檢察機關(guān)參與基層社會治理法治化建設(shè)的實踐與思考

王倩倩

（1.大慶市人民檢察院，黑龍江 大慶 163311；2.中共中央黨校 研究生院，北京 海淀 100091）

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，如何通過法律監(jiān)督職能的履行，推進和保障基層社會治理法治化的進步發(fā)展，已經(jīng)成為新時期檢察機關(guān)亟需解決和創(chuàng)新發(fā)展的新課題。我們必須要清醒地意識到，同新時期推進國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的目標相比，同黨和國家事業(yè)發(fā)展對檢察工作的要求相比，同基層群眾對檢察公信力的殷切期盼相比，檢察機關(guān)在保障基層治理法治化建設(shè)的進程中還存在諸多不適應(yīng)的問題，需要在基層社會治理的語境當中去不斷探討檢察機關(guān)的應(yīng)有功能與運行機制。

一、檢察機關(guān)參與基層社會治理法治化建設(shè)的實踐探索

近年來，檢察機關(guān)不斷創(chuàng)新理念、完善機制、調(diào)整方法，“在實現(xiàn)國家治理系統(tǒng)的適應(yīng)、目標達成、整合和維持功能方面有著獨特的作用”[1]，在化解基層矛盾，促進基層社會治理法治化建設(shè)中起到了舉足輕重的作用。

（一）以良法善治為依托，全面落實檢察為民理念

黨的十九大報告中明確指出要以良法促進發(fā)展，保障善治。這是黨中央在全面總結(jié)我國法治發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對新時代法治建設(shè)提出的新要求，暗含了未來一定時期內(nèi)中國法治發(fā)展的新面向。意味著，對于良法善治及其辯證關(guān)系的理解和應(yīng)用，將直接影響中國治理的發(fā)展進程與治理效果。

就基層社會治理而言，鄰里沖突、親朋矛盾引起的輕微刑事案件是影響其踐行良法善治、推進法治化建設(shè)的主要因素。對于這類輕微刑事案件，如果就案辦案、機械辦案就很難實現(xiàn)通過司法辦案穩(wěn)定社會發(fā)展、修復(fù)社會關(guān)系的效果，反而可能引起更大的社會矛盾。因此，如何辦好小案就成為了檢察機關(guān)參與基層社會治理法治化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。山西省左權(quán)縣檢察院在工作中以“多方調(diào)節(jié)+公開聽證+釋法說理”為原則，妥善辦理群眾身邊的“小案”，取得了良好收效。該院檢察官在辦理呂某涉嫌故意傷害案時發(fā)現(xiàn)，犯罪嫌疑人呂某與王某系多年鄰居，二人發(fā)生沖突的起因系呂某隨口的閑話激怒了王某，導(dǎo)致二人由最初的言語沖突發(fā)展成為拳腳相向，推搡過程中呂某將王某鼻子打傷，經(jīng)司法鑒定為輕傷二級。案發(fā)后，呂某主動投案并與王某達成了和解。承辦檢察官通過耐心細致的釋法說理，多次往返于田間地頭，與雙方當事人交心談心，最終就呂某涉嫌故意傷害案擬不起訴處理決定進行了簡易公開聽證，最終，從實質(zhì)上化解了呂某與王某之間的鄰里矛盾。

（二）街鄉(xiāng)吹哨、部門報到，有效化解矛盾糾紛

59年前，浙江基層干部首創(chuàng)的“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的“楓橋經(jīng)驗”在全國推廣。59年后，以北京“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”為主的基層治理新模式在實踐中不斷探索創(chuàng)新，逐步從社會治安領(lǐng)域拓展到經(jīng)濟、政治、文化等諸多領(lǐng)域。

作為“吹哨報到”基層治理樣本的發(fā)源地，北京市平谷區(qū)檢察機關(guān)圍繞行刑銜接，將“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”政策全面融入檢察機關(guān)助力基層治理法治化建設(shè)當中。經(jīng)過多年的深耕細作，平谷區(qū)已經(jīng)形成了由政法委員會、監(jiān)察委員會、檢察院、法院、公安局、法制辦組成的行政執(zhí)法與刑事司法協(xié)同工作小組。2015年至2016年，平谷區(qū)人大連續(xù)聽取行刑銜接工作報告，《平谷區(qū)綜合執(zhí)法工作細則》將行刑銜接作為重要章節(jié)納入制度設(shè)計之中，平谷區(qū)委印發(fā)《關(guān)于進一步加強行刑銜接工作實施意見》《行刑銜接2018-2020年三年實施方案》后，又多次組織召開全區(qū)行刑銜接工作推進會，57家行政執(zhí)法單位被納入行刑銜接成員范圍。在各成員單位的通力配合之下，平谷區(qū)行刑銜接案件逐年上升，2016年行刑銜接案件同比增長700%，2017年行刑銜接案件同比增長243%，平谷區(qū)檢察院通過行刑銜接辦理多起公益訴訟案件，實現(xiàn)了基層治理法治化和法律監(jiān)督的雙贏。

