張 軍

(重慶理工大學(xué) 管理學(xué)院，重慶 400054)

我國社會福利制度自20世紀(jì)80年代初就開始進(jìn)行改革，但是一直以來對社會福利制度改革的目標(biāo)都不清晰，尚處于模糊狀態(tài)。對于構(gòu)建什么樣的社會福利制度體系等基礎(chǔ)性理論問題沒有認(rèn)真思考，因此國家在社會福利方面依然效率不高，尚未取得顯著成果。出現(xiàn)這種狀況的主要原因是沒有澄清社會福利制度改革的目標(biāo)，沒能明確提出應(yīng)該建立一個怎樣的社會福利制度體系。西方發(fā)達(dá)國家的社會福利發(fā)展實(shí)踐表明，科學(xué)的理念和目標(biāo)的確立優(yōu)于制度設(shè)計(jì)，制度設(shè)計(jì)優(yōu)于技術(shù)方案的執(zhí)行。因此，構(gòu)建新型適度普惠型社會福利制度首先要找準(zhǔn)其科學(xué)的目標(biāo)定位，整理清楚在建設(shè)社會福利制度中的各種錯綜復(fù)雜的關(guān)系。依據(jù)國際慣例，同時結(jié)合中國的國情，從多個維度對我國適度普惠型社會福利制度的目標(biāo)定位進(jìn)行分析，以期給出我國適度普惠型社會福利制度清晰的目標(biāo)定位。

一、我國社會福利制度轉(zhuǎn)變的必要性

學(xué)術(shù)界對“目標(biāo)定位”概念的定義莫衷一是。有的學(xué)者將其定義為：“社會福利資源分配給最貧困的人群的過程”，還有學(xué)者認(rèn)為，目標(biāo)定位是“在社會福利政策之中，將稀缺資源有效地分配給那些最需要的人?！笔聦?shí)上，“目標(biāo)定位”可以被解釋為公共福利支出的目標(biāo)指向的一種方式。從廣義的概念上來理解目標(biāo)定位，是指老弱病殘、失業(yè)等各種社會風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)受益者的確定都可以被界定為目標(biāo)定位。而從狹義的概念上來理解目標(biāo)定位，就是將福利資源提供給最迫切需要的那些人，通俗來說，就是選擇“最貧困、最需要幫助”的人的過程[1](P2)。就目標(biāo)定義的本質(zhì)上來看，主要關(guān)乎到了以下兩種問題，第一個問題是對目標(biāo)定義中有“需要的人”如何進(jìn)行界定，抑或是怎樣劃定“最需要的人”。雖然理論和實(shí)踐中有多重方法，在通常情況下，最常見的方式是采用家計(jì)調(diào)查以此來界定那些“最有需要的人”。即將資源定位到最需要的人群上，并對其受益資格進(jìn)行規(guī)定。第二個問題是將有限的資源定位于“最需要的人身上”，即實(shí)施什么樣的福利政策。目前，在學(xué)術(shù)界存在著普享性和選擇性的兩個觀點(diǎn)。普享性觀點(diǎn)認(rèn)為社會福利作為一種基本權(quán)利應(yīng)該為全體國民所享有，而選擇性觀點(diǎn)認(rèn)為社會福利應(yīng)該通過個人需要的調(diào)查(如家計(jì)調(diào)查)來確定目標(biāo)人群。目標(biāo)定位是所有國家社會福利制度的關(guān)鍵，他能確保國家資源能分配給相應(yīng)社會成員，使社會成員的需求得到滿足，是社會福利制度能惠及所有社會成員的基礎(chǔ)。

中國社會福利制度變遷經(jīng)歷了古代傳統(tǒng)社會時期、中華人民共和國成立后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期到改革開放時期曲折的發(fā)展道路。在中國古代傳統(tǒng)社會時期，中國的社會福利制度強(qiáng)調(diào)家庭中心主義、中國獨(dú)特的傳統(tǒng)文化信仰與自給自足的性格、強(qiáng)調(diào)鄰里互助的非正式網(wǎng)絡(luò)作用以及政府資源有限的定位，造就了人民對國家福利支援的低度期望，形成了剩余主義的社會福利制度安排。中華人民共和國成立以后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，中國的福利剩余主義繼續(xù)發(fā)展，國家資源短缺下福利供給責(zé)任的下放，政府重生產(chǎn)、輕消費(fèi)的政策主張，中國家庭在福利照顧中的重要作用有增無減和民政部門在提供福利的剩余角色形成了傳統(tǒng)福利文化，家庭、集體和國家的剩余主義社會福利制度安排。[2](P55)但是直到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的今天，當(dāng)前的社會福利不再與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)配套，但社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的福利體系正在構(gòu)建，是否能獲得成功猶未可知，在民生保障方面還存在一系列問題。國家在提供社會福利時，比較關(guān)注是為社會特殊群體提供福利，尤為注重提供物質(zhì)和金錢方面的福利保障，但缺乏精神慰藉方面的福利服務(wù)體系，沒能重視國家福利責(zé)任的強(qiáng)化和建設(shè)，在制度安排方面，依然以補(bǔ)缺型和剩余型為主。這種補(bǔ)缺型、剩余型福利模式存在著覆蓋面狹窄、福利水平低下、結(jié)構(gòu)不合理、福利資源供給不足和政府責(zé)任定位不清等諸多問題。2007年，民政部提出我國建設(shè)適度普惠型社會福利制度，但這種適度普惠型制度建設(shè)仍然是一種狹義的普惠，補(bǔ)缺型社會福利制度并不能從根本上改變來滿足廣大民眾日益增長的福利需求。而社會福利制度轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)對我國社會福利體制的發(fā)展進(jìn)行理論層面和制度層面的反思，從而重新定位我國社會福利制度的目標(biāo)。

“普惠型社會福利”的概念最初起源于西方國家，主要是源自西方學(xué)者對西方福利國家類型的劃分研究層面?！捌栈菪蜕鐣＠边@種福利模式是一種福利發(fā)展水平較高的社會福利，其主要代表是瑞典、丹麥等北歐福利國家；“補(bǔ)缺型社會福利”是西方資本主義發(fā)展初期的一種社會福利模式。美國學(xué)者威倫斯基和萊博提出了“補(bǔ)缺型社會福利”和“制度型社會福利”兩種類型。[3]前者指的是基于全體公民的福利需求，在一定程度上具有普救主義的特征。后者又被稱為剩余型社會福利，主要是指市場和家庭遇到困境時國家提供的福利。英國社會政策大師蒂特馬斯也認(rèn)為社會福利可以劃分為機(jī)制和補(bǔ)缺兩種類型。其中，機(jī)制模式屬于一種分配性的服務(wù)制度，他面向全民，覆蓋面大而且具有一定普遍性；而補(bǔ)缺模式是一種有選擇性的服務(wù)。兩者結(jié)合起來就構(gòu)成了普惠型社會福利。[4]普惠型社會福利的政治基礎(chǔ)可以從馬歇爾對公民權(quán)利的論述中得到。馬歇爾從歷史的寬廣角度出發(fā)，解釋了人的自由價(jià)值與實(shí)質(zhì)以及追求普遍、平等的社會福利。[5]除此之外，還有學(xué)者提出了另一種劃分社會福利的方法，即“選擇型福利”和“普惠型福利”。[6]前者僅針對一部分公民，采用家計(jì)調(diào)查的方式確定福利資格；后者針對全體公民，所有公民都具有福利資格。不同學(xué)者對普惠型福利國家的稱謂不同，如“普惠型制度化福利國家”“制度化全面型福利國家”“社會民主型制度化福利國家”等。雖然表面上稱謂不一致，但實(shí)際意義卻大致一樣，主要是指面向全民提供社會福利，具有較高福利水平的普惠型福利國家。在福利水平較高的普惠型全民福利國家，福利普惠主義是其基本原則，也就是說福利對象面向某一階層或者全社會公民，所提供的福利服務(wù)是無差別、完全一致的，而并不是只面向低收入弱勢群體。[7](P316)普惠型社會福利的理論基礎(chǔ)是馬歇爾的公民權(quán)利理論，只要相應(yīng)的社會成員具有公民身份，即可享受社會福利服務(wù)。[8]瑞典、挪威等斯堪的納維亞國家的“社會民主型福利模式”就代表了全民普惠型福利制度。這些國家在社會各個階層拓展了去商品化社會權(quán)及普惠主義原則，并且相應(yīng)的社會福利水平特征也十分明顯，[9](P38～39)“……以強(qiáng)調(diào)普遍的平等為特征——沒有人享有特權(quán)，也沒有人應(yīng)當(dāng)被排斥在外——他要確保所有人獲得充足的資源……確保所有家庭在渴求得到所需資源時，社會上每個他人都能以共同援助的方式發(fā)揮作用。”[10](P42)

