職權(quán)未必有相關(guān)的權(quán)能，唯有通過(guò)行為法上的明確授權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處才能夠?qū)嵤┬姓芾硭匾奶幜P措施。38參見(jiàn)李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014 年版，第197 頁(yè)。作為第23 條的例外規(guī)定，《行政處罰法》第24 條第1 款已經(jīng)明確表示了處罰權(quán)的可授予性，并指定了處罰權(quán)授予之機(jī)關(guān)，以法律的形式明確作出允許處罰權(quán)重新分配的意思表示。在此，需要各省、自治區(qū)、直轄市在數(shù)量繁多的行政管理法中尋找適于下放的事項(xiàng)進(jìn)行專門授權(quán)。

不同于我國(guó)行政訴訟法上的行政授權(quán)概念，亦有別于《行政處罰法》第19條將被授權(quán)組織限定在“非行政機(jī)關(guān)的組織”之理解，“處罰權(quán)交由”是一種適應(yīng)事權(quán)改革且較為靈活的授權(quán)模式。雖然學(xué)界主流觀點(diǎn)大都將行政授權(quán)與法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)相等同，認(rèn)為行政授權(quán)是指在行政法制度中某些行政法規(guī)范的制定機(jī)關(guān)通過(guò)法律或者法規(guī)的形式將一定范圍的行政權(quán)授予行政系統(tǒng)以外的組織或機(jī)構(gòu)行使的法律行為，39具體參見(jiàn)關(guān)保英：《社會(huì)變遷中行政授權(quán)的法理基礎(chǔ)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013 年第10 期；姜明安：《行政法》，北京大學(xué)出版社2017 年版，第185-187 頁(yè)；章劍生：《現(xiàn)代行政法總論（第2 版）》，法律出版社2019 年版，第116 頁(yè)；江國(guó)華：《中國(guó)行政法（總論）》，武漢大學(xué)出版社2012 年版，第129-130 頁(yè)等。而否認(rèn)存在行政主體授權(quán)的形式。在此意義上，法律、法規(guī)應(yīng)盡可能明確地將處罰權(quán)直接授予相關(guān)組織，否則可能因構(gòu)成轉(zhuǎn)授權(quán)或二次授權(quán)而缺乏正當(dāng)性。

然而，允許行政機(jī)關(guān)將某一行政職權(quán)轉(zhuǎn)移給另一機(jī)構(gòu)或組織的法律、法規(guī)卻大量存在。例如《城市綠化條例》第26 條規(guī)定，由城市人民政府城市綠化行政主管部門或者其授權(quán)的單位責(zé)令停止侵害，可以并處罰款。若不承認(rèn)綠化行政主管部門授權(quán)的法律效力，而是根據(jù)行政委托理論去解釋這一法律現(xiàn)象，則完全剝奪授權(quán)行為的行政活動(dòng)屬性，可能造成行政救濟(jì)系統(tǒng)與權(quán)力配置秩序的紊亂。實(shí)際上，行政授權(quán)過(guò)程本身既是立法權(quán)的延伸，又是行政權(quán)的延伸。40參見(jiàn)李海平：《行政授權(quán)的若干爭(zhēng)議問(wèn)題探析》，載《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2007 年第2 期。行政權(quán)天生對(duì)效率具有更高的要求，41參見(jiàn)江國(guó)華：《中國(guó)行政法（總論）》，武漢大學(xué)出版社2012 年版，第89 頁(yè)。那么將部分行政職權(quán)分配工作交由行政機(jī)關(guān)自行決定具有天然的制度優(yōu)勢(shì)，不但能夠促進(jìn)行政體制內(nèi)部的良性運(yùn)作，還有助于整合社會(huì)治理資源參與公共行政，使行政權(quán)運(yùn)行更加便捷高效。