（三）創(chuàng)新參與治理手段，積極構(gòu)建能動司法

司法救助工作是檢察機關(guān)化解社會矛盾、參與基層社會治理的一項重要舉措。如何通過辦案，發(fā)現(xiàn)和幫助因案致貧的受害人一直是檢察機關(guān)司法救助的主要方向。2022年最高人民檢察院工作報告顯示，2021年，全國檢察機關(guān)結(jié)合辦案，救助因案致貧受害方4.8萬人、6.1萬元，救助人數(shù)和救助資金都創(chuàng)歷史新高。

因案致貧的受害人不僅包括被害人，也包括被告人具有撫養(yǎng)義務(wù)的父母和子女。大慶市人民檢察院在辦理一起涉嫌毒品販賣案件中得知，犯罪嫌疑人李某有三個未成年子女（母親因刑事犯罪在北京服刑）。父母均服刑，誰來負責(zé)這三個孩子的生活來源和入學(xué)保障？當?shù)貦z察機關(guān)了解該情況后，聯(lián)合民政部門為該三名“事實孤兒”辦理了最低生活保障、落實了居民戶口。而后，還以此案為契機，聯(lián)合當?shù)孛裾趾炇鹆恕蛾P(guān)于建立事實無人撫養(yǎng)兒童信息通報及合作救助機制的意見》，聯(lián)合篩查出其余16名“事實孤兒”。將已經(jīng)落戶的未成年人納入社會保障體系，并定期發(fā)放救助金。因家庭原因暫時無法落戶的未成年人，協(xié)同村委會、民政部門持續(xù)進行關(guān)注，并給予臨時性救助，直至能夠為其落戶納入社會保障體系。檢察機關(guān)通過能動司法，使“事實孤兒”這個容易被忽視的群體得到了社會的關(guān)注和救助，避免其因家庭的變故成為社會的不穩(wěn)定因素。

二、檢察機關(guān)參與基層社會治理法治化建設(shè)存在的問題

檢察權(quán)作為國家治理體系的子系統(tǒng)，其產(chǎn)生和發(fā)展是由中國的歷史文化傳統(tǒng)和近現(xiàn)代中國政治體制所決定的。可以說，檢察權(quán)是在與國家治理樣態(tài)的交互發(fā)展中不斷砥礪前行的。然而，檢察機關(guān)參與基層社會治理理念滯后、能力較弱、傳統(tǒng)政治文化等因素的存在，嚴重制約了檢察機關(guān)在基層社會治理法治化建設(shè)中的功能發(fā)揮，間接影響到了國家治理體系整體功能的全面實現(xiàn)。

（一）理念相對滯后

黨的十九屆四中全會對推進包括基層社會治理在內(nèi)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)作出了較為全面的工作部署。但在實踐中，多數(shù)檢察人員仍然缺少全局意識、大局意識，沒有將助力基層治理法治化建設(shè)放置于國家戰(zhàn)略層面進行考量，參與基層社會治理法治化建設(shè)的主動性不強，創(chuàng)新意識不夠。部分檢察人員參與基層社會治理法治化建設(shè)的理念仍停留在打擊犯罪、維護穩(wěn)定上，重刑思想依然相對嚴重，沒有將參與基層社會治理法治化建設(shè)貫徹到檢察工作的全部過程，對檢察機關(guān)參與基層社會治理法治化建設(shè)的功能和方式把握還不夠精準。有的檢察人員沒有深刻領(lǐng)會和踐行為人民服務(wù)意識，在檢察辦案過程中存在漠視群眾訴求、程序空轉(zhuǎn)、就案辦案、機械辦案等問題，很難在參與基層社會治理法治化建設(shè)過程中實現(xiàn)政治效果、社會效果和法律效果的融合統(tǒng)一。

