盛澤宇 / 北京市君合律師事務(wù)所 李青 / 中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)

一、引言

改革開(kāi)放四十年，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)蓬勃發(fā)展的四十年，是體制機(jī)制不斷取得重大突破的四十年。四十多年里，取得一系列歷史性成就原因在于中國(guó)市場(chǎng)化改革將相對(duì)僵化、低效的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)楦`活、更高效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這一過(guò)程中，核心問(wèn)題是如何完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，以及理順政府和市場(chǎng)關(guān)系?；仡櫢母餁v程，改革并沒(méi)有迅速、完全、直接地走向市場(chǎng)化，政府長(zhǎng)期發(fā)揮舉足輕重且不可替代的作用。然而，在進(jìn)入全面深化改革和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)期，在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)口，政府職能和定位則與新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求存在一定差距。對(duì)此，準(zhǔn)確劃定政府行為的競(jìng)爭(zhēng)邊界，進(jìn)一步鞏固競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，對(duì)于全面深化改革、提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，都具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

黨的十八大以來(lái)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制一直是我國(guó)政府的關(guān)注重點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。黨的十九大報(bào)告指出：“著力構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制”。黨的二十大報(bào)告指出：“構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出：“必須堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，全面貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系?！薄吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》指出：“在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革及其他各方面體制改革，構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。在新的歷史時(shí)期，這些重大的指導(dǎo)性論斷，為進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，提出了具體要求、指出了明確方向。對(duì)此，有必要加強(qiáng)對(duì)政府行為的競(jìng)爭(zhēng)邊界的認(rèn)識(shí)，更加旗幟鮮明地將各項(xiàng)政府行為約束在必要且合理的限度之內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)上述重要目標(biāo)奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

黨的十八大以來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)政策越來(lái)越發(fā)揮出其基礎(chǔ)性地位，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的強(qiáng)調(diào)豐富了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，為深化改革提供了具體途徑。十八屆三中全會(huì)為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度打開(kāi)大門(mén)以來(lái)，多部相關(guān)政策文件制定出臺(tái)。2015年3月《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕8號(hào)）提到，探索實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度；2015年6月《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕32號(hào)）提到，加快出臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，建立統(tǒng)一透明有序規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境；2015年10月《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕28號(hào)）提到，逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，建立競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度；2016年3月《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提到，健全競(jìng)爭(zhēng)政策，完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。2016年6月1日李克強(qiáng)總理正式簽發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，則標(biāo)志著競(jìng)爭(zhēng)政策在落實(shí)機(jī)制上實(shí)現(xiàn)重大突破。2018年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。2019年，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”，至此，競(jìng)爭(zhēng)政策進(jìn)一步上升為國(guó)家治理體系的重要組成部分。政府行為的競(jìng)爭(zhēng)邊界是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的深化與具體化，有利于進(jìn)一步明確競(jìng)爭(zhēng)政策的內(nèi)涵。

2008年開(kāi)始實(shí)施的《反壟斷法》、十八屆三中全會(huì)以來(lái)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的一系列重要決定，以及在眾多法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中約束政府行為的規(guī)定，都為劃定政府行為競(jìng)爭(zhēng)邊界劃定了抽象原則和具體規(guī)則。下一階段，政府和市場(chǎng)仍將是合作、互補(bǔ)的關(guān)系，但合作和互補(bǔ)關(guān)系是有條件的、有約束的、有邊界的。換言之，政府與市場(chǎng)之間的界限應(yīng)當(dāng)更為明確、合理與穩(wěn)定。本文將對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)行梳理，對(duì)政府行為進(jìn)行類(lèi)型化，多角度觀察政府行為排除和妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，提出完善相關(guān)政策與制度的建議。

二、構(gòu)建并完善政府行為競(jìng)爭(zhēng)邊界的重要意義

（一）時(shí)代訴求：加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》指出：“在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革及其他各方面體制改革，構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了一系列重要文件，提出了諸多關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要論述，從不同角度強(qiáng)調(diào)了政府行為競(jìng)爭(zhēng)邊界的重要性，為構(gòu)建并完善政府行為的競(jìng)爭(zhēng)邊界提供了重要參考。

黨的十八大報(bào)告提出：“保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素，公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”。只有政府行為恪守競(jìng)爭(zhēng)邊界，才能減少市場(chǎng)主體在使用生產(chǎn)要素上免受不公平的對(duì)待，才能有資格、有條件公平地參與競(jìng)爭(zhēng)，才有可能得到平等的法律保護(hù)。當(dāng)前，政府在要素的配置上還發(fā)揮著直接的作用，在市場(chǎng)運(yùn)行中還進(jìn)行著多方面的干預(yù)，在保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)上享有不可替代的公共權(quán)力，所以，政府行為恪守競(jìng)爭(zhēng)邊界的重要性尤其突出。

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，雖然我國(guó)已經(jīng)建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍以政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基本模式，市場(chǎng)的決定性作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。在新的歷史時(shí)期，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，必須進(jìn)一步確定政府行為的競(jìng)爭(zhēng)邊界，為政府行為確定合理的、適當(dāng)?shù)摹⒈匾倪吔?，鞏固市?chǎng)配置資源的地位，提高市場(chǎng)配置資源的作用。

黨的十九大報(bào)告指出要“著力構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制”，“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”。這是建設(shè)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系的內(nèi)在要求，對(duì)政府而言則提出了更加具體的目標(biāo)。即政府行為不得影響市場(chǎng)機(jī)制的有效性，不得削弱微觀主體的積極性，并增強(qiáng)政府行為的合理性和適度性。

黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出“加強(qiáng)和優(yōu)化政府反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)職能，打破行政性壟斷，防止市場(chǎng)壟斷，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法?！痹谕七M(jìn)和深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，加強(qiáng)政府維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷職能已成為新時(shí)期深化改革的重點(diǎn)。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置對(duì)政府行為產(chǎn)生著直接的影響，因此，也應(yīng)順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律。

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。建立高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度，……強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法?！彪S著競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位得到多次重申，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的地位不斷提高，對(duì)政府行為的約束在力度上不斷加強(qiáng)，在舉措上不斷完善。建立并完善政府行為競(jìng)爭(zhēng)邊界對(duì)于落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位具有不可替代的作用，也因此是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑之一。

同時(shí)，黨中央、國(guó)務(wù)院還頒布了一系列規(guī)范性文件。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào)），就完善市場(chǎng)監(jiān)管體系、促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)市場(chǎng)正常秩序作出重要規(guī)定。2015年10月《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕28號(hào)）提到，逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。2016年，具有里程碑意義的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)）頒布，要求全國(guó)各級(jí)政府及其職能部門(mén)對(duì)自己制定的規(guī)章、規(guī)范性文件和政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提到，“健全競(jìng)爭(zhēng)政策，完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”。2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2017〕6號(hào)），提出“實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)中性制度，保證各類(lèi)市場(chǎng)主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策落實(shí)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕104號(hào)），強(qiáng)調(diào)“破除各種不合理門(mén)檻和限制，減少社會(huì)資本市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，清理取消市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)準(zhǔn)入內(nèi)外資標(biāo)準(zhǔn)一致，使外資企業(yè)享有公平待遇”。2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出：“按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、政府采購(gòu)和招投標(biāo)等方面，對(duì)各類(lèi)所有制企業(yè)平等對(duì)待”。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提到：“按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則，打造公平便捷營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)一步激發(fā)中小企業(yè)活力和發(fā)展動(dòng)力?！?/p>

在新的歷史時(shí)期，這些重大的指導(dǎo)性論斷表明，最重要的市場(chǎng)環(huán)境就是公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。保障公平競(jìng)爭(zhēng)不是應(yīng)對(duì)各種質(zhì)疑和困難的權(quán)宜之計(jì)，而是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)之路，是形成更加成熟、更加定型的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇。然而，上述關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系的要求尚未得到充分的貫徹落實(shí)，建立公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境依然任重道遠(yuǎn)。對(duì)此，有必要站在戰(zhàn)略性、全局性和長(zhǎng)期性的高度，重新審視政府與市場(chǎng)關(guān)系，明確建立政府行為競(jìng)爭(zhēng)邊界的重要性，突出目標(biāo)導(dǎo)向，進(jìn)一步鞏固競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位。

（二）根本目標(biāo)：保障市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系、開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》指出：“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，更加尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”。

“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”作為經(jīng)濟(jì)體制改革的根本目標(biāo)和追求，經(jīng)歷了發(fā)展和演變的過(guò)程。黨的十五大提出：“使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”；黨的十六大提出：“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；黨的十七大提出：“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；黨的十八大提出：“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，則進(jìn)一步把市場(chǎng)在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”修改為“決定性作用”。

市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮怎樣的作用之所以重要，原因在于它涉及資源由誰(shuí)分配、如何分配的問(wèn)題，要解決的是對(duì)有限資源進(jìn)行最大化利用的問(wèn)題。在政府職能和政府作用不斷增強(qiáng)的條件下，市場(chǎng)配置資源的程度和范圍無(wú)疑與政府行為是否規(guī)范、合理密切相關(guān)。構(gòu)建并完善政府行為的市場(chǎng)邊界，將為充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用提供重要思路。這不是一種折中思路，而是更加鮮明地將市場(chǎng)化作為根本目標(biāo)，通過(guò)強(qiáng)化市場(chǎng)作用來(lái)約束政府，通過(guò)約束政府的方式來(lái)助推市場(chǎng)，為二者關(guān)系相協(xié)調(diào)提出清晰指引。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，學(xué)界和實(shí)務(wù)界都對(duì)政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的作用有了更多的關(guān)注。尤其是在科技創(chuàng)新日新月異、人民群眾需求高度個(gè)性化的時(shí)代，在我國(guó)人口紅利、資源環(huán)境承載力等有利條件逐漸弱化的背景下，在貿(mào)易保護(hù)主義抬頭并更加依賴(lài)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的條件下，政府與市場(chǎng)的關(guān)系重構(gòu)具有重要意義。雖然政府仍將在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)方面發(fā)揮重要作用，但不同增長(zhǎng)階段和增長(zhǎng)方式?jīng)Q定了政府的行為邊界將進(jìn)一步明確和強(qiáng)化。（見(jiàn)下圖）尤其是在有可能影響到市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，對(duì)政府行為進(jìn)行必要約束將有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提高人民群眾福祉。唯有如此，才能保證政府在不應(yīng)當(dāng)介入的事務(wù)上不越位，在應(yīng)當(dāng)完成的事務(wù)上不缺位，在應(yīng)當(dāng)做好的事務(wù)上做到位。

對(duì)政府行為進(jìn)行約束的目的并不在于捆住政府的手腳，構(gòu)建并完善政府行為的競(jìng)爭(zhēng)邊界的目標(biāo)恰恰在于更好發(fā)揮政府作用。也只有做到不缺位、不越位、不錯(cuò)位的政府，才能保障公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體的活力，最終更好服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。從建設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境的角度出發(fā)，政府行為的競(jìng)爭(zhēng)邊界在劃定上應(yīng)當(dāng)遵循以下指導(dǎo)思想：

第一，在一般條件下，政府行為不應(yīng)當(dāng)影響市場(chǎng)主體的自由競(jìng)爭(zhēng)。因此，政府應(yīng)當(dāng)減少不當(dāng)?shù)墓苤?。具體而言，政府應(yīng)當(dāng)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，減少壟斷和專(zhuān)營(yíng)的領(lǐng)域；減少不必要的或過(guò)于嚴(yán)格的監(jiān)管，避免行政權(quán)力濫用；降低政府繁雜的辦事程序構(gòu)成的進(jìn)入壁壘；降低設(shè)立事前監(jiān)管壁壘的必要性，以公正監(jiān)管促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)效率。

第二，在一般條件下，政府行為不應(yīng)當(dāng)影響市場(chǎng)主體之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，政府應(yīng)當(dāng)減少對(duì)市場(chǎng)主體的選擇，尤其是不具有恰當(dāng)公共目標(biāo)的選擇。只有經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)中的試錯(cuò)，才能判斷市場(chǎng)中暫時(shí)能有效滿(mǎn)足消費(fèi)者需求的企業(yè)。將對(duì)企業(yè)、技術(shù)、產(chǎn)品的選擇權(quán)留給市場(chǎng)，通常是更加明智的選擇。這要求政府減少具有特定指向性的選擇行為，減少監(jiān)管環(huán)境、法律框架、監(jiān)管規(guī)則的不平等；保障不同所有制企業(yè)在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、政府采購(gòu)和招投標(biāo)等方面的不平等對(duì)待。

第三，在一般條件下，政府行為不應(yīng)當(dāng)影響市場(chǎng)主體的高效競(jìng)爭(zhēng)。因此，政府應(yīng)當(dāng)減少不必要的保護(hù)，讓市場(chǎng)主體充分接受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“洗禮”。這要求減少過(guò)度扶持與保護(hù)對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)積極性產(chǎn)生的不利影響，讓市場(chǎng)參與者保持競(jìng)爭(zhēng)壓力，始終具有改善供給、提高效率的積極性。同時(shí)，降低并逐步消除政府在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的作用，減少政府對(duì)資源的直接配置，還市場(chǎng)主體以真正的主體地位。

以上三方面是劃定政府行為競(jìng)爭(zhēng)邊界的指導(dǎo)思想。當(dāng)前，我國(guó)政府行為在以上幾方面依然存在許多越位、錯(cuò)位的問(wèn)題，亟需在下一階段進(jìn)行完善。

三、政府行為競(jìng)爭(zhēng)邊界的概念和內(nèi)涵

政府與市場(chǎng)互相補(bǔ)充，政府與市場(chǎng)都必不可少。保羅·薩繆爾森和威廉·諾德豪斯認(rèn)為：“那些希望將政府縮減為警察加燈塔的人只能生活在夢(mèng)幻的世界中。每個(gè)有效率并且講人道的社會(huì)都會(huì)要求市場(chǎng)和政府同時(shí)存在，市場(chǎng)和政府二者缺一，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)將孤掌難鳴”。1參見(jiàn)【美】保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯·薩繆爾森著：《談效率、公平與混合經(jīng)濟(jì)》，蕭琛主譯，商務(wù)印書(shū)館2012年版。米格爾·森特諾和約瑟夫·科恩則指出：“如果20世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)史能提供一些明確的經(jīng)驗(yàn)，那便是政府和市場(chǎng)力量都是強(qiáng)有力的組織方式”。2參見(jiàn)【美】米格爾·森特諾、約瑟夫·科恩著：《全球資本主義》，鄭方等譯，中國(guó)青年出版社2013年版。米德認(rèn)為，當(dāng)人們熱衷于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的時(shí)候，要注意發(fā)揮自由市場(chǎng)機(jī)制的作用；當(dāng)人們迷信自由放任是萬(wàn)能鑰匙的時(shí)候，應(yīng)該注意社會(huì)對(duì)政府干預(yù)的需要。3參見(jiàn)【英】米德著：《聰明激進(jìn)派的經(jīng)濟(jì)政策：混合經(jīng)濟(jì)》，蔡曉陳等譯，機(jī)械工業(yè)出版社2015年版。政府與市場(chǎng)關(guān)系的爭(zhēng)論是社會(huì)科學(xué)中最核心、最基礎(chǔ)的問(wèn)題之一，在不同發(fā)展階段、不同政治體制的國(guó)家，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系會(huì)有所不同，這使得該問(wèn)題的討論更具爭(zhēng)議性，也因此更有價(jià)值。

長(zhǎng)達(dá)數(shù)百年?duì)幷撘矡o(wú)法為處理好這一關(guān)系提供完美答案。從某種意義上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展史也是國(guó)家干預(yù)主義與經(jīng)濟(jì)自由主義兩大思潮的發(fā)展史。4顏鵬飛、曾紅艷：《關(guān)于國(guó)家干預(yù)主義與經(jīng)濟(jì)自由主義兩大思潮的再研究——兼論從“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”到“社會(huì)主義調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)”》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2015年第1期，第12-18頁(yè)。亞當(dāng)·斯密最早提出了有限政府或者小政府的三大職能，國(guó)防、司法和有限的經(jīng)濟(jì)職能如保障教育等公共事業(yè)和修建公路等公共工程。折衷主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·穆勒在160 多年前，闡述了市場(chǎng)缺陷論和國(guó)家缺陷論及其具體的表現(xiàn)形式。凱恩斯的著作《就業(yè)、利息和貨幣通論》開(kāi)創(chuàng)了宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，大大拓寬了政府職能，在20世紀(jì)中期成為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流。

