柴瑞娟 周建樹

一、重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控下的公共利益舉報(bào)制度：必要性與我國現(xiàn)狀

社會(huì)前行中，各種給社會(huì)帶來重大風(fēng)險(xiǎn)、危及社會(huì)公共利益的突發(fā)事件永遠(yuǎn)不會(huì)消失。這種突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，總是悄無聲息以致難以察覺，待外界發(fā)現(xiàn)時(shí)，往往其破壞行動(dòng)已經(jīng)持續(xù)了一段時(shí)間，損失已經(jīng)造成，生命或經(jīng)濟(jì)代價(jià)已經(jīng)支付。為將其扼殺在早期階段以免后續(xù)失控，我們必須變被動(dòng)為主動(dòng)。只要我們能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并感知這個(gè)社會(huì)任何神經(jīng)末梢的異常，就能夠快速壓制并戰(zhàn)勝它，從而將代價(jià)控制在最小限度。但如果社會(huì)系統(tǒng)的基層在運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)抑制真實(shí)信息，則再強(qiáng)大的科技能力和治理系統(tǒng)也難以應(yīng)對突如其來的各種風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難，故提升我國社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)能力至為重要。在此過程中，盡早獲得真實(shí)信息以發(fā)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)前提環(huán)節(jié)就異常關(guān)鍵，這就需要讓居于社會(huì)各個(gè)角落的人們面對社會(huì)異常和潛在風(fēng)險(xiǎn)敢于舉報(bào)，而公共利益舉報(bào)制度正是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)機(jī)制和發(fā)現(xiàn)能力的關(guān)鍵一環(huán)，更是構(gòu)建重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，提升國家治理效能和社會(huì)治理水平的基礎(chǔ)性制度之一。

公共利益舉報(bào)是指某個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域或社團(tuán)組織成員為維護(hù)社會(huì)公共利益，主動(dòng)向國家機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾、新聞媒體等揭露內(nèi)部弊端或違法行為，其實(shí)質(zhì)是內(nèi)部人員對所屬機(jī)構(gòu)組織存在的違法違規(guī)行為進(jìn)行合理合法的舉報(bào)。各國對公共利益舉報(bào)稱謂不同，美國稱之為“吹哨人”，英國稱之為“公共利益披露”，日本稱之為“公益通報(bào)”。對于公共利益舉報(bào)，目前許多國家如美國、英國、愛爾蘭、澳大利亞、加拿大、日本等均已制定專門法律，為公共利益舉報(bào)人提供舉報(bào)途徑、保護(hù)措施、救濟(jì)機(jī)制等，如美國1989年《吹哨人保護(hù)法》(Whistleblower Protection Act)和2002年《薩班斯法案》(Sarbanes-Oxley Act)，英國《1998年公共利益披露法》(Public Interest Disclosure Act)，日本2004年《公益通報(bào)者保護(hù)法》，澳大利亞《2013年公共利益披露法》(Public Interest Disclosure Act 2013)等。

我國當(dāng)下并無專門的公共利益舉報(bào)立法，只在食品、金融等行業(yè)分散規(guī)定有舉報(bào)制度，具體如我國《食品安全法》《市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》《銀行保險(xiǎn)違法行為舉報(bào)處理辦法》《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等均有些分散規(guī)定，但現(xiàn)行的舉報(bào)制度主要針對公眾個(gè)人私益舉報(bào)而進(jìn)行規(guī)定和制度設(shè)計(jì)，與公共利益舉報(bào)的制度需求并不相匹配。就其具體規(guī)定來說，多為原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，對舉報(bào)保護(hù)缺乏詳細(xì)的規(guī)定，對舉報(bào)人的保護(hù)乏力。從制度運(yùn)行現(xiàn)實(shí)來看，舉報(bào)人舉報(bào)后，其財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、勞動(dòng)權(quán)屢屢遭到侵害而無從救濟(jì)。如2014年沃爾瑪4名員工舉報(bào)沃爾瑪使用過期原材料制作熟食后慘遭辭退(1)周琳：《為舉報(bào)者撐起“安全傘”刻不容緩》，《工人日報(bào)》2014年9月7日。。2019年9月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)督的指導(dǎo)意見》，首次明確提出要“發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，建立‘吹哨人’、內(nèi)部吹哨人等制度，對舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員予以重獎(jiǎng)和嚴(yán)格保護(hù)”，但截至目前具體的立法仍為空白。

為維護(hù)公共利益挺身而出的舉報(bào)人在我國有其存在的必要性和價(jià)值意蘊(yùn)。隨著現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行的日益專業(yè)化和復(fù)雜化，我國傳統(tǒng)大政府小社會(huì)、政府在社會(huì)治理方面大包大攬的模式雖有其不可替代的優(yōu)勢，但其面臨的困境也越發(fā)明顯：政府的監(jiān)管和治理畢竟置身外部，其越來越難以發(fā)現(xiàn)各行業(yè)內(nèi)部、專業(yè)、潛藏的違法違規(guī)行為，政府囿于所獲取信息的局限性，以該信息為基礎(chǔ)的政府治理決策就很容易產(chǎn)生偏差甚至錯(cuò)誤，這種偏差和錯(cuò)誤在我國大政府模式下，其負(fù)面后果和影響都難以估量。而公共利益舉報(bào)制度則有助于消解這種國家治理困局，其通過將各機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員變身為自己的信息來源渠道，可以有效解決政府治理中的信息不對稱問題，防止政府部門信息獲取失衡以致決策偏差甚至失誤，故可有效降低社會(huì)治理成本，給“萬能政府”減壓。故公共利益舉報(bào)制度理應(yīng)成為政府部門決策和社會(huì)治理的重要信息源和輔助力。從社會(huì)治理功能角度，允許和鼓勵(lì)公共利益舉報(bào)人的存在，至少也可幫助政府警覺或規(guī)避可能存在的決策失誤，減少因各方意見過于趨同一致而導(dǎo)致的偏差和冒進(jìn)。故綜合而言，公共利益舉報(bào)人制度在價(jià)值引導(dǎo)上，可倡導(dǎo)民眾勇于維護(hù)行業(yè)規(guī)范、社會(huì)公義，捍衛(wèi)社會(huì)公共利益；在功能上，可填補(bǔ)政府治理不到位的空間，又可降低社會(huì)治理和監(jiān)督的成本，提升國家治理能力；在社會(huì)效用上，其可有效防止民眾的生命健康、財(cái)產(chǎn)等因錯(cuò)誤資訊或不法情事受到損害，從而直接惠及百姓福祉，利于國家長治久安。

