許源源，王 琎

一、問題的提出

近年來，我國“三農(nóng)”工作的重心歷史性地轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)在治理，難點(diǎn)也在治理。為此，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》在首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時就著重強(qiáng)調(diào)，“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”，并將“治理有效”作為鄉(xiāng)村振興五個目標(biāo)之一，進(jìn)一步“加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。此后，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，又將“健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系”作為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。如何推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化，紓解鄉(xiāng)村治理之困，成為當(dāng)前基層實(shí)踐的熱點(diǎn)、重點(diǎn)與難點(diǎn)。

鄉(xiāng)村治理命題內(nèi)蘊(yùn)于歷史，顯像于當(dāng)代，更深刻表現(xiàn)于新時期鄉(xiāng)村振興的偉大實(shí)踐當(dāng)中。如何以簡約高效原則，探索出務(wù)實(shí)管用的鄉(xiāng)村治理辦法，使治理過程既保持國家與基層政策間的高度統(tǒng)一，同時又避免政策剛性對鄉(xiāng)村自主性與靈活性的擠壓[1]，是回應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“治理有效”何以落腳、怎樣奠基的前置條件。作為一種點(diǎn)面結(jié)合、以點(diǎn)帶面的政策工具，典型治理一直被賦予示范引領(lǐng)的工具使命和榜樣模范的政治意涵，近年來日益受到國家層面的關(guān)注與重視。2022年，中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》指出，要“抓點(diǎn)帶面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興全面展開。開展‘百縣千鄉(xiāng)萬村’鄉(xiāng)村振興示范創(chuàng)建，采取先創(chuàng)建后認(rèn)定方式，分級創(chuàng)建一批鄉(xiāng)村振興示范縣、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村”。作為承載典型治理實(shí)踐意圖的“示范縣”“示范鎮(zhèn)”“示范村”“示范點(diǎn)”等系列創(chuàng)建行動，成為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要工作抓手。

事實(shí)上，典型治理不僅是國家治理的重要政策工具，亦是研究鄉(xiāng)村問題中政策過程、經(jīng)濟(jì)過程和社會過程相結(jié)合的一種示范性機(jī)制[2]。在“上面千條線，下面一根針”的治理實(shí)踐中，基層實(shí)際上擔(dān)負(fù)了銜接、貫通國家政策執(zhí)行落地“最后一公里”的任務(wù)。怎樣確?；鶎映浞诸I(lǐng)會中央政策意圖，按照國家既定的治理路徑實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，就需要通過“立標(biāo)桿”“樹靶子”等方式確立一批先行先試的成功典范，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)運(yùn)動和制度變革中開展動員組織，推進(jìn)全局工作[3]。為此，典型治理的工具性價(jià)值既在于為基層“打樣”，以標(biāo)桿典范開展示范引領(lǐng)，確保國家大政方針在基層不跑偏、不變形，同時，又充分遵循治理便利化[4]、集約化原則，迅速形成工作抓手，推動政策目標(biāo)順暢落地。值得注意的是，基層治理復(fù)雜性與政策目標(biāo)多元性之間的張力，以及鄉(xiāng)村在社會結(jié)構(gòu)、執(zhí)行情境、目標(biāo)對象等方面與城市之間的差異性特征，決定了政策執(zhí)行的難度絕非通過示范引領(lǐng)就可以簡單解決，也決定了典型治理過程絕非以點(diǎn)帶面、輻射帶動可以簡單概括。那么，在復(fù)雜的基層治理場域當(dāng)中，典型治理是如何發(fā)揮作用的？它又對基層政策落實(shí)過程產(chǎn)生了何種影響以及如何產(chǎn)生影響？本文擬借助20年來國家層面出臺的鄉(xiāng)村典型示范政策，通過扎根研究方法，嘗試打開典型治理在基層運(yùn)行過程的“黑箱”，厘清典型示范何以有效的內(nèi)在機(jī)理，進(jìn)而對鄉(xiāng)村振興中用好、用活、用深典型治理提供有益啟發(fā)。

二、相關(guān)文獻(xiàn)述評

“典型治理”發(fā)軔于“模型”“模范”“典范”等詞義，是指以典型或模范作為示范，引導(dǎo)社會共同達(dá)致國家目標(biāo)的一種治理機(jī)制。傳統(tǒng)時期，典型治理與國家統(tǒng)治密不可分，兩宋朝廷即以義門、孝行、婦德和隱逸四類旌表榜諭[5]的旌表制度，將傳統(tǒng)德治糅合到國家政治當(dāng)中，以實(shí)現(xiàn)對社會意識的整合與控制。因此，典型治理天然具有政治屬性，蘊(yùn)含國家治理的意志，是特定經(jīng)濟(jì)社會條件下“國家基于特定的目的和需要而建構(gòu)起來的”[6]。

深嵌于基層當(dāng)中的典型治理，無論是作為展現(xiàn)國家治理圖景的政治切口，抑或是作為與項(xiàng)目制[7]、行政發(fā)包制[8]、中心工作制[9]等中觀治理機(jī)制共同組成的基層政策執(zhí)行“工具箱”，均有其特有的運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則及運(yùn)行邏輯。那么，為何典型治理運(yùn)行過程及其作用路徑具有特殊性呢？有學(xué)者指出，典型治理之所以呈現(xiàn)不同于其他治理機(jī)制的運(yùn)行邏輯，原因在于它本質(zhì)上屬于一種政府機(jī)制類型的混合治理方式，根本目的是穿透科層鏈條，回應(yīng)“科層失靈”的組織命題，其理論底色貫穿了“科層—運(yùn)動”共生式國家治理邏輯的不同側(cè)面[10]。此外，由于典型治理運(yùn)行于基層實(shí)踐場域之中，用以應(yīng)對基層執(zhí)行“梗阻”[11]以及“國家權(quán)力內(nèi)卷化”[12]、基層政權(quán)懸浮[13]所引致的動員、控制、整合能力不足等問題，因此其運(yùn)行機(jī)制不可避免地裹挾著特殊的治理邏輯和治理“基因”，具有超越科層結(jié)構(gòu)的內(nèi)生優(yōu)勢。

在典型治理運(yùn)行機(jī)制特殊性的分析基礎(chǔ)上，有學(xué)者嘗試對其運(yùn)行過程中的功能要素開展富有價(jià)值的研究和討論。其中，示范引領(lǐng)和政策擴(kuò)散被認(rèn)為是典型治理運(yùn)行機(jī)制中最關(guān)鍵的兩大功能。圍繞典型治理運(yùn)行過程的“示范”問題，有學(xué)者就提出，作為一種中國本土的政策執(zhí)行機(jī)制，典型治理之所以能夠在基層有效運(yùn)行，關(guān)鍵在于通過“示范”調(diào)和了“點(diǎn)”與“面”之間的深層次結(jié)構(gòu)性矛盾，并以此“實(shí)現(xiàn)科層動員與社會動員的平衡”[14]。與此同時，在典型治理運(yùn)行過程中，政策擴(kuò)散的關(guān)鍵作用顯然也不容忽視。自上而下樹立典型、創(chuàng)建示范的政策過程，亦是提高政策適應(yīng)性、鼓勵政策原創(chuàng)性，進(jìn)而推動政策由點(diǎn)及面擴(kuò)散的過程。這一過程不僅與“分級制試驗(yàn)”[15]和“試點(diǎn)機(jī)制”的體制性自主學(xué)習(xí)適應(yīng)[16]相結(jié)合，同時還鼓勵基層主體為“自我授權(quán)的革新”[17]進(jìn)行“原創(chuàng)標(biāo)識”，使成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造者區(qū)別與后來的模仿者，為著手推進(jìn)或正在進(jìn)行的治理創(chuàng)新“正名”[18]。

