夏文貴

在地理區(qū)位上，邊境縣毗連國家邊界，置身邊境并直面他國。這種特殊的地理空間條件決定了在我國的縣級行政建制中，邊境縣是一種較為特別的縣域單元，同內(nèi)地縣或其他邊疆縣相比既有共性又有差異。如此一來，就不能完全按照一般縣域治理的邏輯來理解邊境縣及其治理的內(nèi)涵和特征。而現(xiàn)有縣域治理和地方治理的研究，在提供諸多啟發(fā)的同時，并不能為闡釋邊境縣及其治理提供完備的知識和邏輯支撐。與此同時，長期以來相關(guān)研究者并未關(guān)注到邊境縣及其治理的特殊性，更沒有形成專門性研究，即便部分涉及，也多內(nèi)涵于邊疆治理范疇或地方治理領(lǐng)域，無形之中遮蔽了邊境縣及其治理的獨特性。因此，對于“邊境縣如何治理”這個重要問題，至今尚未得到很好的學(xué)理性解答。

系統(tǒng)探討邊境縣及其治理，是理解邊境及邊境治理的基本前提。作為國家疆域特殊而重要的組成部分，邊境是分屬于不同行政區(qū)域的，并要在一定的行政區(qū)劃基礎(chǔ)之上才能得以確認(rèn)，進而實現(xiàn)有效治理。在我國，縣在行政建制體系中所扮演的承上啟下角色規(guī)定了其是國家疆域治理的基礎(chǔ)性行政單元，也是邊境這個特殊區(qū)域治理的基本單元。進一步說，國家的邊境治理目標(biāo)和活動，最終都要通過縣域治理形式來落實和完成。從這個邏輯上來理解，縣域不僅是國家上層與地方基層的連接點，同時也是國家與邊境的連接點，構(gòu)成了邊境治理的基本空間范圍和行政載體。因而，對于邊境地區(qū)的縣域治理的深入探究，同時也是對邊境治理形成全面把握和準(zhǔn)確認(rèn)識的有效路徑及基本前提。

近年來，黨和國家決策層關(guān)于“治國必治邊”的論斷，“一帶一路”倡議的實施，黨的十九大報告首次關(guān)于“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”的宣示，黨的十九屆四中全會關(guān)于“加強邊疆治理，推進興邊富民”的強調(diào)等，把邊境及邊境治理在國家治理和國家發(fā)展中的地位前所未有地凸顯了出來。在此背景下，邊境縣及其治理的重要性和獨特性也隨之得以深刻凸顯。因此，基于這種現(xiàn)實與理論的雙重觀照，形成有關(guān)邊境縣及其治理的系統(tǒng)認(rèn)知，并提供有效的知識供給，實現(xiàn)對國家治理和國家發(fā)展戰(zhàn)略的及時回應(yīng)，就顯得十分緊要。

一、“邊”與“縣”：邊境縣的雙重屬性

簡單說來，邊境縣是國家于沿邊地區(qū)設(shè)置的縣級行政區(qū)域?！爸袊幕貏e注重正名。名既是對事實的概括，也是一種價值導(dǎo)向?！?1)徐勇：《基于中國場景的“積極政府”》，《黨政研究》2018年第5期。就其名而言，邊境縣首先是國家的一個縣級地方，具有一般縣域的基本內(nèi)涵和特點。但同時又要看到，邊境縣所轄有的地理空間范圍是國家的邊境地區(qū)——毗鄰國家邊界、直面他國。這種獨特的地理空間特質(zhì)決定了邊境縣是一種具有特定邊境意涵的縣域形態(tài)，并迥異于其他非邊境縣。因而，在我國的縣級行政建制單元中，邊境縣是一種同時兼有縣域?qū)傩院瓦吘硨傩缘奶囟h域單元，相較于內(nèi)地縣或其他邊疆縣，必然是既有共性又有差異。

(一)邊境治理的政區(qū)邏輯

中國是一個幅員遼闊的國家，疆域治理遵循著一種“大國”邏輯?！皣冶旧碚紦?jù)著一個較大的地域范圍。為了實現(xiàn)對國家的有效治理，國家往往將全國劃分為若干個區(qū)域(事實上，許多國家本身就是在若干政治區(qū)域的范圍上建立起來的)，并在各個區(qū)域建立從屬于中央政府的地方政府?！?2)周平：《中國地方制度析論》，《江漢論壇》2013年第6期。我國國家疆域存在的地理區(qū)位、資源稟賦、歷史文化、經(jīng)濟社會發(fā)展水平等差異，在空間上形成了突出的核心與邊緣、內(nèi)地與邊疆的二元性特點。而為了達成有效的疆域治理，國家通常會把整體疆域劃分為不同層級的行政區(qū)域，并以此為基礎(chǔ)來實施“地方治理”。這樣一種制度安排，為確保把各具異質(zhì)性的疆域部分整合于統(tǒng)一的國家治理體系奠定了堅實基礎(chǔ)，并由此形成了四級行政建制單元，包括省(區(qū))、市(地、州、盟)、縣(市、區(qū)、旗)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。

作為國家疆域特殊而重要的組成部分，邊境區(qū)域的治理同樣要通過國家統(tǒng)一的行政區(qū)劃方式來進行?，F(xiàn)代意義上的邊境，是伴隨國家主權(quán)領(lǐng)土體制的確立及國家之間的邊界劃分和區(qū)隔而建構(gòu)起來的，其構(gòu)成了現(xiàn)代國家時代特有的政治地理空間現(xiàn)象，并有別于傳統(tǒng)意義上那種伴隨國家實力消長而呈現(xiàn)盈縮變化的“邊陲”(3)高楊：《主權(quán)的地理之維——從領(lǐng)土屬性看中國民族國家之形成》，《歷史法學(xué)》2010年第3卷。概念。在空間形態(tài)上，“邊境與邊界存在的形態(tài)不同，邊界為‘線’，邊境為‘面’，即邊境是基于邊界線所劃定的一定的‘區(qū)域’”(4)吳羽：《邊境管理法律制度通義》，北京：法律出版社，2016年，第5頁。?，F(xiàn)實中，基于國家邊界而確定的邊境分屬于不同的行政區(qū)域，并要依托一定的行政建制來進行治理。這意味著，邊境被納入一定的行政區(qū)劃后，就不僅具有了明確的區(qū)域范圍，而且也為邊境治理確定了現(xiàn)實的地方治理主體。而圍繞國家邊界這一參照標(biāo)準(zhǔn)，可以概括得出與國家行政區(qū)劃相對應(yīng)的不同空間意義的邊境：宏觀邊境，即轄有國家邊界的省級行政區(qū)域；中觀邊境，即轄有國家邊界的地市級行政區(qū)域；微觀邊境，即轄有國家邊界的縣級和鄉(xiāng)級行政區(qū)域。國家對邊境區(qū)域的治理活動，就是依托這些行政建制單元在特定的行政轄區(qū)內(nèi)來展開和完成的。

