運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法管理體制的幾點(diǎn)思考

文/張?zhí)m

為保障交通運(yùn)輸暢通和安全，維護(hù)良好的交通運(yùn)輸市場(chǎng)秩序，保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，交通部門承擔(dān)著繁重復(fù)雜的行業(yè)行政執(zhí)法事務(wù)。道路交通行政執(zhí)法是交通運(yùn)輸綜合管理的重要內(nèi)容之一。道路交通行政執(zhí)法影響交通運(yùn)輸?shù)男屎托Ч?是決定交通運(yùn)輸與社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。因此,有必要探索道路交通綜合行政執(zhí)法體系模式。交通運(yùn)輸是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)和服務(wù)性行業(yè)，除承擔(dān)建設(shè)管理等任務(wù)外，還擔(dān)負(fù)著大量的行政執(zhí)法工作。執(zhí)法水平的高低直接關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益，也事關(guān)交通運(yùn)輸執(zhí)法隊(duì)伍形象。針對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法不作為、亂作為、執(zhí)法程序不規(guī)范、文書樣式不統(tǒng)一等問題，交通部門頒布了《交通行政處罰程序規(guī)定》（1996年第7號(hào)令）及《交通行政執(zhí)法檢查行為規(guī)范》，《交通行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》和交通運(yùn)輸部關(guān)于修改《交通行政執(zhí)法程序規(guī)定》的決定（2021年第6號(hào)令）等，對(duì)規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法規(guī)范化水平發(fā)揮了重要作用。

近年來特別是黨的十八大以來，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視并深入推進(jìn)法治政府建設(shè)，對(duì)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法作了具體部署。《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》等法規(guī)的修訂以及國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》等，對(duì)規(guī)范行政執(zhí)法行為提出了明確規(guī)定。原有的《交通行政處罰程序規(guī)定》，內(nèi)容較為分散、單薄，缺少行政強(qiáng)制、行政檢查等其他執(zhí)法程序的規(guī)定，也未充分體現(xiàn)新時(shí)期嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的新要求。特別是綜合行政執(zhí)法改革后，立足新的形勢(shì)要求和基層執(zhí)法實(shí)際，如何規(guī)范交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法行為也就提上了重要議事日程。正是在這樣的背景下，交通部門研究出臺(tái)了《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》，進(jìn)一步完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，推進(jìn)透明規(guī)范合法公正執(zhí)法。

1.推行道路交通運(yùn)輸安全綜合執(zhí)法管理體制制度改革的三大必要性

1.1 交通綜合執(zhí)法是體制變革的要求。中國(guó)的行政執(zhí)法體制以專業(yè)化管理為基礎(chǔ)。管理事務(wù)，建立組織并行使一定的權(quán)力。過去,交通執(zhí)法體系相對(duì)獨(dú)立，存在分割現(xiàn)象。行政管理執(zhí)法人員來自多個(gè)行政部門，包括城市道路交通管理、交通管理、稅收征管、港口和水路。僅兩級(jí)路政就包括全省高速公路兩級(jí)路政聯(lián)合執(zhí)法、國(guó)家和省級(jí)城市路政聯(lián)合執(zhí)法、縣鄉(xiāng)兩級(jí)路政聯(lián)合執(zhí)法。執(zhí)法案件種類多，執(zhí)法組織力量相對(duì)分散，缺乏有效協(xié)調(diào)。這個(gè)系統(tǒng)的發(fā)展、擴(kuò)展和老化必然會(huì)產(chǎn)生管理熵。時(shí)間越長(zhǎng),管理熵越大，管理效率下降，系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)摩擦加劇，導(dǎo)致內(nèi)耗和能量下降。體制改革和創(chuàng)新勢(shì)在必行。

1.2 交通綜合執(zhí)法是提高執(zhí)法效能的需要。多頭交通執(zhí)法檢查體制下,交通運(yùn)輸執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)往往配備執(zhí)法專人專門負(fù)責(zé)交通執(zhí)法檢查內(nèi)容，對(duì)交通執(zhí)法檢查對(duì)象定期進(jìn)行反復(fù)執(zhí)法檢查，造成執(zhí)法人員管理經(jīng)費(fèi)、車輛管理油耗等交通費(fèi)用嚴(yán)重超標(biāo)，增加了車輛管理和交通執(zhí)法費(fèi)用成本；高度長(zhǎng)頻率、低效率的交通重復(fù)執(zhí)法檢查過度延誤了道路車速和交通物流以及客流運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間;交通執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)工作人員素質(zhì)參差不齊，存在交通執(zhí)法不文明、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)、行政執(zhí)法不作為、行為紀(jì)律不檢等不良現(xiàn)象，不僅嚴(yán)重?fù)p害了交通執(zhí)法人員的行業(yè)聲譽(yù)，也影響了執(zhí)法人員的工作。構(gòu)建一個(gè)綜合性的交通行政執(zhí)法管理體系，就是為了要有效率地克服以往建立多頭交通執(zhí)法管理體制的一些弊端,依法有效合規(guī)管理交通違法行為，降低交通行政執(zhí)法成本，提高交通執(zhí)法管理效率。