顯然，厘清典型治理運(yùn)行過程中的不同功能要素，加深了對其運(yùn)行機(jī)制內(nèi)在構(gòu)成的理解。而典型治理運(yùn)行功能是如何發(fā)揮作用的，則需要進(jìn)一步結(jié)合基層政策實(shí)踐和具體情境展開討論。為此，部分學(xué)者基于基層實(shí)踐場域，將典型治理運(yùn)行過程的作用方式作為研究重點(diǎn)，嘗試探索其運(yùn)行及其作用的具體路徑。資源配置、社會動員、價(jià)值社會化普遍被認(rèn)為是典型治理運(yùn)行過程中產(chǎn)生示范和擴(kuò)散作用的重要實(shí)現(xiàn)方式。制度環(huán)境構(gòu)成了典型治理運(yùn)行的外部條件。實(shí)踐中，基層政府不僅面臨嚴(yán)重的資源短缺問題，同時還需要遵循壓力型體制和政治錦標(biāo)賽[19][20]的制度安排。典型治理運(yùn)行的關(guān)鍵路徑在于，以相對匱乏的社會資源條件，按照塑造示范進(jìn)程中“主體通過中介作用于客體”的實(shí)現(xiàn)方式，有效動員廣泛社會力量，逐一實(shí)現(xiàn)一定的社會控制和整合社會訴求的政治目標(biāo)[21]，從而產(chǎn)生整體性和系統(tǒng)性的社會治理效果[22]。此外，典型治理運(yùn)行的核心，實(shí)際上就是借助典型建構(gòu)中的價(jià)值社會化作用，詮釋一定的政治意義和傳播價(jià)值，推動政治實(shí)踐活動中的道德價(jià)值認(rèn)同，進(jìn)而達(dá)到在主流意識形態(tài)話語下開展政策示范或政策擴(kuò)散的政治行為過程[23][24]。

事實(shí)上，要確保典型治理按照上述作用方式開展良性運(yùn)作，也必須遵循一定的運(yùn)行邏輯。已有研究指出，自上而下的“運(yùn)動式推進(jìn)”邏輯是典型治理運(yùn)行過程中最顯著的方式特征和運(yùn)作理念，展示了基層政府在基本符合或接近考核要求時所采取的“短期內(nèi)集中式、高負(fù)荷、高速度”的治理邏輯[25]。不容忽視的是，與運(yùn)動式推進(jìn)邏輯相伴生的項(xiàng)目制，同樣被視為實(shí)現(xiàn)典型治理運(yùn)行目標(biāo)的重要載體之一[26]。但與單一項(xiàng)目制治理所強(qiáng)調(diào)的引導(dǎo)作用不同的是，典型治理在運(yùn)行中更加注重上級政府對下級政府的規(guī)范、監(jiān)督以及對控制的把握和公共權(quán)力補(bǔ)位，呈現(xiàn)出顯著的向下規(guī)制與運(yùn)動式行進(jìn)的總體邏輯[27]。

既有研究主要圍繞典型治理運(yùn)行機(jī)制的核心議題，厘清了其運(yùn)行機(jī)理的特殊性、運(yùn)行過程的功能要素，以及典型治理在運(yùn)行中發(fā)揮作用的路徑方式和運(yùn)作邏輯，為詮釋和理解典型治理以何運(yùn)行、何以運(yùn)行提供了借鑒?？梢钥吹?，典型治理的運(yùn)行過程實(shí)際上就是在一定的制度安排下，按照自上而下的運(yùn)動式推進(jìn)邏輯和一系列作用方式，以實(shí)現(xiàn)自身政策擴(kuò)散功能的過程。然而，如果將研究視角瞄準(zhǔn)典型治理運(yùn)行機(jī)制的過程屬性，就會發(fā)現(xiàn)以往研究雖然揭示了典型治理運(yùn)行機(jī)制的一般性特征，但仍然存在一定的局限性，有待在理論和實(shí)踐中開展進(jìn)一步探討：第一，既有研究關(guān)注到典型治理運(yùn)行中某一類要素或某一項(xiàng)功能在基層的作用過程，但實(shí)際上對當(dāng)中彼此關(guān)系的認(rèn)識是孤立的、零碎的，忽略了隱含其中的互動關(guān)聯(lián)性，缺乏整體系統(tǒng)的勾連與考量。第二，典型治理的運(yùn)作過程顯然具有動態(tài)性特征，而已有研究卻普遍停留在對其靜態(tài)層面的分析。事實(shí)上，對典型治理運(yùn)行機(jī)制的考察，既需要探尋其外部因素的動態(tài)嵌入過程，也應(yīng)關(guān)注其內(nèi)在關(guān)系的動態(tài)調(diào)節(jié)原理。第三，大部分研究都將注意力集中在對典型治理運(yùn)行機(jī)制的作用結(jié)果分析，較少聚焦它對基層政策過程施加影響的具體作用過程。上述研究的未竟之處，為本研究提供了進(jìn)一步拓展的空間。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

扎根理論(Grounded Theory)最初是美國學(xué)者Glaser和Strauss基于社會學(xué)理論所提出的質(zhì)性研究方法，旨在沒有進(jìn)行任何理論預(yù)設(shè)的情況下，從數(shù)據(jù)中“發(fā)現(xiàn)”理論[28]。數(shù)據(jù)是扎根理論的核心，在“一切皆為數(shù)據(jù)(All is data)”[29]的基本方法指引下，扎根理論遵循從事實(shí)經(jīng)驗(yàn)等數(shù)據(jù)中建構(gòu)理論的一般邏輯[30]，通過對訪談、記錄、文本等多元數(shù)據(jù)或經(jīng)驗(yàn)資料的提純編碼、反復(fù)比較，抽象出概念、類屬，并在此基礎(chǔ)上嘗試構(gòu)建中層理論[31][32]。

雖然扎根理論的前置性原則是不提出任何明確的研究假設(shè)，但又要求在數(shù)據(jù)探索過程中充分運(yùn)用比較研究思維，并保持高度的理論敏感性，借以捕捉和概念化社會實(shí)踐中的潛藏關(guān)系，最終在“自然呈現(xiàn)”數(shù)據(jù)資料中涌現(xiàn)新理論[33]。因此，經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)扎根過程生成的理論相較于一般理論而言，更具實(shí)踐解釋力。

典型治理是國家在基層推進(jìn)政策執(zhí)行的重要治理工具，其工具邏輯和治理思路主要呈現(xiàn)在相關(guān)的典型示范政策文本當(dāng)中?！罢咧械母拍钭鳛橐环N特殊的話語形式，實(shí)際上代表了政府部門乃至社會各界對某政策問題的階段性認(rèn)識。”[34]因而政策文本及其當(dāng)中的概念本身就是一種重要“數(shù)據(jù)”，適用于采用扎根理論的研究方法開展探索研究，為識別典型治理運(yùn)行過程的主要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵因素和內(nèi)在邏輯提供科學(xué)支撐。為此，本文擬借助Nvivo 11的質(zhì)性分析軟件，選取我國典型治理相關(guān)的政策文本，通過開展政策文本的開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼，提煉國家在鄉(xiāng)村地區(qū)開展典型治理過程中的關(guān)鍵信息，并將其概念化、范疇化，進(jìn)而構(gòu)建我國典型治理運(yùn)行機(jī)制的理論模型。