(二)邊境縣的“縣域”屬性

雖然，邊境縣置身國家疆域之最邊緣，處于國家政治鏈條之最遠端，但其作為“縣”的政區(qū)屬性卻與內(nèi)地縣域是一致的。在這一點上，邊境縣同樣具有一般縣域的轄區(qū)范圍、政權(quán)要素、治理屬性和層級特點，“從縣級政治看，縣政承上啟下，是國家上層與地方基層、中央領(lǐng)導(dǎo)與地方治理、權(quán)力運作與權(quán)力監(jiān)控的‘接點’部位；從縣域社會看，縣城是城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中心與邊緣地帶的‘接點’部位”(5)徐勇：《“接點政治”：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2009年第6期。。簡言之，作為邊境地區(qū)的縣級行政區(qū)，邊境縣首先是縣，具有一般縣域的基本特點，蘊涵著突出完備的縣域?qū)傩?，于上承接了全面而直接的各項治理任?wù)，于下則直面著紛繁復(fù)雜的縣域社會問題。對此，從邊境縣政府基本的組織架構(gòu)、制度體系安排、職能職責(zé)定位、政治運行過程等可以看到，其同全國一般縣級政府單元具有高度的一致性。

(三)邊境縣的“邊境”屬性

邊境縣是轄有國家邊界的縣級政區(qū)，由于“邊”的場景預(yù)置及強大效應(yīng)，其在具有一般縣域特性的同時，還被賦予了獨具一格的邊境屬性。從治理客體來看，邊界、界標(biāo)、邊境通道、邊境禁區(qū)、邊民、跨界民族，以及跨境務(wù)工、跨境交往、邊境生產(chǎn)作業(yè)等，則形成了邊境地區(qū)縣域治理實踐中特有的問題領(lǐng)域。此外，“地處邊境并由邊境地區(qū)基層政府參與治理的口岸、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、邊境貿(mào)易區(qū)、邊民互市貿(mào)易點等場所，又構(gòu)成了邊境縣域流通開放的另外一番空間景象?！?6)孫保全：《中國陸地邊疆的區(qū)域性差異與差別化治理》，《新視野》2017年第5期。從治理主體來看，主要涉及邊境縣域中的一些特殊性治理結(jié)構(gòu)，如駐軍系統(tǒng)、邊境管理部門、邊防委員會、邊(跨)境經(jīng)濟合作區(qū)管委會等。同時，還包括一般的縣級政府部門要履行特殊的治邊功能，如外事、發(fā)改、國土、環(huán)保、公安等部門，均負(fù)有一定的邊境管理與維護職責(zé)，并要參與相應(yīng)的管邊控邊治邊工作。

二、以縣治邊：邊境治理的縣域單元

所謂“以縣治邊”，就是以縣域為基本行政單元來劃分和治理邊境。在我國現(xiàn)行的地方制度中，縣作為最基層且完整的一級行政單元，具有特殊的定位和治理意義。一方面，整個國土空間的治理，最終都要經(jīng)由縣來完成，縣域治理構(gòu)成了國家治理體系中基礎(chǔ)性的一環(huán)。另一方面，作為國家的窗口、門戶、通道、屏障，盡管邊境是疆域結(jié)構(gòu)中的一個特殊組成部分，但同樣要依托縣的制度機理、行政載體和治理功能，才能被納入統(tǒng)一性的國家治理體系之中?？h在邊境治理中的這種基礎(chǔ)性地位，是由其自身的性質(zhì)和特點所決定的。

(一)縣域及縣治的基礎(chǔ)性地位

在我國的政治體系中，縣的建制源遠流長、意義非凡。正所謂“郡縣治，則天下治；郡縣安，則天下安?！倍以诤荛L的歷史時期內(nèi)，受國家治理權(quán)力、資源、技術(shù)、觀念的制約，官僚體系到縣這一層級便終止了。縣以下則由宗族、鄉(xiāng)紳等社會力量高度自治，這樣便形成了傳統(tǒng)治理體系中“皇權(quán)不下縣”的特點。到了現(xiàn)代，縣一方面延承了歷史上的制度傳統(tǒng)，另一方面則在國家治理現(xiàn)代化的進程中被逐漸賦予了新的意涵。

對此，誠如有學(xué)者深刻洞悉的：“我國真正的基層政權(quán)應(yīng)該是縣級政權(quán)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)沒有司法權(quán)力，是不完整的，而縣級政權(quán)是最基層的完整政權(quán)；另一方面，縣的地域和人口比較適中，可以作為一個‘綜合體經(jīng)濟體’來較為平衡地發(fā)展經(jīng)濟和統(tǒng)籌財政，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則做不到這一點。因此，縣級政權(quán)才是我們國家直接面對民眾的基層完整政權(quán)”(7)于建嶸：《后稅費時代：基層權(quán)力“懸浮”之憂》，《人民論壇》2010年第1期。。質(zhì)言之，縣域是一個集經(jīng)濟、政治、文化、社會等諸要素于一體的完整社會，縣政也是最基層且完整的一級行政單元。甚至可以說，縣域治理是完整意義上的“縮小版的國家治理”。與此相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于不是完整的一級地方政權(quán)，因此不能被視為完整的地方治理單位。作為國家權(quán)力在地方的直接代表，縣扮演著承上啟下的角色，處于頂層設(shè)計和基層治理之間的接點部位，一切國家意志和國家目標(biāo)的貫徹執(zhí)行最終都要以縣治為基礎(chǔ)，縣域善治是國家善治的基礎(chǔ)。