在公共利益舉報(bào)法律制度立法方面，鄰國日本先行一步。日本于2004年頒布了《公益通報(bào)者保護(hù)法》，對公共利益舉報(bào)制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并于2006 年正式施行，近20年來日本公共利益舉報(bào)制度運(yùn)行效果良好。為避免“舉報(bào)”一詞的負(fù)面色彩，日本采用了一個(gè)更為中性的詞匯即“通報(bào)”來指稱“舉報(bào)”。2020年6月，日本對《公益通報(bào)者保護(hù)法》進(jìn)行了修訂，修訂后的制度更加完備?！豆嫱▓?bào)者保護(hù)法》不僅是雇員在對雇主的忠誠義務(wù)和公民對公共利益的保護(hù)義務(wù)之間利益權(quán)衡和價(jià)值選擇的結(jié)果，更是反映了日本政府治理理念的轉(zhuǎn)變。自其問世近20年來，它不僅有效保障了公益通報(bào)者的合法權(quán)益不受侵害，從而極大鼓勵(lì)了勞動(dòng)者們不懼報(bào)復(fù)勇于舉報(bào)，更在客觀上起到了擴(kuò)大公眾參與社會(huì)治理、彌補(bǔ)政府監(jiān)管和治理缺口以及提升政府監(jiān)管治理的針對性和實(shí)效性的重要作用(2)山田將之：《日米における內(nèi)部通報(bào)·內(nèi)部告発の奨勵(lì)·保護(hù)制度》，《法と経済のジャーナル』》2014年第7號。。同屬亞洲文化，日本立法的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)對我國而言不乏可借鑒之處。是故，下文圍繞日本公共利益舉報(bào)制度的主要架構(gòu)及其啟示借鑒展開研究。

二、日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》的主要制度及實(shí)施效果

(一)日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》的出臺(tái)背景

2000年在內(nèi)部舉報(bào)人進(jìn)行公共利益舉報(bào)之下，東京電力公司瞞報(bào)丑聞事發(fā)，此事件也成為日本將公益舉報(bào)制度專門立法的契機(jī)。2000年原日本通產(chǎn)省資源能源廳收到了兩份內(nèi)部舉報(bào)信，信中舉報(bào)東京電力公司在對下屬核電廠進(jìn)行維修和檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)了一些反應(yīng)堆管道有裂痕，但未按規(guī)定向核安全管理部門報(bào)告，也沒有及時(shí)檢修。原日本通產(chǎn)省迅速成立專項(xiàng)審查委員會(huì)展開調(diào)查。結(jié)果公布后，董事長、社長等5名東京電力公司高管相繼辭職，東京電力也在次年4月關(guān)閉了17座反應(yīng)堆以備徹底檢查。該事件后，社會(huì)公眾開始意識到企業(yè)不法行為的嚴(yán)重程度以及內(nèi)部舉報(bào)的關(guān)鍵作用，要求政府部門加大企業(yè)監(jiān)管力度。同時(shí)許多學(xué)者紛紛發(fā)表文章，引用美國及英國的立法例，倡議公益通報(bào)者保護(hù)制度及立法的必要性。日本內(nèi)閣府下屬的消費(fèi)者事務(wù)廳在其《21世紀(jì)消費(fèi)者政策報(bào)告書》中也強(qiáng)調(diào)公益通報(bào)者保護(hù)制度建立與完備的重要性(5)日本消費(fèi)者事務(wù)廳官網(wǎng)， https://www.caa.go.jp/policies/policy/consumer_system/whisleblower_protection_system/research/， 訪問日期：2021年3月1日。。于是在社會(huì)氛圍的凝聚與催生下，日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》于2004年立法通過，并于2006年起開始施行。值得一提的是，由于“背叛者”“告密者”“舉報(bào)者”等在日本社會(huì)傳統(tǒng)中均為負(fù)面形象，極不受歡迎，因此在立法過程刻意采用具有正面意義的“公益通報(bào)”用語，以求顛覆日本人民對于內(nèi)部吹哨行為所引發(fā)的“背叛者”“告密者”“舉報(bào)者”的聯(lián)想，這也顯示出日本官方積極立法保護(hù)吹哨人、進(jìn)而矯正企業(yè)種種不法行為的決心。

(二)日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》的主要內(nèi)容

2020年6月日本對《公益通報(bào)者保護(hù)法》進(jìn)行了與時(shí)俱進(jìn)的修訂(6)2020年6月12日第51號法律， http://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_iinkai.nsf/html/gianrireki/201_201_kakuho_41.htm， 訪問日期：2021年2月1日。，該法的目的是通過規(guī)定以公益通報(bào)為理由解雇舉報(bào)者的行為無效，以及制定企事業(yè)單位及行政機(jī)關(guān)對公益通報(bào)應(yīng)采取的措施來保護(hù)公益通報(bào)者，同時(shí)保護(hù)國民生命、身體、財(cái)產(chǎn)及其他利益，助力國民生活的穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展(7)《公益通報(bào)者保護(hù)法》第1條， https://elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=416AC0000000122， 訪問日期：2021年2月2日。。修訂后其第一章明確了該法的立法目的和相關(guān)定義，第二章規(guī)定了公益通報(bào)程序及對公益通報(bào)者的保護(hù)制度，第三章規(guī)定了企事業(yè)單位及行政機(jī)關(guān)的主要義務(wù)，第四章設(shè)定了內(nèi)閣總理大臣的權(quán)限，第五章設(shè)置了相關(guān)處罰規(guī)則。大體而言，其主要制度架構(gòu)和內(nèi)容如下：

1.立法目的與概念界定。該法以保障公益通報(bào)者為主要宗旨，禁止雇主濫用解雇權(quán)，使通報(bào)者免于不利益待遇，勇于進(jìn)行通報(bào)行為，從而促使企事業(yè)單位遵循法律，保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。該法第2條將“公益通報(bào)者”定義為“從事公益通報(bào)行為的勞動(dòng)者、離職勞動(dòng)者或者管理人員”。“勞動(dòng)者”是以日本《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》第9條的定義為基準(zhǔn)，指“不分職業(yè)種類而被企事業(yè)單位雇用，并受領(lǐng)薪資的人”，除正式職工外，還包含非全日制職工、兼職職工、派遣職工、已退休職工以及公務(wù)員等。管理人員包括法人的董事、執(zhí)行者、參與會(huì)計(jì)、監(jiān)察員、理事、監(jiān)事和清算人，以及其他依據(jù)法令從事法人經(jīng)營的人員等。此次修訂對公益通報(bào)者進(jìn)行了重新定義，在原有的勞動(dòng)者范圍之外增列了另外兩種類別：一是離職不超過一年的離職勞動(dòng)者；二是管理人員，主要是考慮到由離職員工、企業(yè)董事、經(jīng)理人等高層管理人員進(jìn)行舉報(bào)，是揭發(fā)企業(yè)違法事實(shí)的重要途徑。將這兩者納入《公益通報(bào)者保護(hù)法》保護(hù)范圍，具有必要性和可行性。