1.3交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法工作是深化行政體制改革的重要組成階段。20世紀(jì)以來，我國(guó)企業(yè)行政管理體制改革方興未艾。是從“管理”、“人治”、“法治”三個(gè)行政向“依法行政”“嚴(yán)肅執(zhí)法”“依法治國(guó)”三個(gè)行政方向轉(zhuǎn)變。是一項(xiàng)涉及國(guó)家行政管理目標(biāo)、行政管理體制、行政管理職能、行政管理方式和相關(guān)行政執(zhí)法程序的重大改革。改革的總體和趨勢(shì)也就是通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化各級(jí)行政部門權(quán)力結(jié)構(gòu)配置，將政府原本分散的各級(jí)行政部門權(quán)力相對(duì)性地集中和合理化地行使。在漫長(zhǎng)而復(fù)雜的深化行政執(zhí)法改革發(fā)展進(jìn)程中，改變行政執(zhí)法部門多頭、權(quán)責(zé)不明、執(zhí)行不力等不正常管理現(xiàn)象成為突出的行政改革發(fā)展問題?？梢悦黠@預(yù)見，整個(gè)交通行政綜合執(zhí)法管理機(jī)制正在逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變，交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法的管理形式仍然將是一個(gè)重要而必要的轉(zhuǎn)變階段。

2.完善和發(fā)展交通綜合行政執(zhí)法體制的幾點(diǎn)設(shè)想

2.1 改善現(xiàn)有的立法模式。交通綜合執(zhí)法的實(shí)施，必須與相應(yīng)的法律法規(guī)相配套。交通法規(guī)長(zhǎng)期存在的法規(guī)繁雜、層次低、缺乏可操作性和統(tǒng)一性等問題，阻礙了交通執(zhí)法走向科學(xué)化、規(guī)范化的進(jìn)程。因此，有必要進(jìn)一步完善現(xiàn)有的立法模式。首先，交通立法要改變以往“一重一輕“的局面。畢竟，地方交通市場(chǎng)管理的大部分任務(wù)都落在了道路運(yùn)輸管理上。道路交通法律法規(guī)水平太低，明顯造成整個(gè)交通法律體系的不平衡。其次，立法者要從實(shí)際出發(fā)，深入基層執(zhí)法一線，認(rèn)清形勢(shì)，掌握市場(chǎng)規(guī)律和階段性變化，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、違法成本等多方面因素，制定切實(shí)可行的法律規(guī)定。第三，交通類別的合法等級(jí)應(yīng)該改變?cè)瓉淼臒o序方式。有必要制定全面的交通法規(guī)。以上是各類部門規(guī)章和地方性法規(guī)。此外，以一部明確規(guī)定綜合執(zhí)法范圍、手段和程序的法律作為實(shí)際執(zhí)法行動(dòng)的法律依據(jù)，形成金字塔形結(jié)構(gòu)和較為完整、科學(xué)的體系。

2.2 再編交通門類的行政法典。為解燃眉之急，可先通過地方立法和部門規(guī)章，為實(shí)行綜合行政執(zhí)法提供法律依據(jù)，將一些如主體地位、職能和急待正名的內(nèi)容先制定下來，為今后制定一部統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法法打好基礎(chǔ)，逐步編制一部統(tǒng)一的交通門類綜合性的行政法典，統(tǒng)一、規(guī)范全國(guó)交通行政執(zhí)法行為。雖然現(xiàn)在有統(tǒng)一的道路交通運(yùn)輸行政處罰法典，但執(zhí)法人員在制定適用法律時(shí)就往往缺乏一套可供嚴(yán)格遵循的執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，難以真正做到依規(guī)適法執(zhí)行統(tǒng)一。這也是造成目前各地行政處罰領(lǐng)域各種不公平、不合理現(xiàn)象的原因之一。此外，由于行政實(shí)體法沒有統(tǒng)一的法典，行政法呈現(xiàn)多層次性、多樣性的特征。以交通門類的法律法規(guī)為例，法律、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等等一大堆，一種違法行為可以適用十多個(gè)條文，處罰尺度當(dāng)然就不統(tǒng)一了。在行政訴訟中，法律法規(guī)適用問題面臨著比其他兩大行政訴訟更為復(fù)雜的實(shí)際情況，它不僅需要適用市政交通運(yùn)輸門類的相關(guān)法律、行政管理法規(guī)、地方性行政規(guī)章，還要嚴(yán)格參照浩如煙海的行政部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性規(guī)章文件。這意味著一個(gè)法律專業(yè)人士如法官在審理交通行政訴訟案件時(shí)，除了要行政法與行政訴訟法及司法解釋以外，還要閱讀比這些厚幾倍的交通法律法規(guī)。而這些法律法規(guī)之間的效力等級(jí)不同，沖突時(shí)有發(fā)生，從而導(dǎo)致行政訴訟法律適用的復(fù)雜性與多樣性。實(shí)踐中，由于每個(gè)本院法官的自身政治素質(zhì)和法律專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)都會(huì)有一定高低，對(duì)本院法律的具體理解不同，選擇是否適用法律就可能存在一定差別，不同人民法院的一級(jí)法官或同一二級(jí)法院不同系的法官之間就相同的法官案件或類似的法官案件，會(huì)自由選擇是否適用不同的本院法律，從而最終導(dǎo)致相同的法官案件或類似的法官案件可能獲得不同的法院判決。在我們現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)法管理過程中就更不用說了，交通執(zhí)法人員法律素養(yǎng)遠(yuǎn)比不上法官，對(duì)違法行為的定性和法律適用，也因個(gè)人素質(zhì)和理解而有所不同，這對(duì)當(dāng)事人是極不公平的，也是法治社會(huì)所不容許的。因此，行政法典(交通類)已經(jīng)具備其催生的必要性和其他所有條件。