社會福利的適度性最初指的是經(jīng)濟(jì)增長與社會開支之間保持平衡。依照國內(nèi)既有的研究成果，穆懷中(1997)很早就涉及該領(lǐng)域。他有機(jī)結(jié)合了人口老齡化以及柯布道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)，計(jì)算出社會福利支出適度水平，即在職職工醫(yī)療保障支出比重、工傷生育保障支出比重、社會福利優(yōu)撫支出比重、退休老年人人口及失業(yè)保障支出比重的75%。[11]王思斌(2009)認(rèn)為，適度福利可以有三個分析視角。從需要角度來看，適度福利就是在一定程度上滿足福利對象的需要；從資源供給角度來看，適度福利就是有限的福利資源提供人們有限的福利；從政策發(fā)展的角度來看，適度福利就是積極而謹(jǐn)慎拓展福利水平及覆蓋面。[12]彭華民(2011)在《從沉寂到創(chuàng)新：中國社會福利構(gòu)建》一書中提出了組合式普惠型社會福利制度的看法。她認(rèn)為適度普惠型社會福利制度實(shí)際上就是組合式普惠型社會福利制度，這種福利制度是低度普惠和中度普惠的結(jié)合，具有從低水平發(fā)展到高水平的特征。適度就是社會福利本土化，適度就是要適合中國社會，適度就是不要重蹈福利國家的覆轍。[13]戴建兵(2012)認(rèn)為，“適度福利”有兩層意思：一是社會福利的標(biāo)準(zhǔn)要受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的約束；二是福利內(nèi)容和項(xiàng)目的選擇要滿足人的需要層次，隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平的提高而逐步提高。[14]蘇京春(2013)提出，當(dāng)前我國加大力度發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建中國社會保障體系時，務(wù)必要重視福利的“適度”性。這里所謂的“適度”，指的是我國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)從中等收入國家過渡至高收入國家，人民愈加需求社會福利。在此背景下，不僅要避免社會福利增長阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而要能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力。[15](P5)梁辰、陳謙明(2014)采用動態(tài)模擬的方法預(yù)測了我國改革開放后1978～2011年這段時期的社會福利水平，并得出結(jié)論。他們認(rèn)為，從總體上看，我國的社會福利水平基本居于緩慢上升的趨勢，在較長一段時間內(nèi)，我國的社會福利水平和經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)聯(lián)性并不密切。而中國社會福利水平長期以來發(fā)展緩慢的原因主要在于福利支出不多，社會分配在一定程度上不夠合理。所以，當(dāng)前最迫切需要解決的問題就是民生問題。[16]從理念方面來看，所謂適度性問題要注重與本國國情相適應(yīng)。也就是說，社會福利水平要適合我國的社會人文實(shí)際狀況，經(jīng)過本土化和中國話的社會福利。另外適度性還表現(xiàn)在國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與國家福利規(guī)模相適應(yīng)這方面。所謂適度性，指的是社會福利發(fā)展存在一定的階段性。由此可見，我國適度普惠型社會福利制度屬于一個階段性制度，指的是我國從現(xiàn)階段到中華人民共和國成立100周年時需達(dá)到的福利水平。我國的社會福利從傳統(tǒng)的剩余型福利轉(zhuǎn)型到普惠型、制度型福利的中間過渡形態(tài)。適度性還包括了當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)在向發(fā)達(dá)國家趕超的過程中，要注重福利科學(xué)、合理地發(fā)展，要確保社會福利不能阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外，適度性還體現(xiàn)在工作與社會福利之間也要保持適度平衡的狀態(tài)。對所有的社會成員來說，福利與其工作動機(jī)之間維持平衡狀態(tài)也是福利的適度性。西方福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，如果人們工作動機(jī)是多多獲取福利，那就意味著他患有“福利病”。合理的福利不能導(dǎo)致人們的工作動機(jī)不純，而僅僅是幫助他們走出生活的困境。可以說，一個人如果過度消費(fèi)福利，就會導(dǎo)致別人的福利減損，即“一個人消費(fèi)可能減損別人的福利”，[17](P39)如果福利造成了大量的社會成本，這也是不允許的。從適度性實(shí)現(xiàn)方式來看，適度的實(shí)現(xiàn)比較難以判斷。在提及中國社會福利發(fā)展時，阿瑟·林德貝克表示難以確定這一福利的界限。他覺得嚴(yán)格意義上的社會福利供給應(yīng)當(dāng)歸屬于再分配領(lǐng)域。所以在設(shè)計(jì)社會福利時，要著重考慮采用怎樣的方式來實(shí)現(xiàn)再分配。既要防止社會失衡，也要保證福利的合理供給，以免福利供給過度而危害社會，引發(fā)道德危機(jī)。

當(dāng)前，我國適度普惠型社會福利制度的建立存在以下幾個方面的必要性。

(一)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的必然要求

拉動經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車來自消費(fèi)、出口和投資。消費(fèi)是拉動馬車最主要的動力，是GDP增長的關(guān)鍵性因素。消費(fèi)對中國GDP的貢獻(xiàn)率通常達(dá)到了五六成左右，在歐美發(fā)達(dá)國家基本達(dá)到了七八成以上，尤其是美國和英國，這兩個國家的貢獻(xiàn)率更是超過了85%。從本質(zhì)上來說，出口主要源自于進(jìn)口國的消費(fèi)，鑒于國際金融危機(jī)對我國的外貿(mào)出口產(chǎn)生了持續(xù)的負(fù)面影響，中國的出口出現(xiàn)了大幅下降。海關(guān)總署的數(shù)據(jù)顯示，我國2008年下半年以來外貿(mào)出口逐月下滑，2018年12月，中國出口創(chuàng)兩年最大月度降幅4.4%，比路透社調(diào)查的經(jīng)濟(jì)學(xué)家給出的增長3%的預(yù)測中值要差得多；進(jìn)口則下降7.6%，而與預(yù)期是增長5%。投資主要包括政府投資和個人及企業(yè)投資。政府投資的適當(dāng)增加可以推動GDP的成長，但依靠財(cái)政支出的擴(kuò)大畢竟是有限的，政府投資和財(cái)政收入仍然取決于消費(fèi)。個人及企業(yè)投資是由銷售決定的，從根本上也是由消費(fèi)決定的。因此，推動經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵仍然是消費(fèi)。要依靠政府的投資與購買以及個人和企業(yè)的投資來拉動內(nèi)需，從本質(zhì)上來說必須依靠居民自身的消費(fèi)拉動。但近幾年來，在我國存在這樣一種矛盾的現(xiàn)象：雖然經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，城鄉(xiāng)居民收入不斷增加，但最終消費(fèi)特別是居民家庭消費(fèi)卻不斷下滑，如果在較長時間內(nèi)，居民家庭消費(fèi)仍然處于低迷狀況，那么就很難通過居民家庭消費(fèi)來拉動內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[18](P10)

在我國，為何會形成這種矛盾，究其原因是我國的社會福利體系還不完善、福利產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，導(dǎo)致社會成員缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，使很多中低收入家庭不敢消費(fèi)，存在“后顧之憂”；其次是家庭成員將其收入儲蓄起來，以備家庭不時之需，如養(yǎng)老、購房、失業(yè)、生病、子女教育等諸多方面。[19](P1)

實(shí)行適度普惠型社會福利政策，加大財(cái)政投入，進(jìn)一步強(qiáng)化社會福利的保障能力，完善社會福利體系，如此才能確保中低收入家庭對未來有良好的預(yù)期，才能使他們敢于消費(fèi)；才能真正實(shí)現(xiàn)通過家庭消費(fèi)來拉動內(nèi)需，使我國經(jīng)濟(jì)形成良性循環(huán)，從而形成“收入增長—拉動消費(fèi)—消費(fèi)增加—帶動投資—經(jīng)濟(jì)增長”的傳導(dǎo)效應(yīng)。然而，由于我國的公共財(cái)政投入有限、社會福利水平過低，民眾承擔(dān)了相當(dāng)一部分社會福利的開支，消費(fèi)呈現(xiàn)出極強(qiáng)的擠出效應(yīng)，導(dǎo)致內(nèi)需不足、儲蓄增加，經(jīng)濟(jì)的增長過分依賴出口與投資，難以實(shí)現(xiàn)通過消費(fèi)拉動內(nèi)需進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)期目標(biāo)。實(shí)際上，實(shí)施適度普惠型社會福利政策并非只是一種“花錢”的投資，而是一種能拉動經(jīng)濟(jì)增長的投資，社會福利為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長奠定了良好的基礎(chǔ)，他具有“生產(chǎn)性”投資的功能。通過建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會福利體系，能使人們改善日后的消費(fèi)預(yù)期，能從本質(zhì)上改變經(jīng)濟(jì)增長方式，從而推動適度普惠型社會福利制度的建設(shè)。

(二)借鑒國外社會福利制度的經(jīng)驗(yàn)