所謂“公益通報(bào)”，是指勞動(dòng)者不以獲得不正當(dāng)利益、損害他人或者實(shí)施其他不正當(dāng)行為為目的，在提供勞務(wù)單位發(fā)生或者即將發(fā)生“舉報(bào)事實(shí)”的情況下，向該單位或者有權(quán)處分該“舉報(bào)事實(shí)”的行政機(jī)關(guān)或者被認(rèn)為有必要向其通報(bào)該“舉報(bào)事實(shí)”以防止損失擴(kuò)大的第三方通報(bào)的行為?！芭e報(bào)事實(shí)”是指下列違法事實(shí)：其一是涉嫌觸犯《刑法》《食品衛(wèi)生法》《證券交易法》《農(nóng)林規(guī)格法》《大氣污染防治法》《廢棄物處理法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律的違法犯罪事實(shí)；其二為兜底性規(guī)定，違反有關(guān)保護(hù)個(gè)人生命或身體、維護(hù)消費(fèi)者利益、保護(hù)環(huán)境、確保公平競爭及其他保護(hù)國民生命、身體、財(cái)產(chǎn)及其他利益的法律的犯罪行為及應(yīng)受行政處罰的行為均可成為舉報(bào)事實(shí)。如果舉報(bào)人通報(bào)的事實(shí)不在上述范圍內(nèi)，則不受《公益通報(bào)者保護(hù)法》保護(hù)。與之前立法相比，此次修訂新增了“應(yīng)受行政處罰的行為”，無疑是對舉報(bào)事實(shí)范圍的一次積極擴(kuò)充。這意味著之前不為《公益通報(bào)者保護(hù)法》認(rèn)可的、尚未達(dá)到犯罪程度的不法行為，只要達(dá)到應(yīng)受行政處罰的程度即可成為舉報(bào)事實(shí)。

2.公益通報(bào)程序。根據(jù)該法第3條，因考慮到公益通報(bào)可能損及企事業(yè)單位自身利益及名譽(yù)，且難以控制其影響程度，公益通報(bào)依受理舉報(bào)機(jī)關(guān)不同可分為“企事業(yè)單位內(nèi)部通報(bào)”“行政機(jī)關(guān)通報(bào)”以及“第三方外部通報(bào)”?！捌笫聵I(yè)單位內(nèi)部通報(bào)”是指勞動(dòng)者向勞務(wù)單位的主管、干部或從業(yè)人員等進(jìn)行通報(bào)?！靶姓C(jī)關(guān)通報(bào)”是指勞動(dòng)者向?qū)εe報(bào)事實(shí)有處分、勸誡權(quán)的行政機(jī)關(guān)(8)如中央、地方行政機(jī)關(guān)及其附屬單位、地方自治團(tuán)體、接受政府委托執(zhí)行業(yè)務(wù)或補(bǔ)助的相關(guān)單位，但不包括國會(huì)、法院、內(nèi)閣或議會(huì)等。進(jìn)行通報(bào)。而“第三方外部通報(bào)”是指勞動(dòng)者向其認(rèn)為有必要予以通報(bào)以防止損失擴(kuò)大的上述企事業(yè)單位及行政機(jī)關(guān)之外的第三方如媒體、消費(fèi)者團(tuán)體等進(jìn)行通報(bào)?！豆嫱▓?bào)者保護(hù)法》在衡量舉報(bào)事實(shí)的真實(shí)性、嚴(yán)重程度以及對企事業(yè)單位損害大小的基礎(chǔ)上，采取了內(nèi)部通報(bào)優(yōu)先原則，設(shè)置了鼓勵(lì)勞動(dòng)者先嘗試內(nèi)部通報(bào)途徑、再循序往外部通報(bào)的制度。不同通報(bào)程序?qū)ν▓?bào)要件和嚴(yán)格程度的要求亦不相同，內(nèi)部通報(bào)要件最為寬松，第三方外部通報(bào)的要件最為嚴(yán)格。從通報(bào)程序及要件寬松程度來看，《公益通報(bào)者保護(hù)法》鼓勵(lì)勞動(dòng)者在進(jìn)行通報(bào)時(shí)優(yōu)先選擇內(nèi)部途徑。該制度是在歸納整理了司法實(shí)務(wù)上為了保障舉報(bào)人免受不利益待遇所發(fā)展出的判例法理的基礎(chǔ)上精心設(shè)計(jì)的，同時(shí)也吸收借鑒了英美相關(guān)法律的有益經(jīng)驗(yàn)。從日本消費(fèi)者事務(wù)廳匯集編撰的《公益通報(bào)參考判例集》來看，司法實(shí)踐中日本各級法院對于內(nèi)部通報(bào)優(yōu)先原則也十分認(rèn)同，在判斷勞動(dòng)者向行政機(jī)關(guān)或第三方進(jìn)行通報(bào)的正當(dāng)與否時(shí)，通常會(huì)考量其之前是否曾選擇向企事業(yè)單位內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)(9)日本消費(fèi)者事務(wù)廳官網(wǎng)， https://www.caa.go.jp/policies/policy/consumer_system/whisleblower_protection_system/overview/pdf/overview_190628_0003.pdf， 訪問日期：2021年2月3日。。

3.對公益通報(bào)者的保護(hù)措施?！豆嫱▓?bào)者保護(hù)法》為公益通報(bào)者提供了解雇無效、勞務(wù)派遣合同終止無效及禁止不利益待遇三項(xiàng)保護(hù)措施：(1)考慮到解雇對公益通報(bào)者有重大不利影響，為了保護(hù)公益通報(bào)者的工作權(quán)，該法第3條規(guī)定了當(dāng)通報(bào)者符合前述保護(hù)要件時(shí)，雇主因其通報(bào)行為而為的解雇行為無效，即禁止雇主濫用解雇權(quán)；(2)該法第4條規(guī)定當(dāng)通報(bào)者符合前述保護(hù)要件時(shí)，用工單位解除勞務(wù)派遣合同的，該解除行為無效，派遣單位除了可以向用人單位主張終止行為無效外，也可以向其請求損害賠償；(3)該法第5條參照《勞動(dòng)合同法》第14條的調(diào)職轉(zhuǎn)任及第15條的懲戒規(guī)定，規(guī)定企事業(yè)單位不得以通報(bào)者所為公益通報(bào)行為違反命令或誠實(shí)義務(wù)為由，給予懲戒處分或其他不利益的待遇。所謂“不利益待遇”不僅包括該法明文規(guī)定的降職、減薪等懲戒處分，也包括法律上或事實(shí)上行為的不利益待遇，例如在人事升遷或漲薪方面的差別對待、無理由禁止上班等等。派遣勞動(dòng)者也適用本條規(guī)定，用人單位不可以此為由要求派遣單位更換派遣勞動(dòng)者。