從本質(zhì)上講，行政授權(quán)屬于對(duì)行政權(quán)的重新分配，42參見(jiàn)孔繁華：《授權(quán)抑或委托：行政處罰“委托”條款之重新解讀》，載《政治與法律》2018 年第4 期。既可通過(guò)立法行為實(shí)現(xiàn)分配，也可交給行政機(jī)關(guān)以行政行為的方式完成。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，與行政授權(quán)構(gòu)造相似的公權(quán)力之委托并不拘泥于法律規(guī)定的形式，以行政處分或行政契約方式為之亦可，43參見(jiàn)吳庚：《行政法之理論與實(shí)用（增訂八版）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005 年版，第124 頁(yè)。故行政主體授權(quán)在法理上并不存在障礙。只要行政權(quán)的分派和調(diào)配存在法律依據(jù)，不與行政權(quán)初次分配秩序相沖突，依法獲得行政權(quán)的主體可以將權(quán)力部分或全部轉(zhuǎn)移給另一個(gè)主體，包括其他行政機(jī)關(guān)（行政主管機(jī)關(guān)之外的行政機(jī)關(guān)）、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及派出機(jī)構(gòu)。44參見(jiàn)耿寶建：《行政授權(quán)理論之反思與重構(gòu)——走出理論與現(xiàn)實(shí)困境的一種認(rèn)知嘗試》，載《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2006 年第4 期。因此，行政授權(quán)不僅指單項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章直接決定，也包括通過(guò)其明確的授權(quán)性規(guī)定由行政機(jī)關(guān)間接決定，將某方面或某項(xiàng)行政職權(quán)授予行政機(jī)關(guān)以外的組織行使并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的行政職權(quán)配置方式，45參見(jiàn)莫于川：《行政職權(quán)的行政法解析與建構(gòu)》，載《重慶社會(huì)科學(xué)》2004 年第1 期。前者屬于立法授權(quán)，而后者是狹義的行政授權(quán)。46同前注?。

回到本文，《行政處罰法》第24 條為省、自治區(qū)、直轄市再次分配行政處罰權(quán)、賦予處罰主體資格打開(kāi)了“綠色通道”。省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)可以通過(guò)修改地方性法規(guī)直接明確地將相關(guān)處罰權(quán)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處；省級(jí)政府亦能夠通過(guò)決定或規(guī)章的形式進(jìn)行授權(quán)，達(dá)成下級(jí)行政機(jī)關(guān)間職權(quán)轉(zhuǎn)移的目的。“處罰權(quán)交由”規(guī)則的功能定位決定了第24 條第1 款在實(shí)施中的靈活多變性，在基層執(zhí)法體制改革推進(jìn)中需要實(shí)現(xiàn)規(guī)范性與有效性的平衡。

三、“處罰權(quán)交由”的具體適用

誠(chéng)然，《行政處罰法》第24 條第1 款已經(jīng)大致勾勒出“處罰權(quán)交由”的實(shí)施路徑。在此，應(yīng)結(jié)合“處罰權(quán)交由”規(guī)則的多重規(guī)范意旨，形成兼顧行政效能與程序正當(dāng)?shù)臋?quán)限配置標(biāo)準(zhǔn)，明確“迫切需要”與“有效承接”的判斷維度，從而解決第24 條適用中的具體難題。從行政權(quán)運(yùn)行的有效性與有限性角度出發(fā)，47參見(jiàn)章劍生：《現(xiàn)代行政法基本原則之重構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2003 年第3 期?！疤幜P權(quán)交由”的具體適用存在行政職權(quán)的外部配置與內(nèi)部結(jié)構(gòu)兩種規(guī)范視角，分別對(duì)應(yīng)著“處罰權(quán)交由”決定主體、承接主體的確定以及權(quán)限范圍的限制。二者“雙管齊下”，共同確保行政處罰權(quán)的有序下放。