縱觀全球的社會福利發(fā)展歷史進(jìn)程，凡是社會福利發(fā)展取得巨大成就，基本上都是產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮時期，凡是社會福利發(fā)展遭受重大挫折，都是經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期。因此，越是經(jīng)濟(jì)不景氣的時候，人民群眾就越渴求社會福利需求，相對于“錦上添花”式的社會福利，人們更加渴求“雪中送炭”式的社會福利，并且這種社會福利也更能贏得人心和凝聚人心，所形成的社會心理效應(yīng)也更加積極。德國、美國和英國在經(jīng)濟(jì)蕭條和經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期，是通過制定社會福利政策來應(yīng)對危機(jī)獲得經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展的。德國是世界上最早實(shí)行現(xiàn)代社會保險(xiǎn)制度的國家，當(dāng)時在德皇威廉一世感召之下，為了應(yīng)對19世紀(jì)七八十年代因經(jīng)濟(jì)蕭條而導(dǎo)致的一系列社會問題，鐵血宰相俾斯麥相繼頒布了《疾病社會保險(xiǎn)法》《老年和殘障社會保險(xiǎn)法》和《工傷事故保險(xiǎn)法》。美國的現(xiàn)代社會保障制度產(chǎn)生于1929～1933年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期，經(jīng)濟(jì)狀況惡化，財(cái)政收支困難，羅斯?？偨y(tǒng)于1935年頒布實(shí)施了美國有史以來的首部《社會保障法》，從而確定了美國以社會保障為核心的福利模式。英國作為首個建成“福利國家”的國家，英國的福利國家模式深受“貝弗里奇報(bào)告”的影響，該報(bào)告誕生于1942年，他是二戰(zhàn)之后，英國重建社會福利計(jì)劃的組成部分。當(dāng)時的英國經(jīng)濟(jì)處于“戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)”狀態(tài)，雖然沒有爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但也屬于困難時期。

從世界角度來看，東亞是現(xiàn)代化和現(xiàn)代社會福利發(fā)展的后發(fā)地區(qū)。但是，從20世紀(jì)50年代發(fā)展到80年代，最先為日本，接著為韓國、新加坡、中國香港和中國臺灣地區(qū)，陸續(xù)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)騰飛，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)奇跡。與此同時，在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的過程中，東亞國家逐步建設(shè)了現(xiàn)代社會福利體系，不斷加大力度來投入社會福利，使社會福利水平得以顯著提升，擴(kuò)大社會福利的整合性，使社會福利惠及廣大人群，積累了社會福利發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。這個過程經(jīng)歷了社會福利從選擇性社會福利到普遍性社會福利、從分離型社會福利到整合性社會福利的轉(zhuǎn)變過程。以日本、韓國為代表的東亞國家分別建立了適合自身的社會福利制度，具有重要的借鑒價(jià)值。日本從明治維新開始逐步建立健全現(xiàn)代社會福利制度，在此后一個半世紀(jì)，不斷出臺社會福利法規(guī)，增加社會福利項(xiàng)目，擴(kuò)大社會福利覆蓋面，健全社會福利體系。其中，“全民皆年金的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”和“全民皆保險(xiǎn)”的健康保險(xiǎn)制度是普惠型社會福利制度的典范；韓國的養(yǎng)老金制度始于20世紀(jì)60年代，經(jīng)過長達(dá)半個多世紀(jì)的發(fā)展，形成了覆蓋全民的，包含軍人、公務(wù)員、私立學(xué)校教職員工以及其他國民在內(nèi)的四位一體公共養(yǎng)老金制度體系。早在1963年，韓國就制定了《醫(yī)療保險(xiǎn)》，但是由于當(dāng)時經(jīng)濟(jì)水平不高，導(dǎo)致《醫(yī)療保險(xiǎn)》成了一紙空文。從1979年開始，韓國實(shí)施自愿參保與強(qiáng)制參保相結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。20世紀(jì)80年代，在民主化進(jìn)程中，韓國實(shí)行醫(yī)療保險(xiǎn)改革運(yùn)動，使醫(yī)療保險(xiǎn)的參保面得到了進(jìn)一步拓展，發(fā)展至1989年，醫(yī)保覆蓋率已高達(dá)90.39%。[20]韓國于1997頒發(fā)了《國民醫(yī)療保險(xiǎn)法》，進(jìn)一步整合了醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

(三)滿足民眾不斷升級的福利需求

按照馬斯洛的需求層次理論，需求自下而上可以分為：生理、安全、情感與歸屬、尊重、自我實(shí)現(xiàn)這五個層次的需求，依次由較低層次到較高層次排列。其中，需求層次的主要著眼點(diǎn)和動機(jī)包含以下兩個，其一所有人必須的需要，當(dāng)人們的需要得到滿足之后，才會產(chǎn)生另外的需要；其二是沒滿足多種需要之前，首先要滿足最為緊迫的需要；該類需要得到滿足后，后面的需要才顯現(xiàn)出其激勵的功能。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，我國基本實(shí)現(xiàn)“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的第一步“溫飽”的目標(biāo)和基本實(shí)現(xiàn)“小康”的目標(biāo)，解決的是生存發(fā)展的需求，廣大社會成員的基本需求已經(jīng)從生存的需求轉(zhuǎn)向發(fā)展的需求，從溫飽到全面實(shí)現(xiàn)小康的階段過渡。在醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、教育的社會福利需求方面，小康社會具有更高的要求。當(dāng)前我國社會大眾對于公共福利需求與政府福利供給能力不足成為社會主要矛盾。補(bǔ)缺型社會福利模式是一種剩余型的福利，采取的是“分割型”而不是“整合型”的社會福利模式，采取的是“偏惠型”而非“普惠型”的福利模式。這種福利模式具有的社會福利水平不高，供給不充足、分布不均、覆蓋有限、無法對普通大眾基本的物質(zhì)需求加以滿足。以城鄉(xiāng)最低生活保障為例，這是一種最基本的社會救助制度，人類的貧困包含有兩個不同的層次，其一為生存性，其二為發(fā)展性。前者是指缺乏基本的飲食和生活資料，尚未解決溫飽問題；后者是指雖然解決了生存問題，但社會交往、健康、教育等方面的需求尚未得到滿足。當(dāng)前，我國最低生活保障只是解決人們的溫飽問題，很顯然這屬于一種生存性福利，如今我國社會經(jīng)濟(jì)得到極大發(fā)展，應(yīng)該將最低生活保障提升到發(fā)展性保障水平，在最低生活保障中考慮基本的社會交往、教育及醫(yī)療，防止貧困家庭再次復(fù)制貧困。

在社會福利轉(zhuǎn)型中，人口老齡化是一個重要的特征及影響因子。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明我國從1999年起正式進(jìn)入了老齡社會，并且人口老齡化的趨勢正不斷加劇。依照2017年中國社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，截至 2017年年底60歲以上老年人口占到了17.3%，其中65歲以上人口占到了11.4%。依照專家預(yù)測，到2020年，我國超過60歲和80歲的老齡人口分布為2.48億人和3067萬人，其中超過80歲的老齡人口在老齡人口中占了12.37%。隨著老齡化趨勢的不斷加劇，再加上我國適齡夫婦的生育率呈不斷下降的趨勢，導(dǎo)致家庭戶均規(guī)模不斷減小，在2015年每個家庭的平均人口為3.10人，“4—2—1”這類人口結(jié)構(gòu)的家庭導(dǎo)致家庭養(yǎng)老保障功能不斷減弱。另外，人口流動的規(guī)模日益加劇，在城鄉(xiāng)居民當(dāng)中，空巢家庭的數(shù)量達(dá)到了50%以上，在一些大中城市當(dāng)中，空巢家庭高達(dá)70%，在我國農(nóng)村地區(qū)大致有4000萬的留守老人，在農(nóng)村老年人中占比為37%。[21]老年人口需求呈現(xiàn)出多樣化的特征。與此形成鮮明反差的是我國老年人社會福利供給的滯后。到2013年年底，我國共計(jì)有5267000張養(yǎng)老床位,每千名老人中所擁有的養(yǎng)老床位為24.4張,也就是說每47個老人還不足一張床位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家每千名老人擁有50～70張的水平，目前尚且處于每千名老人擁有20～30張床位的水平，導(dǎo)致養(yǎng)老床位十分緊俏。相關(guān)數(shù)據(jù)測算表明，發(fā)展到2020年，我國戶籍人口中的老齡人口占總?cè)丝诒壤笾聻?3%，但床位僅有102000張，根據(jù)老齡人口90%在家庭養(yǎng)老，7%在社區(qū)養(yǎng)老，3%進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)劃，就算是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，只有3%的老齡人口也只能滿足這一部分的67%，依然存在33%的缺口不能滿足人們的養(yǎng)老需求。[22]此外，由于很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在生存與發(fā)展方面的壓力，會不斷降低養(yǎng)老成本，一般情況下，會拒收購買力不強(qiáng)的失能失智型老人，這一部分群體的老齡人口養(yǎng)老形勢將非常嚴(yán)峻，令人擔(dān)憂。

