劉 晗 高皇偉 雷 凱

（1.華南師范大學(xué)國際與比較教育研究所，廣州，510631；2.華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣州，510631；3.中山市第一中學(xué)，廣東中山，528403）

教育督導(dǎo)是我國教育法規(guī)定的一項(xiàng)基本教育制度，教育督導(dǎo)問責(zé)是保障教育督導(dǎo)實(shí)效的核心措施[1]。2021 年，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會出臺了《教育督導(dǎo)問責(zé)辦法》（以下簡稱《辦法》），進(jìn)一步完善了教育督導(dǎo)問責(zé)工作的頂層設(shè)計(jì)。依據(jù)我國教育督導(dǎo)的職能，教育督導(dǎo)問責(zé)可分為政府問責(zé)和學(xué)校問責(zé)。本文以學(xué)校問責(zé)為切入點(diǎn)，運(yùn)用活動理論分析當(dāng)前政策設(shè)計(jì)的學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)模式，旨在以一種新視角解構(gòu)其系統(tǒng)要素與運(yùn)作機(jī)制，總結(jié)其行動哲學(xué)，為政策落地實(shí)施提供參考。

一、活動理論視角下學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)的系統(tǒng)要素

活動理論（activitytheory）是蘇聯(lián)文化歷史學(xué)派（cultural-historicalschool）的代表性建樹之一，其理論基礎(chǔ)是歷史唯物主義及唯物辯證法，是一種馬克思主義的方法[2]?；顒永碚撜J(rèn)為不能在人的頭腦中定位意識的發(fā)生，意識產(chǎn)生于人與社會的交互實(shí)踐，表征為各種超越先驗(yàn)性存在的目的性文化活動[3]。從活動理論的唯物史觀出發(fā)，教育督導(dǎo)問責(zé)屬于一種實(shí)踐導(dǎo)向、集體參與的文化歷史活動，適用于活動理論的應(yīng)用范疇?；顒永碚搶⑷祟惿鐣顒酉到y(tǒng)分解為6 大要素，其中主體（subject）、客體（object）、共同體（community）為核心要素，工具（instruments）、規(guī)則（rules）、分工（divisionoflabor）為調(diào)節(jié)要素。核心要素與調(diào)節(jié)要素互為表里，共同維系著人類社會活動的物質(zhì)交換與信息流轉(zhuǎn)。

1.核心要素

（1）主體

主體處于人類社會活動系統(tǒng)的中心位置，指全程參與活動，完成活動任務(wù)，攻克活動目標(biāo)的行動者和操作者。學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)模式的主體分為問責(zé)主體和責(zé)任主體，其中問責(zé)主體指各級人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，具體包括各級教育督導(dǎo)委員會、督學(xué)隊(duì)伍以及各地自設(shè)督導(dǎo)崗位人員等。責(zé)任主體指各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)，從學(xué)校層次上講包含基礎(chǔ)教育和高等教育學(xué)校，人類別上講包含普通教育和職業(yè)教育學(xué)校，從辦學(xué)方式上講包含公立學(xué)校和民辦學(xué)校等。

（2）客體

客體是人類社會活動指向的原材料或問題閾，活動的目的在于改造和加工客體，使之轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N理想的形態(tài)?？腕w能以實(shí)體形式存在，也可以指某種抽象范疇，學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)模式的客體即呈現(xiàn)為高度概念化的問題：各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)不履行、不完全履行或不正確履行教育職責(zé)?！掇k法》將這個問題具體解釋為貫徹國家重要教育決策部署不嚴(yán)格、違反教育法律法規(guī)等7 種情形[4]。

（3）共同體

共同體指參與某項(xiàng)人類社會活動的個體和次團(tuán)體組成的集合，集合邊界就是客體邊界，所有共同體成員都以改造相同的客體為目的。學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)模式形成了圈層式的共同體結(jié)構(gòu)。

處于圈層核心的是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和學(xué)校，即問責(zé)主體與責(zé)任主體。外圍第1 圈是同體問責(zé)機(jī)構(gòu)，包括從中央到地方的各級組織部門、宣傳部門、教育部門、科技部門、財政部門、共青團(tuán)等黨政機(jī)關(guān)單位。外圍第2 圈是異體問責(zé)機(jī)構(gòu)，包括各級人大、各民主黨派、新聞媒體、人民群眾等涉憲主體。