(二)邊境劃分中的縣域標(biāo)準(zhǔn)

在我國的行政體制下，縣域在國家治理中的基礎(chǔ)性地位決定了其同樣也是邊境這個特殊區(qū)域治理的基本單元，國家的邊境治理最終要通過縣域治理才能落地。因而，相對其他的地方層級來說，邊境縣就構(gòu)成了國家邊境治理的直接行政載體和基本依托。一方面，作為現(xiàn)代國家特有的政治地理空間現(xiàn)象，邊境要劃分到一定的行政區(qū)劃之中，對其實施的治理活動才能夠被具體化；反之，邊境及邊境治理將變得抽象和無法理解。另一方面，以縣級政區(qū)來界定和劃分邊境，是邊境治理實踐中的通行做法。在轄有邊界的省和地市級區(qū)域中，許多地區(qū)由于距離邊界較遠，因而并不屬于嚴(yán)格意義上的邊境地方；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則由于不是具有完整政權(quán)建制的一級地方，為此理應(yīng)納入縣級政區(qū)范疇予以統(tǒng)一看待。相對而言，只有以縣域為單位來認(rèn)定邊境才是恰當(dāng)適宜的。

從這個意義上來說，邊境縣便構(gòu)成了國家邊境治理的基本空間，涵蓋了完備的政權(quán)要素和邊境要素，是直接承續(xù)和對接國家邊境治理任務(wù)的基礎(chǔ)性行政單元。關(guān)于這一點，在具體的國家邊境治理實踐中不乏各種典型例證：中國與毗鄰國家簽訂的陸地邊境管理協(xié)定，就是以毗連雙方邊界的縣級政區(qū)范疇來認(rèn)定邊境；“興邊富民”行動也是以140個陸地邊境縣及58個邊境團場作為主要實施范圍；國務(wù)院《關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》，同樣是以縣作為基本單位來組織實施；9個邊境省區(qū)制訂出臺的“邊境管理條例”等地方性法規(guī)，也多以縣域來界定邊境。

(三)“以縣治邊”的內(nèi)涵及意義

以縣為基本單位，進而通過縣域治理將邊境區(qū)域納入整體國家治理范疇，是國家進行邊境治理的一般邏輯。因此，邊境縣作為承載國家邊境治理的基層主體，不僅直接擔(dān)負(fù)著自上而下的各項邊境治理任務(wù)，直面紛繁復(fù)雜的邊境現(xiàn)實問題，而且相應(yīng)地邊境縣治理則構(gòu)成了國家邊境治理的基本實踐形式和具體體現(xiàn)。這種以縣域為基礎(chǔ)來劃分和治理邊境的實踐范式，可以概括為“以縣治邊”模式，對于國家的邊境治理具有深刻而特別的意涵。

其一，實現(xiàn)國家對邊境的主權(quán)管控。除邊界這條“線”而外，邊境地區(qū)的設(shè)縣建政，還蘊涵著從縣域的“面”的維度來宣示國家主權(quán)、拱衛(wèi)國家領(lǐng)土安全的意義。這樣看來，于邊境這一特定區(qū)域設(shè)置和建立縣級政區(qū)，就不僅是國家進行一般性地方治理的實踐要求或邏輯必然，同時還被賦予了深刻的主權(quán)意涵。換言之，邊境縣的治理不僅具有一般縣域治理的意義，更是一項彰顯國家主權(quán)、象征國家邊境在場、實施主權(quán)性管控的政治實踐活動。而且，通過邊境縣的有效治理，在達成邊境區(qū)域的安全、穩(wěn)定、發(fā)展之時，還有利于促進國家對周邊的輻射、感召和影響。

其二，促進國家疆域整合及政治一體化。建立縣制、實施縣治，這是中央集權(quán)的單一制的現(xiàn)代國家將最邊緣地帶納入國家統(tǒng)一政權(quán)體系及治理框架，進而加強政治管理，在空間維度上實現(xiàn)政治一體化的集中表現(xiàn)?！翱h是中央集權(quán)制的基本制度條件?！?8)周慶智：《縣政治理：權(quán)威、資源、秩序》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2014年，第18頁。尤其近代以降，縣的制度設(shè)置的逐漸普遍化，實現(xiàn)了現(xiàn)代國家條件下的國家權(quán)力、國家制度、國家法規(guī)、國家政策等在整個疆域范圍內(nèi)的貫徹落實，并為核心區(qū)與邊緣區(qū)、內(nèi)地與邊疆最終統(tǒng)一于國家發(fā)展進程創(chuàng)造了條件、提供了可能。正因如此，近代以后省制和縣制在邊疆及邊境的確立，就成為現(xiàn)代國家建構(gòu)及其政治一體化的重要標(biāo)志。而且，縣的制度安排及其治理機理實際上也是在邊緣區(qū)域，特別是邊境地區(qū)確保中央集權(quán)體制及國家意志得以延伸的關(guān)鍵。

其三，縣域治則邊境治，縣域安則邊境安。國家針對邊境地區(qū)社會秩序的維護、治理資源的投放，以及促進邊境開放發(fā)展、鞏固邊境安全穩(wěn)定等治理目標(biāo)的實現(xiàn)，最終都要依托縣域單元來統(tǒng)籌推進和完成。顯然，在此區(qū)域范圍內(nèi)的各項邊境事務(wù)和問題的治理，自然離不開一般性的地方治理活動的開展，而針對邊界、邊境通道、口岸、守邊固邊等特殊問題領(lǐng)域采取的非常規(guī)性治理舉措，同樣屬于縣級邊境政府的職權(quán)范疇。此外，邊境特有的地理空間功能的充分發(fā)揮，如安全拱衛(wèi)、開放流通、對外輻射等，很大程度上也須依托一般性的地方治理才能實現(xiàn)。這些均說明，邊境地區(qū)的縣域治理狀況，直接關(guān)系邊境治理的總體情況，攸關(guān)邊境的安全穩(wěn)固與繁榮發(fā)展。