4.公益通報(bào)者、企事業(yè)單位及行政機(jī)關(guān)的義務(wù)。《公益通報(bào)者保護(hù)法》還明確規(guī)定了公益通報(bào)中各方主體即公益通報(bào)者、企事業(yè)單位及行政機(jī)關(guān)各自的義務(wù)：(1)就公益通報(bào)者而言，其必須努力避免損害他人的正當(dāng)利益或公共利益，如果未履行該義務(wù)而造成他人正當(dāng)利益或公共利益受到損害，則需要負(fù)民事或刑事責(zé)任。公益舉報(bào)內(nèi)容一般包括第三方個(gè)人信息(例如醫(yī)院患者的姓名和病史)、商業(yè)機(jī)密信息、國家安全信息等等，如果這些信息不小心傳播開來，可能會(huì)給個(gè)人、企事業(yè)單位乃至國家?guī)頍o法挽回的損失。因此做好信息管理工作也是通報(bào)者義務(wù)的重要內(nèi)容。此外，公益通報(bào)者必須不以“不正當(dāng)目的”進(jìn)行舉報(bào)。這里所說的“不正當(dāng)目的”，包括以敲詐財(cái)物為目的、以損害企事業(yè)單位的信譽(yù)為目的等等(10)日本消費(fèi)者事務(wù)廳官網(wǎng)， https://www.caa.go.jp/policies/policy/consumer_system/whisleblower_protection_system/report/， 訪問日期：2021年3月3日。。(2)就企事業(yè)單位而言，其義務(wù)有三：第一，對于舉報(bào)事實(shí)應(yīng)及時(shí)予以調(diào)查，如果該事實(shí)確實(shí)存在應(yīng)立即采取中止或改善措施，之后應(yīng)將有無該舉報(bào)事實(shí)的結(jié)論以及已采取的改善措施等通知通報(bào)者；第二，設(shè)置內(nèi)部通報(bào)制度(11)根據(jù)日本消費(fèi)者事務(wù)廳制定的《民間企事業(yè)單位公益通報(bào)制度整備指南》，企事業(yè)單位需要制定應(yīng)對公益通報(bào)的內(nèi)部政策，并設(shè)置接受通報(bào)的咨詢窗口。日本消費(fèi)者事務(wù)廳官網(wǎng)， https://www.caa.go.jp/policies/policy/consumer_system/whisleblower_protection_system/overview/pdf/overview_190628_0003.pdf， 訪問日期：2021年3月3日。；第三，指定專人負(fù)責(zé)公益通報(bào)，并向全體員工公示。(3)就行政機(jī)關(guān)而言，其受理公益通報(bào)后應(yīng)進(jìn)行必要的調(diào)查，如果確有違法情事則應(yīng)采取法律措施或者其他適當(dāng)措施。如果公益通報(bào)者向無權(quán)限的行政機(jī)關(guān)通報(bào)，受理通報(bào)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)對通報(bào)者指示正確對象。此外行政機(jī)關(guān)在受理公益通報(bào)時(shí)，必須對“勞動(dòng)者”“不正當(dāng)目的”“舉報(bào)事實(shí)范圍”“已發(fā)生或即將發(fā)生”“有相當(dāng)理由認(rèn)為”等關(guān)鍵要素作出正確判斷，切實(shí)保障公益通報(bào)制度的有效運(yùn)行。較之以往立法，此次修訂為企事業(yè)單位增設(shè)了設(shè)置內(nèi)部通報(bào)制度和指定專人負(fù)責(zé)公益通報(bào)這兩項(xiàng)全新義務(wù)。

5.對管理人員作為公益通報(bào)者時(shí)的特殊規(guī)定。由于管理人員身份的特殊性及對企事業(yè)單位負(fù)有的忠誠勤勉義務(wù)，其公益通報(bào)要件與一般勞動(dòng)者相比有些許差異。在企事業(yè)單位內(nèi)部通報(bào)方面，兩者并無區(qū)別。在行政機(jī)關(guān)通報(bào)方面，管理人需滿足以下兩個(gè)條件之一，才可向有權(quán)處理該舉報(bào)事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)：一是雖然自己努力采取了調(diào)查糾正措施，但該舉報(bào)事實(shí)仍然已經(jīng)發(fā)生或者即將發(fā)生；二是有合理理由相信該舉報(bào)事實(shí)已經(jīng)發(fā)生或者即將發(fā)生，且個(gè)人的生命或身體或財(cái)產(chǎn)遭受損害或者有遭受損害危險(xiǎn)。而在第三方外部通報(bào)方面，管理人員在以下兩種情況下才可向第三方進(jìn)行外部通報(bào)：第一種情況是雖然自己努力采取了調(diào)查糾正措施，但該舉報(bào)事實(shí)仍然已經(jīng)發(fā)生或者即將發(fā)生，且有下列情形之一：(1)有合理理由相信如進(jìn)行企事業(yè)單位內(nèi)部通報(bào)或行政機(jī)關(guān)通報(bào)，將受到解聘、降薪及其他不利待遇的；(2)有合理理由相信如果進(jìn)行企事業(yè)單位內(nèi)部通報(bào)，將可能導(dǎo)致與該舉報(bào)事實(shí)有關(guān)的證據(jù)被毀滅、偽造或者變造的；(3)企事業(yè)單位無合理理由要求管理人員不進(jìn)行公益通報(bào)的。第二種情況是有合理理由相信該舉報(bào)事實(shí)已經(jīng)發(fā)生或者即將發(fā)生，且個(gè)人的生命或身體或財(cái)產(chǎn)遭受損害或者有遭受損害危險(xiǎn)的。該法特別規(guī)定了管理人員的公益通報(bào)要件及被解聘時(shí)的損害賠償請求權(quán)。作為管理人員的公益通報(bào)者，因做出公益通報(bào)而被經(jīng)營者解聘的，可以向該經(jīng)營者請求賠償因解聘而造成的損害。

6.公益通報(bào)者的免責(zé)條款。當(dāng)勞動(dòng)者進(jìn)行公益通報(bào)尤其是外部通報(bào)時(shí)，其獲得證據(jù)的手段可能不合法，或者可能會(huì)因泄露秘密導(dǎo)致雇主名譽(yù)受損，從而受到雇主的追訴。而以往《公益通報(bào)者保護(hù)法》并沒有就是否免除通報(bào)者的法律責(zé)任予以規(guī)范，這在一定程度上影響了勞動(dòng)者進(jìn)行公益通報(bào)的積極性。此次修訂在該問題上有所進(jìn)步，其規(guī)定了公益通報(bào)者的免責(zé)條款，根據(jù)該條款，經(jīng)營者不能以因公益通報(bào)行為而遭受損害為由，向做出該公益通報(bào)的通報(bào)者要求賠償。但是該條款過于籠統(tǒng)，只是規(guī)定了因公益通報(bào)受損者不得要求賠償，未詳細(xì)說明如果公益通報(bào)行為違法時(shí)通報(bào)者是否免責(zé)的問題。