(二)資料來源

為全面分析我國在鄉(xiāng)村地區(qū)開展典型治理的運(yùn)行過程，本研究聚焦國家政策層面的文本內(nèi)容，借助互聯(lián)網(wǎng)工具，在國務(wù)院、國家各部委官網(wǎng)輸入“典型”“示范”等關(guān)鍵詞,搜集到2003年以來的相關(guān)政策文本共60份①。根據(jù)一定的范圍框定、內(nèi)容篩選以及開展手動比對后,剔除其中同質(zhì)性政策文本6份,余下有效政策文本54份。本文之所以選擇2003—2022年作為政策文本檢索與分析的范圍，主要是基于開展典型治理運(yùn)行機(jī)制研究的實(shí)際需要：一方面，以20年為一個政策周期開展考察，在政策內(nèi)容的分析上更具連續(xù)性；另一方面，對20年來的國家政策文本進(jìn)行檢索，也更具操作層面上的可行性。同時，為進(jìn)一步服務(wù)研究主題的聚焦,本研究對政策文本的篩選還遵循以下原則：一是覆蓋性原則，盡可能搜集2003—2022年公開發(fā)布的所有鄉(xiāng)村典型示范政策文本;二是場域框定原則，只選取政策實(shí)施場域在鄉(xiāng)村或主要政策功能由鄉(xiāng)村承接的典型示范政策文本；三是同者就近原則，對于部分開展時間較長或以分批形式開展的典型示范創(chuàng)建行動，只選擇當(dāng)中最新發(fā)布的政策文本，避免同質(zhì)性問題；四是主題截取原則，通過手動篩選方式，對綜合性政策文本中涉及典型示范創(chuàng)建的少部分內(nèi)容進(jìn)行截取，將其作為專項(xiàng)性政策文本予以補(bǔ)充。

在完成上述政策文本的搜集和篩選后，為進(jìn)一步理順典型治理政策文本的內(nèi)在邏輯，研究按照典型示范創(chuàng)建推動的一般步驟，即開展申報(bào)征集、全面創(chuàng)建推動、出臺實(shí)施方案、有序認(rèn)定推介四個主要過程，對全部政策文本進(jìn)行編號分類，具體包括申報(bào)征集類7份，創(chuàng)建推動類19份，實(shí)施方案類8份，認(rèn)定推介類15份，綜合政策類5份，為后續(xù)研究提供數(shù)據(jù)支撐。限于篇幅，文中只呈現(xiàn)了部分鄉(xiāng)村典型治理的政策文本，如表1所示：

表1 2003—2022年我國鄉(xiāng)村典型示范創(chuàng)建的政策文本

四、資料編碼

(一)開放式編碼及其范疇化

開放式編碼主要是將原始資料和原始數(shù)據(jù)逐字逐句地反復(fù)閱讀，通過編碼和標(biāo)簽化，從中提取初始概念的過程。在此當(dāng)中，提煉和賦予概念意義的前提是將原始文本資料揉碎、重組，并根據(jù)研究的情景、語義實(shí)現(xiàn)范疇化。在開放式編碼之前，本研究先在54份鄉(xiāng)村典型示范政策文本中隨機(jī)抽取50份，將之導(dǎo)入Nvivo 11軟件。第一步是對搜集來的文本內(nèi)容進(jìn)行初步整理，將其中的政策話語標(biāo)簽化，同時剔除存在語義交叉、模糊的文本段落，合并重復(fù)的文本段落；第二步是反復(fù)斟酌和調(diào)整初始形成的63個語義標(biāo)簽，并在探索開放的理念下反復(fù)比對，確保初始概念能夠科學(xué)精準(zhǔn)地反映政策文本的原有意圖；第三步，結(jié)合典型治理運(yùn)行過程的研究主題，經(jīng)過進(jìn)一步比對、修正、組合，抽象歸納出47個初始概念，涵蓋406個參考點(diǎn)，具體如表2所示；第四步，根據(jù)初始概念之間的關(guān)系內(nèi)涵以及內(nèi)在聯(lián)系，再次進(jìn)行組合排列，綜合出15個副范疇，詳見表3。

表2 鄉(xiāng)村典型示范政策文本的開放式編碼分析

續(xù)表2

(二)主軸編碼

主軸編碼的實(shí)質(zhì)是開放式編碼的進(jìn)一步范疇化，即經(jīng)過對各個獨(dú)立范疇之間的因果、情景、功能、結(jié)構(gòu)、行動、結(jié)果等關(guān)系的聯(lián)結(jié)分析，尋找概念和范疇之間的潛在脈絡(luò)與互動關(guān)系，從而提煉出具有更強(qiáng)統(tǒng)攝和概括力的核心范疇。在秉持開放思路的基礎(chǔ)上，本研究首先對已經(jīng)提取出的初始概念和副范疇反復(fù)推敲，并將其置于典型治理運(yùn)行過程的線索中展開分析，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)描述轉(zhuǎn)向概念重組，初步凝練出主范疇；其次，根據(jù)編碼過程中的思考備忘錄，對各范疇之間的類屬關(guān)系做出調(diào)整優(yōu)化，避免范疇之間出現(xiàn)交叉重復(fù)或矛盾沖突等情況，確保主軸編碼科學(xué)有效；最后，在功能性關(guān)系的指向下，進(jìn)一步梳理關(guān)系、抽象概念，最終生成了協(xié)調(diào)動員、規(guī)范執(zhí)行、目標(biāo)調(diào)適、示范引領(lǐng)以及總結(jié)推廣5個主范疇，具體如表3所示：

表3 鄉(xiāng)村典型示范政策文本的主軸式編碼分析及其內(nèi)涵界定

(三)選擇性編碼與模型建構(gòu)

在主軸編碼基礎(chǔ)上開展的選擇性編碼，旨在以“故事線”的方式將所有范疇和概念加以系統(tǒng)串聯(lián)，以歸納出提綱挈領(lǐng)和具有高度概括力的核心范疇，構(gòu)建出研究理論模型。在本研究中，通過將主范疇回歸到具體的典型示范政策情境下加以整合提煉、驗(yàn)證解釋，進(jìn)一步明確各個主范疇之間的互動關(guān)聯(lián)，提出與典型治理研究主題相關(guān)的理論框架。經(jīng)過選擇性編碼過程，核心范疇均指向典型治理運(yùn)行機(jī)制，其中協(xié)調(diào)動員構(gòu)成開展基層動員的組織前提，規(guī)范執(zhí)行提高政策過程的可操作性與可評價(jià)性，目標(biāo)調(diào)適塑造與提升政策的適應(yīng)性，示范引領(lǐng)拓展政策影響的廣度和深度，總結(jié)推廣促進(jìn)政策經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散流動。典型治理運(yùn)行機(jī)制的理論模型框架如圖1所示：

圖1 典型治理運(yùn)行機(jī)制理論模型框架

(四)理論飽和度檢驗(yàn)

理論飽和度檢驗(yàn)的判定依據(jù)是額外數(shù)據(jù)不能生成新的范疇或做出新的理論貢獻(xiàn)，即可終止概念編碼和理論抽樣。為進(jìn)行理論飽和度檢驗(yàn)，本文將前述隨機(jī)抽樣的50份鄉(xiāng)村典型示范政策文本外的4份文本導(dǎo)入Nvivo 11軟件，重新開展一輪編碼分析與概念化過程。結(jié)果顯示，未發(fā)現(xiàn)有新的概念生成或范疇涌現(xiàn)，同時編碼結(jié)果也未對既有概念之間的關(guān)聯(lián)性產(chǎn)生影響，說明此前依據(jù)隨機(jī)抽樣的鄉(xiāng)村典型示范政策文本所形成的典型治理運(yùn)行機(jī)制理論模型在理論上達(dá)到飽和，可以較好解釋典型治理的運(yùn)行過程，符合扎根理論的要求。