（一）“處罰權(quán)交由”的決定主體

《行政處罰法》第24 條第1 款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市有權(quán)決定將縣級(jí)政府部門的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行使。省、自治區(qū)、直轄市本身并不是權(quán)力主體，而僅僅是一種行政區(qū)劃單元。在此，《行政處罰法》沒(méi)有選擇《實(shí)施意見(jiàn)》中“省級(jí)人民政府”的確定性表述，而是概括式地將“處罰權(quán)交由”的決定權(quán)賦予省級(jí)建制。這不單單是中央基于基層治理問(wèn)題復(fù)雜性與靈活性的應(yīng)對(duì)策略，其中更是蘊(yùn)含著央地分權(quán)動(dòng)態(tài)博弈以及立法與行政權(quán)限有序分工的豐富內(nèi)涵。嚴(yán)格按照文義解釋，省、自治區(qū)、直轄市既可以理解為省級(jí)人大及其常委會(huì)，也可以解釋是省級(jí)政府，甚至可以將省級(jí)政府職能部門包括在內(nèi)。對(duì)此，不得以加強(qiáng)處罰權(quán)下放嚴(yán)肅性為由，48參見(jiàn)袁雪石：《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉釋義》，中國(guó)法制出版社2021 年版，第172 頁(yè)。將省級(jí)政府及其部門排除在“處罰權(quán)交由”的全流程之外，而應(yīng)該結(jié)合“處罰權(quán)交由”中不同的規(guī)范內(nèi)涵，明確各有權(quán)主體的權(quán)限及其主要功能，在處罰權(quán)下放過(guò)程中實(shí)現(xiàn)立法與行政的有機(jī)平衡，充分調(diào)動(dòng)地方有權(quán)機(jī)關(guān)的主動(dòng)性和積極性，有效管理地方各項(xiàng)事務(wù)。

1.省級(jí)地方性法規(guī)明確處罰主體資格

根據(jù)《行政處罰法》第19 條，法律、法規(guī)能夠?qū)哂泄芾砉彩聞?wù)職能的組織實(shí)現(xiàn)授權(quán)，因此，省級(jí)地方性法規(guī)具有承擔(dān)處罰權(quán)下放任務(wù)的天然正當(dāng)性，符合職權(quán)賦予的合法性與明確性要求。在《行政處罰法》第24 條對(duì)“中央、省、市、縣”的四級(jí)行政主體級(jí)別管轄規(guī)則進(jìn)行突破后，省級(jí)人大及其常委會(huì)可以在各地方性法規(guī)中進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處的處罰主體資格與權(quán)限。《立法法》第73 條同樣規(guī)定，地方性法規(guī)可以就地方性事務(wù)進(jìn)行特別規(guī)定，專屬于地方性事務(wù)的處罰事項(xiàng)可以在地方性法規(guī)設(shè)定時(shí)或通過(guò)地方性法規(guī)的修改而直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處。如在新《行政處罰法》生效之后，北京市人大常委會(huì)出臺(tái)《北京市無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處予以警告、通報(bào)批評(píng)及罰款的相關(guān)職責(zé)。49參見(jiàn)《北京市無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》第4 條，第35 條至第39 條。

然而，地方性法規(guī)的靈活變動(dòng)性較弱，不便頻繁修改，無(wú)法根據(jù)“處罰權(quán)交由”的實(shí)際效果進(jìn)行定期評(píng)估與處罰權(quán)限的動(dòng)態(tài)調(diào)整。因此，由省級(jí)地方性法規(guī)直接作出規(guī)定必須極為慎重。實(shí)踐中，應(yīng)首先將全省范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處均能有效實(shí)施的處罰事項(xiàng)以地方性法規(guī)的形式加以確定。此外，在各省、自治區(qū)、直轄市人大出臺(tái)與綜合行政執(zhí)法或街道辦事處相關(guān)的地方性法規(guī)中，50例如《上海市街道辦事處條例》《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》《天津市街道辦事處條例》等?？擅鞔_鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處在行政執(zhí)法工作中的基本職責(zé)與地位，為省級(jí)政府落實(shí)“處罰權(quán)交由”提供必要之引導(dǎo)。

2.省級(jí)政府制定賦權(quán)清單實(shí)現(xiàn)“打包授權(quán)”

基于賦權(quán)靈活性的考慮，由省級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃則更為經(jīng)濟(jì)。然而，授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的行政處罰權(quán)原本屬于縣級(jí)政府部門，故應(yīng)首先明確省級(jí)政府能否對(duì)縣級(jí)政府部門的權(quán)限進(jìn)行授出。