(三)《公益通報(bào)者保護(hù)法》的實(shí)施效果

自2006年《公益通報(bào)者保護(hù)法》施行以來，日本各行政機(jī)關(guān)每年平均受理約8000件公益通報(bào)，其中有5000件左右需要予以糾正查處(12)日本消費(fèi)者事務(wù)廳官網(wǎng)，《行政機(jī)関における公益通報(bào)者保護(hù)法の施行狀況調(diào)査の結(jié)果について2014》。。2016年值該法施行10周年之際，為了切實(shí)把握民間企事業(yè)單位和勞動(dòng)者對該法的認(rèn)知狀況和公益通報(bào)制度的實(shí)際運(yùn)行情況，日本消費(fèi)者事務(wù)廳分別針對3500家企事業(yè)單位和3000名勞動(dòng)者進(jìn)行了科學(xué)詳細(xì)的實(shí)態(tài)調(diào)查(13)日本消費(fèi)者事務(wù)廳官網(wǎng)， https://www.caa.go.jp/policies/policy/consumer_system/whisleblower_protection_system/research/pdf/research_190909_0001.pdf， 訪問日期：2021年3月6日。，調(diào)查項(xiàng)目包括對《公益通報(bào)者保護(hù)法》的認(rèn)知狀況、企事業(yè)單位引進(jìn)內(nèi)部通報(bào)制度的措施狀況(咨詢窗口設(shè)置、內(nèi)部政策內(nèi)容等)、為了提高公益通報(bào)制度實(shí)效性而采取的措施等。

相對于大企業(yè)(14)日本對于大企業(yè)有嚴(yán)格劃分標(biāo)準(zhǔn)：在制造業(yè)，從業(yè)人員300人以上或資本額3億日元以上；在批發(fā)業(yè)，從業(yè)人員100人以上或資本額1億日元以上；在零售業(yè)，從業(yè)人員50人以上或資本額5000萬日元以上；在服務(wù)業(yè)，從業(yè)人員100人以上或資本額5000萬日元以上。而言，中小企業(yè)對《公益通報(bào)者保護(hù)法》的認(rèn)知并不充分。在參與調(diào)查的3500家企事業(yè)單位中，有95%的大企業(yè)對該法較為了解，更有99%的大企業(yè)已經(jīng)引進(jìn)了內(nèi)部通報(bào)制度；而只有60%的中小企業(yè)對該法有一定的認(rèn)知，且只有40%的中小企業(yè)引進(jìn)了內(nèi)部通報(bào)制度。未引入內(nèi)部通報(bào)制度的理由主要包括不了解何為內(nèi)部通報(bào)制度(31%)、并非法律上的義務(wù)(26%)、不知道如何引入該制度(28%)、人手不足(17%)、感覺沒有必要(17%)、同等規(guī)模的其他企業(yè)也未引入該制度(15%)等。而在勞動(dòng)者方面，無論是大企業(yè)還是中小企業(yè)，都只有不到半數(shù)的受訪者對于《公益通報(bào)保護(hù)法》有所了解，這說明該法在勞動(dòng)者中的普及程度尚有許多提升空間。

即使是引進(jìn)內(nèi)部通報(bào)制度的企事業(yè)單位，其運(yùn)行狀況也各不相同。其中絕大多數(shù)的企業(yè)都在單位內(nèi)設(shè)置了通報(bào)窗口，內(nèi)部制度的內(nèi)容主要包括設(shè)置咨詢及通報(bào)窗口(97%)、保護(hù)通報(bào)者隱私(92%)、禁止不利益待遇(83%)、規(guī)定調(diào)查措施(61%)、糾正措施及預(yù)防再發(fā)策略(63%)等。通過推行內(nèi)部通報(bào)制度，企事業(yè)單位在抑制員工違法行為、發(fā)揮企業(yè)自凈作用、為員工提供安全的舉報(bào)環(huán)境等諸多方面均取得了可圈可點(diǎn)的效果。值得一提的是，為了提高企事業(yè)單位內(nèi)部通報(bào)制度的實(shí)效性和可靠性，企事業(yè)單位和勞動(dòng)者分別提出了一些具有可行性的對策。在勞動(dòng)者看來，保護(hù)通報(bào)者隱私更有利于鼓勵(lì)其勇于舉報(bào)，因此提出了諸如規(guī)定聯(lián)系人的保密義務(wù)、接受匿名舉報(bào)等對策。而在企事業(yè)單位看來，若想提高內(nèi)部通報(bào)制度的實(shí)效性，不僅需要保護(hù)好通報(bào)者隱私，更重要的是要加大宣傳力度，讓更多員工深入了解該制度的重要性。

在該調(diào)查的最后一部分，調(diào)查者列明了若干可能有助于完善公益通報(bào)制度的措施供受訪者選擇。在企事業(yè)單位看來，排在第一位的必要措施是徹底保密、確保舉報(bào)人的匿名性(44%)；第二位的是加大普法力度，使經(jīng)營干部和普通員工充分認(rèn)識和理解《公益通報(bào)者保護(hù)法》的宗旨和內(nèi)容(31%)；第三位的是把受保護(hù)的范圍擴(kuò)大到離職者和董事(21%)；其后分別是確保各企事業(yè)單位均具備足以發(fā)揮自凈作用的內(nèi)部機(jī)制(19%)、要求公益通報(bào)接收方(包括企事業(yè)單位、行政機(jī)關(guān)、第三方等)及時(shí)采取有效的調(diào)查糾正措施(15%)、規(guī)定通報(bào)者違法舉報(bào)免責(zé)(15%)等。而在勞動(dòng)者看來，最應(yīng)該完善的舉措是把受保護(hù)的范圍擴(kuò)大到離職者和董事(39%)，其二是徹底保密、確保舉報(bào)人的匿名性(27%)，與之并列的是規(guī)定違法犯罪行為之外的舉報(bào)事實(shí)也應(yīng)受到保護(hù)(27%)，其后分別是規(guī)定通報(bào)者違法舉報(bào)免責(zé)(19%)、加大普法力度、使經(jīng)營干部和普通員工充分認(rèn)識和理解《公益通報(bào)者保護(hù)法》的宗旨和內(nèi)容(18%)以及減輕向行政機(jī)關(guān)或第三方外部通報(bào)的難度(14%)等。

三、我國公共利益舉報(bào)制度的具體建構(gòu)

日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》已經(jīng)施行了16年，該法雖存在許多亟待完善之處，但其16年來確實(shí)為日本的公共利益舉報(bào)者提供了一套行之有效的保障機(jī)制，贏得了社會(huì)各界的高度認(rèn)可。任何一部法律都不可能一出臺(tái)便盡善盡美，必須經(jīng)過時(shí)間和實(shí)踐的長期檢驗(yàn)，才能日臻成熟。從《公益通報(bào)者保護(hù)法》2020年修正案內(nèi)容來看，其制度架構(gòu)越發(fā)完備。相比之下，正如前所述，我國對于舉報(bào)人的規(guī)定目前散于各項(xiàng)法律文件當(dāng)中，零碎不成體系，規(guī)范和執(zhí)行力度均甚為欠缺，且對公共利益舉報(bào)并無專門規(guī)定。2019年國務(wù)院明確要建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報(bào)人等制度，對舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員予以重獎(jiǎng)和嚴(yán)格保護(hù)，但截至目前該項(xiàng)立法并沒有出臺(tái)，如何構(gòu)建我國的公共利益舉報(bào)制度，是我國接下來面臨的任務(wù)。