(四)維護(hù)社會公平正義的福利功能

社會福利的一項(xiàng)重要功能就是通過強(qiáng)調(diào)社會成員參與的機(jī)會公平、提供基本生活福利和解除后顧之憂，實(shí)現(xiàn)國民收入的再分配,通過以上方面使社會形成一定的公平。采用建立和實(shí)施社會福利制度來維護(hù)社會公平，繼而使全體公民的福利需求得到滿足，而社會福利也能夠從多方面來維護(hù)社會公平。改革開放以來，我國一直將經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在優(yōu)先地位，在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則指導(dǎo)之下，很多人認(rèn)為大多數(shù)社會問題隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會得到自然而然的解決，正如“市場經(jīng)濟(jì)一方面對經(jīng)濟(jì)增長起到加速作用，另一方面也對社會分化和變遷起到加速作用?！盵23](P534)在我國社會發(fā)展的過程中，公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果不佳。當(dāng)前，社會不平等主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一是收入差距的擴(kuò)大。我國城鄉(xiāng)居民的收入差距非常顯著，在不同區(qū)域內(nèi)，居民收入的分配也明顯不平等，依照相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2005～2010年，我國城鄉(xiāng)收入差距日益拉大，農(nóng)村居民的年均可支配收入只有城鎮(zhèn)居民的年均可支配收入的1/3～1/6，城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)差距不斷擴(kuò)大。2008年，我國農(nóng)村居民的消費(fèi)僅占城鎮(zhèn)居民的1/3。第二是持續(xù)加大的貧富差距。最近幾年，國內(nèi)最富有的10%的人口收入是最貧窮的人口收入的近20倍。[24]據(jù)中國社會科學(xué)院的數(shù)字顯示，1978年我國的基尼系數(shù)為0.18, 2000年為0.417，沖破了0.4的國際警戒線，2008年高達(dá)0.496，接近0.5的高壓線。[25]短短三十多年，中國由分配最平均的國家成為世界上收入差距較大的國家。第三是公共產(chǎn)品分配不均衡。在我國，公共產(chǎn)品分配的不均衡問題比較嚴(yán)重，尤其是在衛(wèi)生領(lǐng)域、教育領(lǐng)域以及社會保障領(lǐng)域，公共產(chǎn)品的分配不均衡問題表現(xiàn)得尤為明顯。最主要體現(xiàn)為：國家在提供公共產(chǎn)品時呈現(xiàn)出十分顯著的城鄉(xiāng)差距，相較于城鎮(zhèn)居民而言，農(nóng)村居民所享有的教育資源非常少，這些教育資源涵蓋了固定資產(chǎn)、教師人力資源、經(jīng)費(fèi)資源等方面。農(nóng)村居民所享有的社會福利，不管是福利范圍、水平、權(quán)利還是項(xiàng)目等方面都與城市居民存在著較大的差距。

我國當(dāng)前的社會貧富差距擴(kuò)大，與目前正在實(shí)行的社會福利制度不完善、收入再分配的調(diào)節(jié)機(jī)制沒有得到充分發(fā)揮有直接的關(guān)系。而貧困和貧富懸殊是引發(fā)社會不安的主要導(dǎo)火線，也對社會制度和社會秩序形成較大的威脅。適度普惠型社會福利制度通過對貧困和貧富懸殊的適當(dāng)調(diào)節(jié)，起到緩釋社會矛盾的“社會穩(wěn)定器”的作用。政府要對社會福利制度安排與政策設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)整，在調(diào)整政策設(shè)計(jì)和制度安排之后，必須要對以往的社會福利制度在公平性方面的不足加以彌補(bǔ)，著重關(guān)注社會低收入群體，以提高其社會福利水平，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會公平的目標(biāo)。概而論之，收入初次分配的基本原則是按勞分配和效率優(yōu)先的原則，收入再分配的基本原則是按需分配和公平優(yōu)先的原則。目前，我國社會福利制度存在的主要問題是注重經(jīng)濟(jì)效率指標(biāo)而忽視社會公平指標(biāo)。從回歸社會福利本來含義角度來說，在未來，我國要重視社會福利制度安排中再分配維護(hù)社會公平的功能，讓改革發(fā)展成果更多惠及全體社會成員。特別是要以廣大民眾的基本福利需求為制度建設(shè)的基本導(dǎo)向，通過發(fā)揮社會福利分配機(jī)制的調(diào)節(jié)功能，減少貧困人口的數(shù)量、縮小貧窮階層與富裕階層之間的收入差距，增進(jìn)社會公平的改善，竭力實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。適度普惠型社會福利制度可以在保障國民基本生活的基礎(chǔ)上，通過對國民收入實(shí)行再分配，發(fā)揮穩(wěn)定社會、緩解社會矛盾的功能，從而真正成為社會的“穩(wěn)定器”和“社會安全網(wǎng)”。因此，構(gòu)建適度普惠型社會福利制度已成為我國實(shí)現(xiàn)社會和諧發(fā)展的客觀基礎(chǔ)與必要條件。

二、我國適度普惠型社會福利制度的目標(biāo)定位

社會群體所占資源有無與多少，都取決于社會福利制度的目標(biāo)選擇，在社會福利實(shí)踐活動中會產(chǎn)生不同的效果，在我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的大背景之下，傳統(tǒng)剩余型的社會福利制度僅僅覆蓋小部分弱勢群體的低層次生存型福利需求，不能覆蓋全體社會群體的高層次發(fā)展型和享受型福利需求，對于人們各式各樣的福利需求無法完全滿足，中國社會福利制度需要完成從剩余型到適度普惠型社會福利轉(zhuǎn)變的艱巨任務(wù)。從剩余型社會福利制度向適度普惠型社會福利制度轉(zhuǎn)變是一個涉及我國新型社會福利制度的目標(biāo)定位重大問題。要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變需要從公平與效率、生存與發(fā)展、穩(wěn)定與調(diào)節(jié)以及傳統(tǒng)與現(xiàn)代等維度對社會福利制度的目標(biāo)定位進(jìn)行系統(tǒng)分析。

(一)公平與效率維度

在社會福利領(lǐng)域歷來就存在著公平與效率之爭，有的主張效率取向，有的主張公平取向，有的主張公平與效率兼顧。有什么樣的價(jià)值取向決定了會有什么樣的社會福利制度，并產(chǎn)生了相應(yīng)的效果，因此，確立社會福利制度的價(jià)值取向和基本理念既是社會福利制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，也是評估社會福利制度效果的歸宿。

從我國社會福利理念的轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了從“效率”到“公平”，在改革開放初期，基于對國內(nèi)實(shí)際情況和國際形勢的認(rèn)識，確立了“效率優(yōu)先”這一主流理念?！捌骄髁x、大鍋飯”的社會福利制度一舉被打破。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)得到了急速發(fā)展，但是相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，社會發(fā)展明顯滯后，出現(xiàn)了許多社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。究其原因，主要是相當(dāng)長一段時間內(nèi)，我國過分關(guān)注“效率優(yōu)先”而忽視了公平問題，一味注重效率提高而對社會公平卻相對地忽視。中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會針對當(dāng)時出現(xiàn)的收入分配不合理的問題，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，提出了合理調(diào)整收入分配格局，使全體人民分享現(xiàn)代化建設(shè)的成果。中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會提出了初次分配要處理好效率與公平之間的聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)再分配中的公平性。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會明確提出，發(fā)展成果要實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，朝共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)。這表明了我國對于公平與效率的認(rèn)識上發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，因此，我國的社會福利制度也從追求“效率優(yōu)先”向追求“公平優(yōu)先”轉(zhuǎn)變。

按照公平度的強(qiáng)弱，可以將社會福利的公平程度劃分為四個層次：①最高層次的公平度。也就是指對同一類型的人提供一致的待遇，并且對不同類別之間的人的合理性差距待遇予以接受；②稍低于最高層次的次高層級公平。也就是指對同一類型的人提供不一致的待遇，但這些差別化待遇尚且在可承受的范圍之中；③低于次高層次的較低層級。也就是指對同一種類型的人提供一致的待遇，但針對不同種類的人所提供的待遇差距則無法承受；④最低級別的公平。指的是對同一類別的人沒有提供一致的待遇，并針對不同種類的人所提供的待遇差距也無法承受。第二種和第三種層次的公平是因?yàn)榇霾顒e在大范圍內(nèi)存在不公平，這樣極易導(dǎo)致出現(xiàn)社會矛盾，使各類群體之間形成對抗，特別嚴(yán)重的還有可能導(dǎo)致社會動蕩不安。針對同一類型的人提供不一致的待遇，這種情況屬于局部不公平，會在一定程度上引發(fā)社會矛盾，但可以大致確保社會穩(wěn)定，極少會造成階級對抗。[26]從社會福利公平度的四個層次來看，當(dāng)前我國社會福利制度針對不同人群實(shí)施不同的社會福利待遇。如城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)各種所有制企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的福利待遇水平差距巨大，因而是處于比較低公平度的社會福利制度。屬于同類人待遇不同、不同類待遇差距過大的第四種類別。為了保證我國適度普惠型社會福利制度的順利運(yùn)轉(zhuǎn)就是要從低級別的社會公平度向高級別的社會公平度邁步，也就是從公平度最低的第四層次向公平次高和最高的第二、第一層次升級。