五、典型治理的運(yùn)行機(jī)制

典型治理遵循一套既有的運(yùn)行規(guī)則和運(yùn)行邏輯，以在基層治理中有效嵌入國家治理的目標(biāo)和意圖。圖1所示的理論分析框架基本上呈現(xiàn)了典型治理運(yùn)行過程的總體邏輯、作用路徑和各環(huán)節(jié)之間的互動關(guān)系。事實(shí)上，對典型治理運(yùn)行機(jī)制的分析，難以繞開對結(jié)構(gòu)、過程與功能層面的討論。因?yàn)?，典型治理之所以具有顯著的政策推動效能，與治理結(jié)構(gòu)的整合、政策過程的調(diào)適以及擴(kuò)散功能的拓展密不可分。前述基于政策文本所提煉解析出的五個主范疇內(nèi)涵，也是在“結(jié)構(gòu)—過程—功能”的路徑中相互作用、相互影響，進(jìn)而共同構(gòu)成刻畫、驗(yàn)證與闡釋典型治理運(yùn)行機(jī)制的宏觀脈絡(luò)與行進(jìn)線索。

(一)協(xié)調(diào)動員下治理結(jié)構(gòu)的“上下”調(diào)和

在基層治理的實(shí)踐場域中，科層制組織形式不僅塑造了國家政策向基層傳導(dǎo)的一般路徑和基層政策場域中“縱強(qiáng)橫弱”的治理結(jié)構(gòu)，同時也與條塊體制的分割性、低效性和惰性[35]共同引致治理結(jié)構(gòu)中的內(nèi)生失調(diào)問題，進(jìn)而影響有限治理資源向有效治理能力的轉(zhuǎn)化。實(shí)際上，典型治理在運(yùn)行過程中，就是通過國家層面的高位推動所形成的協(xié)調(diào)動員能力，嵌入與調(diào)和既有治理結(jié)構(gòu)中不利于關(guān)系協(xié)同、資源整合、力量集中的部分，以達(dá)到優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的目的。那么典型治理運(yùn)行中的協(xié)調(diào)動員是如何發(fā)揮作用的呢？基于政策文本提煉和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，可以按照“上”“下”兩個向度進(jìn)行理解。其中，“上”是指縣級及以上層級的主體間協(xié)同、整合與參與，“下”則是指縣級及以下層級的基層激勵動員。值得注意的是，縣級單元作為“上”“下”治理結(jié)構(gòu)的交匯點(diǎn)，既是典型治理開展協(xié)同的重要主體，也是典型治理基層激勵的目標(biāo)對象，發(fā)揮了典型治理運(yùn)行過程的結(jié)構(gòu)中樞作用。

從向上協(xié)同的過程看，典型治理在實(shí)踐場域的運(yùn)行方式，就是搭建一個政策間協(xié)同、跨部門合作與社會共同參與的整合平臺。這是因?yàn)?，一?xiàng)政策開展往往涉及對不同資源的整合，涉及跨部門的協(xié)同合作。但是公共政策領(lǐng)域的最大問題在于，資源之間高度切割，部門之間壁壘高砌。雖然實(shí)踐中推行的地方領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制可以有效增強(qiáng)科層治理中的運(yùn)動性，提高資源動員整合的能力[36]，但實(shí)際上缺乏重視的領(lǐng)導(dǎo)小組時常淪為擺設(shè)而無法有效發(fā)揮協(xié)調(diào)動員的作用。而促進(jìn)主體間協(xié)同既是典型治理的運(yùn)行目標(biāo)，亦是典型治理發(fā)揮作用的實(shí)現(xiàn)路徑。不同于一般治理過程中建立領(lǐng)導(dǎo)小組所開展的平臺整合，典型治理的向上協(xié)同體現(xiàn)了工作目標(biāo)更為聚焦、組織功能更為健全、任務(wù)設(shè)置更受重視的特點(diǎn)。結(jié)合具體政策要求可以發(fā)現(xiàn)，示范創(chuàng)建的政策文本一般要求在鄉(xiāng)村示范區(qū)或示范點(diǎn)的布局和建設(shè)中，設(shè)立省級或市級(縣級)的常態(tài)化領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組或?qū)ｉT組織機(jī)構(gòu)，專項(xiàng)負(fù)責(zé)示范點(diǎn)或示范區(qū)的創(chuàng)建工作。如《關(guān)于認(rèn)定第三批國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的通知》就明確指出，要“抓緊組建由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、涉農(nóng)有關(guān)部門參與的示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)示范區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作”(D-15)。由典型示范領(lǐng)導(dǎo)小組或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)高位推動所組建的平臺，事實(shí)上更容易降低政策溝通協(xié)調(diào)的成本，并在某種程度上實(shí)現(xiàn)部門資源與意識的整合。同時，由于常態(tài)運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)小組或?qū)ｉT平臺的整合性特征，使社會組織等基層多元主體具有更多進(jìn)入典型治理所建構(gòu)的政策空間的通道，進(jìn)而減少政策在基層推進(jìn)實(shí)施的阻力，形成政策間有效協(xié)同、部門間有序合作、社會力量廣泛參與的良好局面。

從向下動員的過程看，基于高位推動下的典型治理，還在嵌入基層的實(shí)際運(yùn)行過程中，構(gòu)建起一套競爭擇優(yōu)的直接或間接的壓力機(jī)制與激勵機(jī)制，以減少基層治理結(jié)構(gòu)中原有的消極應(yīng)對和體制惰性等傾向。一方面，典型治理利用在鄉(xiāng)村地區(qū)開展的示范選拔、典型案例征集等治理手段，構(gòu)建競爭擇優(yōu)的壓力。比如，《關(guān)于2014年申報(bào)創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的通知》中就明確有設(shè)置深入開展競爭擇優(yōu)的條件，要求示范區(qū)申報(bào)必須經(jīng)過省級統(tǒng)一組織的競爭性選拔(A-05)。競爭性選拔的作用在于，通過“典型”標(biāo)簽的差異化和示范區(qū)帽子、資源的植入，給予鄉(xiāng)村基層爭取各類經(jīng)濟(jì)性、社會性、政治性等稀缺性資源的集體動員和“你追我趕”的競爭動力[37]，驅(qū)動具有先發(fā)優(yōu)勢的鄉(xiāng)村地區(qū)繼續(xù)保持領(lǐng)跑姿態(tài)，鼓勵相對落后地區(qū)為競逐有限的典型示范名額投注更多精力開展政策執(zhí)行。另一方面，在基層構(gòu)建常規(guī)橫向績效考評以外的典型示范競爭壓力，本質(zhì)上是為了激發(fā)基層政府落實(shí)政策意圖的積極性、主動性、創(chuàng)造性，形成正向激勵。如大部分示范創(chuàng)建類政策都強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化監(jiān)測評價(jià)”，在示范創(chuàng)建及其后續(xù)管理中“建立能進(jìn)能退、動態(tài)管理的激勵機(jī)制”(D-09)，“強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，把示范區(qū)納入市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)績考核內(nèi)容”(B-01)。在典型治理的資源激勵、政績激勵等多重激勵以及考核評價(jià)、動態(tài)退出等壓力約束下，基層政策主體的開拓創(chuàng)新精神更容易獲得鼓勵，首倡精神進(jìn)一步獲得尊重。從某種意義上看，基層政策過程的推進(jìn)動力都得到了直接或間接的激發(fā)。