劃定政府行為的競(jìng)爭(zhēng)邊界是對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的一種回答。在回答這一問(wèn)題時(shí)，我們要厘清政府行為存在的真實(shí)問(wèn)題，明確怎樣的政府行為應(yīng)遵循競(jìng)爭(zhēng)邊界，闡明競(jìng)爭(zhēng)邊界的現(xiàn)實(shí)意義，并提出競(jìng)爭(zhēng)邊界的劃定思路和具體內(nèi)容。在此之前，本文先對(duì)何為政府行為、何為競(jìng)爭(zhēng)邊界做出解釋。

（一）政府行為的概念和內(nèi)涵

本文所稱(chēng)的政府行為，是行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織等行政主體所實(shí)施的具有法律效力的行為。從該定義出發(fā)，政府行為具有以下方面形式特征：第一，從行為主體角度而言，政府行為是由行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織實(shí)施的。因此，政府行為不同于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)實(shí)施的立法行為和司法行為。第二，從權(quán)力來(lái)源角度而言，政府行為必須獲得法律授權(quán)，否則，政府無(wú)權(quán)實(shí)施某項(xiàng)具體行為。第三，從法律效力角度而言，政府行為是具有法律效力的行為，政府自由裁量權(quán)的行使對(duì)市場(chǎng)主體的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，因此必須受到法律的約束。

形式特征之外，政府行為具有以下方面實(shí)質(zhì)特征：第一，政府行為是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的活動(dòng)。第二，政府行為是政府積極主動(dòng)實(shí)施的面對(duì)未來(lái)的活動(dòng)。第三，政府行為是對(duì)具有廣泛性、多樣性、復(fù)雜性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活所實(shí)施的活動(dòng)。第四，政府行為以行政權(quán)力為支撐，以保障政府在維護(hù)公共秩序、提供公共產(chǎn)品、實(shí)施政府監(jiān)管等方面發(fā)揮實(shí)際效力。第五，政府行為的目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，政府為維護(hù)社會(huì)公共利益而提供公共服務(wù)、進(jìn)行市場(chǎng)干預(yù)。

形式特征和實(shí)質(zhì)特征分別對(duì)政府行為的外部表現(xiàn)和實(shí)際內(nèi)容進(jìn)行了界定。站在更大的視角來(lái)看，即從政府與市場(chǎng)關(guān)系的角度來(lái)看，政府行為的核心特征在于能彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生政府失靈。實(shí)踐中，缺乏經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)，容易產(chǎn)生產(chǎn)能過(guò)剩、市場(chǎng)壟斷、貧富懸殊等諸多市場(chǎng)失靈問(wèn)題。市場(chǎng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要政府制定規(guī)則并予以執(zhí)行，保護(hù)產(chǎn)權(quán)和交易合約，為公眾提供公共產(chǎn)品，最終形成一個(gè)交易成本足夠低的市場(chǎng)環(huán)境。5劉戒驕：《競(jìng)爭(zhēng)中性的理論脈絡(luò)與實(shí)踐邏輯》 ，載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2019年第6期，第5-21頁(yè)。當(dāng)然，政府行為也會(huì)給市場(chǎng)機(jī)制帶來(lái)人為扭曲。實(shí)踐中，財(cái)政稅收、國(guó)有企業(yè)、行政壟斷、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、金融監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管等政府行為，都可能產(chǎn)生價(jià)格扭曲、稅收歧視、金融抑制、市場(chǎng)分割、對(duì)外開(kāi)放不足等諸多政府失靈問(wèn)題。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)逐步消失，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的復(fù)雜程度加深，政府行為出錯(cuò)的可能性逐漸增大，提高政府行為的合法性、合理性、適當(dāng)性的訴求不斷增強(qiáng)。我國(guó)政府在資源調(diào)動(dòng)、公共決策、市場(chǎng)監(jiān)管、規(guī)則執(zhí)行、信息收集等方面具有較強(qiáng)的能力，因此，降低政府失靈的風(fēng)險(xiǎn)尤為重要。在全面深化改革和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，為政府行為劃定更加清晰的競(jìng)爭(zhēng)邊界，為更好發(fā)揮政府作用、突出政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈方面的作用提供了重要手段，是推動(dòng)建立更加成熟、更加定型的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所必不可少的條件。

（二）競(jìng)爭(zhēng)邊界的概念和內(nèi)涵

針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)影響，政府與市場(chǎng)有三種基本關(guān)系，即政府維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系、政府損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系以及政府無(wú)涉市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。總體而言，在政府無(wú)涉市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系中，不存在競(jìng)爭(zhēng)邊界的問(wèn)題；在政府維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系中，政府行為符合市場(chǎng)化改革方向，因而值得肯定。問(wèn)題主要集中在政府損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中，這也是構(gòu)建和完善競(jìng)爭(zhēng)邊界的主要原因。針對(duì)政府行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可能產(chǎn)生的不利影響，確定政府行為的競(jìng)爭(zhēng)邊界對(duì)于發(fā)現(xiàn)政府排除和限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題、提出對(duì)策建議都十分必要。

一般認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)政策是保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策總和。而競(jìng)爭(zhēng)邊界則是對(duì)政府不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范的總和，是政府實(shí)施損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為時(shí)應(yīng)當(dāng)受到的制度約束的總和。因此，競(jìng)爭(zhēng)邊界是競(jìng)爭(zhēng)政策在限制政府濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。對(duì)于政府主動(dòng)實(shí)施的滿(mǎn)足形式特征、體現(xiàn)國(guó)家意志、具有強(qiáng)制力、試圖增進(jìn)公共利益的活動(dòng)，競(jìng)爭(zhēng)邊界有助于降低政府失靈的風(fēng)險(xiǎn)。

通常而言，雖然政府被假定為維護(hù)公共利益的組織，但其并非始終按最有利于公共利益的方式配置資源。政府可能存在濫用行政權(quán)力、政府俘獲、信息不足、判斷失誤等問(wèn)題，導(dǎo)致其在作用于市場(chǎng)的過(guò)程中，可能出現(xiàn)歧視、保護(hù)、限制等有損市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。政府行為的合理性、合法性存在以下方面的制約因素：

第一，濫用行政權(quán)力。政府行為會(huì)行使行政權(quán)力，這決定了其可能對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行歧視。政府在實(shí)施一項(xiàng)行為的過(guò)程中，往往具有自身的動(dòng)機(jī)和策略，其目標(biāo)不僅僅是提升公共利益，也可能是自身利益的最大化。因此，政府行為難免受到自身利益的影響，出現(xiàn)濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象。第二，政府俘獲。因受到多方利益團(tuán)體壓力，處于決策中心的政府一方面要考慮最優(yōu)方案，但同時(shí)也要處理好現(xiàn)實(shí)的利益分配和平衡。這決定了政府行為會(huì)受影響力較大團(tuán)體的干擾，而難以實(shí)施不偏不倚的行為。第三，信息不足。只有獲得充分信息，政府行為的合理性才具有扎實(shí)基礎(chǔ)。然而，對(duì)于內(nèi)容繁多的事務(wù)，政府對(duì)信息的收集把握能力仍有不足。即便在信息化時(shí)代，社會(huì)生活的快速變化也決定了政府獲取信息存在滯后性。第四，判斷失誤。政府行為和市場(chǎng)行為最終都依靠具體的個(gè)人。雖然政府可以借助各方力量提高其行為的質(zhì)量，增強(qiáng)合法性與合理性，但仍無(wú)法避免認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)和偏差。與此同時(shí)，政府經(jīng)常根據(jù)以往信息和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)未來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè)，也面臨著預(yù)測(cè)偏差的問(wèn)題。

針對(duì)政府行為固有缺陷，建立競(jìng)爭(zhēng)邊界有利于約束政府行為、減少政府失靈、實(shí)現(xiàn)政府作用。競(jìng)爭(zhēng)邊界有助于反面約束的同時(shí)，對(duì)于如何更加準(zhǔn)確、更加科學(xué)、更加有效地行使政府行為還有重要的正面指導(dǎo)作用。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出：“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》指出：“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，更加尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”。不難看到，政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題的核心是在資源配置中是市場(chǎng)起決定性作用，還是政府起決定性作用。從政府配置資源的角度來(lái)看，其配置資源的方式、范圍、手段與結(jié)果，都直接反映了政府與市場(chǎng)在資源配置中的實(shí)際狀況。因此，本文則圍繞政府的資源配置展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)邊界的構(gòu)建。

（三）政府配置資源視角下政府行為的競(jìng)爭(zhēng)邊界

從政府配置資源的方式來(lái)看，政府可通過(guò)不同方式對(duì)資源予以配置。從政府與市場(chǎng)主體之間的力量對(duì)比來(lái)看，政府享有行政權(quán)力而市場(chǎng)主體僅具有民事權(quán)利，這決定了二者在資源配置上先天的不對(duì)等。從總的資源劃分格局而言，政府行為的主動(dòng)性和對(duì)資源的控制力量決定了政府在資源配置中往往處于先發(fā)的、主動(dòng)的地位。政府有權(quán)擴(kuò)張其占有資源的比重，有權(quán)對(duì)其占有的資源進(jìn)行分配和利用，有權(quán)對(duì)現(xiàn)有的資源配置的格局進(jìn)行調(diào)整。因此，市場(chǎng)主體在資源配置上的程度取決于政府在資源配置上的介入程度。

從政府配置資源的范圍來(lái)看，政府因職能差異而在資源配置范圍上有所不同。一國(guó)政府可以將其職能收縮為“守夜人”的小政府模式，也能擴(kuò)大為“從搖籃到墳?zāi)埂钡拇笳Ｊ?。雖然，幾乎所有政府在職能上均位于二者之間，但政府職能的側(cè)重卻有實(shí)質(zhì)差別。不同的職能定位決定了政府影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的側(cè)重點(diǎn)不同。在側(cè)重點(diǎn)選擇上，有的國(guó)家側(cè)重經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，有的更側(cè)重公共服務(wù)，這也決定了政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)程度存在較大差別。

從政府配置資源的手段來(lái)看，有的采用具有明顯強(qiáng)制力的行為，有的則采用更加柔性的手段。傳統(tǒng)上，政府行為主要以強(qiáng)制性手段為主，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及法治意識(shí)、公民意識(shí)的增強(qiáng)，實(shí)務(wù)界和學(xué)界都意識(shí)到具有強(qiáng)制力的行為未必能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，而且柔性的手段往往具有更好效果。當(dāng)前，政府行為已經(jīng)從以強(qiáng)制為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N行為方式并存的格局。

從政府配置資源的結(jié)果來(lái)看，不同政府行為無(wú)疑對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生不同程度影響。實(shí)踐中，有的政府行為維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有的則損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有的則與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)關(guān)。當(dāng)一國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制尚不完備，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力較大時(shí)，政府往往采取較多促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為。其中可能存在損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，隨著發(fā)展階段的變遷，應(yīng)及時(shí)對(duì)相應(yīng)行為予以糾正。與此同時(shí)，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響和政府管理方式轉(zhuǎn)變滯后的影響，政府在配置資源過(guò)程中也可能出現(xiàn)損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。

根據(jù)上述對(duì)政府配置資源的四個(gè)方面，競(jìng)爭(zhēng)邊界的設(shè)定可以從以下方面著手，根據(jù)不同類(lèi)型和特征的政府行為劃定具體邊界：

第一，政府行為可以根據(jù)配置資源方式的不同，劃分為占有資源行為、使用資源行為、轉(zhuǎn)移資源行為和讓渡資源行為。對(duì)于尚未明確屬于政府還是市場(chǎng)的資源，政府可以通過(guò)制定規(guī)則，明確資源由政府占有還是由市場(chǎng)占有。對(duì)于屬于政府占有的資源，政府可以通過(guò)具體的使用，或者進(jìn)一步分配，來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的價(jià)值。而對(duì)于政府不占有的資源，政府可以通過(guò)各種法律、行政、經(jīng)濟(jì)的手段，讓資源在不同的市場(chǎng)主體之間轉(zhuǎn)移。

第二，政府行為可以根據(jù)配置資源范圍的不同，劃分為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為、市場(chǎng)監(jiān)管行為、社會(huì)管理行為和公共服務(wù)行為。不同政府職能所處理的事務(wù)之間存在較大區(qū)別，面臨完全不同的公共問(wèn)題，須采取不同的公共政策，也因此會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不同影響。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為主要包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸管制、土地供應(yīng)等行為，而市場(chǎng)監(jiān)管行為主要采取市場(chǎng)準(zhǔn)入、質(zhì)量監(jiān)督、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法等行為。

第三，政府行為可以根據(jù)配置資源手段的不同，劃分為強(qiáng)制命令行為、利益給付行為、公私合作行為和倡導(dǎo)指導(dǎo)行為。四種行為所具有的選擇性、歧視性不同，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響隨著干預(yù)強(qiáng)度的降低而縮小。我國(guó)政府側(cè)重于強(qiáng)制命令行為，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，政府行為的規(guī)范和制約力度不斷增強(qiáng)，政府配置資源的手段更豐富，政府行為與公共目標(biāo)之間的契合程度不斷提升。

第四，政府行為可以根據(jù)配置資源結(jié)果的不同，劃分為維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為和無(wú)涉市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為。政府行為對(duì)配置資源會(huì)產(chǎn)生某種具體的結(jié)果。從最終結(jié)果來(lái)看，政府行為可能維護(hù)或限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也可能與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)關(guān)。具體而言，市場(chǎng)監(jiān)管行為中的強(qiáng)制命令行為，可能對(duì)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)資格造成一定的限制；經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為中利益給付行為，可能對(duì)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)意愿造成一定的抑制；而公共服務(wù)行為中的公私合作行為，也可能限制市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)資格。

四、競(jìng)爭(zhēng)邊界視角下政府行為的類(lèi)型化

政府行為的研究離不開(kāi)政府行為類(lèi)型化。政府行為類(lèi)型化將具有相同性質(zhì)的行為歸為一類(lèi)，并結(jié)合不同類(lèi)型政府行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響，從各自角度有針對(duì)性地劃定競(jìng)爭(zhēng)邊界。因此，有必要通過(guò)尋找界定標(biāo)準(zhǔn)清晰、覆蓋范圍全面的分類(lèi)方法提出類(lèi)型化標(biāo)準(zhǔn)。本文主要從政府配置資源的方式、范圍、手段、效果四方面對(duì)政府行為進(jìn)行了劃分。

（一）以政府配置資源的方式劃分政府行為

在資源配置過(guò)程中，存在政府和市場(chǎng)兩大主體。通常而言，資源是指用于生產(chǎn)商品和服務(wù)的稀缺要素，主要包括土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等。資源配置則是對(duì)稀缺資源在不同用途上的選擇。從政府配置資源的方式的角度出發(fā)，政府行為主要表現(xiàn)為占有資源、使用資源、轉(zhuǎn)移資源、讓渡資源四方面行為。

1.政府占有資源行為

政府占有資源是資源在政府與市場(chǎng)之間的初次分配。政府占有資源的種類(lèi)和數(shù)量決定了政府和市場(chǎng)在占有資源中的相對(duì)位置。實(shí)踐中，政府通過(guò)制定規(guī)則，對(duì)政府和市場(chǎng)主體之間各自占有的資源進(jìn)行劃定。雖然，占有資源本身并不直接對(duì)市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響，但政府分配資源以占有資源為前提條件，因此政府占有大量資源將大幅提高政府干預(yù)市場(chǎng)的能力和水平，并對(duì)市場(chǎng)配置資源和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)造成不利影響。

2.政府使用資源行為

政府使用資源行為包括政府分配資源行為和政府利用資源行為。政府分配資源是政府配置資源的重點(diǎn)，容易對(duì)市場(chǎng)主體之間的公平競(jìng)爭(zhēng)造成不利的影響。政府以其對(duì)土地、財(cái)政、稅收等資源的掌握，能夠?qū)Υ罅抠Y源進(jìn)行分配。政府對(duì)其占有的資源進(jìn)行再次分配，對(duì)市場(chǎng)主體間公平競(jìng)爭(zhēng)將產(chǎn)生直接影響。政府利用資源是政府對(duì)其占有的資源進(jìn)行直接利用。這一部分資源雖然不再向市場(chǎng)主體進(jìn)行重新分配，但政府在實(shí)施公共服務(wù)供給等事務(wù)時(shí)直接使用資源，也會(huì)有市場(chǎng)主體參與其中，因此，同樣可以產(chǎn)生影響公平競(jìng)爭(zhēng)的效果。

3.政府轉(zhuǎn)移資源行為

政府轉(zhuǎn)移資源是在市場(chǎng)主體之間對(duì)已經(jīng)由市場(chǎng)配置的資源進(jìn)行轉(zhuǎn)移。政府可以通過(guò)對(duì)勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、準(zhǔn)入等方面的監(jiān)管，改變不同市場(chǎng)主體所享有的資源。政府轉(zhuǎn)移的資源不由政府直接占有，但政府仍有權(quán)通過(guò)各種手段讓資源在不同市場(chǎng)主體之間流動(dòng)，其中會(huì)產(chǎn)生不公平問(wèn)題。