概括起來，可以將社會福利制度的公平目標(biāo)定義為：以促進(jìn)社會公平為主要的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及最根本的目標(biāo)，隨著社會生產(chǎn)力的不斷提升而與時俱進(jìn)地發(fā)展，為同一類型的人提供一致的權(quán)利與待遇，竭盡全力縮小不同類型人群之間的待遇差別，使這種差別控制在可承受范圍內(nèi)。以便于對起點(diǎn)和過程的公平進(jìn)行維護(hù)，從而有效實(shí)現(xiàn)最終的結(jié)果公平。其中，所謂待遇，一方面指的是接受保障的人所獲取的福利水平，另一方面指參與社會福利的具體規(guī)定及條件。[26]在這里將公平劃分為起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平三個環(huán)節(jié)。由于謀求結(jié)果公平事實(shí)上并不存在，因此，我們應(yīng)該不斷致力于創(chuàng)造條件，以便于面向全民實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平與過程公平，并采取行之有效的方式盡量減小結(jié)果不公平。[27](P190～191)對人群劃分的三條標(biāo)準(zhǔn)包括：根據(jù)職業(yè)特點(diǎn)劃分為正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)，根據(jù)對社會的貢獻(xiàn)度劃分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、各種所有制類型企業(yè)職工，根據(jù)有無特殊需求劃分為殘疾人、貧困人、正常人的三條標(biāo)準(zhǔn)。

對效率概念的認(rèn)識和理解，應(yīng)當(dāng)說人們在一定程度上達(dá)成了共識。正如奧肯所言“一旦社會發(fā)現(xiàn)一種以同樣的投入可以得到更多的產(chǎn)品的途徑，那他便提高了效率”“對經(jīng)濟(jì)學(xué)家來說，就像對工程師一樣，效率意味著從一個既定的投入中獲得最大的產(chǎn)出?！盵28](P2)效率問題在社會福利制度中，依然屬于其需要追求的目標(biāo)與基本價(jià)值，此外也是產(chǎn)生現(xiàn)代社會福利制度的基礎(chǔ)。也就意味著，提升效率是現(xiàn)代社會福利制度當(dāng)中的一項(xiàng)天然屬性。在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿問題》一書中，尼古拉斯·巴爾和大衛(wèi)·懷恩斯提出現(xiàn)代社會福利制度中總共存在四大目標(biāo)，其中最為重要的一大目標(biāo)就是效率。他們表示，在社會福利制度中可以細(xì)化效率目標(biāo)，將其劃分為三個方面：其一是宏觀效率，其二是微觀效率，其三為對個體的激勵。第一個目標(biāo)指的是，作為一項(xiàng)基本的社會制度安排，宏觀效率在上層建筑中十分重要，能有效地促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)整個社會的高速發(fā)展。究其原因，主要表現(xiàn)在采用對收入差距進(jìn)行調(diào)節(jié)的方式，能有效緩解人們的矛盾，從而使經(jīng)濟(jì)能夠更加健康、穩(wěn)定地發(fā)展；其次，充足的社會福利基金不僅能為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步提供強(qiáng)大支撐，除此之外，還能很好地對經(jīng)濟(jì)波動現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)節(jié)。第二個目標(biāo)指的是在不同的項(xiàng)目中合理配置社會福利資源和選擇不同的福利提供方式的效應(yīng)。這與制度運(yùn)行效率息息相關(guān)，也就是說，主要是指制度層面的效率。在這里，效率目標(biāo)指的是基于公平理念，以社會福利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為前提，不斷減少和節(jié)約制度的運(yùn)行成本；抑或是維持既有成本不變的前提下，盡量提升福利水平。第三個目標(biāo)為對個體所進(jìn)行的激勵，這指的是私人經(jīng)濟(jì)行為受福利資金來源和支出所影響。主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，通過構(gòu)建完善的社會福利制度，可以確保公民沒有后顧之憂，能不斷提高他們的自身素養(yǎng)，從而激活全體人民的創(chuàng)造力；第二，倘若具有過高的社會福利水平。極有可能不利于發(fā)展人民的進(jìn)取心和競爭精神，從而嚴(yán)重制約了公民創(chuàng)造力的發(fā)揮。[26]

在考察我國的社會福利體系時，如果從效率的視角出發(fā)，則發(fā)現(xiàn)我國社會福利體系存在漏洞，并不嚴(yán)密。依據(jù)國際勞工組織提供的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，在世界范圍內(nèi)，1990年社會保障所有支出在GDP的平均比重中占14.5%,在全球范圍內(nèi)，歐洲、北美洲、非洲、亞洲國家分別為24.8%、16.6%、4.3%和6.4%，而我國在當(dāng)時的這一數(shù)據(jù)僅僅高于非洲，只有5.2%。[29](P222)另據(jù)計(jì)算表明，從總量方面而言，我國目前還有很多社會福利需求無法得到滿足，大致占了95%，僅有5%的社會需求能得以滿足。[30]中國現(xiàn)行社會福利制度的宏觀效率來看，社會保障總體水平滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在所有財(cái)政支出中，我國社會保障支出所占比例為12%，從國際水平來看，這一比例明顯較小。社會保障制度在縮小收入差距方面的作用不大。如果某一國家具有比較健全的社會福利制度，那么其對縮小收入差距能產(chǎn)生十分顯著的作用。而在我國卻恰恰相反。目前，我國既有的社會福利制度效率不高，無法充分發(fā)揮各項(xiàng)功能；社會保險(xiǎn)制度沒有較高的統(tǒng)籌能力和完善的覆蓋面；社會福利(狹義)基金沒有較強(qiáng)的增值能力，也沒有較好的調(diào)劑性，從而導(dǎo)致具有過高的制度成本；社會福利管理不善，缺乏健全的監(jiān)管機(jī)制。綜合以上分析可知，目前，我國社會福利制度依然沒有較高的效率。然而，也應(yīng)該充分意識到，隨著我國社會福利制度的日趨完善，其效率問題也將得到較大改善。

由于社會福利制度的價(jià)值與目標(biāo)互為促進(jìn)，這就意味著社會福利制度必須要將關(guān)注點(diǎn)鎖定在實(shí)現(xiàn)效率以及促進(jìn)和提升效率。我們可以對我國適度普惠型福利制度的效率目標(biāo)進(jìn)行以下概括：基于合理的制度結(jié)構(gòu)和規(guī)范的制度運(yùn)行，通過提高福利資源的利用率和福利需求的滿足率，使社會福利制度在激勵人的全面發(fā)展和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的作用得到極致發(fā)揮。[26]一方面，通過社會福利制度的結(jié)構(gòu)運(yùn)行和內(nèi)容規(guī)范來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以在一定程度上對社會成員的福利需求加以滿足，使得這部分社會成員能夠分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。另一方面，保持現(xiàn)有成本，最大限度提高福利水平，來提升個體的素質(zhì)，激發(fā)對個人創(chuàng)造力的提升。

(二)生存與發(fā)展維度

社會福利制度是為了滿足人類福利需求而存在的，對需要或需求的研究是社會福利理論研究的重點(diǎn)內(nèi)容。在個體的社會成員的需要集合為一種集體的、可表述的社會需要的時候，也使社會福利機(jī)構(gòu)成了一種福利需求滿足的關(guān)鍵性手段。社會福利制度的基本目標(biāo)定位為使人們基本生活福利需求得到滿足，這也是社會福利制度保障全體公民基本生存權(quán)利的最直接體現(xiàn)。基本需要按照多依和高夫解釋，滿足基本需要的非社會性和社會性的需要除開營養(yǎng)食物、干凈的水、保護(hù)性的房屋、沒有傷害的工作環(huán)境、物理環(huán)境、適當(dāng)?shù)慕】嫡疹?、兒童保障、安全的?jīng)濟(jì)保障、適當(dāng)?shù)慕逃蛢和疹櫋⒅匾娜穗H關(guān)系等11個類別的需要以外，還包括健康和自主的滿足，康德說：“要人去做一件事情必須有生理、身體、心理、心靈的能力去執(zhí)行，身體有活力，心靈有選擇力，才有可能自主?！盵31](P40,35)國際勞工組織認(rèn)為基本需要的含義包含了以下兩個方面：其一為住宅、衣物、食品和部分家用器具等家庭最低的個人消費(fèi)需求。其二為教育、醫(yī)療、衛(wèi)生設(shè)施、文化設(shè)施等由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)所提供的基礎(chǔ)性服務(wù)。不管在什么情況下，都不應(yīng)該將基本需求等同于生理最低需求，而應(yīng)該將其歸置到民族自立的大背景之下，對人民個體的尊嚴(yán)予以考慮，使其能不受限制地對自己的命運(yùn)加以把握。[32]據(jù)A·阿格在《人性與基本需要的概念》中提出，近年來一些出版物中所提的基本需求概念明顯不同于以往只對人們衣食住行等最低生理需求進(jìn)行滿足的基本需求，因?yàn)橹饕艘韵聝?nèi)容：①各種物質(zhì)需求，如生活用水及衣、食、住方面的需要；②醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備方面的需要；③基本教育設(shè)施方面的需要；④計(jì)劃生育方面的需要；⑤人民決策活動參與的需要。以上需要之間互為條件、相互交叉，都是為了改善人民的福利待遇。[33]景天魁也認(rèn)為，底線屬于界限的范疇，是一種不能推卸、含糊，必須要完成的事情。社會福利需要維護(hù)的底線是全體公民的基礎(chǔ)性需求，這是社會公認(rèn)的底線，是所有人都需求的，包含的生存需求，主要是解決溫飽問題；發(fā)展需求，主要為基礎(chǔ)教育；健康需求，主要為醫(yī)療保障和公共衛(wèi)生需求。[34]