不容忽視的是，典型治理對上下治理結(jié)構(gòu)的調(diào)和，并非是孤立的、單向度的。無論是向上協(xié)同整合，還是向下動員激勵，其本質(zhì)都是典型治理在結(jié)構(gòu)層面的前置性嵌入過程：通過典型示范創(chuàng)建，調(diào)和上層治理結(jié)構(gòu)中的條塊分割，重構(gòu)跨域、跨部等多元關(guān)系，建立整體性治理的框架思路；在動員激勵中注入激活結(jié)構(gòu)的內(nèi)生動力，解決既有治理結(jié)構(gòu)中的惰性、低效問題；主體間協(xié)同構(gòu)成了向基層動員的基礎(chǔ)，向基層動員則反過來構(gòu)成了向上協(xié)同整合的實(shí)踐動因。上下調(diào)和過程均為治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化創(chuàng)造了空間，進(jìn)而為典型治理接下來的運(yùn)作過程提供前提條件。

(二)雙向互構(gòu)中政策過程的“松緊”調(diào)節(jié)

模糊政策大量存在于公共管理實(shí)踐當(dāng)中[38]。對基層而言，宏觀、模糊且缺乏具體操作細(xì)則的國家政策，加深了理解政策的難度，更加劇了政策實(shí)行過程的不確定性和復(fù)雜性，是基層政策落地的嚴(yán)重梗阻所在。將典型治理運(yùn)用于基層政策實(shí)踐的意義在于，以典型示范創(chuàng)建或選拔為契機(jī)，釋放出顯著的國家治理目標(biāo)和國家意志的信號[39]，為基層提供政策工作抓手，進(jìn)而調(diào)節(jié)政策實(shí)施的過程。具體來看，典型治理的調(diào)節(jié)作用主要通過聚焦鄉(xiāng)村發(fā)展中的具體領(lǐng)域或具體政策內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)兩個維度的“松緊”調(diào)節(jié)：一是政策執(zhí)行中的“緊”，即劃定嚴(yán)格的政策剛性邊界，提高政策下沉至基層后的可操作性和規(guī)范性；二是政策目標(biāo)的“松”，即根據(jù)鄉(xiāng)村具體情況和實(shí)踐中涌現(xiàn)的新情況、新問題，建構(gòu)適度寬松的柔性調(diào)適空間，增強(qiáng)政策在不同場景中實(shí)施運(yùn)用的靈活性與適應(yīng)性。典型治理產(chǎn)生作用的內(nèi)在機(jī)理，就是通過調(diào)節(jié)政策剛性邊界和柔性空間之間的“間隙”來控制適當(dāng)?shù)摹八删o”程度，促進(jìn)“剛?cè)岵?jì)”及其雙向互構(gòu)。典型治理恰恰是改變這個政策過程“間隙”的“扳手”。

1.以規(guī)范執(zhí)行劃定政策剛性執(zhí)行邊界。典型治理嵌入基層以后，實(shí)際上對基層的政策過程提出了更加具體剛性的要求。政策內(nèi)容的具體化以及政策重點(diǎn)工作、方案措施和預(yù)期成效的細(xì)化、深化、標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化，都是典型治理劃定政策剛性邊界作用過程的體現(xiàn)。如國家層面的政策文本大多強(qiáng)調(diào)要“列出示范工作時間表、路線圖”(B-03)，并進(jìn)一步“以縣(市)為單位，分解量化具體目標(biāo)任務(wù)”(D-14)，目的在于提供更加容易識別的政策目標(biāo)，更加容易把握的工作抓手，以及更加明確的政策邊界，避免基層在某些出臺時間較短、實(shí)踐積累不足的重大鄉(xiāng)村政策實(shí)踐中出現(xiàn)過分突破，產(chǎn)生不可預(yù)期的后果。典型治理的這一作用路徑可以從兩方面來理解：一方面，典型示范創(chuàng)建行動推動政策規(guī)范化，讓籠統(tǒng)模糊的政策信息具象化、可視化，讓抽象的政策目標(biāo)具體化[40]，展現(xiàn)清晰明確的政策路徑。另一方面，鄉(xiāng)村示范區(qū)或示范點(diǎn)的創(chuàng)建行動，更為某一項(xiàng)政策實(shí)施提供可供參照的規(guī)范化模板，使其成為基層在政策過程中模仿、借鑒和學(xué)習(xí)的標(biāo)桿，防范基層出現(xiàn)錯誤解讀政策意圖、偏頗執(zhí)行政策內(nèi)容等情況。比如，《關(guān)于公布全國鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)名單的通知》中就指出，創(chuàng)建全國鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)的重要意義之一就在于，“為鄉(xiāng)村有效治理提供不同的模式和樣板”(D-11)。

此外，典型治理不僅以規(guī)范執(zhí)行劃定了政策的剛性邊界，還在其運(yùn)行過程中通過對具體政策績效所開展的深度精準(zhǔn)的考核評價(jià)，構(gòu)建剛性邊界的“防火墻”和“監(jiān)測網(wǎng)”，使政策邊界更明確更清晰，同時也更具可評價(jià)性和可測量性。具體的作用過程表現(xiàn)為，典型治理在嵌入基層的政策過程中，對某一項(xiàng)鄉(xiāng)村政策的精細(xì)化、操作化指南制定的高度重視。在示范創(chuàng)建操作指南的指引下，政策過程和結(jié)果評價(jià)顯然更有章可循、有標(biāo)準(zhǔn)可依，使深入“全面檢查政策落實(shí)情況，督促各地全面推進(jìn)科學(xué)化、精細(xì)化管理”(A-07)成為可能。不僅如此，由于典型治理中的示范創(chuàng)建工作相較于全國的政策實(shí)施面更小，因此政策評價(jià)范疇更加聚焦。在鄉(xiāng)村示范區(qū)、示范點(diǎn)進(jìn)行小范圍的定期監(jiān)測、實(shí)地核查與績效考核工作，不僅工作量大幅減少，還能有效提高對基層考核的效度與精度。以《全國“一村一品”示范村鎮(zhèn)認(rèn)定監(jiān)測管理辦法(試行)》(C-02)為例，“一村一品”示范村鎮(zhèn)的創(chuàng)建，實(shí)際上為線上平臺開展的動態(tài)監(jiān)測提供了更具識別性的考核瞄準(zhǔn)對象。

2.以目標(biāo)調(diào)適構(gòu)建政策柔性緩沖空間。嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的政策，未必能確保好的執(zhí)行效果。當(dāng)面對基層復(fù)雜的治理任務(wù)以及鄉(xiāng)村地域的巨大環(huán)境差異時，教條式的政策執(zhí)行往往容易引致政策僵化，降低政策的靈活性與適用度。而政策適應(yīng)性恰巧是影響政策效果的關(guān)鍵變量之一[41]。典型治理運(yùn)作過程的重要功能及其實(shí)現(xiàn)方式，除了劃定剛性邊界外，還在于規(guī)范執(zhí)行之后所構(gòu)建的政策過程目標(biāo)調(diào)適與緩沖機(jī)制，即強(qiáng)調(diào)“搭建先行先試平臺”(B-02)，“因地制宜……不套模式、不定方式，充分發(fā)揮地方自主性、積極性”(B-09)，以柔性空間沖抵剛性邊界中的不利因素，提高政策的基層適應(yīng)性。