（二）能力亟需提升

一是檢察機關(guān)服務(wù)和保障民生的職能發(fā)揮不夠充分。隨著我國主要社會矛盾的轉(zhuǎn)變，人民群眾對于“檢察產(chǎn)品”的需求也隨之提升。在這樣的背景之下，檢察機關(guān)如何充分汲取“楓橋經(jīng)驗”的精華養(yǎng)分，促進民生檢察工作的機制再提升、再深化儼然成為了制約檢察工作發(fā)展的一道難題。目前，檢察機關(guān)參與基層社會治理法治化建設(shè)亟需解決的一個重要方面就是如何處理好疑難信訪案件，信訪案件的處理效果將直接影響檢察機關(guān)參與社會治理的綜合效果。長期以來，檢察機關(guān)在處理疑難信訪問題上大多通過多方商談，以變相妥協(xié)、現(xiàn)金補償?shù)确绞竭M行結(jié)案。這種方式的最大詬病就是，部分信訪人簽訂了息訴罷訪協(xié)議后，仍然以承諾無法律效力為由繼續(xù)信訪，造成已經(jīng)化解的信訪問題再次反彈，造成檢察工作的被動性。因此，化解涉法涉訴信訪問題的關(guān)鍵還是要秉承合法合理的原則辦理，原案在認定事實、采信證據(jù)、適用法律等方面有重大問題的，依法建議法院再審或者提起抗訴，保障申訴人正當?shù)暮戏?quán)益，堅決維護司法公正；原案的定罪量刑無明顯不當?shù)?，依法予以維持，向申訴人耐心釋法說理，讓申訴人弄清檢察機關(guān)審查結(jié)果的依據(jù)和理由。二是法律監(jiān)督職能精細化程度不夠。檢察機關(guān)選取怎樣的方式參與基層社會治理法治化建設(shè)，是不少檢察干警在實踐工作中存在的困惑。對法律監(jiān)督職能進行適度擴展延伸是避免監(jiān)督職能走向弱化的關(guān)鍵。以未成年人權(quán)益保障和經(jīng)濟困難當事人法律援助兩項工作以點帶面加以說明。目前，各地檢察機關(guān)對未成年人的司法救助多以支付救助金為主，對于未成年人的心理傷害、就業(yè)求學(xué)、親子關(guān)系等問題關(guān)注不夠 ，一定程度上影響了檢察機關(guān)參與基層社會治理法治化的實際效果。此外，雖然法律規(guī)定，檢察機關(guān)對符合法律援助條件、人民法院有管轄權(quán)且當事人自愿申請的特定案件，可以支持起訴，但是現(xiàn)行立法中對檢察機關(guān)支持法律援助案件的起訴規(guī)定過于簡單化，對支持起訴的條件、方式、程序、支持起訴的法律地位沒有做出具體規(guī)定，一定程度上給檢察機關(guān)開展法律援助工作帶來了一定困難。

（三）文化影響尚存

眾所周知，中國是一個人情社會、關(guān)系社會，兩千多年的人治社會衍生出了濃厚的官本位和權(quán)力思想，加之中國老百姓遇到糾紛“走后門”“托關(guān)系”“信訪不信法、信網(wǎng)不信法、信鬧不信法”等“約定俗成”的舊習(xí)，倒逼檢察機關(guān)在處理一些無理上訪案件時考慮更多法律之外的因素，更有甚者為了政績和人情，僥幸違背法律規(guī)定協(xié)調(diào)案件，導(dǎo)致枉法裁判，甚至司法腐敗，嚴重破壞司法的公平公正，影響國家治理體系整體狀態(tài)的平衡。此外，雖然新一輪司法體制改革的主要任務(wù)之一就是去行政化，但是由于理念、制度等主客觀因素的影響，去行政化不可能一蹴而就。長期受科層式管理制度影響而形成的司法辦案思維模式仍然制約著檢察機關(guān)參與基層社會治理法治化建設(shè)的實際效果，“循規(guī)蹈矩”的工作方式甚至?xí)?dǎo)致個別司法不公、司法不作為等司法腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，也因此加劇了社會公眾對公權(quán)力的不信任，嚴重影響到了基層社會治理法治化的體系結(jié)構(gòu)和功能穩(wěn)定。

三、檢察機關(guān)參與基層社會治理法治化建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展

檢察機關(guān)應(yīng)著眼于社會主義法治建設(shè)和基層治理體系結(jié)構(gòu)功能的優(yōu)化，以矛盾化解為目標、以以人為本為核心、以能力建設(shè)為動力，為基層治理法治化建設(shè)提供應(yīng)有的檢察力量。

（一）以矛盾化解為目標，推進基層社會治理法治化建設(shè)