由此可見，上述國內(nèi)外對于“基本需要”的理解已經(jīng)突破了生存需要的局限，將基本需要置于人的自立之中，考慮到人的自我發(fā)展和社會參與，應(yīng)該讓社會成員過上自立的“有尊嚴(yán)”的生活。因此，適度普惠型社會福利制度的“滿足基本需要的目標(biāo)”也應(yīng)該對其“基本需要”的內(nèi)涵與外延進(jìn)行拓展和深化。對全體公民在基本生存保障需求進(jìn)行保障，如全體公民都涉及的醫(yī)療衛(wèi)生、人人可教的基本教育、所有人都需要居住的住房保障，所有人都需要參與的社會生活，這些都應(yīng)該是全體公民能夠享有的“基本需要”。尤其應(yīng)該重視的是社會成員對社會生活的積極參與。在補(bǔ)缺型傳統(tǒng)福利模式下，被保障對象被認(rèn)為不存在太多的參與價(jià)值，處于一種嚴(yán)重的社會排斥和社會隔離的境地，過著一種帶有恥辱和烙印的生活。而適度普惠型社會福利極為重視受保人對福利保障過程的參與，主要是因?yàn)樯鐣且呀?jīng)超過了個人的生存范圍，努力提供條件與機(jī)會與恢復(fù)與促進(jìn)個人發(fā)展。

以福利需求層次為依據(jù)，可以將社會福利劃分為生存型、發(fā)展型和享受型三種。生存型福利是為了滿足社會成員基本生活需要而提供的資源和服務(wù)支持。發(fā)展型福利是為了滿足社會成員發(fā)展需要而提供的資源和服務(wù)支持。享受型福利則是為了滿足社會成員進(jìn)一步提高生活質(zhì)量需要提供的資源和服務(wù)支持。這里的發(fā)展型福利指的是依據(jù)公民的社會權(quán)利發(fā)展與時俱進(jìn)地提出新需求，這為社會福利的發(fā)展注入了新鮮血液和動力。[31](P40,35)在這里社會福利制度除了提供現(xiàn)金、物質(zhì)、服務(wù)以外，還需要為人們提供滿足需求的機(jī)會。當(dāng)前我國的適度普惠型社會福利制度特別關(guān)注的社會機(jī)會的提供，諸如保障婦女和殘障人士就業(yè)的機(jī)會、保障貧困兒童上學(xué)的機(jī)會、保障社會流動的機(jī)會等。因此，基于新的需要，社會福利制度不斷發(fā)展以回應(yīng)社會不斷出現(xiàn)的新需要?；仡欀袊鴤鹘y(tǒng)的“補(bǔ)缺型”社會福利制度屬于生存型福利，是低度福利制度，他扮演的角色是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的補(bǔ)救型角色。而建立在滿足發(fā)展型社會福利需要基礎(chǔ)上的適度普惠型社會福利制度才是發(fā)展的、滿足社會成員發(fā)展目標(biāo)的福利制度。滿足發(fā)展型需要的適度普惠型社會福利制度的顯著特征是平衡社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。發(fā)展主義福利觀認(rèn)為，社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相輔相成的，如果離開了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會發(fā)展將失去物質(zhì)根基；如果沒有從整體上改善人們的社會福利，那么經(jīng)濟(jì)發(fā)展就沒有任何意義可言了，[35]實(shí)現(xiàn)社會和經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展就是發(fā)展型福利的最終目標(biāo)。

滿足各個群體的福利需求就是社會福利制度的宗旨。福利需求基本上可以劃分為以下幾個層次：其一是能保證最低生存的基本生活需求，其二是能應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)的安全性需求，其三是能提高人力資本的發(fā)展性需求。這三類需求自下而上逐級提升，這意味著社會福利建設(shè)很難一下滿足所有階層的福利需求，能讓各個群體享受均等和普惠的福利待遇。同時，一味追求社會福利的供給均衡，這也是不合理的。出于對我國實(shí)際情況和福利需求層次的考慮，筆者認(rèn)為在構(gòu)建適度普惠型社會福利制度時，應(yīng)該采取階梯式的發(fā)展模式，結(jié)合階梯化供給和普惠型供給。對社會弱勢群體予以優(yōu)先照顧，結(jié)合普惠全民的發(fā)展模式，自下而上逐步實(shí)現(xiàn)生存性、安全性和發(fā)展性福利，不斷從局部普惠慢慢發(fā)展到整體普惠，從惠及部分人群慢慢發(fā)展到惠及全體公民，建立多重保障、互相支持、互相補(bǔ)充、層次有序的階梯式適度普惠型社會福利制度。

為了實(shí)現(xiàn)上述思想，我國適度普惠型社會福利制度的目標(biāo)應(yīng)該定位于：突出以人為本，強(qiáng)調(diào)對社會風(fēng)險(xiǎn)采取積極、主動的“上游干預(yù)”措施；注重提升社會福利的收益，通過醫(yī)療衛(wèi)生和教育使人力資本含量得以提升；通過對社區(qū)合作進(jìn)行強(qiáng)化的形式來強(qiáng)化人際關(guān)系的和諧，從而發(fā)展社會資本；以建立個人資產(chǎn)賬戶的方式對社區(qū)乃至個人的資產(chǎn)積累表示鼓勵；采用自我就業(yè)和生產(chǎn)性就業(yè)的方式來進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)參與，打破經(jīng)濟(jì)參與的限制，構(gòu)建能夠促進(jìn)個人自我發(fā)展的氛圍；強(qiáng)調(diào)多元福利主體的參與合作，福利供給的主體不僅依靠于政府，而是在政府主導(dǎo)下，家庭、市場和社會等主體綜合的合作機(jī)制等目標(biāo)。就同救助對象之間的關(guān)聯(lián)方面來看，適度普惠型轉(zhuǎn)變了以往消極維持人民基本上生存水平的福利待遇，以期幫助人們獨(dú)立自強(qiáng)，擺脫困境，最終完成自我發(fā)展。認(rèn)為傳統(tǒng)的社會福利沒能從本質(zhì)上解決問題，這種方式治標(biāo)不治本，只是對已產(chǎn)生的社會問題進(jìn)行救濟(jì)和補(bǔ)償，而不是一種要改變社會問題形式的社會結(jié)構(gòu)。[35]而我國適度普惠型社會福利則注重事前預(yù)防，提倡預(yù)先防范社會問題，通過一定的援助與支持，創(chuàng)造良好的條件使福利對象能夠獨(dú)立自強(qiáng)。

(三)穩(wěn)定與調(diào)節(jié)維度

社會是一個運(yùn)動著的統(tǒng)一體，這一統(tǒng)一體是由數(shù)量眾多的系統(tǒng)組成的。這些系統(tǒng)都在力求實(shí)現(xiàn)平衡、協(xié)調(diào)地發(fā)展，如果某一系統(tǒng)發(fā)生了故障，出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的問題，這些不協(xié)調(diào)因素超出了社會可承受能力的范圍、區(qū)間，則會出現(xiàn)社會動蕩不安，就需要重新進(jìn)行調(diào)整，以使社會重新恢復(fù)平衡和穩(wěn)定。[36]社會福利是社會體系一個組成部分，是國家或社會對社會成員提供的資金或物質(zhì)幫助和福利服務(wù)，促使成員達(dá)到社會平等的自我調(diào)節(jié)機(jī)制，主要目的在于通過政策法規(guī)和再分配的方式來消除社會系統(tǒng)中的各種不穩(wěn)定因子，在處理社會問題時，要做到有的放矢，對社會矛盾及沖突予以調(diào)解，以期創(chuàng)造一個和諧穩(wěn)定的環(huán)境，使社會的有序運(yùn)行得以維系。