2.調(diào)節(jié)要素

（1）工具

工具是由主體掌握，用來加工客體，使之完成轉(zhuǎn)化的媒介物，具有實(shí)物和符號等多種形態(tài)。當(dāng)前學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)模式主要應(yīng)用了政策工具及其組合，借助施耐德（AnneSchneider）等人提出的政策工具分類法分析《辦法》中的問責(zé)方式[5]，發(fā)現(xiàn)針對被督導(dǎo)單位、被督導(dǎo)單位相關(guān)責(zé)任人以及督學(xué)、教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其工作人員的政策工具中，負(fù)面激勵工具約占53%，包括公開批評、責(zé)令檢查、處分等；能力建設(shè)工具約占20%，包括約談、教育等；系統(tǒng)變革工具約占27%，包括資源調(diào)整、組織處理、取消資格等。

（2）規(guī)則

規(guī)則指人類社會活動中起到約束參與人員行為的各種公開或隱性的規(guī)范、法律、制度、標(biāo)準(zhǔn)、慣例等。學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)模式中的公開規(guī)則主要涵括從中央到地方的各級法律、法規(guī)。在中央層面，要以《辦法》《教育督導(dǎo)條例》《教育督導(dǎo)報告發(fā)布暫行辦法》等一攬子政策、法規(guī)為指引。在地方層面，也要遵循各級地方政府根據(jù)區(qū)域特色制定的實(shí)施細(xì)則和推進(jìn)辦法等。此外，在學(xué)校督導(dǎo)問責(zé)過程中還要靈活利用隱性規(guī)則，尊重地方風(fēng)俗習(xí)慣，形成條塊結(jié)合的督導(dǎo)問責(zé)規(guī)則體系。

（3）分工

分工指人類社會活動過程中的橫向任務(wù)分配和縱向權(quán)力分配，是提高生產(chǎn)效率與合作水平的方式之一。學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)模式遵循依法問責(zé)、分級實(shí)施的原則進(jìn)行專業(yè)化分工?？v向上，由國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會統(tǒng)籌全國學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)工作，各級人民政府教育督導(dǎo)委員會及辦公室負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)各級各類學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)工作。橫向上，各級教育督導(dǎo)委員會成員單位要形成齊抓共管、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分工負(fù)責(zé)的工作格局，安排專門人員負(fù)責(zé)各級各類學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)工作。

二、活動理論視角下學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)的運(yùn)行機(jī)制

學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)模式需要秉持程序規(guī)范、公開透明的原則，建構(gòu)合理運(yùn)行機(jī)制。活動理論視角下，人類社會活動系統(tǒng)單元包含4 個子系統(tǒng)[6]，如圖1 所示，將其引申為問責(zé)程序?qū)嵤┑? 個階段，可以對問責(zé)程序的具體實(shí)施有所啟示。

1.交流階段：聽取各方建議，制定問責(zé)意見

交流階段是主體和共同體之間依據(jù)一定規(guī)則進(jìn)行信息交換、意義共建的階段。學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)的交流階段中，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)首先將政策要求、群眾信訪、復(fù)查情況等來自共同體的信息轉(zhuǎn)化為啟動問責(zé)程序的動機(jī)。其次，依據(jù)《辦法》和本行政區(qū)域配套法規(guī)政策撰寫事實(shí)材料，進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定，征得督導(dǎo)委員會及相關(guān)成員單位同意后形成問責(zé)意見。最后，將問責(zé)意見或決定及時告知被問責(zé)單位及個人，并聽取被問責(zé)對象的陳述申辯。這個過程中共同體、問責(zé)主體與責(zé)任主體的意見都被尊重，并依靠法定渠道合理表達(dá)。

2.協(xié)作階段：集體分工合作，印發(fā)問責(zé)決定

協(xié)作階段一般和交流階段同期進(jìn)行，是共同體成員間分配目標(biāo)任務(wù)、完成集體創(chuàng)作的階段。學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)的協(xié)作階段至少包含3 項(xiàng)工作：第一是進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定。各級教育督導(dǎo)委員會協(xié)同有關(guān)部門，綜合各方建議進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，決定是否啟動問責(zé)程序。第二是聽取陳述申辯。被問責(zé)對象可以就問責(zé)決定在規(guī)定時限內(nèi)向同級或上一級人民政府教育督導(dǎo)委員會辦公室提出書面申訴，有關(guān)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)則需要及時做出回應(yīng)。第三是印發(fā)問責(zé)決定。經(jīng)多方審議后印發(fā)問責(zé)決定，該決定應(yīng)明確問責(zé)事實(shí)、依據(jù)、方式及生效時間等[7]，旨在解決客體反映的現(xiàn)實(shí)問題。