在強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威和法制統(tǒng)一的背景下，中央國(guó)家機(jī)關(guān)習(xí)慣將各級(jí)地方政府視為其附屬品，51參見(jiàn)孫波：《論地方性事務(wù)——我國(guó)中央與地方關(guān)系法治化的新進(jìn)展》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2008 年第5 期。地方政府的權(quán)限范圍完全取決于中央的意志，靠立法授權(quán)與行政分權(quán)獲得相應(yīng)行政管理權(quán)限。52參見(jiàn)趙一單：《央地兩級(jí)授權(quán)立法的體系性思考》，載《政治與法律》2017 年第1 期。而《行政處罰法》第24 條僅僅將處罰權(quán)的二次配置工作交由省、自治區(qū)、直轄區(qū)完成，并無(wú)進(jìn)一步擴(kuò)展地方自主性之意圖。若將縣級(jí)政府部門視作處罰權(quán)的授出機(jī)關(guān)，易導(dǎo)致省域范圍內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處在權(quán)責(zé)地位與行政任務(wù)上的實(shí)質(zhì)不平等，同時(shí)可能因違反“禁止轉(zhuǎn)授權(quán)原則”而欠缺合法性。與此相反，《行政處罰法》第23 條規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)政府及其職能部門原則上均具有行政處罰權(quán)。上級(jí)的權(quán)限一般包容下級(jí)的權(quán)限，53參見(jiàn)胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社1998 年版，第229 頁(yè)。上級(jí)行政機(jī)關(guān)一般有權(quán)管轄下級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄的行政處罰案件，54參見(jiàn)姜明安：《行政法》，北京大學(xué)出版社2017 年版，第350-351 頁(yè)。省級(jí)政府自然有權(quán)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)之處罰權(quán)限進(jìn)行再次分配。同時(shí)，由省級(jí)政府實(shí)現(xiàn)賦權(quán)能夠破解縣級(jí)政府肆意放權(quán)的弊端，確保省域范圍內(nèi)改革推進(jìn)的統(tǒng)一與規(guī)范。

然而，傳統(tǒng)的“一事一授權(quán)”方式在當(dāng)下執(zhí)法體制變革的時(shí)代已然顯得不合時(shí)宜。相反，通過(guò)賦權(quán)清單的形式將下放的處罰權(quán)“打包”授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道則更為便捷高效，不僅能夠明確具體的處罰權(quán)限與事項(xiàng)，同時(shí)便于公開(kāi)，讓社會(huì)公眾直觀地知曉處罰實(shí)施主體與權(quán)責(zé)之變化。不同于傳統(tǒng)的權(quán)力清單以職權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)化梳理與公開(kāi)為主要功能，賦權(quán)清單以職能轉(zhuǎn)變?yōu)榻K極目標(biāo)，通過(guò)授權(quán)推進(jìn)基層行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)一致。55參見(jiàn)王春業(yè)：《論權(quán)力清單制度對(duì)行政權(quán)的控制與規(guī)范》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014 年第6 期。在此，無(wú)需刻意追求規(guī)范性文件的高效力位階，而應(yīng)以適度開(kāi)放的心態(tài)處理“處罰權(quán)交由”事務(wù)。考慮到管轄權(quán)轉(zhuǎn)移基層后并非終局性地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處承擔(dān)，各省級(jí)政府應(yīng)結(jié)合實(shí)施效果對(duì)賦權(quán)清單進(jìn)行定期調(diào)整。在“處罰權(quán)交由”規(guī)定存在不妥當(dāng)之處或?qū)嵤┬Чc預(yù)期不相符之時(shí)，省級(jí)政府應(yīng)積極履行修改與調(diào)整義務(wù)，承認(rèn)“處罰權(quán)交由”內(nèi)容具有可選擇性且存在改善的余地；56參見(jiàn)胡弘弘、靳海婷：《我國(guó)暫行法的立法學(xué)考察：主體、程序、時(shí)效》，載《法學(xué)論壇》2019 年第3 期。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道能夠有序開(kāi)展行政處罰活動(dòng)后，省級(jí)政府根據(jù)基層執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)以及立法條件成熟度將賦權(quán)清單里的授權(quán)事項(xiàng)以省級(jí)政府規(guī)章的形式予以確認(rèn)，以補(bǔ)強(qiáng)其合法性。