社會福利通過收入再分配，從而有助于社會穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)。貧窮是造成社會動蕩的一項(xiàng)重要原因，雖然貧窮不一定會導(dǎo)致犯罪，但毋庸置疑，兩者之間存在十分密切的聯(lián)系。不管在哪一個國家、哪一個社會發(fā)展階段，都具有相對或者絕對無法勞動的人。在生存與社會競爭中，這些絕對或相對無法勞動的人明顯處于劣勢狀態(tài)，他們特別容易步入貧窮之中。除此之外，不管一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何，其災(zāi)害損失和各種風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生都是不能避免的，而這恰恰是誘發(fā)貧困的根源。在緩解貧困與消滅貧困的過程中，無疑需要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了才能具備消滅貧困的能力；然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了并不會自動消滅貧困。只有國家和社會通過社會再分配政策來緩解分配不公，只有國家通過社會救助提供物質(zhì)、資金和服務(wù)才能使得他們從貧困中解脫出來。因此，盡管所有的社會福利政策并不都是以減輕、消滅貧困為中心目標(biāo)的，但社會福利計(jì)劃又確具有消滅貧困的功能。正如國際勞工局在《展望21世紀(jì)：社會保障的發(fā)展》一書中提出的那樣：當(dāng)前，社會保障的目的已經(jīng)得到了提升，發(fā)展到提高生活素質(zhì)的層次，并且社會保障的范圍也得到了進(jìn)一步拓展，開始覆蓋全民，那么社會保障政策的中心內(nèi)容就不應(yīng)該是戰(zhàn)勝貧困嗎？[37](P26)社會福利指的是通過專業(yè)的福利機(jī)構(gòu)，政府和社會幫助弱勢群體解決切實(shí)困難，使他們的生活質(zhì)量得以提升而提供的服務(wù)或者資金，其目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果全民共享。他不僅能緩解貧困，同時還能預(yù)防貧困。[38]由此可見，完善的社會福利能有效減少或預(yù)防貧困，同時還能減少社會成員因陷入生存危機(jī)而報(bào)復(fù)社會的行為，有助于維護(hù)社會穩(wěn)定。

社會福利的重要功能是國民收入分配的調(diào)節(jié)器，他通過對國民收入的再分配，在高收入者和低收入者之間調(diào)劑資金，消除貧富之間差距，從而實(shí)現(xiàn)社會公平、社會的穩(wěn)定。自由競爭是市場經(jīng)濟(jì)核心法則，自由競爭一方面能促進(jìn)社會進(jìn)步，帶來經(jīng)濟(jì)繁榮，另一方面也會造成財(cái)富分配不均和貧富兩極分化的現(xiàn)象。正如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯所言：在發(fā)展過程中，最具政治意義的事是收入分配變化，而且，這也極易導(dǎo)致社會混亂，并且誘發(fā)嫉妒心理。[39](P78)在市場經(jīng)濟(jì)中，完全的自由競爭必將會導(dǎo)致收入差距過大。應(yīng)該需要社會對此進(jìn)行調(diào)節(jié)，基于初次分配國民收入進(jìn)行再分配，盡量縮小貧富差距，確保分配結(jié)果的公平性。社會福利制度從某種程度上來說就其本質(zhì)而言是一種國民收入再分配方式，是社會主義國家社會制度的重要系統(tǒng)，是祛除兩極分化，實(shí)現(xiàn)社會公平最直接最有效的手段。[40]社會福利中的社會保險(xiǎn)具有一定的國家強(qiáng)制性，要求社會成員都必須繳稅或費(fèi)，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來保障一些人群的基本生活需要；社會福利具有覆蓋對象的社會性，覆蓋面越廣，抵御社會風(fēng)險(xiǎn)的能力也就越強(qiáng)；社會保障稅具有累進(jìn)性，隨著財(cái)富的增加，課征的稅率也越高，而財(cái)富越少，課征的稅收也越少；社會保障具有互濟(jì)性，高收入的家庭或居民因?yàn)槠渖钏捷^高，所以能夠享受社會保障的機(jī)會并不多。收入較低的貧困居民或家庭將越有機(jī)會享有社會保障；他抽肥補(bǔ)瘦，劫富濟(jì)貧，有效地減少社會成員貧富懸殊,有利于緩解社會矛盾和沖突，從而更好地維護(hù)社會公平。

社會福利通過防范和化解各種風(fēng)險(xiǎn)，有助于實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定。[41]在現(xiàn)代社會，社會成員不可避免地會面臨各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)一方面包括了干旱、洪澇、地震等自然風(fēng)險(xiǎn)，天生的機(jī)能素質(zhì)缺陷和生理缺陷等人身風(fēng)險(xiǎn)；另一方面也包括了投資風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和生老病死、殘疾、失業(yè)等社會風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)各種風(fēng)險(xiǎn)積累到了一定程度，就會引發(fā)生存危機(jī)，從而威脅到個體生命的安全以及社會的穩(wěn)定。不同于自然環(huán)境下的風(fēng)險(xiǎn)，在社會條件下所包含的風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜，又加之家庭和個人應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力不足，并逐步喪失了傳統(tǒng)家庭福利功能，于是就產(chǎn)生了社會福利制度。他屬于社會安全制度的范疇，能保障所有社會成員的基本生活權(quán)，以免人們因遭遇暫時或永久性風(fēng)險(xiǎn)而陷入孤立無援的境地。如果擁有健全的社會福利制度，就能通過社會救助、社會保險(xiǎn)和社會福利(狹義)成功化解各類風(fēng)險(xiǎn)，減小因風(fēng)險(xiǎn)所形成的破壞，以免由于各種個體風(fēng)險(xiǎn)而引發(fā)群體風(fēng)險(xiǎn)，遏制各種不利于社會穩(wěn)定的因素；健全的社會福利制度能提升人們的信心指數(shù)，使人們更有安全感，并且對未來有一個穩(wěn)定和合理的預(yù)期。人們的信心提升, 就會自然而然地消釋其恐懼與擔(dān)憂, 將社會穩(wěn)定維持在高水準(zhǔn)狀態(tài)下；否則，人們會缺乏面對未來的信心，從而充滿了焦慮與擔(dān)心，也更容易看到事物的消極方面，進(jìn)而采取極端的方式宣泄自己的不滿。所以，完善的社會福利制度是民生安全網(wǎng), 是社會的穩(wěn)定器和安全閥。

可見，社會福利制度通過化解影響社會穩(wěn)定的因素，來達(dá)到實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定的目標(biāo)；要把實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定納入我國適度普惠型社會福利制度構(gòu)建的全過程來通盤加以考慮。我國適度普惠型社會福利制度的穩(wěn)定與調(diào)節(jié)的目標(biāo)應(yīng)該定位于：首先，結(jié)合“以人為本”的理念和目標(biāo)。人是人的活動和歸宿，要保護(hù)各階層、群體的合法權(quán)益，在構(gòu)建適度普惠型社會福利制度時，始終要維護(hù)各階層、群體的根本利益，實(shí)現(xiàn)各階層、群體的基本的福利訴求。其次，還必須對影響社會穩(wěn)定的各方面因素整體考慮，適度普惠型社會福利的制度體系及相關(guān)配套措施一方面要能夠提升社會福利水平，另一方面要行之有效地保障社會和諧與穩(wěn)定。

(四)傳統(tǒng)與現(xiàn)代維度

人類自誕生以來就要面對疾病、死亡、災(zāi)害、養(yǎng)老等各種問題，自從出現(xiàn)了國家，歷朝歷代都無法避免對鰥寡孤獨(dú)者提供救助，解決失業(yè)以及貧困等社會問題。在現(xiàn)代社會福利制度誕生之前，這類問題究竟是怎樣解決的？在解決這些問題中，國家和社會起到了怎樣的作用？傳統(tǒng)社會福利制度應(yīng)該怎樣進(jìn)行評價(jià)？毫無疑問，關(guān)于此類問題，現(xiàn)代社會福利學(xué)無法回答這些問題。這需要以長時段的社會福利觀，以更開闊的視野、更久遠(yuǎn)的時空維度對社會福利進(jìn)行更寬泛、更普遍的理解和定位社會福利。由此可見，人類社會自始至終都涵蓋有社會福利，他屬于人類社會與生俱來必須要進(jìn)行的選擇，隨著社會生產(chǎn)力的不斷提高，社會福利水平與機(jī)制也自下而上不斷向高級階段發(fā)展。從本質(zhì)上來講，社會福利是人類“利他”本能的一種外在表現(xiàn)，屬于一種理想的實(shí)踐方式，具有穩(wěn)定機(jī)制的功效。[42]社會福利制度包括傳統(tǒng)和現(xiàn)代社會福利。因此，在構(gòu)建適度普惠型社會福利的目標(biāo)體系時，要將“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代”加以結(jié)合，對“傳統(tǒng)”因素加以科學(xué)的“揚(yáng)棄”，吸收其精華，剔除其糟粕，來滿足人們的心理和精神的需求，提高生活質(zhì)量。將現(xiàn)代社會福利與傳統(tǒng)社會福利特征合理進(jìn)行融合來實(shí)現(xiàn)社會福利制度的創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建我國適度普惠型社會福利制度目標(biāo)之一。