三、因邊治縣：縣域治理的邊境基礎(chǔ)

所謂“因邊治縣”，即在邊境場域之中、根據(jù)邊境條件來開展縣域治理活動。人類的實踐活動，都是在一定的環(huán)境條件下進行的。“它處于一個環(huán)境之中，本身受到這個環(huán)境的影響，又對這種環(huán)境產(chǎn)生反作用?！?9)戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬，主譯，北京：人民出版社，2012年，第16頁。這種環(huán)境條件為人類活動提供和預(yù)設(shè)了一個基本的空間場域，構(gòu)成了人類實踐賴以展開的邏輯始點。邊境縣治理是在邊境這一特定地理空間條件下進行的。其中，緊鄰國家邊界進而置身邊境，以及由此而形成的獨特地理、地緣、人文和社會環(huán)境，為邊境縣預(yù)置了一個特殊性的治理場域，賦予邊境縣治理獨具一格的內(nèi)涵和邏輯。可以說，許多邊境社會現(xiàn)象和問題，都是這一獨特空間場域下的產(chǎn)物。

(一)邊境場域的特殊性及其影響

在國家疆域格局中，邊境處于內(nèi)聯(lián)外接的地理交匯點和樞紐地帶。誠然，國家對該區(qū)域的治理最終要在縣的制度框架之下并通過縣域治理來實現(xiàn)。但較為特別的是，這種縣域治理是在邊境場域之中進行的，并賦予了其治理實踐鮮明的邊境特質(zhì)。其中，邊境所預(yù)設(shè)的特殊性的地緣和區(qū)位等環(huán)境，使得邊境縣的治理面臨突出的跨境性因素的影響。具體來看，由于歷史、地理、民族、文化等與鄰國之間的密切關(guān)聯(lián)，相鄰國家之間的沿邊縣市、村寨以及雙方邊民，常常存在著各種形式的跨界互動關(guān)系，如涉外交流協(xié)作、跨境交往、跨境務(wù)工、互市互助互惠等。特別是雙方邊民在長期的跨界聯(lián)系中形成的跨境社會網(wǎng)絡(luò)，已然成為邊境社會不可或缺的組成部分，“他們往往游走在國家制度的‘合法’與‘非法’之間開展跨境互惠活動，但他們自己認(rèn)為他們只是生活在常人的‘情理’之中?！?10)周建新、管海朱：《邊民社會的跨境互惠行為研究——基于廣西那坡縣弄猛屯的調(diào)查》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第2期。

在這些跨境性因素中，既有一些積極要素，能夠為邊境縣治理實踐的深入推進創(chuàng)造有利條件；同時也存在一些消極要素，并成為邊境縣治理實踐中的不利條件。對于前者，依托和充分利用“邊”的資源，已成為沿邊縣市擴大和深化開發(fā)開放進程及水平的重要方式，并形成了“靠邊吃邊”的發(fā)展模式。例如，廣西壯族自治區(qū)龍州縣政府，依托水口口岸毗連越南的地域優(yōu)勢，利用國家對邊民每人每天八千元互市免稅額的優(yōu)惠政策，組織和資助邊民替當(dāng)?shù)仄髽I(yè)拉貨，使得該區(qū)域一度成為全國堅果進口的重要基地。(11)劉詩洋：《邊貿(mào)，還是走私？緝私與扶貧撕扯廣西小城》，《南方周末》2019年11月28日，第9版。對于后者，比較典型的是，互為毗鄰的域外國家的發(fā)展境況、政局形勢，包括政局動蕩、難民涌入、非法越界、自然災(zāi)害、疫情傳播等，都將程度不同地同我方邊境形成損益互聯(lián)關(guān)系。例如，新冠疫情肆虐背景下，在我國內(nèi)地疫情已得到有效控制的情況下，周邊鄰國的跨境輸入病例“防不勝防”，則進一步凸顯了邊境地方的治理場域的特殊性。

由此可知，邊境縣的治理不僅要依托國家發(fā)展的總體謀劃來展開，同時也要充分考量邊境地區(qū)的周邊狀況及其地緣情勢，如是方能達成最大化的邊境治理效果。畢竟，國家邊界的劃分和區(qū)隔只是在國際法理層面解決了國家領(lǐng)土主權(quán)的歸屬問題，但現(xiàn)實中的邊境縣域治理仍不可避免地會面臨與毗鄰國之間源于地緣、族緣、血緣、姻緣、業(yè)緣等基礎(chǔ)之上的跨境性因素的影響。而全球化及我國加大沿邊開發(fā)開放條件下的邊境開放與流通特質(zhì)的凸顯，則又進一步強化了這一趨勢。

(二)“因邊治縣”的獨特內(nèi)涵

從實踐層面來說，這種基于邊境場域而展開的縣域治理，可以概括為“因邊治縣”模式，構(gòu)成了邊境地區(qū)縣域治理的特殊邏輯。在此條件下，邊境地區(qū)的縣域治理主要圍繞兩個層面的問題來展開：一是一般性的地方事務(wù)和問題；二是特殊性的邊境事務(wù)和問題。前者涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)的各個領(lǐng)域。對于這些事務(wù)和問題進行治理，是邊境縣履行普遍性的縣級政府職能的基本體現(xiàn)，并構(gòu)成了邊境縣治理的常規(guī)性內(nèi)容。后者屬于邊境地區(qū)的特有問題，通常不存在于內(nèi)地區(qū)域，其形成了邊境縣治理的獨特領(lǐng)域。