3.省級(jí)政府部門可以進(jìn)一步明確權(quán)限分工

原則上講，轉(zhuǎn)移至基層的處罰權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行使，存在重大、復(fù)雜、跨區(qū)域案件則需轉(zhuǎn)交縣級(jí)政府部門處理。在此，涉及到縣級(jí)政府部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的處罰權(quán)限問(wèn)題。省級(jí)政府部門作為專業(yè)領(lǐng)域的主管部門，相較于省級(jí)政府更了解特定領(lǐng)域的執(zhí)法現(xiàn)狀，有助于形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致的行政職能體系。如若省級(jí)政府在作出“交由決定”的同時(shí)未進(jìn)行必要的縱向權(quán)限劃分，省級(jí)政府部門可以對(duì)層級(jí)間處罰權(quán)限進(jìn)行梳理，明確相關(guān)領(lǐng)域中地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的處罰事項(xiàng)與邊界，確保權(quán)責(zé)一致，著力遏制行政機(jī)關(guān)之間推諉責(zé)任的現(xiàn)象。57參見(jiàn)林蔚文、林明華：《地方政府部門責(zé)任清單制度的理論與實(shí)踐》，載《福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版）》2016 年第5 期。由省級(jí)政府部門對(duì)具體權(quán)限進(jìn)一步細(xì)化、歸類并列明，不僅利于行政相對(duì)人向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出訴求，還能夠明確上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)基層政府的監(jiān)督與指導(dǎo)。58參見(jiàn)夏正林：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)路徑的法治化》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2021 年第2 期。

（二）“處罰權(quán)交由”的承接主體

結(jié)合《行政處罰法》第24 條，只有能夠“有效承接”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處才有資格行使基層管理“迫切需要”的行政處罰權(quán)。在此，“迫切需要”只是“處罰權(quán)交由”的充分條件，而“有效承接”則是“處罰權(quán)交由”的必要條件。在早期推廣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革中，各地已經(jīng)按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平下放相應(yīng)的行政管理權(quán)限。59例如廣東省明確下放給鎮(zhèn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的行政許可、行政執(zhí)法以及其他行政管理權(quán)。對(duì)常駐人口多、經(jīng)濟(jì)總量大的中心鎮(zhèn)或特大鎮(zhèn)，重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安、民生事業(yè)等方面全面擴(kuò)大管理權(quán)限。詳見(jiàn)《中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳關(guān)于富縣強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》。但這一階段“權(quán)力下放”的主要目的是為基層配置其“迫切需要”的行政權(quán)力，確?！皺?quán)力下放”的充分性，但基層既可以指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處，也可以是縣級(jí)政府部門的派駐機(jī)構(gòu)，下放的管理權(quán)并非必須由前者承擔(dān)。在“處罰權(quán)交由”規(guī)則明確后，應(yīng)結(jié)合“有效承接”的判斷標(biāo)準(zhǔn)對(duì)處罰實(shí)施主體進(jìn)行篩選，只有能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處才有資格行使下放的行政處罰權(quán)。

而如何理解“有效承接”，則需要運(yùn)用內(nèi)部視角對(duì)行政組織進(jìn)行剖析。完備的行政組織能夠?yàn)樾姓芾矸ǖ挠行н\(yùn)行提供必要的體制保障；若組織內(nèi)部缺乏履行行政任務(wù)的人員、編制、經(jīng)費(fèi)等，行政管理法亦得不到有效的實(shí)施。因此，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)統(tǒng)籌把握全省各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行政執(zhí)法的實(shí)際情況，結(jié)合基層執(zhí)法資源配置問(wèn)題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處職責(zé)之定位及行政管理體制的運(yùn)作模式，靈活確定承接處罰權(quán)的基層行政機(jī)關(guān)，定期組織評(píng)估并開(kāi)展處罰實(shí)施主體的動(dòng)態(tài)篩選，避免出現(xiàn)“一刀切”的做法。實(shí)踐中，上海市和北京市將轄區(qū)內(nèi)所有街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確定為行政處罰實(shí)施主體，60詳見(jiàn)《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)〈上海市街道辦事處鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府首批行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單〉的通知》《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》。其余省份則根據(jù)區(qū)域內(nèi)基層執(zhí)法之現(xiàn)狀有選擇地將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處確定為處罰實(shí)施主體。61例如重慶市政府則將306 項(xiàng)區(qū)縣級(jí)行政權(quán)力明確賦予11 個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府，詳見(jiàn)《重慶市人民政府關(guān)于賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)部分區(qū)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的決定》。