3.生產(chǎn)階段：適用政策法規(guī)，實(shí)施問責(zé)決定

生產(chǎn)階段是主體利用各類工具及其組合改造客體，導(dǎo)向結(jié)果的階段。學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)作為一種行政責(zé)任追究制度[8]，如上所述，運(yùn)用的政策工具及其組合主要是處罰性質(zhì)的，這就要求各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按章辦事，處理好違紀(jì)、違法、違規(guī)行為。在實(shí)施問責(zé)時，首先明確現(xiàn)行法律法規(guī)的大前提，其次明確問責(zé)事實(shí)的小前提，最后推論出問責(zé)決定，并在申訴期滿后進(jìn)行歸檔。對于涉嫌違法犯罪的，交由司法機(jī)關(guān)處理。

4.消費(fèi)階段：檢查問責(zé)成效，發(fā)揮警示作用

消費(fèi)階段是主體與共同體對客體改造成效的檢查階段和系統(tǒng)收益的消耗階段。學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)決定生效并歸檔并不是問責(zé)流程的終點(diǎn)。一方面，《辦法》指出各級人民政府教育督導(dǎo)委員會辦公室應(yīng)當(dāng)對被問責(zé)對象進(jìn)行回訪、復(fù)查，監(jiān)督、指導(dǎo)問題整改[9]。如果回訪中發(fā)現(xiàn)客體沒有轉(zhuǎn)化成理想結(jié)果，那么這種不理想結(jié)果便會被刺激成為進(jìn)一步問責(zé)的動機(jī)，直到客體反映的問題被解決。另一方面，一些典型案例需要在問責(zé)決定生效后向組織內(nèi)部或社會公開。動員千遍，不如問責(zé)一次，引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部深刻警醒，舉一反三、引以為戒[10]，才符合問責(zé)的真正目的。

三、活動理論視角下學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)的行動哲學(xué)

作為馬克思主義的方法，活動理論建構(gòu)的活動模式也蘊(yùn)含著馬克思主義哲學(xué)底蘊(yùn)。

首先，要以發(fā)展的眼光看待學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)模式的歷史情景性。一方面，模式中的客體是動態(tài)變換的，以前的問責(zé)模式不一定能解決現(xiàn)在的問題，因此要將規(guī)則、分工、工具不斷升級迭代，也要加強(qiáng)問責(zé)主體和共同體的內(nèi)部建設(shè)去應(yīng)對新問題、新挑戰(zhàn)。另一方面，客體反映的問題有時不能一次解決，一次問責(zé)不是一勞永逸，需要循序漸進(jìn)的歷史過程。但如果在“回頭看”時發(fā)現(xiàn)一些學(xué)校負(fù)責(zé)人確實(shí)無法祛除頑瘴痼疾，也可以通過變換問責(zé)工具等方式，如從批評教育換到停職檢查，來推動問題解決。

其次，要適度問責(zé)。盡管我國各類行政問責(zé)制度正在逐漸完善，但現(xiàn)實(shí)中少數(shù)地方及部門仍出現(xiàn)了許多問責(zé)亂象，如問責(zé)形式化、問責(zé)簡單化、問責(zé)隨意化和問責(zé)選擇化等[11]。這種情況在學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)中也時常出現(xiàn)。針對此現(xiàn)象的矯治，各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在交流和協(xié)作階段應(yīng)依據(jù)《辦法》規(guī)定的7 種情形定責(zé)，杜絕主觀隨意性或泛化問責(zé)情形；在生產(chǎn)與消費(fèi)階段不應(yīng)只以處罰為目的，也要突出教育性，嚴(yán)格問責(zé)的同時也要體現(xiàn)組織關(guān)懷。

最后，要善于把握學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)模式的主要矛盾。有學(xué)者認(rèn)為“行政傾向”是我國義務(wù)教育問責(zé)制實(shí)施的主要障礙[12]。從活動理論看，這很可能是一種只見樹木不見森林的誤解。誠然，擴(kuò)大異體問責(zé)范圍有助于增強(qiáng)問責(zé)民主性，但是放置于整個學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)模式中看，公眾、媒體等參與問責(zé)也只是擴(kuò)大了問責(zé)主體，解決了次要矛盾。然而，造成以往學(xué)校教育督導(dǎo)問責(zé)模式效率不高的主要原因是系統(tǒng)要素不健全、運(yùn)行機(jī)制不暢通帶來的整體結(jié)構(gòu)性失調(diào)。因此，問責(zé)過程要放眼全局，在各級人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下可以有序放開公眾參與，并協(xié)調(diào)系統(tǒng)諸要素，形成合力，切實(shí)落實(shí)督導(dǎo)事業(yè)強(qiáng)手腕、“長牙齒”。