對于邊境地區(qū)特有問題的治理，可以概括為兩個基本層面?！霸凇亍木S度上，一方面要圍繞邊界、界標(biāo)、界碑等主權(quán)標(biāo)志物，實施邊防、固邊、界標(biāo)與界碑的維護、非法通道監(jiān)控等排他性治理；另一方面要圍繞口岸、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、邊境貿(mào)易區(qū)、邊民互市貿(mào)易點，開展開放性治理。在‘人’的維度上，要針對跨境流動人員、社會組織進行規(guī)約和管理，同時要對邊民、跨境民族等群體實施管理和動員?！?12)孫保全、夏文貴：《中國邊境治理研究：從單一視角轉(zhuǎn)向復(fù)合視角》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第3期。事實上，在獨特的地緣和區(qū)位環(huán)境中，邊境縣在自然生態(tài)、政治形態(tài)、社會文化、經(jīng)濟發(fā)展等多個方面，均迥異于內(nèi)地。受這種治理生態(tài)的影響，邊境安全、邊境秩序、邊界維護、邊民管理、戰(zhàn)區(qū)重建，以及邊境內(nèi)聯(lián)外通的地理空間功能發(fā)揮等問題就顯得十分突出，并要求采取特別的舉措或方式來進行治理。

例如，戰(zhàn)區(qū)重建方面，針對20世紀(jì)70年代末至90年代初，在對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)中做出重大犧牲和貢獻的云南省和廣西壯族自治區(qū)兩地，國家便專門設(shè)有中越邊境戰(zhàn)區(qū)戰(zhàn)后恢復(fù)建設(shè)資金，以扶持相關(guān)區(qū)域?qū)嵤?zhàn)后恢復(fù)重建工作。此外，為有效激活和釋放邊境地理空間功能，2016年1月國務(wù)院專門制定出臺了《關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》，試圖通過更高層級開發(fā)開放平臺的構(gòu)塑來實現(xiàn)這一目標(biāo)，包括重點開發(fā)開放試驗區(qū)、國家級口岸、邊境城市、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)。對于這些使命和任務(wù)，最終均要依托縣級邊境地方來予以落實和完成。

與此同時，“因邊治縣”還意味著一般性地方問題在邊境地區(qū)的特殊化或“邊境化”。由于受邊境獨特的地理空間特質(zhì)的影響，經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的一般性縣域治理問題，在邊境地區(qū)往往會呈現(xiàn)出與內(nèi)地不同的表現(xiàn)形式，同時對邊境安全、穩(wěn)定和發(fā)展帶來外部性影響，并以“邊境問題”的形式凸顯出來。以邊境人口的外遷為例：人口遷徙流動的規(guī)?；推毡榛陀^說是在高速現(xiàn)代化和城市化進程出現(xiàn)的總體趨勢，但與內(nèi)地人口流動不同的是，其對于邊境區(qū)域來說，不僅意味著鄉(xiāng)村空心化、空巢化、老人化等，更為嚴(yán)峻的后果則是出現(xiàn)因邊民外流而造成的“邊境虛空化”(13)白利友、譚立力：《基于全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)中的中國西南邊境虛空化考察》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第4期。問題。這是因為，邊民的居邊生息、居邊發(fā)展是國家守邊固邊的原生力量，而伴隨邊民離散及其趨勢的不斷擴大，邊境地區(qū)就會出現(xiàn)人口規(guī)模驟減、人口結(jié)構(gòu)失衡等問題，進而削弱守邊固邊的主體條件和基礎(chǔ)，從根本上給邊境的安全鞏固帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

四、邊縣合治：邊境治理與縣域治理的疊加

作為具有自身獨特內(nèi)涵的縣域治理類型，邊境縣治理是邊境治理和縣域治理的復(fù)合體。相應(yīng)地，“以縣治邊”和“因邊治縣”就構(gòu)成了邊境縣治理的二重結(jié)構(gòu)：前者強調(diào)其縣域治理內(nèi)涵，后者強調(diào)其邊境治理內(nèi)涵。二者之間的關(guān)系主要體現(xiàn)為，邊境治理是以縣域為基本空間單位，并最終要通過縣域治理來落實、實現(xiàn)和完成，而縣域治理則是以邊境為外部條件，是在邊境場域中展開的。如是，“治邊”和“治縣”其實是緊密結(jié)合在一起的，形成了一個“你中有我、我中有你”的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。因此，對于邊境縣的治理，就不能僅僅基于邊境或縣域視角，將其理解為單一結(jié)構(gòu)，而應(yīng)從邊境治理與縣域治理的邏輯出發(fā)，將其界定為一個“邊縣合治”的復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)。

(一)“地方”與“邊緣”的空間重合

任何治理活動都是在一定的空間范圍內(nèi)進行的，并有著特定的地理空間限度。邊境縣所蘊含的“以縣治邊”和“因邊治縣”的二重治理結(jié)構(gòu)，所指向的其實是同一地理空間對象，所面臨的問題都存在于同一地理空間之中——邊境。因此，如果脫離“邊境”這一特定的空間場景，那么也就無所謂邊境治理或邊境縣治理。誠然，這種“以縣治邊”和“因邊治縣”模式，是從不同的空間維度來揭示邊境縣治理的內(nèi)在邏輯，并分別對應(yīng)著不同的治理領(lǐng)域，但二者本質(zhì)上是重疊在一起的。

就國家國土空間格局的劃分方式而言，按不同標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同的維度和層面，其中兩種劃分方式最為常見，即中央和地方、核心和邊緣。由此便形成了關(guān)于國家治理的兩類范式：“中央—地方”治理范式和“核心—邊緣”治理范式。顯然，內(nèi)地與邊境便是“核心—邊緣”劃分邏輯的展開，而邊境治理就是在這種劃分范式及其實踐形式下來討論國家治理問題的；縣域治理則是在“中央—地方”這種劃分框架及其實踐形式下來探究國家治理問題的。在此意義上，還可以對“治邊”與“治縣”共存于同一空間場域作如是理解：在“核心—邊緣”的視角下，稱之為“邊境”——邊緣之境，并對應(yīng)著邊境治理的要求；而在“中央—地方”的視角下，稱之為“縣域”——縣級行政區(qū)域，與之相對的就是縣域治理的要求。