4.政府讓渡資源行為

政府讓渡資源行為是政府將其長(zhǎng)期占用、使用的資源，讓與市場(chǎng)主體進(jìn)行配置的行為。該類(lèi)行為通常是將由政府壟斷的資源向市場(chǎng)主體開(kāi)放。政府讓渡資源行為伴隨著政府權(quán)力削減和市場(chǎng)主體權(quán)利增加的過(guò)程，是政府與市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整的重要途徑。

（二）以政府配置資源的范圍劃分政府行為

在不同國(guó)家，政府配置資源的范圍不同，職能范圍較廣的政府則配置資源的范圍較廣。因此，厘清政府職能有助于明確政府配置資源的范圍。施蒂格利茨指出政府應(yīng)具有六項(xiàng)職能，即促進(jìn)教育、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、支持金融部門(mén)、進(jìn)行投資基礎(chǔ)設(shè)施和制度的建設(shè)、防止環(huán)境惡化、建立和維護(hù)社會(huì)保障體系。保羅·薩繆爾森和威廉·諾德豪斯將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府職能歸納為三項(xiàng)：一是政府通過(guò)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、控制污染等外部性問(wèn)題和提供公共物品等活動(dòng)來(lái)提高效率；二是通過(guò)財(cái)政收稅和預(yù)算支出等手段，為增進(jìn)公平而有傾斜地進(jìn)行再分配；三是通過(guò)財(cái)政政策和貨幣政策促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和增長(zhǎng)，減少失業(yè)和降低通貨膨脹。6參見(jiàn)【美】保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯·薩繆爾森著：《談效率、公平與混合經(jīng)濟(jì)》，蕭琛主譯，商務(wù)印書(shū)館2012年版。從我國(guó)官方表述來(lái)看，政府職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理，因此，本文將政府行為劃分為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為、市場(chǎng)監(jiān)管行為、公共服務(wù)行為和社會(huì)管理行為。

1.經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是現(xiàn)代國(guó)家的重要經(jīng)濟(jì)職能。在高質(zhì)量發(fā)展階段，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展是重要而緊迫的任務(wù)，這要求政府在調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮積極作用。實(shí)踐中，政府通過(guò)制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，并利用財(cái)政、貨幣、稅收、區(qū)域、就業(yè)、人口等一系列政策，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。這有利于保持社會(huì)總需求和總供給的基本平衡，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和物價(jià)穩(wěn)定。具體而言，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為主要包括以下方面：

第一，稅收優(yōu)惠行為。這類(lèi)行為主要包括政府對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在一定期限內(nèi)給予企業(yè)所得稅減免、增值稅減免、企業(yè)進(jìn)口設(shè)備和重要零部件進(jìn)口環(huán)節(jié)關(guān)稅和增值稅的減免等。

第二，財(cái)政補(bǔ)貼行為。財(cái)政補(bǔ)貼是政府的一種轉(zhuǎn)移性支出，對(duì)于引導(dǎo)企業(yè)行為，實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀調(diào)控目標(biāo)具有重要作用。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)針對(duì)諸多產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、地區(qū)等出臺(tái)了一系列財(cái)政補(bǔ)貼政策。財(cái)政補(bǔ)貼主要包括中央和地方政府針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)進(jìn)行直接資本金注入、貸款貼息、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金支持、產(chǎn)業(yè)投資基金支持、進(jìn)出口補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼等等。7徐林：《國(guó)際貿(mào)易規(guī)則下，中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策如何優(yōu)化》，載《中國(guó)改革》2018年第4期，第22-30頁(yè)。

第三，信貸管制行為。信貸管制行為是為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)、保持金融穩(wěn)定，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的貸款投向、利率以及貸款操作進(jìn)行監(jiān)管。信貸管制有利于抑制信貸膨脹，調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，使金融機(jī)構(gòu)信貸增長(zhǎng)保持總量適宜、結(jié)構(gòu)合理。

第四，土地供應(yīng)行為。我國(guó)土地供應(yīng)方式主要有兩種，一種是協(xié)議出讓方式，一種是招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓方式。土地供應(yīng)關(guān)系到房地產(chǎn)調(diào)控、國(guó)有土地有效利用，對(duì)國(guó)計(jì)民生至關(guān)重要。各級(jí)政府依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際情況，按年度編制土地利用年度計(jì)劃。

第五，去產(chǎn)能。去產(chǎn)能即化解產(chǎn)能過(guò)剩，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)之一。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，面臨著部分行業(yè)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩、大量僵尸企業(yè)尚未退出、新興產(chǎn)業(yè)供給不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的局面，經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展更需注重質(zhì)量。因此，去產(chǎn)能的目標(biāo)是遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張、淘汰并退出低效率和重污染的落后產(chǎn)能、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第六，政府投資。政府投資是指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。政府投資資金投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。通過(guò)不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)，政府投資資金具有引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。

第七，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。為促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，政府通過(guò)將要素資源從非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的方式，改變重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)與非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)之間的資源配置結(jié)構(gòu)。它是促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資、研發(fā)、現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)改組而抑制其他產(chǎn)業(yè)同類(lèi)活動(dòng)的政策。8小宮隆太郎、奧野正寬等：《日本的產(chǎn)業(yè)政策》，國(guó)際文化出版公司1988年版，第3頁(yè)。

2.市場(chǎng)監(jiān)管行為

市場(chǎng)監(jiān)管行為是政府為實(shí)現(xiàn)某些公共目標(biāo)，對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行規(guī)范，排除市場(chǎng)障礙并讓市場(chǎng)機(jī)制恢復(fù)自我調(diào)節(jié)功能的行為。市場(chǎng)監(jiān)管主要通過(guò)對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)主體的進(jìn)入、退出、資質(zhì)、價(jià)格及涉及國(guó)民健康、生命安全、可持續(xù)發(fā)展等行為進(jìn)行監(jiān)督、管理而實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)監(jiān)管主要對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)秩序、權(quán)益保護(hù)等方面進(jìn)行管理，以維護(hù)市場(chǎng)秩序、提高競(jìng)爭(zhēng)效率。9劉現(xiàn)偉：《加強(qiáng)政府監(jiān)管 創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2016年第2期，第33-36頁(yè)。

3.社會(huì)管理行為

社會(huì)管理行為的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面。加強(qiáng)社會(huì)管理的目的是維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧、保障人民安居樂(lè)業(yè)，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會(huì)環(huán)境。具體而言，社會(huì)管理行為主要包括維護(hù)治安、健全基層管理、完善社會(huì)保障體系、調(diào)節(jié)收入分配等方面。

4.公共服務(wù)行為

為各類(lèi)市場(chǎng)主體提供優(yōu)質(zhì)均等的公共服務(wù)是政府的基本職能，是與“民生”直接相關(guān)的政府職能。由于公共服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性或非排他性，僅依靠市場(chǎng)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)供給短缺。因此，公共服務(wù)主要由政府提供，主要通過(guò)財(cái)政支出予以實(shí)現(xiàn)。具體而言，公共服務(wù)包括社會(huì)性公共服務(wù)，即為滿(mǎn)足公民的社會(huì)發(fā)展活動(dòng)需要所提供的服務(wù)，包括教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等；也包括經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)，如提供水、電、氣、通信、交通等基礎(chǔ)設(shè)施。

（三）以政府配置資源的手段劃分政府行為

1.強(qiáng)制命令行為

強(qiáng)制命令行為是指政府要求市場(chǎng)主體為或不為一定行為的強(qiáng)制性行為。強(qiáng)制命令行為對(duì)市場(chǎng)主體設(shè)定了義務(wù)，并以行政制裁或者行政強(qiáng)制執(zhí)行作為保障。強(qiáng)制命令行為意味著令行禁止，市場(chǎng)主體必須遵守和履行政府提出的要求。強(qiáng)制命令行為直接作用于市場(chǎng)主體，可以及時(shí)達(dá)到預(yù)定目標(biāo)效果。在實(shí)踐中，該行為表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為中的制定限制和淘汰類(lèi)的指導(dǎo)目錄、市場(chǎng)監(jiān)管行為中的市場(chǎng)準(zhǔn)入和投資審批和核準(zhǔn)等行為。

2.利益給付行為

利益給付行為是政府為實(shí)現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，向特定或某類(lèi)市場(chǎng)主體提供重要資源的行為。利益給付行為是政府單方面向市場(chǎng)主體提供利益的行為，所形成的關(guān)系也同樣是一種單向度的關(guān)系。利益給付行為具有較強(qiáng)的引導(dǎo)性和干預(yù)性，對(duì)于激發(fā)市場(chǎng)主體行動(dòng)、改變市場(chǎng)主體預(yù)期、推動(dòng)市場(chǎng)主體符合政府目標(biāo)，具有不可替代的作用。因此，利益給付行為能夠較為充分地體現(xiàn)政府為實(shí)現(xiàn)某一方面目標(biāo)的意志。在實(shí)踐中，利益給付行為主要表現(xiàn)為土地供應(yīng)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等行為。

3.倡導(dǎo)指導(dǎo)行為

倡導(dǎo)指導(dǎo)行為是政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理目標(biāo)，而實(shí)施的非強(qiáng)制性的指導(dǎo)、建議、倡導(dǎo)、鼓勵(lì)行為。倡導(dǎo)指導(dǎo)行為雖然不具有強(qiáng)制性，但仍然體現(xiàn)了政府的偏好和意志，因此，對(duì)于市場(chǎng)主體仍具有重要指導(dǎo)性，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)仍有一定的影響力。在實(shí)踐中，倡導(dǎo)指導(dǎo)行為體現(xiàn)在政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)等方面。

4.公私合作行為

公私合作行為是在政府和市場(chǎng)主體之間，通過(guò)雙向合作方式共同實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的行為。不同于強(qiáng)制命令行為和利益給付行為，公私合作行為不是單方面的政府行為，它要求市場(chǎng)主體直接參與。在該行為中，政府雖然無(wú)法通過(guò)直接命令或者利益給付的形式對(duì)市場(chǎng)主體產(chǎn)生直接、重大的影響。但在合作過(guò)程中，政府仍可以憑借其對(duì)公共資源的占有和使用，施加自身意志和目標(biāo)。因此，公私合作行為也能對(duì)市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響。在實(shí)踐中，公私合作行為主要表現(xiàn)為政府采購(gòu)等行為。

（四）以政府配置資源的效果劃分政府行為

從政府與市場(chǎng)關(guān)系的角度而言，政府行為可以劃分為維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為和與無(wú)涉市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。這是對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系最為明確的一種劃分方式。

1.維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為

政府行為應(yīng)當(dāng)有利于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。由此來(lái)看，政府行為應(yīng)當(dāng)有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)踐中，有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政府行為表現(xiàn)為以下方面：

第一，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)行為。這類(lèi)行為主要通過(guò)促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)法律體系的完善，加大侵權(quán)假冒行為懲戒力度，強(qiáng)化案件執(zhí)行措施，加大刑事打擊力度，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，有效遏制侵權(quán)行為，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的創(chuàng)新激勵(lì)環(huán)境。

其二，創(chuàng)新服務(wù)行為。這類(lèi)行為包括推動(dòng)科技信息交流與共享、技術(shù)轉(zhuǎn)移、科技成果評(píng)估與交易、產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新等科技服務(wù)，為企業(yè)提供便捷、低價(jià)、高效、多元的技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、質(zhì)量管理、創(chuàng)業(yè)孵化等公共服務(wù)。

第三，信息支持行為。這類(lèi)行為是由政府收集國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的新發(fā)展、新問(wèn)題和新經(jīng)驗(yàn)，為技術(shù)創(chuàng)新提供信息服務(wù)，完善數(shù)據(jù)開(kāi)放的環(huán)境，減少對(duì)信息流動(dòng)的限制，減少技術(shù)創(chuàng)新中的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。

第四，金融支持行為。該類(lèi)行為主要通過(guò)完善金融制度，拓寬投融資渠道，構(gòu)建多元化、多層次的投融資機(jī)制，消除資本市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)，化解創(chuàng)新融資困難的問(wèn)題，增強(qiáng)市場(chǎng)主體創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的意愿。

第五，科研激勵(lì)行為。該類(lèi)行為主要通過(guò)賦予科研單位和科研人員更大自主權(quán)，切實(shí)減輕科研人員負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)科研人員積極性等方式，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)造活力的充分釋放，激勵(lì)應(yīng)用性創(chuàng)新及創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化。具體包括在科研人員的技術(shù)路線決策、科研單位內(nèi)部管理制度、科研人員兼職、科研人員獲得科技成果轉(zhuǎn)化收益等方面進(jìn)行改革。

2.限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為

第一，限制競(jìng)爭(zhēng)資格行為。該類(lèi)行為主要對(duì)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)資格進(jìn)行限制。實(shí)踐中，政府通過(guò)目錄指導(dǎo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批與核準(zhǔn)、強(qiáng)制性清理等行為，提高市場(chǎng)進(jìn)入壁壘。限制企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)資格，容易導(dǎo)致現(xiàn)有企業(yè)免于受到新企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的挑戰(zhàn)，不利于對(duì)現(xiàn)有企業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范，難以限制其市場(chǎng)特權(quán)。現(xiàn)有企業(yè)可以因此輕易提高價(jià)格，獲取高額利潤(rùn)。

第二，限制競(jìng)爭(zhēng)能力行為。該類(lèi)行為主要對(duì)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)能力進(jìn)行限制。實(shí)踐中，政府通過(guò)提供選擇性和傾斜性的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、銀行授信等扶持行為，將資源在不同產(chǎn)業(yè)間進(jìn)行有選擇的分配。政府對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定企業(yè)、特定技術(shù)、特定產(chǎn)品的選擇性扶持，對(duì)產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)進(jìn)行調(diào)控，是對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，大幅降低了未獲得扶持的企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力。僅由部分企業(yè)獲得各種發(fā)展所需的資源，損害公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)效率，誤導(dǎo)企業(yè)家從創(chuàng)新轉(zhuǎn)向爭(zhēng)奪政策資源，導(dǎo)致資源錯(cuò)配、效率降低。

第三，限制競(jìng)爭(zhēng)意愿行為。在市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程中，政府實(shí)施不恰當(dāng)?shù)墓芾泶胧?，容易降低企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的意愿。這一類(lèi)行為未設(shè)置實(shí)質(zhì)性的、法律意義上的競(jìng)爭(zhēng)障礙，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的降低企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，但申請(qǐng)材料、審核環(huán)節(jié)、審核時(shí)限等方面的繁瑣要求，可直接增加企業(yè)面臨的制度成本，事實(shí)上對(duì)市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成阻礙，影響企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的積極性。

第四，限制競(jìng)爭(zhēng)范圍行為。該類(lèi)行為對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的地域范圍進(jìn)行限制。從地域范圍而言，市場(chǎng)可以具有地方性、區(qū)域性、全國(guó)性乃至全球性。市場(chǎng)范圍的大小是衡量市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)程度的重要標(biāo)尺。長(zhǎng)期以來(lái)，地方競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也影響了商品和要素自由流動(dòng)，強(qiáng)化了地方保護(hù)。地方政府限制外來(lái)企業(yè)進(jìn)入本地，提高外地企業(yè)成本，給本地企業(yè)提供特殊優(yōu)惠，都會(huì)抑制競(jìng)爭(zhēng)在全國(guó)范圍的實(shí)施，導(dǎo)致資源無(wú)法在全國(guó)范圍得到優(yōu)化配置。

3.無(wú)涉市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為

雖然政府與市場(chǎng)在絕大多數(shù)事務(wù)上處于交叉狀態(tài)，但在某些領(lǐng)域仍然存在政府與市場(chǎng)互不交叉的情形。比如，在大多數(shù)居民個(gè)人生活事務(wù)上，則不存在政府干預(yù)。在軍事國(guó)防、外交事務(wù)方面，則完全由政府進(jìn)行管理。與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)關(guān)的政府行為，不涉及構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)邊界的問(wèn)題，因此不屬于本文關(guān)注和探討的重點(diǎn)。

五、政府行為超越競(jìng)爭(zhēng)邊界的具體表現(xiàn)

不同政府行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成不同影響。從不同視角觀察政府行為的不同方面，可以厘清其存在的多層面問(wèn)題。根據(jù)上文對(duì)政府行為的類(lèi)型化，本部分將對(duì)政府行為超越競(jìng)爭(zhēng)邊界的問(wèn)題進(jìn)行分析。

（一）以政府配置資源的方式為劃分標(biāo)準(zhǔn)下政府行為的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注