（三）“處罰權(quán)交由”的權(quán)限范圍

《行政處罰法》第24 條第1 款規(guī)定，下放的行政處罰權(quán)必須是基層管理“迫切需要”且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處能夠“有效承接”的，這在事實(shí)上限制了下放處罰權(quán)的種類與范圍等。在此，有必要結(jié)合第24 條第1 款的限制條件對(duì)“處罰權(quán)交由”的邊界予以明確，避免行政裁量權(quán)的濫用。

1.交由事項(xiàng)的邊界

首先，相對(duì)集中行使處罰權(quán)的領(lǐng)域可以為基層執(zhí)法提供借鑒?！缎姓幜P法》第24 條僅闡釋了處罰權(quán)授出的必要性原則，要求各省、自治區(qū)、直轄區(qū)考慮相關(guān)處罰權(quán)的損益性程度適當(dāng)放權(quán)，卻沒(méi)有通過(guò)正面列舉處罰事項(xiàng)所屬領(lǐng)域?yàn)榈胤綄?shí)踐提供重要的指引。綜合執(zhí)法作為職權(quán)轉(zhuǎn)移的方式，其目的在于實(shí)現(xiàn)橫向上行政權(quán)力的集中，在某種意義上與行政權(quán)縱向配置模式下的基層賦權(quán)具有相同的內(nèi)涵。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中處于最低的層次，組成人員較少且內(nèi)部編制簡(jiǎn)單，其內(nèi)部不便亦無(wú)需再進(jìn)行專業(yè)化劃分，否則將會(huì)導(dǎo)致職權(quán)的過(guò)度分散。而根據(jù)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的實(shí)踐，涉及較高執(zhí)法專業(yè)化要求的領(lǐng)域、實(shí)施垂直管理的領(lǐng)域，以及政府部門所擁有的基本職責(zé)不適宜集中。62參見(jiàn)陳天祥、齊卓、王國(guó)穎：《相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度改革何以困難重重？——基于制度成本視角的分析》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第1 期。這項(xiàng)處罰事項(xiàng)亦相對(duì)復(fù)雜，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處無(wú)法有效承接，且并非基層管理迫切需要的。結(jié)合各地賦權(quán)清單，調(diào)整的處罰權(quán)限涉及《土地管理法》《大氣污染防治法》《城市綠化條例》《物業(yè)管理?xiàng)l例》《城市市容和衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等相關(guān)法律法規(guī)，63參見(jiàn)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的通知》《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)〈上海市街道辦事處鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府首批行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單〉的通知》《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》《黑龍江省人民政府關(guān)于在基層開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)工作的決定》等。與處罰權(quán)集中行使的事項(xiàng)領(lǐng)域高度重合。那么，《行政處罰法》第18 條可以作為第24 條“處罰權(quán)交由”的補(bǔ)充，能夠?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)、街道行使處罰權(quán)在內(nèi)容與程序方面提供基本遵循。