具體來看，典型治理在嵌入基層的過程中，首先具有與政策試點(diǎn)相類似的政策創(chuàng)新功能。在鄉(xiāng)村示范區(qū)的創(chuàng)建或鄉(xiāng)村典型案例的選取過程中，典型治理的一般原則就是甄選具有不同發(fā)展特征、不同發(fā)展環(huán)境或處于不同發(fā)展階段的地區(qū)作為示范對象，開展小范圍的政策先行先試工作。其次，典型治理的作用還體現(xiàn)在破除與消解鄉(xiāng)村重大改革的阻力。受鄉(xiāng)村共同體以及相對封閉的地域環(huán)境觀念等影響，在鄉(xiāng)村推行改革措施的難度比城市要大。而在典型治理的典型示范先行創(chuàng)建過程中，政策阻力更容易被典型示范創(chuàng)建中所形成的可見政策效果和良好社會氛圍紓解，并反過來推動政策在其他地區(qū)的順暢執(zhí)行。最后，典型治理還創(chuàng)造出容錯糾錯的政策調(diào)適空間。鄉(xiāng)村典型和鄉(xiāng)村示范大多為點(diǎn)上探索，政策過程所產(chǎn)生的影響范圍有限，即便在探索性的示范行動中出現(xiàn)偏差，也能在相對柔性的容錯糾錯空間內(nèi)及時修正。

總的來講，無論是開展探索性示范，還是破除改革阻力、創(chuàng)造容錯空間，典型治理構(gòu)建柔性空間并塑造政策適應(yīng)性的主要目標(biāo)，依然是為了避免事關(guān)鄉(xiāng)村的一攬子政策由于前述的規(guī)范執(zhí)行剛性約束而產(chǎn)生目標(biāo)偏離、執(zhí)行僵化或水土不服等情況，影響政策實(shí)施進(jìn)程。面臨不斷變遷的政策環(huán)境以及基層實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，典型治理以自我建構(gòu)的政策空間實(shí)現(xiàn)政策的良性運(yùn)作：在剛性邊界的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與柔性空間的緩沖調(diào)適之間頻繁開展要素互換與雙向互構(gòu)，共同發(fā)揮調(diào)節(jié)政策過程的作用。

(三)目標(biāo)塑造對擴(kuò)散功能的“點(diǎn)面”調(diào)控

典型治理運(yùn)行的核心關(guān)鍵不僅在于示范點(diǎn)內(nèi)部的良性運(yùn)作，更重要的是實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)及面向外有效擴(kuò)散輻射。這一作用過程含有兩層意思：第一，通過典型示范創(chuàng)建行動，在“點(diǎn)”上打造政策實(shí)踐的“模范生”“排頭兵”，以此形成具有特色經(jīng)驗(yàn)、促成政策共識、被上級政府所認(rèn)可的典型目標(biāo)；第二，以“點(diǎn)”上所塑造的典型目標(biāo)為載體，激發(fā)政策向外擴(kuò)散的內(nèi)外動力，在“面”上掀起典型經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)熱潮。不同于法律法規(guī)和政策設(shè)置等硬性實(shí)現(xiàn)方式，典型示范過程具有顯著軟性功能取向，以發(fā)揮低成本治理的優(yōu)勢[6]。因此，如何塑造典型目標(biāo)，打通由“點(diǎn)”向“面”的擴(kuò)散關(guān)節(jié)，調(diào)控政策擴(kuò)散的實(shí)際效果，集中體現(xiàn)了典型治理發(fā)揮其軟性特有調(diào)控功能的作用路徑。

1.示范引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)”上集中突圍。在基層創(chuàng)建鄉(xiāng)村示范區(qū)、打造鄉(xiāng)村示范點(diǎn)、樹立鄉(xiāng)村典型榜樣，核心目標(biāo)是以點(diǎn)促線帶面，增強(qiáng)政策輻射擴(kuò)散的廣度、深度。如《關(guān)于認(rèn)定第三批國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的通知》中就明確指出：“創(chuàng)建示范區(qū)是黨中央、國務(wù)院推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重大舉措，對實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展在點(diǎn)上突圍，進(jìn)而帶動面上整體推進(jìn)具有重要意義。”(D-15)而典型治理在“點(diǎn)”上的運(yùn)作，主要分為三個階段：先期示范點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)探索和模式形成，中期政策共識的凝聚，后期注意力聚焦與典型目標(biāo)的生成。

在第一階段，典型治理調(diào)控?cái)U(kuò)散功能的方式，是將鄉(xiāng)村示范區(qū)、示范點(diǎn)作為杠桿與支點(diǎn)，撬動、整合大量土地、資金、人才等優(yōu)勢資源，匯聚于點(diǎn)上集中使用，以便創(chuàng)造政策實(shí)施的示范樣板，進(jìn)而“為全面深化農(nóng)業(yè)改革、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)”(A-06)，形成具有地方特色的典型示范模式。

第二階段的重點(diǎn)任務(wù)是在已有典型示范經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，促成政策層面共識的形成。一方面，典型治理在鄉(xiāng)村示范或鄉(xiāng)村典型的創(chuàng)建中，將貫徹中央有關(guān)“三農(nóng)”工作的重要指示精神，彰顯中國特色社會主義的核心價(jià)值取向擺在首要位置，確保政治優(yōu)先理念和政策共識基礎(chǔ)的形成；另一方面，在鄉(xiāng)村典型示范過程中強(qiáng)調(diào)對政策方向的引領(lǐng)和為重大戰(zhàn)略服務(wù)，進(jìn)一步促進(jìn)基層意識、政府行動力和社會思想的整合統(tǒng)一。

事實(shí)上，領(lǐng)導(dǎo)注意力配置同樣是影響典型目標(biāo)生成的關(guān)鍵因素，這集中表現(xiàn)為第三階段的運(yùn)作過程。國家開展鄉(xiāng)村典型示范創(chuàng)建工作，一般劃定有具體的創(chuàng)建時間范圍，基本為三年到五年。在這個時段區(qū)間內(nèi)，與典型示范有關(guān)的人力、財(cái)力和權(quán)威資源會向示范區(qū)或示范點(diǎn)傾斜，相應(yīng)地，上級部門和主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力也會隨之更多配置在典型治理的對象上，以幫助解決在鄉(xiāng)村典型示范創(chuàng)建中需要著力解決的突出難點(diǎn)與痛點(diǎn)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的能力。在公共治理領(lǐng)域，上層領(lǐng)導(dǎo)高度重視下的注意力配置，在某種程度上可以提高治理的有效性[42]。典型治理的作用路徑，正是通過示范引領(lǐng)增加上級對典型示范的注意力，塑造具有極強(qiáng)政策號召力和影響力的典型目標(biāo)，進(jìn)而吸引其他地區(qū)將其作為理解政策動向、學(xué)習(xí)政策實(shí)績、跟隨注意力的對象，形成開展相應(yīng)政策行動的看齊效應(yīng)。

2.總結(jié)推廣促進(jìn)“面”上經(jīng)驗(yàn)流動。點(diǎn)上突圍所取得的政策效果和塑造的典型目標(biāo)，將不再局限于示范引領(lǐng)內(nèi)部或周邊地區(qū)的政策促動，而是經(jīng)由總結(jié)推廣的運(yùn)行路徑，打造政策示范品牌，吸引非典型示范地區(qū)觀摩學(xué)習(xí)，推動經(jīng)驗(yàn)由點(diǎn)及面向外擴(kuò)散。面上經(jīng)驗(yàn)推介和地方學(xué)習(xí)互動是總結(jié)推廣的兩種重要實(shí)現(xiàn)形式。但不可否認(rèn)的是，總結(jié)推廣的過程實(shí)際上就是公共政策擴(kuò)散的過程。從公共政策擴(kuò)散的一般模式看，典型治理推動政策經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散，符合已有研究中對自下而上的政策采納和推廣、政策先進(jìn)地區(qū)向政策跟進(jìn)地區(qū)擴(kuò)散兩種模式的闡釋[43]。