1.政府占有資源行為

政府占有資源行為是政府干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)。在占有較多資源的條件下，政府可以憑借其對(duì)資源的占有，對(duì)市場(chǎng)主體間的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響。換言之，占有資源行為并不直接對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響，但提升了影響競(jìng)爭(zhēng)的可能性和程度。實(shí)踐中，政府對(duì)土地資源的占有表現(xiàn)為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，土地供給成為地方政府招商引資的重要資源。這進(jìn)一步導(dǎo)致土地供給中存在明顯干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。此外，政府對(duì)財(cái)政稅收資源的占有，也導(dǎo)致近年來(lái)選擇性產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)諸多問(wèn)題。

2.政府使用資源行為

政府使用資源行為是在政府占有資源的條件下進(jìn)行的。在政府分配資源過(guò)程中，若政府享有較大裁量權(quán)且對(duì)政府行為的約束不足，則容易產(chǎn)生差別對(duì)待問(wèn)題。政府參與資源分配的領(lǐng)域過(guò)于廣泛，則可能對(duì)市場(chǎng)配置資源的空間造成擠壓。在利用資源的過(guò)程中，容易在選擇合作伙伴中出現(xiàn)較為明顯的選擇性和傾向性。

3.政府轉(zhuǎn)移資源行為

政府轉(zhuǎn)移資源行為主要是將資源從某些企業(yè)轉(zhuǎn)移至其他企業(yè)，該行為在實(shí)踐中較為普遍，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的干預(yù)也較大。在市場(chǎng)監(jiān)管中，地方政府歧視外地企業(yè)，實(shí)際上將一部分本應(yīng)當(dāng)由外地企業(yè)獲得的資源向本地企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。指定企業(yè)行為則將本應(yīng)由其他企業(yè)獲得的資源向指定企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。政府提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，導(dǎo)致本可以進(jìn)入市場(chǎng)而獲取相應(yīng)資源的企業(yè)失去相應(yīng)機(jī)會(huì)，使得資源向傳統(tǒng)行業(yè)逆向流動(dòng)。

4.政府讓渡資源行為

政府讓渡資源是有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，不存在超越競(jìng)爭(zhēng)邊界的問(wèn)題。通過(guò)擴(kuò)大市場(chǎng)主體獲取資源的能力，市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)將更加聚焦于商品和服務(wù)質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)，并且能為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供更加充足的條件。在數(shù)據(jù)資源方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享程度提高，將使得市場(chǎng)主體更好地進(jìn)行決策，提高經(jīng)營(yíng)效率。

（二）以政府配置資源的范圍為劃分標(biāo)準(zhǔn)下政府行為的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注

1.經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為對(duì)資源配置的影響巨大，容易引發(fā)市場(chǎng)配置的扭曲。盡管政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為是基于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、保障公共利益的目標(biāo)而實(shí)施的，但也無(wú)法避免降低市場(chǎng)配置資源有效性的問(wèn)題發(fā)生。

第一，稅收優(yōu)惠。雖然新設(shè)稅種、調(diào)整稅率等主要稅權(quán)由中央行使，但地方仍可以通過(guò)爭(zhēng)取中央政府批準(zhǔn)擴(kuò)大本轄區(qū)稅收優(yōu)惠幅度和策略化稅收征管，降低本行政區(qū)域的稅負(fù)水平，增強(qiáng)招商引資的競(jìng)爭(zhēng)力。此外，有些地方還主動(dòng)采取一些稅收優(yōu)惠政策來(lái)吸引投資。地方之間的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致各地爭(zhēng)相采取稅收優(yōu)惠政策，引發(fā)企業(yè)之間不公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。

第二，財(cái)政補(bǔ)貼。地方政府對(duì)本地企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼較為普遍。10比如，《佛山市推動(dòng)機(jī)器人應(yīng)用及產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持方案（2018-2020年）》（佛府辦〔2018〕9號(hào)）對(duì)購(gòu)置佛山企業(yè)和非佛山企業(yè)生產(chǎn)的機(jī)器人，分別按設(shè)備購(gòu)置費(fèi)用總額的12%和8%給予事后補(bǔ)貼。廣西壯族自治區(qū)人民政府印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)全社會(huì)加大研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入的實(shí)施意見(jiàn)》（桂政發(fā)〔2018〕25號(hào)），規(guī)定僅對(duì)本區(qū)境內(nèi)購(gòu)買(mǎi)使用區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的區(qū)內(nèi)首臺(tái)（套）重大技術(shù)裝備的企業(yè)給予補(bǔ)助。財(cái)政補(bǔ)貼若以選擇性、歧視性的方式提供，往往產(chǎn)生過(guò)度投資、產(chǎn)能過(guò)剩、嚴(yán)重依賴(lài)補(bǔ)貼、騙補(bǔ)等問(wèn)題。選擇性財(cái)政補(bǔ)貼雖能引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展研發(fā)，但很難與未來(lái)的技術(shù)發(fā)展方向相吻合。11在數(shù)額巨大的補(bǔ)貼之下，多數(shù)國(guó)產(chǎn)電動(dòng)車(chē)企業(yè)在電池研發(fā)上沒(méi)有突破性進(jìn)展，與跨國(guó)公司的研發(fā)差距反而拉大了。參見(jiàn)王力為：《優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策》，載《中國(guó)改革》2014年第8期。部分企業(yè)領(lǐng)取了高于生產(chǎn)成本的補(bǔ)貼，導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)失真。財(cái)政補(bǔ)貼維持了低效企業(yè)的存活，讓不具比較優(yōu)勢(shì)的企業(yè)占據(jù)一定市場(chǎng)份額。財(cái)政補(bǔ)貼提升了部分企業(yè)還款能力，導(dǎo)致銀行更愿意為其提供更低利率貸款，不公平地降低了這些企業(yè)的融資成本。12李宇英：《“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)制水平的國(guó)際比較研究》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期，第166-176頁(yè)。此外，國(guó)有企業(yè)整體上比民營(yíng)企業(yè)獲得更高的政府補(bǔ)貼。13孔東民、劉莎莎、王亞男：《市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)權(quán)與政府補(bǔ)貼》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2013年第2期，第55-67頁(yè)?？傮w而言，大多數(shù)財(cái)政補(bǔ)貼沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，且在一定程度上阻礙了公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的建立。

第三，信貸管制。實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)獲得貸款較多，出現(xiàn)部分國(guó)有企業(yè)利用低息借貸資金，進(jìn)而轉(zhuǎn)貸民營(yíng)中小企業(yè)賺取資金利差的現(xiàn)象。這不利于降低中小企業(yè)的融資成本，也導(dǎo)致大型國(guó)企發(fā)展動(dòng)力衰退。我國(guó)信貸資源偏向具有剛性?xún)陡兜膰?guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)往往選擇成本更高的非標(biāo)融資。在去杠桿過(guò)程中，非標(biāo)融資萎縮，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)的融資環(huán)境明顯惡化。政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策向銀行傳遞積極信息，助推銀行向受產(chǎn)業(yè)政策支持企業(yè)進(jìn)行信貸投放。14何熙瓊、尹長(zhǎng)萍、毛洪濤：《產(chǎn)業(yè)政策對(duì)企業(yè)投資效率的影響及其作用機(jī)制研究——基于銀行信貸的中介作用與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的調(diào)節(jié)作用》，載《南開(kāi)管理評(píng)論》2016年第5期，第161-170頁(yè)。地方政府通過(guò)對(duì)金融運(yùn)行的干預(yù)，使本地企業(yè)優(yōu)先獲得貸款，以緩解地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力。15畢德富、平曉冬、周濤：《信貸政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)研究》，載《金融發(fā)展研究》2008年第4期，第45-47頁(yè)。

第四，土地供應(yīng)。政府對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)業(yè)，會(huì)提供低價(jià)土地供應(yīng)。地方政府作為土地資源的壟斷供給者，通過(guò)土地出讓金退還、免繳租賃用地租金、以成本價(jià)甚至是零地價(jià)出讓土地等方式，提高本地吸引投資的優(yōu)勢(shì)。低價(jià)土地供應(yīng)使得部分企業(yè)能以低于征地成本和開(kāi)發(fā)成本的優(yōu)惠條件獲取土地。地方政府損失部分土地出讓金，換來(lái)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)和財(cái)政收益。總體而言，地方政府為招商引資而采取“量體定做”“特殊待遇”的土地出讓行為，無(wú)疑是有損于公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的。

第五，去產(chǎn)能。去產(chǎn)能的主要目標(biāo)在于遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張、清理整頓建成違規(guī)產(chǎn)能、淘汰和退出落后產(chǎn)能以及調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。針對(duì)2009年以來(lái)大規(guī)模投資帶來(lái)的產(chǎn)能過(guò)剩，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革從2015年開(kāi)始推行。但在初期主要表現(xiàn)為行政性去產(chǎn)能，由于國(guó)有企業(yè)與政府關(guān)系更密切，改革過(guò)程中民營(yíng)企業(yè)受到的沖擊較大。因此，2017年以來(lái)，國(guó)有工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)表現(xiàn)好于民營(yíng)企業(yè)?？梢?jiàn)，通過(guò)行政指令一刀切、指標(biāo)層層下壓的方式去產(chǎn)能，帶來(lái)了不公平的結(jié)果。

第六，政府投資。由地方政府主導(dǎo)進(jìn)行的投資和建設(shè)，往往帶有預(yù)算軟約束和資源軟約束的性質(zhì)，這使得地方政府有著強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)。地方政府不承擔(dān)與企業(yè)家相同的投資失敗風(fēng)險(xiǎn)，不完全以投資收益進(jìn)行投資決策。這決定了地方政府主導(dǎo)的投資容易出現(xiàn)重復(fù)投資、產(chǎn)能過(guò)剩、地方保護(hù)主義、效益不高等現(xiàn)象。政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的傾斜投資，容易破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，阻礙資源優(yōu)化配置，使大量政府投資難以拉動(dòng)更多的民間投資。

第七，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)程中，政府往往采用選擇性產(chǎn)業(yè)政策，為企業(yè)設(shè)定發(fā)展目標(biāo)、考核指標(biāo)，使用公共資源提供非普惠性支持的產(chǎn)業(yè)政策。政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入、產(chǎn)品價(jià)格、生產(chǎn)要素配置與要素價(jià)格、投資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行直接（或間接）干預(yù)，對(duì)特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)提供優(yōu)惠條件，既削減了受益企業(yè)的創(chuàng)新意愿，也造成未受益企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力的弱化。

2.市場(chǎng)監(jiān)管行為

（1）歧視監(jiān)管行為

第一，歧視外地企業(yè)的行為。地方保護(hù)和行政壟斷造成市場(chǎng)分割。實(shí)踐中，某監(jiān)管部門(mén)要求外地建筑企業(yè)到本區(qū)承接一定工程造價(jià)以上的房屋建筑、市政基礎(chǔ)、水利水電、交通工程等項(xiàng)目的，在本區(qū)設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的子公司；16江西省發(fā)展改革委糾正上饒市廣豐區(qū)人民政府辦公室濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地方通過(guò)政策扶持促進(jìn)本地建筑企業(yè)做大做強(qiáng)，積極引導(dǎo)外地建筑企業(yè)到新建區(qū)登記設(shè)立獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，區(qū)外施工企業(yè)在新建區(qū)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)賬戶(hù)；17江西省糾正新建區(qū)“營(yíng)改增”工作協(xié)調(diào)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組行政性壟斷行為案。某地方在招標(biāo)中要求投標(biāo)人必須為本地注冊(cè)的企業(yè)，或在本地有經(jīng)工商注冊(cè)的分支經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的企業(yè)；18深圳市教育局承諾糾正中小學(xué)學(xué)生裝管理中涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地方要求具有資質(zhì)的本地和外地工程勘察企業(yè)在本地承接相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)均必須在本地設(shè)立土工實(shí)驗(yàn)室；19浙江省物價(jià)局糾正臺(tái)州市住建局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地方設(shè)置投標(biāo)門(mén)檻“必須是本市國(guó)有獨(dú)資企業(yè)”，排除限制外地企業(yè)和本地非國(guó)有企業(yè)參與投標(biāo)。20廣東省某市水務(wù)局涉嫌濫用行政權(quán)力案。歧視外地企業(yè)的行為，容易誘導(dǎo)企業(yè)謀求政府保護(hù)排擠潛在競(jìng)爭(zhēng)者，抬高外地企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，排除、限制外地企業(yè)參與本地的資源配置和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使本地企業(yè)減輕或免受競(jìng)爭(zhēng)沖擊。

第二，歧視外地商品的行為。在云南省迪慶藏族自治州人民政府糾正濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為一案中，迪慶州藏族自治州人民政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好鹽業(yè)體制改革過(guò)渡時(shí)期有關(guān)工作的通知》文件，明確“在沒(méi)有正式制定出臺(tái)我州鹽業(yè)體制改革意見(jiàn)之前，仍然按照當(dāng)前的供應(yīng)渠道、批發(fā)（銷(xiāo)售）方式進(jìn)行規(guī)范供應(yīng)和銷(xiāo)售，暫不允許外省食鹽流入我州境內(nèi)進(jìn)行批發(fā)、零售”。這一做法違背了《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)鹽業(yè)體制改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕25號(hào)）等相關(guān)鹽改精神，對(duì)外地商品在本地的流通進(jìn)行了不適當(dāng)?shù)南拗啤?/p>

第三，指定企業(yè)行為。實(shí)踐中，某地方政府要求本地所有房產(chǎn)測(cè)繪業(yè)務(wù)由某一房產(chǎn)測(cè)繪中心完成，其它房產(chǎn)測(cè)繪機(jī)構(gòu)不得再?gòu)氖路慨a(chǎn)測(cè)繪業(yè)務(wù)；21烏海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)糾正濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地指定供電企業(yè)，統(tǒng)一建設(shè)新建居民住宅小區(qū)供配電設(shè)施并統(tǒng)一收費(fèi)；22排除“新居配”中涉嫌濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)案。某地安排政府管理的專(zhuān)用運(yùn)砂車(chē)輛運(yùn)砂，不允許其他社會(huì)車(chē)輛參與運(yùn)砂，購(gòu)砂企業(yè)也不能使用自備車(chē)輛運(yùn)砂；23海南省物價(jià)局糾正瓊海市交通運(yùn)輸局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地則要求所有經(jīng)營(yíng)食鹽的商戶(hù)從食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)購(gòu)進(jìn)食鹽。24江西省糾正宜春市鹽務(wù)局、鷹潭市鹽務(wù)局行政性壟斷行為案。

（2）前置監(jiān)管行為

前置監(jiān)管是指在沒(méi)有明確法定要求下，將監(jiān)管措施前置，采取提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻的方式進(jìn)行監(jiān)管。雖然前置監(jiān)管能減輕事中、事后監(jiān)管負(fù)擔(dān)，但難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化，監(jiān)管的針對(duì)不強(qiáng)，并導(dǎo)致行政壟斷。前置監(jiān)管對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)的可能性和便利程度產(chǎn)生直接影響。前置監(jiān)管提高了一些企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入成本，限制其參與競(jìng)爭(zhēng)的能力，并使享受準(zhǔn)入優(yōu)待的企業(yè)獲得不合理的成本優(yōu)勢(shì)。市場(chǎng)準(zhǔn)入容易導(dǎo)致的相對(duì)成本差異，為特定企業(yè)維持和加強(qiáng)市場(chǎng)勢(shì)力、實(shí)施反競(jìng)爭(zhēng)行為提供可能，進(jìn)而損害社會(huì)福利。

當(dāng)前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他相關(guān)制度中涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入的內(nèi)容已直接納入《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單》。在投資審批與核準(zhǔn)領(lǐng)域，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》確立了企業(yè)的投資主體地位，政府對(duì)重大項(xiàng)目和限制類(lèi)項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)。當(dāng)前，仍然存在電信、石油、汽車(chē)以及公用事業(yè)等行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高的問(wèn)題。在實(shí)踐中，某地方建立招標(biāo)工程建設(shè)項(xiàng)目預(yù)選承包商庫(kù)，設(shè)置歧視性的資質(zhì)要求，產(chǎn)生了排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。25重慶市物價(jià)局糾正黔江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。