(二)邊境問題與縣域問題的交織

在邊境特殊的治理場域條件下，往往會孕育并形成復(fù)雜多樣且又互為關(guān)聯(lián)的各種問題。問題的性質(zhì)和特點，又牽引著治理活動過程及其發(fā)展?？傮w上，邊境縣的治理涵蓋了兩個層面的問題領(lǐng)域，即特殊性的邊境問題和一般性的縣域問題。特殊性的邊境問題，是邊境區(qū)域特有的，并多與邊界或跨境因素密切相關(guān)；一般性的縣域問題則是與內(nèi)地縣域相似或一致的地方公共事務(wù)。由于基于邊界要素或跨境因素而形成的邊境特有問題，又存在于特定的縣域之內(nèi)，因而本質(zhì)上也是邊境地區(qū)的縣域問題。邊境縣在履行地方治理職責(zé)之時，自然也要把其納入治理范疇，并對其實施行之有效的治理。與此同時，邊境縣還必須對邊境區(qū)域內(nèi)的一般性地方事務(wù)和問題進行治理，這是國家治理邏輯在縣級層面的縱向延伸和必然要求。

然而，邊境縣臨邊而設(shè)的區(qū)位特點決定了一般縣域問題往往會受到邊界效應(yīng)的影響，從而呈現(xiàn)出“邊境化”的趨向和特征，并要求結(jié)合邊境實際來進行治理。在此意義上來說，一般縣域問題同時也是邊境問題。邊境縣的這種特性，使得其常常面臨“一身二任”的治理要求，即既要立足“縣”的層面來解決好邊境地區(qū)的一般性地方問題，同時又要立足“邊”的角度來處理好邊境縣域內(nèi)的特殊性邊境問題。解決好邊境區(qū)域的一般性地方問題，是實現(xiàn)邊境特殊性問題治理的基礎(chǔ)；而解決好邊境特殊問題，又成為一般性地方問題治理的重要保障。這兩個方面共同構(gòu)成了邊境縣治理的重要內(nèi)容和基本實踐維度，二者互為表里、相互影響。

(三)一般主體與特殊主體的協(xié)同

在現(xiàn)代治理語境下，邊境縣也形成了多元化的治理主體格局。邊境縣的治理主體，既包括廣義意義的縣級政府，即“一級地方承擔(dān)和行使國家權(quán)力并履行地方治理職責(zé)的整體”(14)周平：《當(dāng)代中國地方政府與政治》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第20頁。，也包括當(dāng)?shù)氐能娛陆M織、口岸管理部門，以及企業(yè)、社會組織、邊民等特殊性力量。作為承載和行使國家權(quán)力的重要主體，邊境縣政府在其轄域治理實踐中居于主導(dǎo)地位，其行為績效直接攸關(guān)國家邊境的安全、穩(wěn)定和發(fā)展。相較于一般區(qū)域，軍事組織的邊境在場是十分必要和特殊的，其駐扎在一定的縣域范圍之內(nèi)，同樣具有極為突出的主體地位，并主要擔(dān)負(fù)國界武裝警衛(wèi)和邊境武裝防衛(wèi)的職責(zé)，具體履行邊防檢查、邊境巡邏、邊境追捕、邊境潛伏、邊境突發(fā)事件處置、邊境專項斗爭、邊境調(diào)查與統(tǒng)計等職能。(15)苗偉明：《邊境管理學(xué)》，北京：中國方正出版社，2010年。在邊境地方政府的主導(dǎo)之下，企業(yè)、社會組織和邊民等也分別通過各種形式參與到了邊境治理中，而且是不可或缺的一元主體，構(gòu)成了邊境治理的重要補充力量。面對紛繁復(fù)雜的邊境事務(wù)和問題，正是在這樣一種多元化的邊境縣域治理主體格局下，以及各個治理主體間的協(xié)同共治，最終才達成了國家邊境治理的總體目標(biāo)。

(四)共性方式和個性方式的集成

受客觀邊境事務(wù)和問題治理的需要，邊境縣治理形成了針對一般縣域問題而實施的共性治理方式，以及針對邊境特有問題而采取的個性治理方式。兩者的不同在于，共性治理方式通行于全國的縣域治理實踐之中，是地方或區(qū)域治理中的一般方式及主導(dǎo)形式，包括行政方式、政策方式、法律方式、社會方式等；個性治理方式主要適用于邊境區(qū)域，而且在內(nèi)涵和形式上均有著明顯的邊境特征，如圍繞邊防建設(shè)和邊境管控，以及邊境外事交往的需要，便形成了軍事方式和外事方式在邊境縣域治理中的廣泛使用。

雖然，兩類方式所針對的邊境事務(wù)和問題各有側(cè)重，但也不能忽視二者內(nèi)含的一致性和互補性關(guān)系。一方面，兩類方式本質(zhì)上均遵循于國家統(tǒng)一的制度框架、法規(guī)體系和實踐規(guī)范，不能有悖于國家治理的基本框架體系。另一方面，在具體的邊境縣治理實踐中，兩類方式之間又是一對相互并存、互為補充的關(guān)系，即共性治理方式是個性治理方式實施的基礎(chǔ)，而個性治理方式又成為共性治理方式的必要補充和發(fā)揮作用的必要條件。兩類方式的優(yōu)化組合及綜合運用，為達成預(yù)期的治理目標(biāo)奠定了堅實基礎(chǔ)。

五、邊境縣治理的現(xiàn)實邏輯

如前所述，邊境縣不僅具有縣域?qū)傩裕策€兼有特定的邊境屬性，本質(zhì)上是一個典型的復(fù)合結(jié)構(gòu)。離開了對其中任何一個方面的考察，都無法真正理解邊境縣的性質(zhì)和特征。這樣的客觀事實決定了邊境縣治理必須遵循二重邏輯而展開，即“縣治”邏輯和“邊治”邏輯，如是才能取得全面和有效的治理目標(biāo)。前者主要緊扣并遵循一般縣域事務(wù)和問題的治理模式而進行，后者則主要以特定邊境事務(wù)和問題的治理為目標(biāo)指向及行為邏輯?，F(xiàn)實中，“縣治”與“邊治”是密不可分的兩個重要實踐維度，二者之間的有機結(jié)合、相互支撐和合而為一，是確保邊境縣治理過程完整實現(xiàn)，以及既定邊境治理目標(biāo)有效達成的基礎(chǔ)。