由于公共利益舉報(bào)行為的特殊性，其舉報(bào)信息可能涉及敏感領(lǐng)域，在無法可依的情況下往往難以將舉報(bào)行為定性為保護(hù)社會(huì)公共利益的善舉從而得到有效保護(hù)。無論是從保護(hù)公共利益舉報(bào)人合法權(quán)益、避免勇于舉報(bào)的英雄們“流血又流淚”的微觀層面，還是從完善國家治理機(jī)制及加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督功能的宏觀層面來說，制定一部全面規(guī)范公共利益舉報(bào)的法律都勢在必行。而日本與我國在歷史文化、法律道德方面具有諸多相似之處，作為在公共利益舉報(bào)制度立法和司法實(shí)踐都先行一步的國家，其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

(一)我國應(yīng)對公共利益舉報(bào)制度進(jìn)行專門立法

公共利益舉報(bào)制度涉及一系列制度的建構(gòu)，具體包括公共利益舉報(bào)人的認(rèn)定、舉報(bào)內(nèi)容的認(rèn)定(即該舉報(bào)內(nèi)容是否關(guān)涉公共利益)、舉報(bào)動(dòng)機(jī)(是個(gè)人私怨還是秉持公心)、公共利益舉報(bào)人的舉證和責(zé)任承擔(dān)、舉報(bào)的受理機(jī)構(gòu)(可以向誰舉報(bào)、哪些機(jī)構(gòu)有權(quán)受理舉報(bào))、舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)的調(diào)查跟進(jìn)與反饋、惡意舉報(bào)的限制、對舉報(bào)人保護(hù)和激勵(lì)的措施、對報(bào)復(fù)公共利益舉報(bào)人行為的懲戒與限制、對被報(bào)復(fù)的舉報(bào)人的賠償?shù)?。其涵蓋的內(nèi)容繁多，必須進(jìn)行專門立法。與此同時(shí)，在構(gòu)建這些具體制度時(shí)，還必須細(xì)化，才能使得制度具有可操作性，從而真正起到保護(hù)公共利益舉報(bào)人的作用。從公共利益舉報(bào)人角度而言，專門立法亦可使公共利益舉報(bào)人快速便捷的獲知并明晰自己的權(quán)利和保護(hù)措施，這對舉報(bào)人和潛在舉報(bào)人而言，無疑是最直接的激勵(lì)。當(dāng)下我國舉報(bào)立法按照行業(yè)進(jìn)行分散規(guī)定的做法并不可取，其將立法碎片化，加大了舉報(bào)者獲知自身權(quán)利的難度，也消解了制度的體系性、完整性和保護(hù)力度，故極有必要改變當(dāng)下做法，將公共利益舉報(bào)的各項(xiàng)具體制度在一部專門立法中明晰完整的進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)定。對公共利益舉報(bào)進(jìn)行專門立法，不僅日本如此，美國、英國、愛爾蘭、澳大利亞等亦是如此，眾多國家如此一致的選擇，自是有其理由和必要性，這種做法可資借鑒。

(二)明確保護(hù)主體和保護(hù)范圍以保護(hù)正當(dāng)公共利益舉報(bào)行為

如前所述，在2020年修訂之前，日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》將“公益通報(bào)者”僅限定為正式職工，除此外的企業(yè)董事、經(jīng)理人、交易相對人等均不受該法保護(hù)。在日本十余年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，經(jīng)常出現(xiàn)離職員工或者高級管理人員承擔(dān)著巨大壓力進(jìn)行舉報(bào)，卻得不到《公益通報(bào)者保護(hù)法》保護(hù)的案件。有鑒于此，在2020年修訂時(shí)其將公益通報(bào)者范圍擴(kuò)大為勞動(dòng)者、離職一年以內(nèi)的離職勞動(dòng)者及管理人員，保護(hù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。我國立法時(shí)當(dāng)以此為鑒，至少應(yīng)考慮將以上三類人員納入保護(hù)范圍，且隨著信息獲取渠道的多元化，很多外部人員也可能獲知某一機(jī)構(gòu)的內(nèi)部信息，故對公共利益舉報(bào)人不應(yīng)有身份上的限制和要求，內(nèi)部抑或外部人員的身份不應(yīng)成為衡量是否應(yīng)受法律保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，只要其舉報(bào)信息的內(nèi)容事關(guān)公共利益，即應(yīng)納入公共利益舉報(bào)立法的保護(hù)范圍。

日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》將舉報(bào)事實(shí)范圍限定為為了維護(hù)公共利益，不得為了獲得不正當(dāng)利益、損害他人等為目的，該規(guī)定將公共利益舉報(bào)區(qū)別于一般的舉報(bào)。一般的舉報(bào)多因私益受侵害而為，這兩種不同類型的舉報(bào)有著本質(zhì)區(qū)別，兩者在舉報(bào)主體、舉報(bào)對象和領(lǐng)域、受報(bào)復(fù)風(fēng)險(xiǎn)和受保護(hù)需求等眾多方面均有重大差異，無法在同一立法中加以規(guī)定。故我國公共利益舉報(bào)立法時(shí)也應(yīng)將舉報(bào)范圍明確限定為關(guān)涉公共利益，如關(guān)涉公眾生命安全、身體健康、財(cái)產(chǎn)及其他公眾利益的事件，且此類行為應(yīng)具有重大風(fēng)險(xiǎn)，對公眾生命健康、公共安全等具有嚴(yán)重威脅，以區(qū)別于一般的舉報(bào)行為，其他舉報(bào)行為則由其他法律進(jìn)行規(guī)定。

此外還需尤其注意的一個(gè)問題是，舉報(bào)≠泄密。因?yàn)楣怖媾e報(bào)人不僅可能向國家機(jī)構(gòu)舉報(bào)，也可能向媒體、公眾等舉報(bào)，為避免無關(guān)公益的不當(dāng)舉報(bào)和披露，故舉報(bào)的內(nèi)容范圍也是有一定限制的，當(dāng)然這種限制非常少，主要限于國家機(jī)密、軍事秘密等。各國的立法也大多規(guī)定，如果舉報(bào)內(nèi)容涉及國家機(jī)密等，則這種舉報(bào)無法獲得舉報(bào)人保護(hù)法的保護(hù)，反而很可能會(huì)面臨法律責(zé)任的承擔(dān)。

(三)設(shè)置階梯式舉報(bào)途徑并要求大型機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置舉報(bào)機(jī)制