（3）過(guò)度監(jiān)管行為

第一，制定過(guò)于嚴(yán)格的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。政府通常以符合公眾利益為目標(biāo)，通過(guò)強(qiáng)化安全、環(huán)保、能耗、物耗、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行約束。雖然這些政策目標(biāo)是合理的，但政府無(wú)法掌握足夠信息，存在處理和分析信息能力的不足，導(dǎo)致監(jiān)管措施不合理，不利于促進(jìn)增長(zhǎng)和創(chuàng)新。在網(wǎng)約車(chē)行業(yè)，部分城市對(duì)網(wǎng)約車(chē)的車(chē)牌、車(chē)齡、車(chē)型、軸距、排量等準(zhǔn)入條件設(shè)置嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致合規(guī)成本大幅提升，不利于滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的出行需求。26比如，《佛山市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（佛府辦〔2017〕16號(hào)），要求網(wǎng)約車(chē)的軸距應(yīng)不小于2700毫米，較大程度限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)網(wǎng)約車(chē)的過(guò)度監(jiān)管使得網(wǎng)約車(chē)企業(yè)購(gòu)入大量符合“標(biāo)準(zhǔn)”車(chē)輛，聘請(qǐng)大量專(zhuān)職司機(jī)，部分城市的網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)失去了共享經(jīng)濟(jì)的屬性。制定過(guò)高、過(guò)嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，往往保護(hù)了現(xiàn)有企業(yè)，導(dǎo)致商品和要素流動(dòng)難度增大，企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本增加，最終導(dǎo)致產(chǎn)品或服務(wù)種類(lèi)減少，有損于消費(fèi)者福利。

第二，對(duì)某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格限制。在金融監(jiān)管上，嚴(yán)苛性監(jiān)管導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)融資困難。長(zhǎng)期以來(lái)，民營(yíng)企業(yè)在銀行的表內(nèi)貸款難，而對(duì)金融的嚴(yán)格監(jiān)管減少了民營(yíng)企業(yè)表外的融資渠道，民營(yíng)企業(yè)只能接受基準(zhǔn)利率上浮很高的抵押貸款。2013年至2018年中期，全國(guó)民營(yíng)企業(yè)貸款余額占全部企業(yè)貸款余額的比例由48%下降到36%，而同期對(duì)國(guó)有企業(yè)貸款的同一指標(biāo)，卻上升了將近13個(gè)百分點(diǎn)。融資格局與民營(yíng)企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)呈反向運(yùn)作特征。

第三，進(jìn)行沒(méi)有法律依據(jù)的價(jià)格監(jiān)管。實(shí)踐中，某地出臺(tái)的質(zhì)量控制價(jià)政策，組織行業(yè)協(xié)會(huì)出臺(tái)自律準(zhǔn)則，要求混凝土企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量控制價(jià)；27北京市住建委糾正混凝土行業(yè)管理中濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地對(duì)屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的旅行社組團(tuán)報(bào)價(jià)進(jìn)行了干預(yù)，限制了旅行社的定價(jià)權(quán)；28張家界發(fā)改委及時(shí)糾正濫用行政權(quán)力、排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地引導(dǎo)游船企業(yè)參加以統(tǒng)一價(jià)格為重要內(nèi)容的公共平臺(tái)，組織指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成具體的價(jià)格壟斷協(xié)議；29上海市交通委承諾糾正黃浦江游覽行業(yè)管理中濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地聯(lián)合所有具備高層建筑太陽(yáng)能應(yīng)用資格的太陽(yáng)能企業(yè)共同確認(rèn)和簽署了協(xié)議價(jià)倡議書(shū)，將擅自降低協(xié)議價(jià)的項(xiàng)目視為存在質(zhì)量服務(wù)隱患處置。30山東省糾正濟(jì)南市建委行政性壟斷行為案。

第四，強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為。在實(shí)踐中，某地通過(guò)強(qiáng)制燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)和瓶裝氣供應(yīng)站加入行業(yè)協(xié)會(huì)、收取違約保證金等方式，保障實(shí)施分割瓶裝燃?xì)怃N(xiāo)售市場(chǎng)；31廣東省糾正中山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政性壟斷行為案。某地對(duì)電信運(yùn)營(yíng)商贈(zèng)送的范圍、幅度、頻次等進(jìn)行約定，并通過(guò)下發(fā)整改通知書(shū)等手段強(qiáng)制執(zhí)行，限制了電信運(yùn)營(yíng)商的競(jìng)爭(zhēng)能力和手段。32云南省通信管理局承諾糾正濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。

（3）社會(huì)管理行為

從具體案件來(lái)看，社會(huì)管理領(lǐng)域存在較多政府超越競(jìng)爭(zhēng)邊界的問(wèn)題。這些行為的社會(huì)影響力不強(qiáng)，并未受到與市場(chǎng)監(jiān)管行為相同的關(guān)注程度，但實(shí)際存在的問(wèn)題和漏洞是比較多的。這具體表現(xiàn)為，行政機(jī)關(guān)在從事社會(huì)管理的過(guò)程中，利用管理職權(quán)，干預(yù)了相關(guān)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

在社會(huì)治安領(lǐng)域，某地未經(jīng)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性程序，確定某銀行為交通違章罰款唯一代收銀行，并規(guī)定線下交納罰款只能通過(guò)工行卡辦理；33北京市公安局公安交通管理局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案。某地要求行政區(qū)域內(nèi)駕培機(jī)構(gòu)安裝系統(tǒng)車(chē)載硬件設(shè)備的車(chē)輛，使用同一套計(jì)時(shí)培訓(xùn)監(jiān)控系統(tǒng)，不允許再委托建設(shè)第二套計(jì)時(shí)培訓(xùn)監(jiān)控系統(tǒng)；34廣西壯族自治區(qū)道路運(yùn)輸管理局糾正濫用行政權(quán)力排除限制、競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地為預(yù)防和解決拖欠或克扣農(nóng)民工工資問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，要求施工企業(yè)在指定銀行開(kāi)設(shè)農(nóng)民工工資專(zhuān)用賬戶(hù)。35湖北省發(fā)展和改革委員會(huì)糾正天門(mén)市人力資源和社會(huì)保障局行政性壟斷行為案。

在生產(chǎn)安全領(lǐng)域，某地指定重型載貨汽車(chē)和半掛牽引車(chē)車(chē)載終端由某特定負(fù)責(zé)安裝；36甘肅省發(fā)改委糾正甘肅省道路運(yùn)輸管理局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地指定某公司為電梯及其他特種設(shè)備安全責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施主體；37山西省價(jià)監(jiān)局糾正大同市金融辦等部門(mén)特種設(shè)備責(zé)任險(xiǎn)行政壟斷一案。某地要求“兩客一?！避?chē)輛、重型載貨汽車(chē)和半掛牽引車(chē)必須直接接入某公司建設(shè)的監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)，38山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地采取不予通過(guò)定期年審的強(qiáng)制性措施限定其他GPS運(yùn)營(yíng)商的車(chē)輛監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)必須接入某公司的監(jiān)控平臺(tái)；39廣東省工商局糾正某市政府濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地在推進(jìn)職業(yè)病危害防治評(píng)估工作中，未公布完整的服務(wù)機(jī)構(gòu)名單。40甘肅省發(fā)改委糾正蘭州市安監(jiān)局濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。

（4）公共服務(wù)行為

在公共服務(wù)領(lǐng)域，隨著公共服務(wù)供給中市場(chǎng)化水平的提高，政府與市場(chǎng)的關(guān)系變得更加緊密，政府與市場(chǎng)的關(guān)系也隨之變得更加復(fù)雜。實(shí)踐中，政府公共服務(wù)行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成妨礙和限制的問(wèn)題也不少。

在醫(yī)療領(lǐng)域，某地限定所有公立醫(yī)院只能通過(guò)某家集團(tuán)采購(gòu)組織，不能選擇其他具備條件的集團(tuán)采購(gòu)組織，也不能在省級(jí)藥品集中采購(gòu)平臺(tái)上自行采購(gòu)；41深圳市衛(wèi)計(jì)委承諾糾正公立醫(yī)院藥品集團(tuán)采購(gòu)改革試點(diǎn)中濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地在詢(xún)價(jià)單品種帶量采購(gòu)目錄中，在確定藥品品種之外，還直接確定了每種品種的規(guī)格、劑型和生產(chǎn)企業(yè)，排除和限制了同種藥品不同生產(chǎn)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)；42安徽省蚌埠市衛(wèi)計(jì)委濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地未將部分藥品生產(chǎn)廠家生產(chǎn)的屬于《國(guó)家基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)藥品目錄》的藥品納入醫(yī)保支付范圍；43天津市人力社保局主動(dòng)糾正醫(yī)保支付工作中妨礙醫(yī)藥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地指定少數(shù)企業(yè)為本地公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)配送藥品，并劃分了配送區(qū)域。44山東省工商局發(fā)出行政建議函糾正冠縣衛(wèi)計(jì)局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為案。

在公用事業(yè)領(lǐng)域，某地限定了建設(shè)開(kāi)發(fā)單位只能與燃?xì)馄髽I(yè)簽訂協(xié)議，由某燃?xì)馄髽I(yè)對(duì)管道燃?xì)馊霊?hù)安裝工程進(jìn)行設(shè)計(jì)、安裝；45黑龍江省物價(jià)局查處并糾正部分市（縣）濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案。某地要求開(kāi)發(fā)單位簽訂由燃?xì)忾_(kāi)發(fā)中心提供的制式合同，限定開(kāi)發(fā)單位選擇本地燃?xì)忾_(kāi)發(fā)中心下屬企業(yè)從事施工建設(shè)；46北京市糾正房山區(qū)燃?xì)忾_(kāi)發(fā)中心行政性壟斷行為案。某地賦予供熱企業(yè)在熱用戶(hù)不購(gòu)置安裝與供熱企業(yè)監(jiān)控系統(tǒng)相匹配的遠(yuǎn)程監(jiān)控及溫度調(diào)控設(shè)備時(shí)，可以“停止供暖”的權(quán)利。47甘肅省糾正慶陽(yáng)市西峰區(qū)政府行政性壟斷行為案。

在公共教育領(lǐng)域，在廣東省教育廳濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為一案中，廣東省教育廳在賽項(xiàng)技術(shù)規(guī)范和競(jìng)賽規(guī)程中明確指定涉案的賽項(xiàng)獨(dú)家使用第三人的相關(guān)軟件，排除了其他軟件供應(yīng)商作為合作方參與競(jìng)爭(zhēng)提供賽項(xiàng)軟件的權(quán)利，影響了其他軟件供應(yīng)商的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。

（三）以政府配置資源的手段為劃分標(biāo)準(zhǔn)下政府行為的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注

1.強(qiáng)制命令行為

強(qiáng)制命令行為具有強(qiáng)制性，對(duì)市場(chǎng)主體的干預(yù)程度高，因此，應(yīng)當(dāng)受到較多約束。過(guò)多采用強(qiáng)制命令行為，會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成較強(qiáng)的影響。比如，為提高產(chǎn)業(yè)集中度，促進(jìn)規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，通過(guò)行政手段推動(dòng)企業(yè)兼并重組，片面強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)集中度、市場(chǎng)規(guī)模，導(dǎo)致企業(yè)脫離自身需求和能力片面尋求擴(kuò)大規(guī)模，導(dǎo)致大量低效率的兼并重組。這種行為無(wú)法代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性集中過(guò)程，以及市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制。48劉戒驕、張小筠、王文娜：《新中國(guó)70年產(chǎn)業(yè)組織政策變革及展望》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2019年第3期，第5-11頁(yè)。通過(guò)嚴(yán)格限制進(jìn)入、限制競(jìng)爭(zhēng)來(lái)培育大企業(yè)和促進(jìn)創(chuàng)新，不僅導(dǎo)致被扶持的大企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)積極性，同時(shí)還抑制了中小企業(yè)和潛在進(jìn)入企業(yè)的創(chuàng)新意愿。49江飛濤、李曉萍：《直接干預(yù)市場(chǎng)與限制競(jìng)爭(zhēng):中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的取向與根本缺陷》，載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2010年第9期，第26-36頁(yè)。而淘汰類(lèi)指導(dǎo)目錄詳細(xì)規(guī)定了被限制或者被強(qiáng)制淘汰的產(chǎn)品、技術(shù)、工藝與產(chǎn)業(yè)，對(duì)嚴(yán)重浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、不具備安全生產(chǎn)條件、產(chǎn)品質(zhì)量低等項(xiàng)目，禁止企業(yè)投資，停止授信支持，收回已發(fā)放貸款，按規(guī)定限期淘汰，禁止有關(guān)技術(shù)、裝備和產(chǎn)品的進(jìn)口、轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用和采用。因此，在很大程度上選擇了投資的方向，具有較高的強(qiáng)制性。

強(qiáng)制命令行為具有以政府的判斷來(lái)代替市場(chǎng)選擇的特征。隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的日趨復(fù)雜，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)、工藝、商業(yè)模式等方面，均已經(jīng)無(wú)國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。50江飛濤、李曉萍：《當(dāng)前中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的基本邏輯》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2015年第3期，第17-24+157頁(yè)。此時(shí)，政府若對(duì)企業(yè)的技術(shù)、產(chǎn)品、成本等方面信息缺乏足夠了解，其判斷將容易導(dǎo)致資源浪費(fèi)，延緩相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。51馮曉琦、萬(wàn)軍：《從產(chǎn)業(yè)政策到競(jìng)爭(zhēng)政策:東亞地區(qū)政府干預(yù)方式的轉(zhuǎn)型及對(duì)中國(guó)的啟示》，載《南開(kāi)經(jīng)濟(jì)研究》2005年第5期，第7頁(yè)。即便政府官員具有良好判斷力，產(chǎn)業(yè)政策制定者和執(zhí)行者可能因各種利益干擾而偏離政策目標(biāo)。尤其是選擇性產(chǎn)業(yè)政策，容易與國(guó)有企業(yè)、大型企業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位相結(jié)合。若政府以企業(yè)身份、規(guī)模、親疏關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)選擇扶持對(duì)象，則會(huì)導(dǎo)致具有創(chuàng)新精神、成長(zhǎng)前景、規(guī)模較小的企業(yè)失去發(fā)展機(jī)會(huì)和動(dòng)力。在政府保護(hù)下成長(zhǎng)起來(lái)的企業(yè)，未經(jīng)過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的充分考驗(yàn)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力仍須得到進(jìn)一步檢驗(yàn)。52馮曉琦、萬(wàn)軍：《從產(chǎn)業(yè)政策到競(jìng)爭(zhēng)政策:東亞地區(qū)政府干預(yù)方式的轉(zhuǎn)型及對(duì)中國(guó)的啟示》，載《南開(kāi)經(jīng)濟(jì)研究》2005年第5期，第7頁(yè)。

2.利益給付行為

利益給付行為主要包括政府向市場(chǎng)主體提供財(cái)政補(bǔ)貼。利益給付行為是政府向市場(chǎng)主體給付金錢(qián)或者實(shí)物的行為，形成的關(guān)系是通過(guò)政府的利益給付行為單方面形成的。利益給付行為導(dǎo)致土地、資本等要素價(jià)格過(guò)低，為低效企業(yè)注入了“低成本優(yōu)勢(shì)”，為粗放增長(zhǎng)提供了條件，容易形成產(chǎn)能過(guò)剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、市場(chǎng)集中度過(guò)高等問(wèn)題。53在長(zhǎng)期，只要補(bǔ)貼強(qiáng)度高達(dá)足以激勵(lì)起新企業(yè)進(jìn)入，行業(yè)就會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩，且補(bǔ)貼強(qiáng)度越大，行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩越嚴(yán)重。參見(jiàn)徐齊利、聶新偉、范合君：《政府補(bǔ)貼與產(chǎn)能過(guò)?！?，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期，第98-118+128頁(yè)。各地在忽視自身能力的情況下盲目加大投入，不僅增加了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致了科技創(chuàng)新資源的浪費(fèi)及其配置效率的損失。利益給付行為使得獲得優(yōu)待的企業(yè)無(wú)需創(chuàng)新即可獲得較高利潤(rùn)，容易誘導(dǎo)企業(yè)尋求政策傾斜而非通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲取優(yōu)勢(shì)，減少企業(yè)在適應(yīng)市場(chǎng)、降低成本、提高產(chǎn)品質(zhì)量、開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品等方面付出努力。大量補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策作用于傳統(tǒng)制造環(huán)節(jié)，無(wú)助于核心技術(shù)突破及產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，容易引導(dǎo)企業(yè)更專(zhuān)注于規(guī)模擴(kuò)張。54黎文靖、鄭曼妮：《實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新還是策略性創(chuàng)新?——宏觀產(chǎn)業(yè)政策對(duì)微觀企業(yè)創(chuàng)新的影響》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2016年第4期，第60-73頁(yè)。