(一)邊境縣治理的“縣治”邏輯

遵循一般縣域治理理念和路徑，并結(jié)合邊境縣自身特征，來實施地方治理的基本做法或行為模式，是邊境縣治理的“縣治”邏輯體現(xiàn)。云南省邊境縣的H縣X副縣長，曾長期在云南省工作。當(dāng)被問及“邊境地區(qū)的縣和內(nèi)地的縣，在治理過程中有什么不同”時，其毫不含糊地回答說：“實際上也沒有多大不同，都是開展些常規(guī)工作”。當(dāng)然，作為長期從事實務(wù)工作的基層政府領(lǐng)導(dǎo)，他的認(rèn)識是基于具體實踐活動得出的，未能從國家邊境治理的角度來看待邊境縣治理的本質(zhì)和內(nèi)容。但從中也可以看出，邊境縣的治理同一般縣域的治理，在內(nèi)容上確實存在很多共通之處。

在“縣治”層面上，邊境縣同樣要立足于兩個層面來展開治理活動：一是貫徹和執(zhí)行國家治理的戰(zhàn)略規(guī)劃、大政方針和政策舉措；二是解決好轄域內(nèi)的社會公共事務(wù)，為沿邊居民提供豐富的公共產(chǎn)品。于此基礎(chǔ)上，又形成了內(nèi)涵更為豐富的實踐范疇，歸納起來包括以下幾個方面。一是政治方面，緊扣政府權(quán)力的配置、運行和建設(shè)，不斷完善基層政權(quán)掌權(quán)、用權(quán)的法治化、制度化、科學(xué)化程度和水平。二是經(jīng)濟方面，在以項目制為核心的治理方式驅(qū)動下，依托由中央、地方和社會資本安排或投入的各種建設(shè)項目，積極推進邊境區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展。三是文化方面，主要通過文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投入，以及以民族傳統(tǒng)文化的傳承與保護為核心的地方文化品牌塑造來展開治理，涉及邊民義務(wù)教育提質(zhì)及科技、法律知識的普及，邊境自然風(fēng)光、歷史遺跡的文化內(nèi)涵挖掘與提煉等事項。四是社會方面，在解決攸關(guān)邊民切身利益的一般民生問題之時，還實施了具有特定意蘊的邊民補助政策，以肯定邊民居邊生息、定心居邊、居邊發(fā)展進而守邊固邊的價值和貢獻。同時，化解因境內(nèi)境外因素交織疊加而產(chǎn)生的利益矛盾或社會治安事件，形塑和維護良好的邊境社會秩序。五是生態(tài)方面，主要圍繞構(gòu)筑國家生態(tài)安全新防線來進行治理，涉及環(huán)境污染防治、石漠化治理、土地資源整治與保護、自然生態(tài)恢復(fù)等內(nèi)容。

(二)邊境縣治理的“邊治”邏輯

立足邊境的特殊內(nèi)涵和屬性來進行邊境縣治理的實踐過程，是邊境縣治理的“邊治”邏輯體現(xiàn)。這主要源于各種因“邊”而形成的特有邊境事務(wù)和問題，同時還直接對應(yīng)著國家邊境治理的各項任務(wù)和安排。邊境縣治理的“邊治”邏輯，主要解決基于“邊”之特性基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的各種特有邊境問題，屬于邊境縣治理中的特殊性范疇。

其一，推動邊防的鞏固與發(fā)展。邊境縣臨邊、居邊、抵邊，這意味著邊防建設(shè)必然也是其進行縣域治理的重要實踐范疇之一。一般情況下，邊防建設(shè)主要由國家來統(tǒng)籌安排，但因其同時也是一定邊境區(qū)域內(nèi)的事務(wù)，形成和存在于一定的邊境轄域之中，因而還需邊境地方的支持、配合與協(xié)助，并直接轉(zhuǎn)化為邊境地方政府的邊防建設(shè)職責(zé)。比較典型的有：一是國防動員、國防教育、軍地協(xié)同；二是沿邊防務(wù)設(shè)施建設(shè)，如道路、交通、通訊、工作站所、住宿等；三是邊防委員會建設(shè)，涉及縣級政府中的外事、公安、發(fā)改、國土、環(huán)保、邊境經(jīng)濟合作區(qū)管委會等部門機構(gòu)，以及邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)；四是邊境群防群治組織建設(shè)，如外事界務(wù)員、護邊員、信息員等。

其二，維護邊境的秩序與穩(wěn)定。一是界務(wù)管理。緊扣國家邊界這一基點，形成了對界標(biāo)、跨境活動、生產(chǎn)作業(yè)、邊境貿(mào)易、口岸、邊境通道、邊民互市點等的系統(tǒng)管理。二是跨境社會問題治理。圍繞走私、賭博、疫情傳播等，構(gòu)建形成了縣域范圍內(nèi)的黨政軍警民聯(lián)防機制、跨域政府間的協(xié)同防控機制、與毗鄰國家間的協(xié)作防控機制等。三是意識形態(tài)工作。受邊境特定的地緣、親緣、族緣，加之普遍的經(jīng)濟發(fā)展緩慢、社會發(fā)展水平不高等因素影響，“西化”“分化”等威脅和隱患在邊境地區(qū)一直存在，并常常以極具隱蔽性、誘惑性的救困濟貧、慈善布施等旗號來開展活動。有鑒于此，邊境基層政府積極構(gòu)建覆蓋社會生活、民族文化等領(lǐng)域的警惕和防范“西化”“分化”“滲透”與“顛覆”工作體系，并針對沿邊居民開展周期性、常態(tài)化的宣傳警示教育活動。