一是建立矛盾風(fēng)險防控網(wǎng)絡(luò)。依托基層檢察室將法律監(jiān)督的范疇立體化延伸，圍繞醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等人民群眾關(guān)注的重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的矛盾苗頭、隱患做好內(nèi)外銜接，將矛盾糾紛的發(fā)現(xiàn)時間前移，避免司法活動降格為單一的被害人報復(fù)或補償，構(gòu)建犯罪嫌疑人“回歸式”教育網(wǎng)格，均衡設(shè)計各方權(quán)利清單，實現(xiàn)個案法律適用與社會機能修復(fù)的有效統(tǒng)一。二是完善申訴反向?qū)彶闄C制。不論是偵查、還是批捕、起訴各個階段，應(yīng)始終繃緊信訪的這根弦，對可能發(fā)生的信訪風(fēng)險進行評估、報告，在依法辦案的前提下，盡可能不激發(fā)矛盾，控制矛盾擴大化，確保申訴復(fù)查階段作為案件最后救濟渠道的暢通性，強化辦案人與上訪人良好互動關(guān)系，為息訴做好證據(jù)準備，最終達到政治效果、社會效果、法律效果的最佳效果實現(xiàn)。三是加大檢務(wù)公開力度。深耕法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，運用好“楓橋經(jīng)驗”變“堵”為“疏”的智慧，通過案件信息公開網(wǎng)、律師閱卷預(yù)約微信平臺、公開聽證、公開審查等形式，提高公眾參與度，為輿情民意留取一定的話語空間。

（二）以以人為本為核心，助力基層社會治理法治化建設(shè)

習(xí)近平總書記指出：社會主義建設(shè)要“堅持人民主體地位，必須堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”[2]。在法治現(xiàn)代化建設(shè)的過程中堅持人民主體地位，以自由、平等、人權(quán)等為價值取向，在法治建設(shè)中關(guān)心人、尊重人、愛護人和保護人，實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。具體到助力基層社會治理法治化建設(shè)當中，就是要求檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能的過程中，要以維護好最廣大人民群眾的根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，凸顯司法對公民人權(quán)的關(guān)照和保護。

檢察機關(guān)以人為本的基本途徑和方法是法律監(jiān)督職能的全面實現(xiàn)。法律監(jiān)督應(yīng)當以維護好最廣大人民群眾的根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，將保護人的精神利益和精神需求與維護人的生命、健康等權(quán)益放置同等重要地位，使人民人身財產(chǎn)權(quán)利得到充分保護的同時，得到法律上對其自身價值的尊重和實現(xiàn)。堅持在以人為本和“雙贏多贏共贏”法律監(jiān)督理念的指導(dǎo)下，在加大打擊危害鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)健康發(fā)展涉企案件訴訟監(jiān)督力度的同時，貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策，積極為地方企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的治安環(huán)境。秉承特殊、優(yōu)先、全面保護的理念，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)未成年人身心特點和未來發(fā)展的需要出發(fā)，重點解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)未成年人及其家庭因案致貧、生活無著、學(xué)業(yè)難繼等問題，幫助其擺脫生活困境，恢復(fù)正常的生活和學(xué)習(xí)狀態(tài)。

檢察機關(guān)以人為本的最終目標是實現(xiàn)公平正義。習(xí)近平總書記指出：“公正是法治的生命線……全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行”[3]。維護公平正義，不僅是人民群眾對司法“產(chǎn)品”的殷切期望，同時也是踐行社會主義法治理念、構(gòu)建和諧社會對檢察機關(guān)的內(nèi)在要求。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷繁榮發(fā)展，基層各種矛盾和沖突自然也會隨之增加，如果不能公平公正解決這些問題，不僅會影響基層社會治理的效果，也會影響國家治理效能的全面實現(xiàn)。因此，以人為本最終還是要落實到公平正義的實現(xiàn)之上。檢察機關(guān)因其天然的職權(quán)功能，自然是實現(xiàn)社會公平正義的重要“載體”，要積極通過檢察官履行客觀義務(wù)，加強對刑事被害人、經(jīng)濟困難公民或者特殊案件當事人等弱勢群體的基本權(quán)益保障。通過檢務(wù)公開力度的加大和“案件比”案件質(zhì)量評價指標體系的不斷完善，提升檢察工作透明度，穩(wěn)步提升檢察公信力，努力實現(xiàn)實體和程序兩個維度的公平正義，確保司法作為人民群眾追究公平正義最后屏障的功能實現(xiàn)。