傳統(tǒng)社會福利制度是“與中國傳統(tǒng)時代的生產(chǎn)力和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的人民生活保障和社會穩(wěn)定系統(tǒng)，他以國家福利機(jī)制與民間福利機(jī)制相結(jié)合的社會福利體系為實(shí)踐形態(tài)，以社會救助為核心的社會福利保障?！盵43](P21)他包含家庭(宗族)福利、慈善救助、災(zāi)荒救濟(jì)、鄰里互助等傳統(tǒng)社會福利方式，他是前現(xiàn)代社會抵御社會風(fēng)險(xiǎn)的基本福利，對于保障廣大民眾抵御社會風(fēng)險(xiǎn)曾經(jīng)發(fā)揮著重要的作用。雖然中國傳統(tǒng)社會福利所提供的物質(zhì)福利保障水平較低，并且嚴(yán)重受到自然因素的約束，但政府福利和民間福利屬于當(dāng)時重要的社會基礎(chǔ)。民間福利是基于家庭與社區(qū)所形成的，在前工業(yè)社會具有無與倫比的重要性。他以血緣、地緣與業(yè)緣關(guān)系為依托，通過家庭、鄰居和親朋好友等形成支持性網(wǎng)絡(luò)，采用互惠互利、相互幫助的方式為弱勢群體和生活困難者提供物質(zhì)及精神方面的慰藉，使居民的眾多生產(chǎn)、生活風(fēng)險(xiǎn)能夠有效化解。[44]這就是國外學(xué)者所提到的民族傳統(tǒng)，他能有效地消弭社會風(fēng)險(xiǎn)，由此構(gòu)成了第一道社會安全網(wǎng)，有效地化解了各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，很好地維護(hù)了社會穩(wěn)定。有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)社會福利具有以下幾個方面的優(yōu)點(diǎn)：[45]從覆蓋范圍來看，傳統(tǒng)福利比政府福利更全面；從執(zhí)行效果的角度來看，傳統(tǒng)福利比國家強(qiáng)制的再分配更有效率；從運(yùn)行成本來看，傳統(tǒng)福利比正規(guī)福利體系的投入更廉價(jià)；從精神需求的角度來看，相對于現(xiàn)代政府福利而言，傳統(tǒng)福利顯然更加重視對人性的關(guān)懷；從資源調(diào)配的角度來看，傳統(tǒng)福利比現(xiàn)代政府福利有更強(qiáng)的資源聚集力、放大力和集聚力；從風(fēng)險(xiǎn)防范的角度來看，傳統(tǒng)福利相對于現(xiàn)代政府福利更加關(guān)注基礎(chǔ)性和前瞻性的處理策略。

在構(gòu)建社會福利體系時，不能將傳統(tǒng)福利全盤否定，而應(yīng)該科學(xué)統(tǒng)籌制度化的社會福利和傳統(tǒng)的社會福利，不斷挖掘傳統(tǒng)福利中的精華，并予以發(fā)展和豐富，為傳統(tǒng)福利提供前沿的時代精神，使其能被現(xiàn)代社會接受，以便于使其福利功能得到行之有效地發(fā)揮，最終建立起基于家庭、依托社區(qū)，在政府支持下，構(gòu)建充滿生機(jī)活力的多元化社會福利體系。如日本的企業(yè)福利就獨(dú)具特色：在對待個人與公司間的關(guān)系，日本人在吸收“西方個人主義”的現(xiàn)代福利文化的同時，也將東方固有的“家庭主義”的傳統(tǒng)福利文化融入進(jìn)來，使得個人不僅僅被看作是企業(yè)的工具，而是被看作是這個家庭的一員。因此，創(chuàng)造了一種共同體主義的福利文化。在怎樣對待“平均主義”這一問題上，也要在企業(yè)內(nèi)部竭盡全力消除貧富差距，致力于建設(shè)一種包容各個階級、不偏不倚的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。這種類型的家庭主義福利文化觀，想必在美國、英國等西方國家中將難以推行，因?yàn)檫@些國家并不存在此類福利文化基礎(chǔ)。而我國則有這類福利文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)，再加上我國的社會主義意識形態(tài)觀，使這種福利文化能得到蓬勃發(fā)展。所以，對日本企業(yè)福利的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒，從而對我國既有的企業(yè)體制進(jìn)行改革，就能有效讓我國福利文化中的家庭主義發(fā)揮強(qiáng)勁生命力，從而推動目前企業(yè)福利的不斷創(chuàng)新。[46]

三、小結(jié)

當(dāng)前我國正在經(jīng)歷從補(bǔ)缺型社會福利向適度普惠型社會福利制度轉(zhuǎn)變，針對我國到底應(yīng)該構(gòu)建一種什么樣的社會福利制度，應(yīng)該以構(gòu)建適度普惠型社會福利制度作為核心問題與立足點(diǎn)，從公平與效率、生存與發(fā)展、穩(wěn)定與調(diào)節(jié)和傳統(tǒng)與現(xiàn)代維度對社會福利制度的目標(biāo)定位進(jìn)行了重構(gòu)。

我國適度普惠型社會福利制度的公平的目標(biāo)應(yīng)該定位于：以促進(jìn)社會公平為主要的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及最根本的目標(biāo)，隨著社會生產(chǎn)力的不斷提升而與時俱進(jìn)地發(fā)展，為同一類型的人提供一致的權(quán)利與待遇，竭盡全力縮小不同類型人群之間的待遇差別，使這種差別控制在可承受范圍內(nèi)。以便于對起點(diǎn)和過程的公平進(jìn)行維護(hù)，從而有效實(shí)現(xiàn)最終的結(jié)果公平。效率的目標(biāo)應(yīng)該定位于：基于合理的制度結(jié)構(gòu)和規(guī)范的制度運(yùn)行，通過提高福利資源的利用率和福利需求的滿足率，使福利制度在激勵人的全面發(fā)展和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的作用得到極致發(fā)揮。一方面，社會福利制度可以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，社會福利制度自身的運(yùn)作效率及制度也可以提升個體的素質(zhì)，激發(fā)對個人創(chuàng)造力的提升。

我國適度普惠型社會福利制度的生存的目標(biāo)應(yīng)該定位于：基于對“基本需要”的內(nèi)涵與外延的拓展和深化，保障社會成員的基本生存保障的需求前提之下，全體公民都涉及的醫(yī)療衛(wèi)生保障、能夠接受基本的教育、能夠保障一定面積的住房，能夠正常地參與社會生活，這些都應(yīng)該是全體公民能夠享有的“基本需要”。尤其應(yīng)該重視的是社會成員對社會生活的積極參與。發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)該定位于：基于中長期戰(zhàn)略眼光制定福利政策，突出以人為本，強(qiáng)調(diào)對社會風(fēng)險(xiǎn)采取積極、主動的“上游干預(yù)”措施。注重提升社會福利的收益，通過醫(yī)療衛(wèi)生和教育使人力資本含量得以提升，增強(qiáng)弱勢群體的社會生存能力。強(qiáng)調(diào)多元福利主體的參與合作，福利供給的主體應(yīng)該是在政府主導(dǎo)下，家庭、市場和社會等主體綜合的合作。

我國適度普惠型社會福利制度的穩(wěn)定與調(diào)節(jié)的目標(biāo)應(yīng)該定位于：首先，要結(jié)合“以人為本”的理念和目標(biāo)。社會福利制度要把保護(hù)各階層、群體的合法權(quán)益，始終維護(hù)各階層、群體的根本利益，實(shí)現(xiàn)各階層、群體的基本的福利訴求。其次，還必須對影響社會穩(wěn)定的各方面因素整體考慮，使社會福利制度及相關(guān)配套措施一方面要能夠提升社會福利水平，另一方面要行之有效地保障社會和諧與穩(wěn)定。

我國適度普惠型社會福利制度的傳統(tǒng)與現(xiàn)代的目標(biāo)應(yīng)該定位于：不能絕對將“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代”對立起來，從而使傳統(tǒng)保障價(jià)值與特色嚴(yán)重削弱。而應(yīng)該要對傳統(tǒng)保障有益成分加以科學(xué)的“揚(yáng)棄”，吸收其精華，剔除其糟粕，從而可以更好滿足人們心理和精神的福利需求，進(jìn)而提高生活質(zhì)量。將現(xiàn)代社會福利與傳統(tǒng)社會福利特征合理地、有效地進(jìn)行融合以實(shí)現(xiàn)社會福利制度的創(chuàng)新。