3.倡導(dǎo)指導(dǎo)行為

倡導(dǎo)指導(dǎo)行為雖然不具有明顯的強(qiáng)制性，但仍屬于政府的意志，因此，仍具有較強(qiáng)的影響力。比如，鼓勵(lì)類(lèi)指導(dǎo)目錄表現(xiàn)為對(duì)各產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定技術(shù)、產(chǎn)品和工藝的選擇和扶持。鼓勵(lì)類(lèi)指導(dǎo)目錄與財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、土地優(yōu)惠、金融信貸支持緊密關(guān)聯(lián)。根據(jù)《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定，“《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》是引導(dǎo)投資方向，政府管理投資項(xiàng)目，制定和實(shí)施財(cái)稅、信貸、土地、進(jìn)出口等政策的重要依據(jù)”。鼓勵(lì)類(lèi)指導(dǎo)目錄作為政府制定政策的依據(jù)，在很大程度上選擇了投資的方向，以政府對(duì)產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇替代了市場(chǎng)選擇。

4.公私合作行為

公私合作行為表現(xiàn)為政府和市場(chǎng)主體之間的合作行為，本身并不對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成直接損害。但在實(shí)踐中，因?yàn)檎哂械奶厥獾匚?，?dǎo)致政府與市場(chǎng)主體之間的合作同樣會(huì)產(chǎn)生歧視等影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。在政府采購(gòu)過(guò)程中，由于復(fù)雜條款和灰色地帶的存在，國(guó)有企業(yè)、本地企業(yè)實(shí)際具有隱性?xún)?yōu)勢(shì)。實(shí)踐中，部分地方政府通過(guò)入圍方式設(shè)置備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)作為參與政府采購(gòu)活動(dòng)的資格條件，妨礙供應(yīng)商進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)；或者要求供應(yīng)商在政府采購(gòu)活動(dòng)前進(jìn)行不必要的登記、注冊(cè)，要求設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，設(shè)置或者變相設(shè)置進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的障礙。在新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)，示范城市在采購(gòu)新能源汽車(chē)時(shí)，均優(yōu)先采購(gòu)本地產(chǎn)品（如深圳采購(gòu)比迪和五洲龍，北京采購(gòu)北汽福田，上海全力支持上汽集團(tuán)），不利于整個(gè)產(chǎn)業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)模發(fā)展。55盧超、尤建新、戎珂、石涌江、陳衍泰：《新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)際比較研究》，載《科研管理》2014年第12期，第26-35頁(yè)。

（四）以政府配置資源的效果為劃分標(biāo)準(zhǔn)下政府行為的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注

在超越競(jìng)爭(zhēng)邊界的問(wèn)題引導(dǎo)下，需要重視的行為是限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)關(guān)的行為和有利市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為沒(méi)有超越競(jìng)爭(zhēng)邊界的問(wèn)題。對(duì)此，從競(jìng)爭(zhēng)影響程度的角度來(lái)看，政府行為可分為限制競(jìng)爭(zhēng)資格、限制競(jìng)爭(zhēng)能力、限制競(jìng)爭(zhēng)意愿和限制競(jìng)爭(zhēng)范圍的行為。

1.限制競(jìng)爭(zhēng)資格行為

限制企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)資格的行為主要運(yùn)用市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、限制和淘汰類(lèi)指導(dǎo)目錄等直接行政干預(yù)手段，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行較為具體的、直接的干預(yù)，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成較高程度的限制。

第一，限制和淘汰類(lèi)指導(dǎo)目錄。淘汰類(lèi)指導(dǎo)目錄詳細(xì)規(guī)定了被限制或者被強(qiáng)制淘汰的產(chǎn)品、技術(shù)、工藝與產(chǎn)業(yè)，對(duì)嚴(yán)重浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、不具備安全生產(chǎn)條件、產(chǎn)品質(zhì)量低等項(xiàng)目，禁止企業(yè)投資，停止授信支持，收回已發(fā)放貸款，按規(guī)定限期淘汰，禁止有關(guān)技術(shù)、裝備和產(chǎn)品的進(jìn)口、轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用和采用。因此，在很大程度上選擇了投資的方向，具有較高的強(qiáng)制性。實(shí)踐中，1999—2002年就已經(jīng)相繼發(fā)布了三批《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》，目前，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》（2019年本）中也包含有淘汰類(lèi)目錄。

限制類(lèi)指導(dǎo)目錄主要是對(duì)工藝技術(shù)落后、不利于安全生產(chǎn)、不利于資源和能源節(jié)約、不利于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)、低水平重復(fù)建設(shè)、生產(chǎn)能力明顯過(guò)剩等情形，要求在一定期限內(nèi)改造升級(jí)，不得新增投資，不得發(fā)放貸款，土地管理、城市規(guī)劃和建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)檢、消防、海關(guān)、工商等部門(mén)不得辦理手續(xù)。

第二，市場(chǎng)準(zhǔn)入和投資審批與核準(zhǔn)。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，電信、石油、汽車(chē)以及公用事業(yè)等行業(yè)存在過(guò)高門(mén)檻。當(dāng)前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他相關(guān)制度中涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入的內(nèi)容已直接納入《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單》。在投資審批與核準(zhǔn)領(lǐng)域，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》確立了企業(yè)的投資主體地位，政府對(duì)重大項(xiàng)目和限制類(lèi)項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)。從實(shí)踐來(lái)看，紡織服裝、食品加工、家具制造、飲料等下游行業(yè)的民營(yíng)企業(yè)占比均超過(guò)90%，而電器機(jī)械、通用設(shè)備、專(zhuān)用設(shè)備、儀表儀器等中游行業(yè)的民營(yíng)企業(yè)占比也超過(guò)70%。但是在傳統(tǒng)重工業(yè)鋼鐵、有色、煤炭、石油開(kāi)采加工以及公共事業(yè)相關(guān)行業(yè)中國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)占比超過(guò)50%。同時(shí)，電信、金融等服務(wù)行業(yè)實(shí)際上民間資本參與度也不高。

第三，設(shè)定不合理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。政府通常以符合公眾利益為目標(biāo)，通過(guò)強(qiáng)化安全、環(huán)保、能耗、物耗、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行約束。雖然這些政策目標(biāo)是合理的，但政府無(wú)法掌握足夠信息，存在處理和分析信息能力的不足，導(dǎo)致監(jiān)管措施不合理，不利于促進(jìn)增長(zhǎng)和創(chuàng)新。在網(wǎng)約車(chē)行業(yè)，部分城市對(duì)網(wǎng)約車(chē)的車(chē)牌、車(chē)齡、車(chē)型、軸距、排量等準(zhǔn)入條件設(shè)置嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致合規(guī)成本大幅提升，不利于滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的出行需求。56比如，《佛山市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（佛府辦〔2017〕16號(hào)），要求網(wǎng)約車(chē)的軸距應(yīng)不小于2700毫米，較大程度限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。制定過(guò)高、過(guò)嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，往往保護(hù)了現(xiàn)有企業(yè)，導(dǎo)致商品和要素流動(dòng)難度增大，企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本增加，最終導(dǎo)致產(chǎn)品或服務(wù)種類(lèi)減少，有損于消費(fèi)者福利。

2.限制競(jìng)爭(zhēng)能力行為

第一，選擇性財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼主要包括中央和地方政府針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)進(jìn)行直接資本金注入、貸款貼息、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金支持、產(chǎn)業(yè)投資基金支持、進(jìn)出口補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼，等等。57徐林：《國(guó)際貿(mào)易規(guī)則下，中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策如何優(yōu)化》，載《中國(guó)改革》2018年第4期，第22-30頁(yè)。選擇性補(bǔ)貼會(huì)帶來(lái)過(guò)度投資、產(chǎn)能過(guò)剩、對(duì)補(bǔ)貼的嚴(yán)重依賴(lài)以及騙補(bǔ)等問(wèn)題；導(dǎo)致企業(yè)根據(jù)補(bǔ)貼要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研發(fā)，存在偏離技術(shù)發(fā)展方向的可能。58在數(shù)額巨大的補(bǔ)貼之下，多數(shù)國(guó)產(chǎn)電動(dòng)車(chē)企業(yè)在電池研發(fā)上沒(méi)有突破性進(jìn)展，與跨國(guó)公司的研發(fā)差距反而拉大了。參見(jiàn)王力為：《優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策》，載《中國(guó)改革》2014年第8期。部分企業(yè)領(lǐng)取的補(bǔ)貼甚至高于生產(chǎn)成本，導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)失真。此外，財(cái)政補(bǔ)貼無(wú)法提高企業(yè)全要素生產(chǎn)率，還降低了企業(yè)利潤(rùn)。59戴小勇、成力為：《產(chǎn)業(yè)政策如何更有效：中國(guó)制造業(yè)生產(chǎn)率與加成率的證據(jù)》，載《世界經(jīng)濟(jì)》2019年第3期，第69-93頁(yè)。

第二，選擇性銀行信貸。我國(guó)金融體系以國(guó)有商業(yè)銀行為主導(dǎo)，銀行信貸配給的獨(dú)立性不強(qiáng)，為政府的直接干預(yù)提供了便利。政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策向銀行傳遞積極信息，助推銀行向受產(chǎn)業(yè)政策支持企業(yè)進(jìn)行信貸投放。60何熙瓊、尹長(zhǎng)萍、毛洪濤：《產(chǎn)業(yè)政策對(duì)企業(yè)投資效率的影響及其作用機(jī)制研究——基于銀行信貸的中介作用與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的調(diào)節(jié)作用》，載《南開(kāi)管理評(píng)論》2016年第5期，第161-170頁(yè)。獲得信貸支持的企業(yè)將處于更好的發(fā)展環(huán)境，企業(yè)投資機(jī)會(huì)增大，信貸風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)降低。但實(shí)踐中，低利率貸款較多流向了績(jī)效較差的企業(yè)，也未能改善這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效。61戴小勇、成力為：《產(chǎn)業(yè)政策如何更有效：中國(guó)制造業(yè)生產(chǎn)率與加成率的證據(jù)》，載《世界經(jīng)濟(jì)》2019年第3期，第69-93頁(yè)。

第三，選擇性低價(jià)供地。政府對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)業(yè)，會(huì)提供低價(jià)土地供應(yīng)。低價(jià)土地供應(yīng)使得投資者以低于征地成本和開(kāi)發(fā)成本獲取土地，是一項(xiàng)投資補(bǔ)貼。處于發(fā)展初期的中小企業(yè)難以獲得廉價(jià)土地資源。

第四，選擇性稅收優(yōu)惠。這類(lèi)政策主要包括對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在一定期限內(nèi)給予企業(yè)所得稅減免、增值稅減免、企業(yè)進(jìn)口設(shè)備和重要零部件進(jìn)口環(huán)節(jié)關(guān)稅和增值稅的減免等。

3.限制競(jìng)爭(zhēng)意愿行為

第一，貿(mào)易保護(hù)。貿(mào)易保護(hù)政策包括提高關(guān)稅、設(shè)置貿(mào)易壁壘、采用反傾銷(xiāo)反補(bǔ)貼等手段，通過(guò)提高進(jìn)口商品價(jià)格，阻止國(guó)外優(yōu)質(zhì)商品或服務(wù)進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)。這類(lèi)政策限制了其他國(guó)家的商品、服務(wù)和有關(guān)要素參與本國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，雖然能在短期內(nèi)保護(hù)了國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，但它造成市場(chǎng)分割，起到保護(hù)國(guó)內(nèi)低效率企業(yè)的效果，導(dǎo)致資源配置扭曲，延緩生產(chǎn)效率提升，最終損害了本國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，鼓勵(lì)類(lèi)指導(dǎo)目錄。鼓勵(lì)類(lèi)指導(dǎo)目錄表現(xiàn)為對(duì)各產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定技術(shù)、產(chǎn)品和工藝的選擇和扶持。鼓勵(lì)類(lèi)指導(dǎo)目錄與財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、土地優(yōu)惠、金融信貸支持緊密關(guān)聯(lián)。根據(jù)《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定，“《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》是引導(dǎo)投資方向，政府管理投資項(xiàng)目，制定和實(shí)施財(cái)稅、信貸、土地、進(jìn)出口等政策的重要依據(jù)”。鼓勵(lì)類(lèi)指導(dǎo)目錄作為政府制定政策的依據(jù)，在很大程度上選擇了投資的方向，以政府對(duì)產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇替代了市場(chǎng)選擇。

第三，政府不作為。在實(shí)際中，政府的執(zhí)行不力也容易對(duì)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意愿產(chǎn)生不利影響。然而，政府官員通過(guò)推諉、拖延等不作為方式，降低行政辦事效率，導(dǎo)致行政審批緩慢，事實(shí)上影響了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意愿。

4.限制競(jìng)爭(zhēng)范圍行為

第一，優(yōu)先采購(gòu)本地產(chǎn)品。實(shí)踐中，部分地方政府通過(guò)入圍方式設(shè)置備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)作為參與政府采購(gòu)活動(dòng)的資格條件，妨礙供應(yīng)商進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)；或者要求供應(yīng)商在政府采購(gòu)活動(dòng)前進(jìn)行不必要的登記、注冊(cè)，要求設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，設(shè)置或者變相設(shè)置進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的障礙。在新能源汽車(chē)的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施中，示范城市在采購(gòu)新能源汽車(chē)時(shí)，均優(yōu)先采購(gòu)本地產(chǎn)品（如深圳采購(gòu)比迪和五洲龍，北京采購(gòu)北汽福田，上海全力支持上汽集團(tuán)），不利于整個(gè)產(chǎn)業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)模發(fā)展。62盧超、尤建新、戎珂、石涌江、陳衍泰：《新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)際比較研究》，載《科研管理》2014年第12期，第26-35頁(yè)。

第二，本地企業(yè)優(yōu)先獲得貸款。地方政府通過(guò)對(duì)金融運(yùn)行的干預(yù)，使銀行不以“盈利性、安全性和流動(dòng)性”作為決策依據(jù)，而以緩解地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力為目標(biāo)。信貸政策在微觀層面的執(zhí)行被扭曲，容易造成盲目投資、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象，導(dǎo)致信貸資金用于滿(mǎn)足地方利益，而違背了國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策所設(shè)定的目標(biāo)。63畢德富、平曉冬、周濤：《信貸政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)研究》，載《金融發(fā)展研究》2008年第4期，第45-47頁(yè)。

第三，補(bǔ)貼本地企業(yè)和產(chǎn)品。地方政府對(duì)本地企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼較為普遍。實(shí)踐中，《南寧市加快跨境電子商務(wù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（南府規(guī)〔2017〕8號(hào)）要求申請(qǐng)補(bǔ)貼的企業(yè)必須在本地注冊(cè)?！斗鹕绞型苿?dòng)機(jī)器人應(yīng)用及產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持方案（2018-2020年）》（佛府辦〔2018〕9號(hào)）對(duì)購(gòu)置佛山企業(yè)和非佛山企業(yè)生產(chǎn)的機(jī)器人，分別按設(shè)備購(gòu)置費(fèi)用總額的12%和8%給予事后補(bǔ)貼。廣西壯族自治區(qū)人民政府印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)全社會(huì)加大研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入的實(shí)施意見(jiàn)》（桂政發(fā)〔2018〕25號(hào)），規(guī)定僅對(duì)本區(qū)境內(nèi)購(gòu)買(mǎi)使用區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的區(qū)內(nèi)首臺(tái)（套）重大技術(shù)裝備的企業(yè)給予補(bǔ)助。

六、劃分政府行為競(jìng)爭(zhēng)邊界的原則

豐富多元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活必然有復(fù)雜多樣的政府行為。準(zhǔn)確判斷政府行為是否超越競(jìng)爭(zhēng)邊界，要求我們從方法層面確立劃定政府行為競(jìng)爭(zhēng)邊界的原則?？梢詮恼ㄖ魏徒?jīng)濟(jì)法治的角度進(jìn)行考量。政府法治要求加強(qiáng)政府行為的法律約束，減少政府行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害，而經(jīng)濟(jì)法治主要要求保證市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)體制有效運(yùn)行。兩個(gè)角度有以下差別：

一是，從行政法治的角度來(lái)看，政府行為超越競(jìng)爭(zhēng)邊界的主要問(wèn)題是政府權(quán)力的違法行使。從該角度出發(fā)，所有超越競(jìng)爭(zhēng)邊界的政府行為都是違法行使政府權(quán)力的結(jié)果。從經(jīng)濟(jì)法治的角度來(lái)看，問(wèn)題則在于政府行為排除或者限制了競(jìng)爭(zhēng)。二是，行政法治以規(guī)范行政權(quán)為目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)法治以社會(huì)整體效益為目標(biāo)，著眼于宏觀經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行和市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。

兩個(gè)角度為劃定政府行為的競(jìng)爭(zhēng)邊界提供了兩條重要思路。本文認(rèn)為，一是依據(jù)行政法治方面的行政合法性與行政合理性原則；二是遵循經(jīng)濟(jì)法治方面的尊重市場(chǎng)規(guī)律原則和防止不當(dāng)損害競(jìng)爭(zhēng)原則，以及作為分析工具的比例原則。