按照第一種模式的理解，典型治理主要遵循自下而上總結(jié)發(fā)展規(guī)律、創(chuàng)新成果和經(jīng)驗(yàn)做法，形成鄉(xiāng)村典型案例向上申報(bào)并宣傳推廣的作用過程。如《關(guān)于開展鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建工作的通知》就針對示范宣傳推介提出了相應(yīng)要求：“各地要認(rèn)真總結(jié)示范創(chuàng)建活動的好做法，組織電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等媒體廣泛宣傳報(bào)道……深入梳理示范村鎮(zhèn)的好經(jīng)驗(yàn)好模式，加強(qiáng)典型案例的宣傳與推介?！?B-07)在這一作用過程中，典型治理為政策實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)之間建立了橋梁，實(shí)現(xiàn)了兩者間的良性互動：先關(guān)注到點(diǎn)上突圍中所建構(gòu)的典型目標(biāo)，及其在基層政策實(shí)踐中所創(chuàng)新的鄉(xiāng)村發(fā)展體制機(jī)制；接著對典型目標(biāo)業(yè)已取得的政策經(jīng)驗(yàn)開展一般性的規(guī)律總結(jié)，形成一套具有廣泛適用性的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?；再向上申?bào)提煉的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，為推廣到典型示范之外地區(qū)的實(shí)踐做準(zhǔn)備；然后經(jīng)過內(nèi)部簡報(bào)、公眾媒體、交流研討、案例推介等不同渠道與口徑開展輿論宣傳，展現(xiàn)鄉(xiāng)村示范創(chuàng)建工作的政策亮點(diǎn)，推廣典型治理中涌現(xiàn)的好經(jīng)驗(yàn)、好做法或新理念、新實(shí)踐；最后在宣傳推廣中檢驗(yàn)已有經(jīng)驗(yàn)做法的科學(xué)性和適用性。

促進(jìn)面上經(jīng)驗(yàn)流動的第二種作用方式，是通過典型示范區(qū)域與非典型示范區(qū)域之間的交流互動，實(shí)現(xiàn)政策成果轉(zhuǎn)換為政策學(xué)習(xí)借鑒對象?！蛾P(guān)于開展2022年農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)創(chuàng)建工作的通知》將之具體明確為“開展模式發(fā)布、范例交流、現(xiàn)場觀摩等活動，推廣具有區(qū)域特色、可復(fù)制可借鑒的模式路徑，示范帶動同類地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展”(B-01)。而該過程主要作用為在示范創(chuàng)建成效獲得廣泛推廣和報(bào)道之后，鄉(xiāng)村示范點(diǎn)迅速成為政策示范的熱門調(diào)研觀摩目的地。不僅上級部門會開展頻繁調(diào)研工作推動政策創(chuàng)新擴(kuò)散，其他示范點(diǎn)或非示范點(diǎn)也會主動組織參觀學(xué)習(xí)活動，并在該類政策落實(shí)的過程中借鑒參照。比如“發(fā)動和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”典型形成以后，就曾掀起全國學(xué)習(xí)的熱潮，推動相關(guān)政策全面落地與推廣，并啟發(fā)了新時期堅(jiān)持群眾路線解決基層矛盾糾紛的政策思路。但值得注意的是，為了產(chǎn)生較好的政策實(shí)踐效果，消除政策擴(kuò)散中的負(fù)面因子，典型治理在推動與調(diào)控面上經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散的過程中，并不鼓勵跟風(fēng)模仿的行為模式[44]。

(四)集約化與標(biāo)桿化：典型治理運(yùn)行機(jī)制的兩重邏輯

典型治理遵循上述運(yùn)行過程發(fā)揮其治理效用，以補(bǔ)充其他治理工具或治理手段難以起到的推進(jìn)基層政策過程的治理功能。換句話說，典型治理在基層場域和鄉(xiāng)村治理當(dāng)中具有顯著的工具性優(yōu)勢。然而，要進(jìn)一步發(fā)掘典型治理的顯著優(yōu)勢，并深化對其內(nèi)在作用機(jī)理的認(rèn)識，就需要從總體上把握其運(yùn)行過程的邏輯線索，借以厘清典型治理效能形成的深層次原因。通過對典型治理運(yùn)行機(jī)制中各要素的重新梳理及其行進(jìn)過程的邏輯串聯(lián)，發(fā)現(xiàn)在典型治理的特殊運(yùn)作過程中，各個要素之間通過相互作用形成顯著的治理合力，并分別映射出內(nèi)外兩重治理邏輯：向內(nèi)的集約治理邏輯以及向外的標(biāo)桿治理邏輯(見表4)。

表4 典型治理運(yùn)行機(jī)制的兩重邏輯

向內(nèi)的集約治理邏輯，其核心體現(xiàn)為集約化的治理理念。而集約的關(guān)鍵在于整合，在于搭建具有治理合力的平臺，以將紛繁、龐雜、異質(zhì)、分散和涉及面廣的公共事務(wù)集中打包到一個“籃子”里，“集中力量辦難事”，進(jìn)而形成一個可操作、具體化的工作抓手，最大限度降低治理成本。典型治理運(yùn)行中所體現(xiàn)的集約治理邏輯，最大的特征是由外及內(nèi)開展“點(diǎn)”上運(yùn)作的過程：搭建常設(shè)協(xié)調(diào)整合平臺，將鄉(xiāng)村典型示范創(chuàng)建范圍內(nèi)的復(fù)雜事務(wù)統(tǒng)籌打包，開展資源整合、部門協(xié)作，減少因條塊體制分割、低效、惰性所產(chǎn)生的摩擦及溝通問題，有效降低治理結(jié)構(gòu)中附著的重復(fù)工作、推諉扯皮、消極應(yīng)對所帶來的高昂治理成本；構(gòu)建示范創(chuàng)建區(qū)域內(nèi)清晰明確的剛性治理邊界，釋放具體化、可視化的中央政策信號，剔除其他干擾信息或非核心信息，形成相對集約化的政策抓手，減少政策傳導(dǎo)過程中出現(xiàn)的基層錯誤解讀、選擇性執(zhí)行所造成的政策變形與執(zhí)行偏差，降低不確定性中的治理成本；塑造示范創(chuàng)建的政策彈性空間，一地一策、因地施策的調(diào)適性過程，相比一策多地更具集約化和靈活性的特征，也更能適應(yīng)我國由于地域遼闊存在的顯著區(qū)域差異以及新興技術(shù)應(yīng)用、社會關(guān)系變遷和風(fēng)險(xiǎn)因素疊加所帶來的加速演化的內(nèi)部和外部政策環(huán)境，以盡可能避免政策與實(shí)踐之間的脫節(jié)，減少政策不適應(yīng)所產(chǎn)生的資源浪費(fèi)和成本附加。