（三）以能力建設(shè)為動力，保障基層社會治理法治化建設(shè)

注重能力建設(shè)，不僅是構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化體系的內(nèi)在保障，也是檢察權(quán)得以有效運行的基礎(chǔ)。構(gòu)建新時期檢察隊伍，應(yīng)著眼于檢察隊伍內(nèi)在能力的提升，以培育檢察專業(yè)化隊伍為根本支持檢察權(quán)，從法治保障層面增強基層社會治理體系的發(fā)展動力。

能力提升的基本前提是隊伍建設(shè)?；鶎铀痉C關(guān)是整個政法隊伍的重要組成部分，是擔(dān)負司法工作任務(wù)的中堅力量，其整體素質(zhì)、精神面貌、隊伍活力的發(fā)展狀態(tài)將直接影響司法職責(zé)任務(wù)的質(zhì)效和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的法治保障效果。領(lǐng)導(dǎo)干部作為隊伍的“領(lǐng)頭羊”，會在很大程度上影響到整個司法隊伍的精神面貌。因此，要抓住班子建設(shè)這個關(guān)鍵點，帶好頭，引好路，把入額院領(lǐng)導(dǎo)、部門負責(zé)人直接辦案，作為推進司法責(zé)任制改革、提升司法公信力的重要舉措，全面加強領(lǐng)導(dǎo)干部辦案相關(guān)案件分配與辦理的規(guī)范化及管理、監(jiān)督及考核制度機制建設(shè)，廣泛凝聚入額領(lǐng)導(dǎo)必須親自辦案的思想共識，促進其盡快轉(zhuǎn)變工作觀念和方法，帶動整體辦案能力的提升。

能力提升的關(guān)鍵人群是檢察官。司法的特殊性要求檢察官要在辦案過程中履行客觀義務(wù)，要在證據(jù)收集采集、確保犯罪嫌疑人及其辯護人訴訟權(quán)利、酌定不起訴、認罪認罰量刑建議等職權(quán)的行使上秉承客觀公正的立場，不偏不倚。因此，檢察官“要具備運用構(gòu)成要件指導(dǎo)刑事證明的思維能力，運用構(gòu)成要件對案件進行事實和證據(jù)判斷。要具備運用邏輯思維快速處理普通案件和運用直覺思維精準解決疑難復(fù)雜案件的能力”[4]，在獨立辦案和檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制之間尋找平衡點，站在客觀立場上進行案件分析，探尋訴訟規(guī)律，更好地實現(xiàn)刑事案件證明過程的可靠性和科學(xué)性，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。

能力提升的重要環(huán)節(jié)是權(quán)力控制。在“以審判為中心的訴訟制度改革”和“司法責(zé)任制改革”背景下，對檢察機關(guān)如何依法公正的辦理刑事案件提出了更高的要求。為切實實現(xiàn)“程序合法、實體公正”，防止錯案、重大瑕疵案件的發(fā)生，檢察機關(guān)應(yīng)當在對案件開展日常監(jiān)控和專項評查的基礎(chǔ)上，通過比對、檢索、統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，定期評查撤回起訴、無罪判決、批準逮捕后不予起訴等重點案件，供本院及上級檢察機關(guān)司法規(guī)范部門開展重點督辦。積極運用檢務(wù)督察部門的督察和通報職能，充分重視控告申訴部門提供的舉報、控告線索，多部門聯(lián)動、多資源整合，形成檢察官權(quán)力運行的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。通過外部監(jiān)督，將檢察官執(zhí)法辦案的重要環(huán)節(jié)公開審查、公開聽證、公開宣布。同時，應(yīng)深化拓展人民監(jiān)督員的監(jiān)督案件類型，保障人民監(jiān)督員就案件充分、自由、平等、獨立表達意見和看法的權(quán)利，重視人民監(jiān)督員的反饋意見，保障人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見落到實處，確實提升檢察機關(guān)的司法公信力。

結(jié) 語

從上面的論述中我們可以發(fā)現(xiàn)，檢察權(quán)因其與生俱來的功能定位，是優(yōu)化基層治理法治化建設(shè)中無可替換的一個環(huán)節(jié)，也同時存在一定的功能限度和現(xiàn)實困境。因此，檢察機關(guān)應(yīng)以滿足基層治理法治化多元司法保障為目標，繼續(xù)站在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“依法治國”“以人民為中心”的政治高度，找準檢察工作規(guī)律，優(yōu)化法律監(jiān)督職能、為基層治理法治化建設(shè)提供應(yīng)有的檢察力量。