其三，擴大邊境的開放與流通。邊境與周邊國家互聯(lián)互通。這一地理區(qū)位，為國家深入利用“邊”的資源以實施沿邊開放戰(zhàn)略，不斷激活邊境的開放流通功能，提供和創(chuàng)造了便利條件。在國家沿邊開發(fā)開放政策推動下，邊境地方政府紛紛依托口岸、邊民互市點、開發(fā)開放試驗區(qū)、邊(跨)境經(jīng)濟合作區(qū)等平臺和載體，積極深化與周邊鄰國的經(jīng)貿(mào)往來、技術(shù)合作和人文交流。在此條件下，邊境縣利用區(qū)位優(yōu)勢來謀求縣域善治的行動就變得十分明顯。近年來，云南省麻栗坡縣在“立足口岸，面向越南，服務(wù)云南，連通中國與南亞東南亞大市場”的發(fā)展定位基礎(chǔ)上，構(gòu)建形成了一套獨特的縣域發(fā)展模式，包括“口岸+產(chǎn)業(yè)培育”“口岸+商貿(mào)物流”“口岸+邊境旅游”等形式。

(三)“邊治”與“縣治”的復(fù)合邏輯

在邏輯層面上，邊境縣的治理主要就是圍繞“邊治”和“縣治”維度而展開的實踐過程，二者共同構(gòu)成了邊境縣治理的“一體兩面”。然則需注意的是，這種二重邏輯的劃分，僅僅是一種理論上的理想型的分類，是簡化復(fù)雜問題的一種抽象化的模型，或者說是認(rèn)識邊境縣治理復(fù)雜內(nèi)容的一種方法論。在現(xiàn)實中，“縣治”邏輯和“邊治”邏輯之間并非兩條平行的軌道，而是有機結(jié)合、相互依存進而合二為一的復(fù)合治理過程。

其一，“縣治”與“邊治”統(tǒng)一于國家治理。在我國的中央集權(quán)體制下，中央在國家治理中處于統(tǒng)領(lǐng)地位，國家治理的戰(zhàn)略規(guī)劃、大政方針、政策舉措等，都是由中央立足國家全局高度而統(tǒng)一制定，然后再由各個地方單元予以貫徹落實。因此，雖然邊境縣及其治理具有自身的屬性和特點，但也要遵循國家統(tǒng)一的制度框架和法規(guī)政策體系，并根據(jù)具體的戰(zhàn)略規(guī)劃、大政方針和政策舉措等來進行治理。從這個意義上說，“縣治”與“邊治”不僅同屬國家治理范疇，而且都要圍繞國家治理目標(biāo)而展開活動。在此過程中，同國家治理中的專門性邊境治理謀劃一樣，“全國一盤棋”之下的一般性區(qū)域治理謀劃及其在邊境區(qū)域的推行和深入，客觀上也發(fā)揮著治理邊境的效果和功能，二者的治理績效均攸關(guān)國家治理謀劃在邊境區(qū)域的實現(xiàn)程度和水平。

其二，“縣治”與“邊治”的功能互補。一方面，“縣治”要以“邊治”為保障。在邊境范圍之內(nèi)，除一般性的縣域事務(wù)而外，同時還面臨諸多特殊性的邊境事務(wù)，其直接關(guān)系著邊境的安全與穩(wěn)定，以及邊境內(nèi)聯(lián)外接的地理空間功能發(fā)揮，并需要采取專門性的治理舉措來實施治理。顯然，針對這些特殊性方面，單純的縣域治理方式是難以奏效，還有賴于“邊治”功能的發(fā)揮，進而為縣域治理提供秩序和空間保障。另一方面，“邊治”要以“縣治”為基礎(chǔ)?！翱h治”領(lǐng)域的邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展等，可以夯實“邊治”實踐所需的物質(zhì)條件和基礎(chǔ)。與此同時，“邊治”實踐所涉及的各種特定邊境事務(wù)和問題的治理，又存在于既定的邊境縣轄域之內(nèi)，并要轉(zhuǎn)化為一定的區(qū)域治理形式才能得以更好解決。如沿邊開發(fā)開放、跨境活動管理等，均要納入地方治理范疇，并結(jié)合一般治理要求才能實現(xiàn)有效治理。

其三，“縣治”與“邊治”的過程互嵌。一是在治理主體結(jié)構(gòu)層面，邊境縣政府中的各部門機構(gòu)，除要履行一般性的縣域治理職責(zé)，也會程度不一地涉及一定的“邊治”事務(wù)，發(fā)揮一定的“邊治”功能。如邊境管控雖以邊防部隊為主，但也關(guān)聯(lián)著公安、外事、國土、發(fā)改等職能機構(gòu)。同時，駐軍系統(tǒng)作為針對特殊“邊治”事務(wù)的重要主體，在執(zhí)行日常的勤務(wù)實務(wù)之外，由于其又置身邊境縣域之中，因而仍須承擔(dān)一定的“縣治”任務(wù)，發(fā)揮一定的“縣治”功能。如按照國家“愛民固邊”戰(zhàn)略要求，駐守云南省M市境內(nèi)的T邊檢站就主動實施了“維穩(wěn)、民心、服務(wù)、固本、強基”五大工程，以服務(wù)邊境地區(qū)的和諧穩(wěn)定。二是在具體舉措層面，一個是國家的一般治理安排在邊境區(qū)域深刻反映著“縣治”與“邊治”間的過程交融。例如易地扶貧搬遷工作，既要注重扶貧成效，同時也要兼顧守土固邊效應(yīng)，以及充分利用沿邊優(yōu)勢，并有利于達成興邊富民、穩(wěn)邊固邊的效果。另一個是國家或上級政府制定的專項化邊境治理政策，如具有綱領(lǐng)性意義的“興邊富民行動”，一定程度上又構(gòu)成了邊境地方進行縣域治理的基本尺度，是“邊治”特色與“縣治”內(nèi)涵的有機結(jié)合和完整體現(xiàn)。