（一）行政合法性原則與行政合理性原則

防止濫用權(quán)力原則主要包括行政合法性原則與行政合理性原則。行政合法性原則要求法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)政府行為產(chǎn)生有效的拘束力，政府行為不可逾越法律、法規(guī)、規(guī)章的具體規(guī)定。比如，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第三十五條規(guī)定：“沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，不得增設(shè)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的辦理?xiàng)l件和環(huán)節(jié)”?！锻馍掏顿Y法實(shí)施條例》第三十五條規(guī)定：“外國(guó)投資者在依法需要取得許可的行業(yè)、領(lǐng)域進(jìn)行投資的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，負(fù)責(zé)實(shí)施許可的有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照與內(nèi)資一致的條件和程序，審核外國(guó)投資者的許可申請(qǐng)，不得在許可條件、申請(qǐng)材料、審核環(huán)節(jié)、審核時(shí)限等方面對(duì)外國(guó)投資者設(shè)置歧視性要求”。兩條行政法規(guī)均是對(duì)沒(méi)有法律依據(jù)條件下，對(duì)政府行為做出限制。《反壟斷法》第三十二條至三十七條則以法律形式直接對(duì)某類(lèi)行為進(jìn)行限制。

行政合理性原則要求政府行為必須符合法律目的、具有合理動(dòng)機(jī)、考慮相關(guān)因素?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第十八條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十二條規(guī)定，招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，不得對(duì)潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇，并對(duì)招標(biāo)人以不合理?xiàng)l件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人的行為進(jìn)行了列舉?！墩少?gòu)法》第二十二條、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定：“采購(gòu)人不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。”

（二）尊重市場(chǎng)規(guī)律原則

尊重市場(chǎng)規(guī)律原則主要要求政府準(zhǔn)確把握“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”這一辯證統(tǒng)一關(guān)系，充分尊重市場(chǎng)的作用和價(jià)值，保障市場(chǎng)作用得以充分發(fā)揮。對(duì)此，本文認(rèn)為主要包括市場(chǎng)優(yōu)先原則、公平對(duì)待原則與競(jìng)爭(zhēng)中性原則。

第一，市場(chǎng)優(yōu)先原則要求應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，政府干預(yù)僅限于市場(chǎng)失靈；在無(wú)法判斷是否存在市場(chǎng)失靈時(shí)，應(yīng)假設(shè)市場(chǎng)是有效的。64劉大洪：《論經(jīng)濟(jì)法上的市場(chǎng)優(yōu)先原則：內(nèi)涵與適用》，載《法商研究》2017年第2期。第82-90頁(yè)?！缎姓S可法》第十三條規(guī)定：“通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”。該條對(duì)政府設(shè)定行政許可做了限定，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，可以不設(shè)行政許可。

第二，公平對(duì)待原則要求政府保護(hù)市場(chǎng)主體的權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，平等對(duì)待各種所有制經(jīng)濟(jì)。行政對(duì)待原則包括政府依法辦事，不偏私；合理考慮相關(guān)因素，不專(zhuān)斷?！锻馍掏顿Y法》第九條規(guī)定：“外商投資企業(yè)依法平等適用國(guó)家支持企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策”?！缎姓S可法》第五條規(guī)定：“符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請(qǐng)人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得歧視任何人”?！吨行∑髽I(yè)促進(jìn)法》第四十條第三款規(guī)定：“政府采購(gòu)不得在企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)年限、經(jīng)營(yíng)規(guī)模和財(cái)務(wù)指標(biāo)等方面對(duì)中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”。

第三，競(jìng)爭(zhēng)中性原則要求市場(chǎng)主體不得因與政府關(guān)系密切而獲得不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。OECD認(rèn)為的“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則具體包括8個(gè)方面：經(jīng)營(yíng)形式區(qū)分、成本區(qū)分、回報(bào)率對(duì)等、補(bǔ)償合理、稅收中性、監(jiān)管中性、債務(wù)中性、采購(gòu)中性?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第十條規(guī)定：“國(guó)家堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，保障各種所有制經(jīng)濟(jì)平等受到法律保護(hù)”?！吨行∑髽I(yè)促進(jìn)法》第三條規(guī)定：“堅(jiān)持各類(lèi)企業(yè)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，對(duì)中小企業(yè)特別是其中的小型微型企業(yè)實(shí)行積極扶持、加強(qiáng)引導(dǎo)、完善服務(wù)、依法規(guī)范、保障權(quán)益的方針，為中小企業(yè)創(chuàng)立和發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境。”

（三）比例原則

比例原則可分為適當(dāng)性原則、必要性原則與狹義比例原則三個(gè)子原則。適當(dāng)性原則，又稱(chēng)為妥當(dāng)性原則，指公權(quán)力行為的手段必須具有適當(dāng)性，能夠促進(jìn)所追求的目的的實(shí)現(xiàn)；必要性原則，又稱(chēng)為最小損害原則，它要求公權(quán)力行為者所運(yùn)用的手段是必要的，手段造成的損害應(yīng)當(dāng)最?。痪庑栽瓌t，又稱(chēng)為狹義比例原則，它要求公權(quán)力行為的手段所增進(jìn)的公共利益與其所造成的損害成比例。

比例原則是分析政府行為是否超越政府行為的重要工具，為分析政府行為是否超越競(jìng)爭(zhēng)邊界的具體思路。比例原則要求，在充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成影響的政府行為，應(yīng)當(dāng)考慮其措施和目的是否匹配，是否存在過(guò)度利用行政權(quán)力的問(wèn)題。

第一，考慮目的是否正當(dāng)。若政府試圖通過(guò)稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)等方式，有選擇地支持某些企業(yè)的發(fā)展，則目的不具有正當(dāng)性。因?yàn)樵撃康牟环险畱?yīng)當(dāng)平等對(duì)待市場(chǎng)主體的基本要求。若政府通過(guò)歧視性監(jiān)管行為，對(duì)外地企業(yè)在本地開(kāi)展業(yè)務(wù)進(jìn)行限制，對(duì)外地商品進(jìn)入本地進(jìn)行限制，則也屬于目的不正當(dāng)。

第二，考慮手段是否合理。在政府行為具有增進(jìn)公共利益目標(biāo)的情況下，則要看政府財(cái)權(quán)的手段是否合理、能否產(chǎn)生最小損害結(jié)果。在去產(chǎn)能過(guò)程中，政府的目的是遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)、淘汰落后產(chǎn)能，其目的無(wú)疑是正當(dāng)?shù)摹５谑侄紊?，不少地方政府采取“一刀切”的方式，未采取?duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響最小的方式，對(duì)民營(yíng)企業(yè)造成了過(guò)大沖擊。

第三，考慮收益與成本是否相稱(chēng)。在網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管中，政府為了保障乘客安全而進(jìn)行監(jiān)管，其目的是正當(dāng)?shù)?。但有些地方政府采取了過(guò)于嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)網(wǎng)約車(chē)的車(chē)牌、車(chē)齡、車(chē)型、軸距等多方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。這種監(jiān)管方式無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)網(wǎng)約車(chē)的安全水平，但該收益與網(wǎng)約車(chē)數(shù)量減少導(dǎo)致網(wǎng)約車(chē)供給不足的成本相比并不相稱(chēng)，因而也不符合比例原則。

七、將政府行為約束在競(jìng)爭(zhēng)邊界之內(nèi)的舉措

針對(duì)不同劃分標(biāo)準(zhǔn)下的各類(lèi)政府行為，針對(duì)政府行為的主要特征，結(jié)合市場(chǎng)優(yōu)先原則和比例原則，總結(jié)如下啟示和建議。

（一）政府在配置資源方式上的競(jìng)爭(zhēng)邊界

1.政府應(yīng)當(dāng)減少占有資源行為，增加讓渡資源行為

政府對(duì)資源的占有應(yīng)當(dāng)是對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益必不可少的，否則，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由市場(chǎng)主體支配并向市場(chǎng)主體讓渡。唯有如此，才能更好保障市場(chǎng)主體平等使用資金、技術(shù)、土地使用權(quán)等各類(lèi)生產(chǎn)要素和資源。

第一，進(jìn)一步破除地方政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。制定出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見(jiàn)，建立公平合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配制度。

第二，健全職務(wù)科技成果產(chǎn)權(quán)制度。深化科技成果使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)改革，開(kāi)展賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長(zhǎng)期使用權(quán)試點(diǎn)。

第三，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享。優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，加快推動(dòng)各地區(qū)各部門(mén)間數(shù)據(jù)共享交換，制定出臺(tái)新一批數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單。研究建立促進(jìn)企業(yè)登記、交通運(yùn)輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)的制度規(guī)范。

2.政府使用資源行為應(yīng)充分聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)

政府使用資源行為通常表現(xiàn)為發(fā)布一項(xiàng)政策措施或做出一項(xiàng)決定，其中，往往存在選擇性、歧視性的內(nèi)容。對(duì)此，在使用資源過(guò)程中，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)，充分說(shuō)明使用資源行為的合理性和必要性，確保使用資源行為不對(duì)市場(chǎng)主體間公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生負(fù)面影響。

3.政府轉(zhuǎn)移資源行為應(yīng)當(dāng)保證政策平等適用

保證各類(lèi)市場(chǎng)主體依法平等適用各項(xiàng)政策。政府在資金安排、土地供應(yīng)、稅費(fèi)減免、資質(zhì)許可、標(biāo)準(zhǔn)制定、項(xiàng)目申報(bào)、職稱(chēng)評(píng)定、人力資源政策等方面，應(yīng)當(dāng)依法平等對(duì)待各類(lèi)市場(chǎng)主體，不得制定或者實(shí)施歧視性政策措施。

（二）政府在配置資源范圍上的競(jìng)爭(zhēng)邊界

1.經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為應(yīng)最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置

政府配置資源的范圍取決于政府職能。政府有效行使職能離不開(kāi)對(duì)資源和要素進(jìn)行一定的配置，但如果政府職能不清，則會(huì)使其配置資源的范圍不斷擴(kuò)張，對(duì)市場(chǎng)配置資源的空間造成擠壓。因此，政府應(yīng)從承擔(dān)發(fā)展任務(wù)的主體，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)發(fā)展、保障發(fā)展的主體，對(duì)其職能和權(quán)力進(jìn)行必要的限制。

第一，堅(jiān)持市場(chǎng)優(yōu)先配置資源，減少政府直接配置資源。

除依法由政府配置資源的領(lǐng)域外，剩余領(lǐng)域應(yīng)由市場(chǎng)進(jìn)行配置。政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的原則，減少通過(guò)政府“有形之手”直接挑選“優(yōu)勝者”和“失敗者”。具體而言，應(yīng)當(dāng)降低政府對(duì)土地要素進(jìn)行直接配置的權(quán)力，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，取消土地供應(yīng)雙軌制，縮小劃撥地范圍，擴(kuò)大有償使用覆蓋面；規(guī)范配置稅收、補(bǔ)貼、信貸的權(quán)力；降低政府投資的比重，政府投資資金只投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，并以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。

第二，加強(qiáng)間接干預(yù)，以經(jīng)濟(jì)手段代替行政手段。

經(jīng)濟(jì)手段主要是綜合運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)杠桿，通過(guò)調(diào)整市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)利益來(lái)影響和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)手段通過(guò)利益引導(dǎo)方式間接對(duì)市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生影響。與經(jīng)濟(jì)手段相比，行政手段具有強(qiáng)制性、直接性、快速性。由于行政手段是通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)的目標(biāo)，行政手段一經(jīng)實(shí)施，市場(chǎng)主體均有義務(wù)執(zhí)行，而沒(méi)有自由選擇權(quán)。因此，在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段，減少行政手段。

第三，支持技術(shù)創(chuàng)新，政府配置資源應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)。

支持先進(jìn)技術(shù)研發(fā)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)、形成有競(jìng)爭(zhēng)力的技術(shù)前沿企業(yè)群，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重點(diǎn)。政府應(yīng)當(dāng)聚焦于市場(chǎng)機(jī)制難以解決的環(huán)節(jié)，從替代市場(chǎng)、干預(yù)市場(chǎng)轉(zhuǎn)向維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，為科技創(chuàng)新提供良好制度環(huán)境。政府扶持是科創(chuàng)前沿領(lǐng)域中的初創(chuàng)企業(yè)發(fā)展的必然需求。尤其是對(duì)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和國(guó)防安全產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵核心技術(shù)對(duì)于保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)防安全具有重要意義。為應(yīng)對(duì)國(guó)外日益增強(qiáng)的技術(shù)封鎖，應(yīng)當(dāng)在涉及國(guó)防安全需要（如大飛機(jī)、航天、超級(jí)計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)）、重大核心技術(shù)發(fā)展（新能源、新材料、芯片）等違反比較優(yōu)勢(shì)、企業(yè)缺乏自生能力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)政府的保護(hù)和扶持力度。65林毅夫、張軍、王勇、寇宗來(lái)主編：《產(chǎn)業(yè)政策：總結(jié)、反思與展望》，北京大學(xué)出版社2018年版，第11頁(yè)。

2.市場(chǎng)監(jiān)管行為應(yīng)最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)

第一，市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)更加審慎、中立。

政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度下進(jìn)行，使政府回到“監(jiān)管中立角色”，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)市場(chǎng)活力。國(guó)有企業(yè)所處的監(jiān)管環(huán)境應(yīng)與私營(yíng)企業(yè)一致，消除國(guó)有企業(yè)和其他企業(yè)的待遇差異。政府在市場(chǎng)監(jiān)管中保持審慎態(tài)度，充分考慮是否具有充足的市場(chǎng)信息與知識(shí)，以便有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，真正解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。在新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的萌發(fā)期和導(dǎo)入期，對(duì)于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景尚不明確的，應(yīng)避免過(guò)于嚴(yán)格監(jiān)管措施對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的束縛。對(duì)于不觸及法律底線、安全底線和公眾利益底線的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)本著鼓勵(lì)創(chuàng)新的宗旨，促進(jìn)市場(chǎng)主體積極試錯(cuò)和創(chuàng)新，減少監(jiān)管措施對(duì)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的阻礙，鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。

第二，市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化而非弱化市場(chǎng)的作用。

市場(chǎng)監(jiān)管行為應(yīng)當(dāng)保障、順應(yīng)、強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制，而非破壞、扭曲、取代市場(chǎng)機(jī)制。通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管強(qiáng)化市場(chǎng)配置資源的作用，是市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行的前提和根本保障。政府監(jiān)管的介入應(yīng)當(dāng)有利于健全市場(chǎng)機(jī)制并且促進(jìn)市場(chǎng)作用更充分、更有效地發(fā)揮，而不是相反。

3.社會(huì)管理行為應(yīng)弱化管控、強(qiáng)化服務(wù)第一，弱化社會(huì)管理行為的管控屬性。

社會(huì)管理行為涉及社會(huì)生活多個(gè)方面，是社會(huì)秩序的重要保障。在政府管理社會(huì)事務(wù)的過(guò)程中，政府往往采取管控和約束的措施，往往忽略了相關(guān)行為附帶對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的不利影響。對(duì)此，有必要進(jìn)一步明確社會(huì)管理行為的目標(biāo)，采取更加柔性的措施，降低政府干預(yù)強(qiáng)度，提高政府在社會(huì)管理過(guò)程中對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不利影響。

第二，加強(qiáng)社會(huì)管理行為的服務(wù)屬性。

社會(huì)管理行為是對(duì)社會(huì)秩序、社會(huì)安全進(jìn)行保障的行為，但并不意味著必須采用強(qiáng)制性的方式。因此，實(shí)施社會(huì)管理行為應(yīng)當(dāng)都局限于單純的管理和控制，而應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)環(huán)境、提高社會(huì)管理的水平為主要目標(biāo)，增強(qiáng)社會(huì)管理中的服務(wù)色彩。

4.公共服務(wù)行為應(yīng)公平配置公共資源

第一，區(qū)分公共服務(wù)中的自然壟斷性行業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。

對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)應(yīng)該引入直接競(jìng)爭(zhēng)，允許民間資本進(jìn)入，鼓勵(lì)非國(guó)有或民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等其他實(shí)體參與經(jīng)營(yíng)，通過(guò)市場(chǎng)的力量來(lái)有效提升其運(yùn)營(yíng)效率。對(duì)于自然壟斷性行業(yè)，如供電、供水、供熱等業(yè)務(wù)，應(yīng)該實(shí)行價(jià)格聽(tīng)證制度、招投標(biāo)制度、合同出租等，在一定程度上形成市場(chǎng)價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

第二，推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，加強(qiáng)政府對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的保障。