2.3 合理界定新成立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能。交通運(yùn)輸行政綜合管理行政執(zhí)法制度改革正式實(shí)施以來，初步基本實(shí)現(xiàn)了部分行政部門所有行政執(zhí)法審批權(quán)、監(jiān)管執(zhí)行權(quán)、執(zhí)法權(quán)的適當(dāng)有效分離，實(shí)現(xiàn)了行政部門與群眾權(quán)力的相互直接監(jiān)督，行政執(zhí)法管理合力逐步基本形成。但是，我們也知道，單純?cè)O(shè)立交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是不可能實(shí)現(xiàn)交通綜合行政執(zhí)法體制改革的。在現(xiàn)實(shí)中，這種新的嘗試往往會(huì)增加新的行政機(jī)構(gòu)，行政執(zhí)法之間的關(guān)系越來越復(fù)雜，這些執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職能也沒有明確，與行政管理改革的主要目的背道而馳。相關(guān)行政權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)的重新分配，行政機(jī)關(guān)之間、上下級(jí)之間執(zhí)法權(quán)的合理劃分有待進(jìn)一步明確。根據(jù)不同職能類別設(shè)置的國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定，綜合公路交通運(yùn)輸行政監(jiān)督執(zhí)法檢查機(jī)構(gòu)的三個(gè)主要職責(zé)之一是具體依法行使所轄水路運(yùn)輸交通管理、公路運(yùn)輸交通管理、水路交通管理，根據(jù)公路交通管理有關(guān)法律、法規(guī)和其他規(guī)章的有關(guān)規(guī)定依法進(jìn)行公路口岸交通管理和公路交通運(yùn)輸收費(fèi)監(jiān)督檢查;負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)法檢查有關(guān)公民、法人或者其他社會(huì)組織是否遵守公路交通管理有關(guān)法律、法規(guī)和其他規(guī)章的有關(guān)情況，依法監(jiān)督糾正、查處其他有關(guān)交通違法行為和其他有關(guān)違反公路交通安全的違法行為，對(duì)其他違反公路交通管理執(zhí)法秩序的交通行為依法給予相關(guān)行政處罰.綜上所述，綜合公路交通運(yùn)輸行政監(jiān)督執(zhí)法檢查機(jī)構(gòu)的具體職能主要是負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)法檢查和給予行政處罰。覆蓋整個(gè)交通行業(yè)。

2.4 建立協(xié)調(diào)機(jī)制。建立全方位執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。所謂全方位執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是指一定區(qū)域內(nèi)相關(guān)執(zhí)法部門相互協(xié)調(diào)配合的執(zhí)法機(jī)制。各方面包括交通系統(tǒng)內(nèi)的執(zhí)法部門和系統(tǒng)外的其他相關(guān)職能部門。具體來說，就是加快建立城市道路、水路等各個(gè)相關(guān)公共交通管理部門執(zhí)法人員一支隊(duì)伍，以及建立城市道路公安、交警、城建、工商等各個(gè)部門相關(guān)公共交通管理職能部門之間的健全交通執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。所謂“聯(lián)動(dòng)“，是指只要有執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)行任務(wù)，與其建立協(xié)調(diào)機(jī)制的其他部門都能提供最有效的支持和幫助，如提供人力、物力、技術(shù)、政策等。

結(jié)束語：

綜上所述，隨著近年來我國(guó)對(duì)于交通運(yùn)輸建設(shè)行業(yè)的不斷重視與發(fā)展，更需要針對(duì)當(dāng)前交通綜合行政執(zhí)法中存在的問題及不足進(jìn)行分析和探討，立足于交通綜合執(zhí)法水平及質(zhì)量上的提升，以科學(xué)完善的交通綜合執(zhí)法體系，指導(dǎo)各職能部門在執(zhí)法工作中規(guī)范權(quán)責(zé)，以統(tǒng)一化的交通綜合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升執(zhí)法效能。