日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》將公益通報(bào)按照不同的受理舉報(bào)機(jī)關(guān)分為“企事業(yè)單位內(nèi)部通報(bào)”“行政機(jī)關(guān)通報(bào)”以及“第三方外部通報(bào)”。該法對這三種通報(bào)途徑規(guī)定了不同標(biāo)準(zhǔn)的法定通報(bào)要件，并采取了內(nèi)部通報(bào)優(yōu)先原則，這種模式在日本十余年的運(yùn)作中已經(jīng)展現(xiàn)出了充分的可行性和有效性。這種做法我國可加以借鑒。此外，日本在2020年修訂時(shí)要求一定規(guī)模以上的企事業(yè)單位需設(shè)立完善的內(nèi)部通報(bào)機(jī)制并指定公益通報(bào)對應(yīng)業(yè)務(wù)從業(yè)人員。日本《民間企事業(yè)單位公益通報(bào)制度整備指南》首次以立法形式將設(shè)置內(nèi)部通報(bào)機(jī)制規(guī)定為企事業(yè)單位的法定義務(wù)，企事業(yè)單位需要制定應(yīng)對公益通報(bào)的內(nèi)部政策，并設(shè)置接受通報(bào)的咨詢窗口(15)日本消費(fèi)者事務(wù)廳官網(wǎng)， https://www.caa.go.jp/policies/policy/consumer_system/whisleblower_protection_system/overview/pdf/overview_190628_0003.pdf， 訪問日期：2021年2月13日。。無獨(dú)有偶，在強(qiáng)制性要求企業(yè)內(nèi)部設(shè)置舉報(bào)程序問題上，美國《薩班斯法》亦要求上市公司審計(jì)委員會(huì)建立舉報(bào)接收程序，以便直接接收與會(huì)計(jì)、內(nèi)部控制和審計(jì)事項(xiàng)的舉報(bào)和調(diào)查(16)Sarbanes-Oxley Act of 2002, s 301.，美國證券交易委員會(huì)還要求所有證券交易所和證券協(xié)會(huì)禁止任何未建立內(nèi)部舉報(bào)程序的公司上市。澳大利亞2019年通過的《財(cái)政部法律修正案(強(qiáng)化舉報(bào)人保護(hù))》也將企業(yè)內(nèi)部設(shè)置舉報(bào)程序和制度作為企業(yè)公司治理的法定義務(wù)(17)Treasury Laws Amendment (Enhancing Whistleblower Protections) Act 2019.。因此我國完全可以借鑒此類模式，更加注重發(fā)揮企事業(yè)單位的自凈作用。

如果將設(shè)置公共利益舉報(bào)制度視為公司治理的一種手段，它在遏止企事業(yè)單位的不法行為、促進(jìn)其合法經(jīng)營之外，還可以強(qiáng)化勞資關(guān)系間的信任與認(rèn)同，使企事業(yè)單位提升經(jīng)營效率。從這個(gè)角度來說，導(dǎo)入企事業(yè)單位內(nèi)部公共利益舉報(bào)制度，并以其為優(yōu)先也是題中應(yīng)有之義。這就需要根據(jù)不同的舉報(bào)受理單位而制定不同標(biāo)準(zhǔn)的舉報(bào)要件。日本在設(shè)置舉報(bào)要件時(shí)主要是從通報(bào)目的、內(nèi)容真實(shí)性以及手段相當(dāng)性這三方面來考慮的，我國立法時(shí)應(yīng)根據(jù)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，扎根司法實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，制定出科學(xué)合理的法定舉報(bào)要件。

我國可考慮將內(nèi)部舉報(bào)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和舉報(bào)程序的設(shè)置作為對大型機(jī)構(gòu)的要求，機(jī)構(gòu)規(guī)模越大，其若出現(xiàn)問題潛在風(fēng)險(xiǎn)波及面就越大，小微企業(yè)可以免除此義務(wù)。因?yàn)閷χ行⌒推髽I(yè)而言，要設(shè)置達(dá)到此種標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部舉報(bào)機(jī)制會(huì)耗費(fèi)相當(dāng)規(guī)模的經(jīng)濟(jì)及人工成本，對企業(yè)而言是一種“并無太大必要”的巨額支出(18)松本恒雄：《Q&A公益通報(bào)者保護(hù)法解說》，東京：三省堂，2006年。，因此對于內(nèi)部舉報(bào)機(jī)制的要求應(yīng)當(dāng)考慮到企事業(yè)單位的規(guī)模大小，比如對大型企業(yè)來說構(gòu)成強(qiáng)制義務(wù)，對中小型企業(yè)來說構(gòu)成努力義務(wù)。如此機(jī)構(gòu)會(huì)向員工傳達(dá)一個(gè)強(qiáng)有力的信息，即機(jī)構(gòu)建立在道德基礎(chǔ)之上，并真正致力于促進(jìn)一種開放的文化，而舉報(bào)人保護(hù)是其中的關(guān)鍵組成部分。與此同時(shí)應(yīng)該對高層管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，包括如何有效處理舉報(bào)、如何運(yùn)營舉報(bào)人“熱線”等渠道，以及如何向員工傳達(dá)舉報(bào)人政策是公司文化的一部分。公司董事會(huì)和高級管理人員有責(zé)任確保所有的員工都了解和熟悉相關(guān)舉報(bào)政策，對員工實(shí)施有效的培訓(xùn)，提供關(guān)于如何舉報(bào)、可用的渠道和程序、個(gè)人如何受到保護(hù)以及如何了解進(jìn)展細(xì)節(jié)。在此過程中，通過海報(bào)、定期培訓(xùn)、員工入職培訓(xùn)、道德與守法溝通、高級管理層的演講、員工調(diào)查及認(rèn)知測試等方式，逐漸使員工對機(jī)構(gòu)舉報(bào)程序的完整性、獨(dú)立性和有效性產(chǎn)生信心。只有強(qiáng)大的機(jī)構(gòu)道德文化才能“從下到上”逐漸消除或者至少改善對公共利益舉報(bào)的阻礙。

(四)明確舉報(bào)受理機(jī)關(guān)以強(qiáng)化運(yùn)行權(quán)威性

明確了公共利益舉報(bào)人身份和內(nèi)容問題，就需要設(shè)置明確的受理舉報(bào)的機(jī)構(gòu)和程序，即向誰舉報(bào)及如何舉報(bào)的問題。日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》2020年修訂時(shí)將內(nèi)閣總理大臣設(shè)置為最高主管機(jī)關(guān)，其目的就在于維護(hù)法律權(quán)威，督促行政機(jī)關(guān)高效履職。舉報(bào)受理機(jī)關(guān)在公共利益舉報(bào)制度運(yùn)行過程中擔(dān)負(fù)著“定海神針”般的重任，其應(yīng)該更加積極地發(fā)揮功能，如：(1)提供關(guān)于公共利益舉報(bào)的法律信息，進(jìn)一步拓寬公共利益舉報(bào)者保護(hù)制度的咨詢途徑；(2)定期對公共利益舉報(bào)法律制度的實(shí)施狀況進(jìn)行調(diào)查，并進(jìn)行企事業(yè)單位內(nèi)部舉報(bào)機(jī)制的跟蹤調(diào)查；(3)按照公共利益舉報(bào)者的需求為其推薦適當(dāng)?shù)募m紛解決程序和行政機(jī)構(gòu)；(4)對于公共利益舉報(bào)者投訴行政機(jī)關(guān)對其通報(bào)采取不適當(dāng)應(yīng)對措施的案件，在向該行政機(jī)關(guān)確認(rèn)的基礎(chǔ)上，提醒該行政機(jī)關(guān)并監(jiān)督其尋求適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施等等。綜合以上職能因素考量，在中央層面設(shè)立專門受理公共利益舉報(bào)機(jī)構(gòu)，并實(shí)行各地垂直管理也就極有必要。再兼公共利益舉報(bào)者多為機(jī)構(gòu)職員，常因其舉報(bào)行為被處以解雇、降薪、調(diào)職等工作上的不利益待遇，因此在立法時(shí)可將主管機(jī)關(guān)規(guī)定為在中央為人力資源和社會(huì)保障部，在地方為各人力資源和社會(huì)保障廳、局，以保障舉報(bào)者的合法權(quán)益。此外，由于公共利益舉報(bào)范圍涉及消費(fèi)安全、環(huán)境安全、職場安全等各行業(yè)領(lǐng)域，因此可考慮由人力資源和社會(huì)保障部接受公共利益舉報(bào)后，再協(xié)調(diào)安排各領(lǐng)域主管機(jī)關(guān)依其職能對公共利益舉報(bào)案件跟進(jìn)調(diào)查。