其次，有關(guān)地方性事務(wù)的行政處罰可以交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處行使。根據(jù)《立法法》第73 條及第82 條，地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章可以為執(zhí)行上位法的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定（執(zhí)行性立法）；也可以就地方性事務(wù)作出規(guī)定（創(chuàng)制性立法）。前者以法制統(tǒng)一原則為根本遵循，而后者主要是地方治理效能原則在立法層面的展開(kāi)。64參見(jiàn)俞祺：《論立法中的“地方性事務(wù)”》，載《法商研究》2021 年第4 期。雖然我國(guó)除民族區(qū)域自治地方與特別行政區(qū)外并不實(shí)行地方自治，但“地方性事務(wù)”仍賦予地方立法一定的積極性與自主性。65參見(jiàn)陳明輝：《我國(guó)央地分權(quán)的模式及類型》，載《地方立法研究》2021 年第4 期。簡(jiǎn)單而言，“地方性事務(wù)”就是具有地方特色的管理事項(xiàng)，一般來(lái)說(shuō)不需要或在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)期內(nèi)不需要由全國(guó)制定法律、行政法規(guī)作出統(tǒng)一規(guī)定。66參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室編：《〈中華人民共和國(guó)立法法〉釋義》，法律出版社2015 年版，第278 頁(yè)。如《海南省電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例》《北京市戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)和標(biāo)語(yǔ)宣傳品設(shè)置管理?xiàng)l例》《北京市建筑垃圾處置管理規(guī)定》《北京市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等，就屬于典型的創(chuàng)制性立法。而上述法規(guī)所涉管理事項(xiàng)與地方社會(huì)治理關(guān)系密切，下放相應(yīng)的處罰權(quán)一般不會(huì)產(chǎn)生破壞國(guó)家法制統(tǒng)一或影響全國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，交由基層政府負(fù)責(zé)可以提高社會(huì)管理效率。

2.處罰種類的限縮

根據(jù)行政職權(quán)的結(jié)構(gòu)，僅僅控制處罰權(quán)下放的事項(xiàng)領(lǐng)域并不能完全防止權(quán)力濫用，還應(yīng)從行政處罰種類入手對(duì)“處罰權(quán)交由”進(jìn)行實(shí)質(zhì)合法性控制。雖然處罰權(quán)的設(shè)定與處罰權(quán)的賦予屬于行政權(quán)主體產(chǎn)生的不同階段，67參見(jiàn)楊小軍：《行政執(zhí)法體制改革法律依據(jù)研究》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017 年第4 期。但兩者均應(yīng)受到法定條件與法定程序的約束?；诒Ｕ虾捅O(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理的需要，《行政處罰法》規(guī)定地方性法規(guī)不能設(shè)定限制人身自由、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰；地方政府規(guī)章僅能設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。那么，將相應(yīng)行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處行使時(shí)，有必要對(duì)其所采取的處罰種類進(jìn)行必要的限制。

為了加強(qiáng)對(duì)行政處罰行為的控制，避免基層濫用影響相對(duì)人合法權(quán)益的手段，不應(yīng)將較為嚴(yán)厲和過(guò)度限制行政相對(duì)人權(quán)益的行政處罰交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處行使。如浙江省政府在《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的通知》中特別規(guī)定，涉及作出沒(méi)收較大數(shù)額違法所得、沒(méi)收較大價(jià)值非法財(cái)物、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)等重大行政處罰決定的案件，仍由縣級(jí)行政執(zhí)法部門依法管轄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)及時(shí)移送。對(duì)此，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況，對(duì)交由基層行使的行政處罰種類進(jìn)行負(fù)面排除，為基層處罰權(quán)的有序行使進(jìn)行兜底性保障。

四、余論

《行政處罰法》第24 條第1 款對(duì)基層執(zhí)法體制改革的意義深遠(yuǎn)，不僅為《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等行政管理法的修改提供模板，還正式將基層執(zhí)法體制改革納入法治化軌道，預(yù)示著執(zhí)法體制改革的精細(xì)化時(shí)代的到來(lái)。此后，執(zhí)法重心下移工作應(yīng)嚴(yán)格遵循“處罰權(quán)交由”規(guī)則，避免多種“權(quán)力下放”途徑并行而擠壓第24 條第1 款的適用空間。此外，《行政處罰法》的修改并不是終點(diǎn)，由此帶來(lái)了法律適用與銜接問(wèn)題更值得關(guān)注。牽一發(fā)而動(dòng)全身，《行政處罰法》修改后，基層行政機(jī)關(guān)之地位與職權(quán)也在悄然轉(zhuǎn)變，基層行政執(zhí)法體制改革工作依然任重而道遠(yuǎn)。因此，需盡快啟動(dòng)《地方組織法》的修改工作，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處擴(kuò)權(quán)提供更強(qiáng)有力的法律供給。