加強(qiáng)公共服務(wù)市場(chǎng)化水平，凡是能夠利用市場(chǎng)來(lái)運(yùn)作的，都應(yīng)允許企業(yè)進(jìn)入，依靠公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量的最優(yōu)化。同時(shí)，加強(qiáng)政府對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境進(jìn)行的規(guī)范和保障，轉(zhuǎn)變政府利用對(duì)公共資源占有以及提供公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)地位，減少政府對(duì)相關(guān)市場(chǎng)中公平競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行不當(dāng)限制。

（三）政府在配置資源手段上的行為邊界

1.強(qiáng)制命令行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律的各項(xiàng)規(guī)定

第一，堅(jiān)持“法無(wú)授權(quán)不可為”原則。

強(qiáng)制命令行為通常產(chǎn)生限制權(quán)利或者增加義務(wù)的效果，因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，不得在法律尚未授權(quán)的情況下實(shí)施超越職權(quán)或?yàn)E用權(quán)力的行為。比如，政府不得在許可條件、申請(qǐng)材料、審核環(huán)節(jié)、審核時(shí)限等方面設(shè)置沒(méi)有法定依據(jù)的要求。

第二，完善法律制度，明確強(qiáng)制命令行為的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于具有危及生產(chǎn)和人身安全，不具備安全生產(chǎn)條件，嚴(yán)重污染環(huán)境或嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，產(chǎn)品質(zhì)量低于國(guó)家規(guī)定或行業(yè)規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重浪費(fèi)資源、能源等特征的產(chǎn)業(yè)，是存在明顯市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善相關(guān)制度，提高環(huán)保、能耗、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全等各種準(zhǔn)入門(mén)檻來(lái)完成淘汰目標(biāo)，將環(huán)境、資源、安全危害等外部性成本納入企業(yè)的成本核算。

第三，以法律手段代替行政手段。

法律手段對(duì)市場(chǎng)主體具有普遍的約束力，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。因此，要依法去產(chǎn)能、去庫(kù)存和執(zhí)行環(huán)保政策，保障各類(lèi)企業(yè)的同等環(huán)境。比如，對(duì)于高耗能、高污染、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、存在安全隱患的生產(chǎn)能力，應(yīng)通過(guò)完善環(huán)保、能耗、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全等方面立法，通過(guò)增加制度成本的方式來(lái)完成去產(chǎn)能的目標(biāo)。

2.利益給付行為應(yīng)當(dāng)充分實(shí)現(xiàn)正面激勵(lì)和引導(dǎo)作用

第一，以稅收優(yōu)惠代替財(cái)政補(bǔ)貼。

減少審批條件較多、資金用途固定的財(cái)政補(bǔ)貼，代之以稅收減免政策。針對(duì)有實(shí)際收入的繳稅企業(yè)，讓稅收減免產(chǎn)生的收入用于企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)、激發(fā)員工積極性、留存為周轉(zhuǎn)資金，保障企業(yè)的資金使用決策權(quán)。將稅收優(yōu)惠政策平等適用于所有相關(guān)企業(yè)，提高政策普惠性。

第二，從補(bǔ)貼企業(yè)向補(bǔ)貼基礎(chǔ)研究和消費(fèi)者轉(zhuǎn)變。

減少對(duì)企業(yè)的直接補(bǔ)貼，避免企業(yè)為享受到國(guó)家政策支持而采取擴(kuò)大生產(chǎn)、擴(kuò)大規(guī)模、增加投資的措施。加強(qiáng)政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)研究的力度，滿(mǎn)足基礎(chǔ)研究的巨大投資需求。減少因補(bǔ)貼企業(yè)研發(fā)產(chǎn)生的激勵(lì)和補(bǔ)償機(jī)制不完善、研究成果歸屬難以確定、監(jiān)管成本較大的問(wèn)題。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)非企業(yè)性質(zhì)的基礎(chǔ)科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼，促進(jìn)基礎(chǔ)科研機(jī)構(gòu)之間開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，提供更好的科研成果。通過(guò)以市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買(mǎi)技術(shù)并進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，提升企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)研究的支持力度和參與科技成果轉(zhuǎn)化的積極性。并且，加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼的力度，通過(guò)激發(fā)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)行為的方式擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)企業(yè)為爭(zhēng)取市場(chǎng)份額而提升競(jìng)爭(zhēng)力。

3.公私合作行為應(yīng)當(dāng)保證公共利益得到實(shí)現(xiàn)

第一，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)確保公平公正。

在政府采購(gòu)方面，應(yīng)保證采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)公正、透明，平等對(duì)待國(guó)有企業(yè)和其他企業(yè)。需建立嚴(yán)格的采購(gòu)機(jī)制，確保公平公正，如建立事后投訴機(jī)制和事后糾正措施。在整個(gè)采購(gòu)周期中確保足夠的透明度，促進(jìn)潛在供應(yīng)商獲得公平公正的待遇。最大限度地提升競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的透明度，采取防范措施，提高政府采購(gòu)誠(chéng)信，減少例外情況的設(shè)定。采購(gòu)人不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇

第二，平衡市場(chǎng)主體利益和公共利益。

在公私合作行為中，往往出現(xiàn)市場(chǎng)主體的利益和公共利益不一致的問(wèn)題。如果市場(chǎng)主體的利益和公共利益發(fā)生了沖突，則政府應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共利益。因此，政府應(yīng)當(dāng)確保參與合作的市場(chǎng)主體具備良好的商業(yè)信譽(yù)、健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力、依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄等一系列條件。

4.倡導(dǎo)指導(dǎo)行為應(yīng)當(dāng)保證目標(biāo)具有合理性

倡導(dǎo)指導(dǎo)行為仍是政府意愿的直接體現(xiàn)，因此，應(yīng)當(dāng)具有合理性。對(duì)此，在諸如鼓勵(lì)類(lèi)指導(dǎo)目錄等倡導(dǎo)指導(dǎo)行為中，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、土地優(yōu)惠、金融信貸支持緊密關(guān)聯(lián)事項(xiàng)的合理性進(jìn)行考量，確保政府行為不對(duì)市場(chǎng)主體的預(yù)期造成不合理的、過(guò)度的影響，保障倡導(dǎo)行為的內(nèi)容滿(mǎn)足社會(huì)公共利益。

（四）政府在配置資源效果上的行為邊界

1.政府行為不得損害市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)資格

第一，區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)和非競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。

準(zhǔn)確界定壟斷行業(yè)中的非自然壟斷業(yè)務(wù)，將自然壟斷業(yè)務(wù)主要限于網(wǎng)絡(luò)型業(yè)務(wù)，其他業(yè)務(wù)則屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)或潛在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，應(yīng)堅(jiān)決引入市場(chǎng)機(jī)制，減少不必要的行政干預(yù)。對(duì)壟斷性國(guó)企要合理區(qū)分壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，向民營(yíng)資本開(kāi)放非明確禁止進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，開(kāi)放壟斷行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

第二，完善負(fù)面清單制度，將事前監(jiān)管進(jìn)行后置。

確保國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)享有同等的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻和便利程度。進(jìn)一步縮減負(fù)面清單，普遍落實(shí)“非禁即入”。負(fù)面清單以外的領(lǐng)域向各類(lèi)市場(chǎng)主體開(kāi)放，民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)和外資企業(yè)享有同等準(zhǔn)入條件。與此同時(shí)，為維護(hù)市場(chǎng)秩序，在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的同時(shí)加大事后監(jiān)管力度，實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”。對(duì)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題、產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題、食品安全問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)問(wèn)題等全面監(jiān)管。

2.政府行為不得損害市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)能力

第一，盡可能減少對(duì)不同所有制企業(yè)的區(qū)別待遇。

確保在中國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的企業(yè)，在法律上一視同仁，政策上平等對(duì)待。淡化并逐步取消國(guó)企、民企、外企的所有制分類(lèi)管理辦法，取消企業(yè)的身份標(biāo)識(shí)。明確反壟斷法中“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)”的國(guó)有企業(yè)豁免權(quán)的具體內(nèi)容。保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)。產(chǎn)業(yè)政策的支持對(duì)象應(yīng)當(dāng)從支持國(guó)有企業(yè)、大企業(yè)為主向支持各類(lèi)所有制、各種規(guī)模企業(yè)轉(zhuǎn)變，努力保障各類(lèi)市場(chǎng)主體在市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、融資、土地和資金等要素獲取、審批許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、招投標(biāo)、破產(chǎn)清算等方面享有公平待遇。

第二，降低民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻。

深化“放管服”改革，進(jìn)一步精簡(jiǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入行政審批事項(xiàng)，全面排查、系統(tǒng)清理各類(lèi)顯性和隱性壁壘。在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，進(jìn)一步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。凡法律法規(guī)未明確禁止的行業(yè)和領(lǐng)域外，依法平等向民間投資開(kāi)放。

第三，在市場(chǎng)允許的情況下以保障中小企業(yè)代替扶持大企業(yè)。

消除對(duì)中小企業(yè)的歧視，降低政府科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資助中的企業(yè)規(guī)模門(mén)檻。向中小企業(yè)提供更多鼓勵(lì)創(chuàng)新的政策，充分發(fā)揮其技術(shù)創(chuàng)新潛能。在安監(jiān)、環(huán)保等領(lǐng)域微觀執(zhí)法和金融機(jī)構(gòu)去杠桿中，不得對(duì)中小企業(yè)采取簡(jiǎn)單粗暴的處置措施。保障中小企業(yè)財(cái)產(chǎn)及其合法收益。完善中小企業(yè)融資政策，積極拓寬中小企業(yè)融資渠道，加快中小企業(yè)首發(fā)上市進(jìn)度，為主業(yè)突出、規(guī)范運(yùn)作的中小企業(yè)上市提供便利。

第四，堅(jiān)持債務(wù)中性、稅收中性等原則。

在融資方面，應(yīng)杜絕國(guó)有企業(yè)從不當(dāng)?shù)娜谫Y優(yōu)惠中獲利。無(wú)論資金來(lái)源為何，都應(yīng)有效控制國(guó)有企業(yè)的融資成本，保證其與市場(chǎng)同類(lèi)水平保持一致。在稅收方面，應(yīng)平等對(duì)待國(guó)有企業(yè)和其他企業(yè)。國(guó)有企業(yè)應(yīng)與市場(chǎng)上的其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手承擔(dān)相近的稅負(fù)。國(guó)有企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)不應(yīng)以更低的價(jià)格獲得能源、土地等生產(chǎn)要素。

3.政府行為不得損害市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)意愿

保持企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的意愿十分重要，它要求政府不應(yīng)當(dāng)提供過(guò)于寬松和優(yōu)待的環(huán)境，而應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境的保護(hù)，來(lái)提升企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的意愿。對(duì)此，尤其要減少不必要的扶持和保護(hù)行為。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)符合市場(chǎng)機(jī)制的自身規(guī)律，不能影響市場(chǎng)主體發(fā)揮主觀創(chuàng)造性。

第一，縮小政府扶持的范圍和程度。

逐步減少產(chǎn)業(yè)扶持的范圍，制定適用產(chǎn)業(yè)扶持政策的負(fù)面清單，將產(chǎn)業(yè)扶持政策嚴(yán)格限定在具有重大外溢效應(yīng)和關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，以及更具成長(zhǎng)潛力、研發(fā)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)意愿較強(qiáng)的年輕企業(yè)。將扶持強(qiáng)度控制在“合理區(qū)間”，增強(qiáng)扶持強(qiáng)度與扶持效果之間的關(guān)聯(lián)性。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，逐漸降低扶持力度。通過(guò)適度補(bǔ)貼激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，避免高額補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)生抑制作用。產(chǎn)業(yè)扶持不應(yīng)導(dǎo)致要素成本過(guò)低而產(chǎn)生價(jià)格信息失真。提高扶持政策退出機(jī)制的靈活性，避免扶持政策成為長(zhǎng)期補(bǔ)貼，減少企業(yè)對(duì)政府扶持的依賴(lài)。在創(chuàng)新過(guò)程基本結(jié)束之后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼政策的規(guī)范和清理，避免誘發(fā)產(chǎn)品和技術(shù)的低端鎖定。

第二，削減貿(mào)易保護(hù)措施。

進(jìn)一步拓展開(kāi)放領(lǐng)域、優(yōu)化開(kāi)放布局。營(yíng)造內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。全面落實(shí)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單制度，進(jìn)一步縮減外資準(zhǔn)入負(fù)面清單。穩(wěn)步擴(kuò)大金融業(yè)開(kāi)放，持續(xù)推進(jìn)服務(wù)業(yè)開(kāi)放，深化農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)開(kāi)放。加快自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，加大向自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下放投資審批、市場(chǎng)準(zhǔn)入等管理權(quán)限力度。

4.政府行為不得損害市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)范圍

第一，加強(qiáng)中央對(duì)地方產(chǎn)業(yè)政策的監(jiān)督。

中央制定產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)由中央政府統(tǒng)籌行使，保持產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，確保全國(guó)范圍內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不受破壞。地方政府可以根據(jù)地方的實(shí)際情況制定符合本地特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)政策，更好地促進(jìn)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央將其制定的產(chǎn)業(yè)政策委托地方實(shí)施時(shí)，應(yīng)明確產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)與范圍，督促地方不得偏離中央產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，保證地方采取非歧視措施，不限制、扭曲競(jìng)爭(zhēng)秩序。對(duì)涉及全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的政策措施，影響范圍較大、緊迫性較高的，應(yīng)予以重點(diǎn)審查。

第二，改革政績(jī)考核制度，降低地方競(jìng)爭(zhēng)對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)的分割作用。

避免地方競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中可能出現(xiàn)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、盲目競(jìng)爭(zhēng)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，是降低對(duì)外地企業(yè)的歧視性政策的重要途徑。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)改革政績(jī)考核制度，降低地方政府增加當(dāng)?shù)谿DP和稅收的壓力，減少地方政府采取要求外地企業(yè)在本地設(shè)立公司等一系列歧視外地企業(yè)的行為。

八、結(jié)論

政府行為競(jìng)爭(zhēng)邊界的提出，更加旗幟鮮明地對(duì)如何理順政府與市場(chǎng)關(guān)系這一上進(jìn)行了回答。那就是要以競(jìng)爭(zhēng)邊界對(duì)政府行為進(jìn)行約束，保證政府與市場(chǎng)關(guān)系的協(xié)調(diào)與配合。這有助于更好地在新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

政府行為競(jìng)爭(zhēng)邊界的研究涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的多個(gè)方面，因此，有必要從紛繁復(fù)雜的政府行為中提煉出有價(jià)值的行為類(lèi)型并展開(kāi)分析。建立并完善政府行為的競(jìng)爭(zhēng)邊界，最終要實(shí)現(xiàn)的是“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”。因此，圍繞資源配置這一核心問(wèn)題，本文對(duì)政府配置資源的方式、范圍、手段和效果四方面，對(duì)政府行為的競(jìng)爭(zhēng)邊界問(wèn)題展開(kāi)研究。

具體而言，在配置資源方式上，政府應(yīng)當(dāng)減少占有資源行為，增加讓渡資源行為；在使用資源過(guò)程中應(yīng)充分聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)；在轉(zhuǎn)移資源過(guò)程中應(yīng)當(dāng)保證政策平等適用。在資源配置范圍上，政府應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)過(guò)程中最大限度減少對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置；在市場(chǎng)監(jiān)管中最大限度減少對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)；在社會(huì)管理中應(yīng)當(dāng)弱化管理、強(qiáng)化服務(wù)；在公共服務(wù)中應(yīng)當(dāng)區(qū)分公共服務(wù)中的自然壟斷行業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，加強(qiáng)公共服務(wù)市場(chǎng)化水平。在配置資源手段上，政府實(shí)施強(qiáng)制命令行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律各項(xiàng)規(guī)定，堅(jiān)持“法無(wú)授權(quán)不可為”；利益給付行為應(yīng)當(dāng)充分實(shí)現(xiàn)正面激勵(lì)和引導(dǎo)作用；公私合作行為應(yīng)當(dāng)保證公共利益得以實(shí)現(xiàn)；倡導(dǎo)指導(dǎo)行為應(yīng)當(dāng)保證目標(biāo)具有合理性。在配置資源效果上，政府不得損害市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)資格，應(yīng)當(dāng)完善負(fù)面清單制度，將事前監(jiān)管轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管；不得損害市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)能力，應(yīng)當(dāng)降低對(duì)不同所有制企業(yè)的歧視，降低民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻；不得損害市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)意愿，應(yīng)當(dāng)縮小政府扶持范圍、降低政府扶持水平，削減貿(mào)易保護(hù)措施；不得損害市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)范圍，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中央對(duì)地方產(chǎn)業(yè)政策的監(jiān)督力度，通過(guò)改革政績(jī)考核制度來(lái)降低地方競(jìng)爭(zhēng)對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)的分割作用。