(五)強(qiáng)化公共利益舉報(bào)者保護(hù)并減輕其責(zé)任

日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》2020年修訂后對公共利益舉報(bào)者保護(hù)措施仍顯不足，對于各國普遍賦予舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)、允許匿名、再就業(yè)安排、允許索賠等，或規(guī)定力度不足，或根本沒有規(guī)定，這也是《公益通報(bào)者保護(hù)法》屢受批判的原因之一。公共利益舉報(bào)人用自己來保護(hù)更多人的利益，其自身也理應(yīng)受到保護(hù)。公共利益舉報(bào)人制度的成功從根本上立基于完善的舉報(bào)人保護(hù)機(jī)制之上，故全方位構(gòu)建對公共利益舉報(bào)者的保護(hù)機(jī)制也就勢在必行。

首先，要允許公共利益舉報(bào)者匿名舉報(bào)。我國一向不允許匿名舉報(bào)，以致很多潛在的公共利益舉報(bào)者出于自身安全考慮，選擇了噤聲。縱觀我國各省出臺(tái)的各種舉報(bào)規(guī)定，為數(shù)不多的對匿名舉報(bào)持開明態(tài)度的是《上海市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，其明確規(guī)定：食品安全舉報(bào)分為實(shí)名、隱名、匿名三種，匿名舉報(bào)，是指舉報(bào)人以不署名或不提供其真實(shí)姓名或名稱，并且也未提供其他能夠辨別其身份的信息和聯(lián)系方式，使食品安全監(jiān)管部門無法與之取得聯(lián)系的形式反映食品安全違法犯罪行為或違法犯罪線索(19)《上海市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》， http://www.shanghai.gov.cn/nw49614/20200929/0001-49614_65742.html， 訪問日期：2021年3月1日。。匿名舉報(bào)是舉報(bào)人自保的重要措施，衡量是否為有價(jià)值的舉報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是其舉報(bào)材料和舉報(bào)信息，而并非是具名還是匿名。

再次，應(yīng)該明確公共利益舉報(bào)者的免責(zé)條款。公共利益舉報(bào)者在進(jìn)行舉報(bào)時(shí)，可能違反其他法律，如以不當(dāng)手段取得證據(jù)可能涉及泄密，通過媒體等第三方進(jìn)行通報(bào)可能涉及名譽(yù)毀謗等。正是考慮到這些情況，日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》2020年修訂時(shí)規(guī)定了公益通報(bào)者的免責(zé)條款，經(jīng)營者不能以因公益通報(bào)行為而遭受損害為由，向做出該公益通報(bào)的通報(bào)者要求賠償，此種做法值得我們借鑒。制定免責(zé)條款有利于鼓勵(lì)公共利益舉報(bào)者們不懼報(bào)復(fù)而勇于舉報(bào)，有利于擴(kuò)大公眾參與及彌補(bǔ)監(jiān)管缺口，有利于提升監(jiān)管的針對性和實(shí)效性。因此我國在立法時(shí)應(yīng)尤其注重免責(zé)條款的制定問題，可規(guī)定公共利益舉報(bào)者在從事公共利益舉報(bào)行為時(shí)若涉及不法情事，可依其協(xié)助調(diào)查程度，免除或減輕處罰，或者適當(dāng)減輕公共利益舉報(bào)者的舉證責(zé)任，更多地將舉證的重心挪向企事業(yè)單位。

(六)明確對報(bào)復(fù)行為的罰則以強(qiáng)化對公共利益舉報(bào)者的保護(hù)

日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》并沒有規(guī)定對舉報(bào)者為不利益行為的企事業(yè)單位的罰則制度，2020年修訂后在此方面亦進(jìn)步不大，只是增設(shè)了兩點(diǎn)：其一為對違反保密義務(wù)的公益通報(bào)對應(yīng)業(yè)務(wù)從業(yè)人員處以30萬日元以下罰款；其二為對未按規(guī)定向內(nèi)閣總理大臣報(bào)告其內(nèi)部通報(bào)機(jī)制實(shí)施狀況或者作虛假報(bào)告的企事業(yè)單位處以20萬日元以下罰款。這招致了日本各界的不少批評(25)山田將之：《日米における內(nèi)部通報(bào)·內(nèi)部告発の奨勵(lì)·保護(hù)制度》，《法と経済のジャーナル》2014第7號。。僅僅規(guī)定企事業(yè)單位不得以公共利益舉報(bào)者違反命令或誠實(shí)義務(wù)為由，給予其懲戒處分或其他不利益待遇，而不設(shè)置處罰條款，這對于企事業(yè)單位而言是沒有威懾力的，此況下對于公共利益舉報(bào)者的保護(hù)也很容易淪為一紙空文。從各國經(jīng)驗(yàn)來看，對實(shí)施報(bào)復(fù)行為的企事業(yè)單位設(shè)置懲罰制度，將更加彰顯公共利益舉報(bào)制度的功能——不僅能遏止企事業(yè)單位施以不利益待遇乃至報(bào)復(fù)行為，而且還能保障舉報(bào)者的合法權(quán)益。從對不利益待遇及報(bào)復(fù)行為的抑制目的來看，對于情節(jié)較輕的案件，應(yīng)該導(dǎo)入對企事業(yè)單位的行政措施，包括提出建議、進(jìn)行指導(dǎo)等，對于重大且惡劣的案件還應(yīng)該規(guī)定行政、民事乃至刑事處罰，以此遏制針對舉報(bào)者的報(bào)復(fù)性行為。我國立法時(shí)可將針對公共利益舉報(bào)者的各種不利益行為和報(bào)復(fù)行為，明確規(guī)定其罰則，例如可通過行政指導(dǎo)對企事業(yè)單位提出要求，或是通過定期公布違反規(guī)定的企事業(yè)單位名稱等行政措施以及追究民事、行政乃至刑事責(zé)任等，來抑制或嚇阻企事業(yè)單位對公共利益舉報(bào)者施以不利益待遇和報(bào)復(fù)行為。