向外的標(biāo)桿治理邏輯顯然遵循與集約治理邏輯截然不同的運(yùn)行方式和運(yùn)行過程。因?yàn)闃?biāo)桿治理的對象主要是示范創(chuàng)建以外的面上區(qū)域，實(shí)行的是由示范創(chuàng)建內(nèi)部到示范創(chuàng)建外部的運(yùn)行線路。其中，已有的典型示范目標(biāo)，即標(biāo)桿的確立是標(biāo)桿治理邏輯的基礎(chǔ)前提，也是開展其治理過程的運(yùn)行起點(diǎn)。樣板化是標(biāo)桿治理的主要運(yùn)作方式，亦是典型經(jīng)驗(yàn)向外輸出的重要實(shí)現(xiàn)形式。同時，也正是由于樣板化過程中所歸納的可復(fù)制、可推廣的“現(xiàn)成”經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，在某種程度上降低并規(guī)避了治理的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，標(biāo)桿治理的邏輯主要是針對示范區(qū)域以外長期存在的點(diǎn)、面不均衡以及東、西發(fā)展差異造成的“強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱”的馬太效應(yīng)所做出的一種治理安排。這是由于在通常情況下，發(fā)展相對落后的區(qū)域，在政策學(xué)習(xí)能力方面相對處于劣勢，并存在政策創(chuàng)新或政策實(shí)踐能動性較差的消極傾向?！盁o力創(chuàng)新”“不敢創(chuàng)新”成為這些地區(qū)發(fā)展過程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境。標(biāo)桿治理實(shí)際上就是給這些地區(qū)“打樣”，讓它們能夠在較短時間內(nèi)通過模仿、借鑒甚至“依樣畫葫蘆”等方式，迅速掌握示范創(chuàng)建區(qū)域好的做法，形成對政策內(nèi)在規(guī)律的認(rèn)識，以降低因能力不足或能動性較差導(dǎo)致的治理不確定性及風(fēng)險(xiǎn)。此外，標(biāo)桿治理邏輯不僅加速了政策成果的擴(kuò)散流動，同時還運(yùn)用標(biāo)桿樣板在輿論宣傳上的天然優(yōu)勢，借助高層推介鄉(xiāng)村典型案例和示范樣板中的政策經(jīng)驗(yàn)放大效應(yīng)，為其他地區(qū)提供主動式學(xué)習(xí)動力。與政策試點(diǎn)向外擴(kuò)散時的被動式推廣相比，主動式的標(biāo)桿學(xué)習(xí)顯然更具自主性、互動性，經(jīng)驗(yàn)交換與考察過程更有針對性，因此在政策遷移和政策擴(kuò)散過程中也相應(yīng)具有更低的治理風(fēng)險(xiǎn)。

六、結(jié)論與討論

以上研究發(fā)現(xiàn)，協(xié)調(diào)動員、規(guī)范執(zhí)行、目標(biāo)調(diào)適、示范引領(lǐng)、總結(jié)推廣共同型構(gòu)了典型治理的運(yùn)行機(jī)制。它們經(jīng)由科層制系統(tǒng)的層層傳導(dǎo)、點(diǎn)與面之間的動態(tài)運(yùn)作，在結(jié)構(gòu)、過程和功能層面實(shí)現(xiàn)了對基層政策的有序推進(jìn)，呈現(xiàn)了典型治理特有的運(yùn)行規(guī)則和作用機(jī)理。協(xié)調(diào)動員通過高位推動，促進(jìn)了主體協(xié)同和基層動員，調(diào)和了不利于基層政策實(shí)施的治理結(jié)構(gòu)，形成了典型治理的組織基礎(chǔ)和實(shí)踐條件；規(guī)范執(zhí)行減少了基層政策實(shí)施過程中的信息模糊、降低了偏離風(fēng)險(xiǎn)；目標(biāo)調(diào)適則以柔性空間提升政策適應(yīng)性的方式，解決了政策推行中普遍存在的高治理成本難題，為在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)開展廣泛政策實(shí)踐和以點(diǎn)帶面、正向擴(kuò)散的示范引領(lǐng)提供了“點(diǎn)”上的集約治理經(jīng)驗(yàn)；示范引領(lǐng)利用“點(diǎn)”上塑造的典型目標(biāo)，為總結(jié)推廣過程的面上經(jīng)驗(yàn)流動提供參照，增強(qiáng)了標(biāo)桿驅(qū)動下基層主體的主動性和能動性，并有效降低了政策擴(kuò)散中存在的不確定性治理風(fēng)險(xiǎn)。典型治理運(yùn)行機(jī)制中各要素之間的相互關(guān)系和作用機(jī)理，可以進(jìn)一步從集約化和標(biāo)桿化的治理邏輯中進(jìn)行理解：統(tǒng)籌化平臺的搭建，是典型治理基層運(yùn)作的先決性組織結(jié)構(gòu)條件；在此基礎(chǔ)上，外部結(jié)構(gòu)的調(diào)適為示范創(chuàng)建“點(diǎn)”上的內(nèi)在集約化治理過程創(chuàng)造了可能；集約治理所形成的點(diǎn)上政策成果繼續(xù)向面上輸出拓展，構(gòu)成標(biāo)桿治理的實(shí)踐樣板，激活了面上加速政策學(xué)習(xí)擴(kuò)散的動力；標(biāo)桿治理的面上經(jīng)驗(yàn)成果，則持續(xù)為集約化的點(diǎn)上治理提供適時的情況反饋。

與一般研究得到的結(jié)論不同的是，本文通過對典型治理運(yùn)行機(jī)制及其邏輯的分析，揭示出在典型治理中推進(jìn)政策執(zhí)行的基本實(shí)現(xiàn)路徑依然是深嵌于科層制當(dāng)中的。雖然諸多研究認(rèn)為，典型治理具有運(yùn)動式和超越科層的特征，但典型治理無論是在其運(yùn)行過程還是實(shí)踐邏輯上，無論是在體制內(nèi)外動員協(xié)調(diào)或整合資源，還是依靠官僚層級開展示范引領(lǐng)與政策擴(kuò)散，都不能完全擺脫對科層制的體制依賴，更無法達(dá)到超越科層的實(shí)踐效果。實(shí)際上，典型治理在基層的運(yùn)行過程，不是“超越科層”而是“適應(yīng)科層”，比如通過典型示范創(chuàng)建來改變領(lǐng)導(dǎo)注意力配置，進(jìn)而紓解漫長科層制鏈條所產(chǎn)生的注意力分散和資源層層散耗等問題。同樣，由于典型治理并未完全實(shí)現(xiàn)對科層制的突破，也就意味著典型治理在實(shí)踐中仍面臨“科層失靈”的組織難題，以及由此所產(chǎn)生的一系列負(fù)面衍生效應(yīng)。

因此，雖然不可否認(rèn)典型治理在推進(jìn)基層政策執(zhí)行上具有不可替代的工具性優(yōu)勢，但又不得不注意到，典型治理在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中潛藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)隱患：比如典型示范極易成為基層形式主義“盆景”的溫床，出現(xiàn)基層扭曲政績觀下的人造“樣板化”典型[45]或弄虛作假“造景”式的“速成典型”[46]；再如典型復(fù)制推廣的現(xiàn)實(shí)條件十分苛刻，尤其是當(dāng)資源支持、注意力配置或基層主體治理能力與典型示范存在差距時，開展示范引領(lǐng)和政策擴(kuò)散創(chuàng)新的效果將大打折扣。如何在新時期全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中有效發(fā)揮典型治理的正向優(yōu)勢，同時防范既有的潛在治理風(fēng)險(xiǎn)，有待在理論和實(shí)踐中開展進(jìn)一步探索、總結(jié)與驗(yàn)證。

注釋：

① 政策文本的檢索截至2022年5月18日，此后新出臺的典型示范政策未收錄在本研究內(nèi)。