沈 斌 黎江虹

公共數(shù)據(jù)是規(guī)模最為龐大的數(shù)據(jù)類型，占全社會(huì)數(shù)據(jù)資源總量的比重高達(dá)70%-80%［1］，同時(shí)公共數(shù)據(jù)也是更容易實(shí)現(xiàn)共享開(kāi)放等契合數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式的數(shù)據(jù)資源［2］（P1576），構(gòu)成數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)要素。《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)發(fā)［2021］29號(hào)）、《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》（國(guó)辦發(fā)［2021］51號(hào)）等政策文件明確提出建立健全國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源體系，統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用，完善公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享機(jī)制。可以說(shuō)，對(duì)公共數(shù)據(jù)的規(guī)制是挖掘數(shù)據(jù)要素價(jià)值的首要課題，關(guān)乎數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程。而揭示公共數(shù)據(jù)規(guī)制的現(xiàn)實(shí)困境，并探索可行的規(guī)制方案，對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的實(shí)踐推進(jìn)與法制完善具有重要意義。

一、公共數(shù)據(jù)規(guī)范概念擴(kuò)展及規(guī)制困境

作為一個(gè)技術(shù)型、工具性概念，公共數(shù)據(jù)并不存在固有的內(nèi)涵和外延。目前，中央立法尚未明確界定公共數(shù)據(jù)的概念，而是采取了暫時(shí)觀望的策略，放任地方進(jìn)行探索性立法，希冀通過(guò)地方實(shí)踐發(fā)現(xiàn)最佳的公共數(shù)據(jù)概念規(guī)范和規(guī)制規(guī)則。而地方立法中的公共數(shù)據(jù)概念雖然各自有別，但整體上經(jīng)歷了一個(gè)“政務(wù)信息—政務(wù)數(shù)據(jù)—公共數(shù)據(jù)”的擴(kuò)展性演進(jìn)歷程［3］（P68-70）。具言之，為區(qū)別于信息公開(kāi)層面的政府信息，相關(guān)立法首先選擇了“政務(wù)信息”作為概念工具描述立法對(duì)象。政務(wù)信息基本屬于政府信息的同等概念，數(shù)源主體限于履行行政職能的政務(wù)部門。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的崛起，數(shù)據(jù)的價(jià)值被充分認(rèn)識(shí)和挖掘，且因?yàn)閿?shù)據(jù)來(lái)源和生產(chǎn)機(jī)制的改變，數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)逐漸擺脫對(duì)信息的依賴，并在社會(huì)價(jià)值上完成對(duì)信息的超越，數(shù)據(jù)逐漸替代信息成為相關(guān)事物的主概念，政務(wù)數(shù)據(jù)也逐漸取代政務(wù)信息成為地方立法的主概念。由于應(yīng)用場(chǎng)景的拓展，政務(wù)數(shù)據(jù)的內(nèi)涵外延相較政務(wù)信息也有所突破，數(shù)源主體不再限于具有行政職能的政務(wù)部門，而是擴(kuò)展至事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他具有公共管理職能的組織。當(dāng)前，隨著數(shù)據(jù)價(jià)值的日漸凸顯，濫觴于《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》的公共數(shù)據(jù)概念逐漸取代政務(wù)數(shù)據(jù)成為地方相關(guān)立法的新寵。相較于政務(wù)數(shù)據(jù)，雖然各地方立法中公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵外延并不統(tǒng)一，但整體上實(shí)現(xiàn)了大幅度拓展。不僅具有公共管理職能的政務(wù)部門的數(shù)據(jù)屬于公共數(shù)據(jù)，而且行政機(jī)關(guān)以外的國(guó)家機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)、承擔(dān)公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位的數(shù)據(jù)也被納入公共數(shù)據(jù)范圍，甚至提供公共服務(wù)的私人主體的數(shù)據(jù)亦可能成為公共數(shù)據(jù)?？傊?，公共數(shù)據(jù)的外延大致經(jīng)歷了從行政職能部門的數(shù)據(jù)，到公共管理部門的數(shù)據(jù)，再到公共管理和公共服務(wù)組織的數(shù)據(jù)的擴(kuò)張性演進(jìn)歷程，最終形成了當(dāng)前相對(duì)廣義的公共數(shù)據(jù)規(guī)范概念。

追根溯源，公共數(shù)據(jù)概念在地方立法層面的擴(kuò)展有其時(shí)代必然性與現(xiàn)實(shí)合理性，公共數(shù)據(jù)立法目標(biāo)的演變決定了其內(nèi)涵與外延的擴(kuò)張性演進(jìn)。從國(guó)內(nèi)外演變趨勢(shì)來(lái)看，公共數(shù)據(jù)立法的目標(biāo)定位經(jīng)歷了從加強(qiáng)透明政府建設(shè)，到促進(jìn)政府?dāng)?shù)字化治理，再到推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的演變。在政務(wù)信息階段，雖然立法目的已轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)數(shù)據(jù)信息共享，但由于信息共享中數(shù)據(jù)價(jià)值形式的單一及其與信息概念的混用，相關(guān)立法事實(shí)上仍未擺脫基于透明政府目標(biāo)的政府信息公開(kāi)立法的路徑依賴，并決定了政務(wù)信息的內(nèi)涵外延仍囿于傳統(tǒng)政府信息的范圍。在政務(wù)數(shù)據(jù)階段，隨著數(shù)據(jù)概念的厘清和數(shù)據(jù)價(jià)值形式的拓展，藉由政務(wù)數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)治理數(shù)字化的立法目標(biāo)逐漸清晰，因履行公共管理職能而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)自然也存在被納入政務(wù)數(shù)據(jù)治理的必要性。在公共數(shù)據(jù)階段，由于數(shù)據(jù)取得與勞動(dòng)、資本、土地、技術(shù)等相并列的生產(chǎn)要素的價(jià)值地位，將具有特定程度公共性的數(shù)據(jù)資源納入公共數(shù)據(jù)范疇，契合數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代數(shù)據(jù)資源價(jià)值最大化實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)要求。因此，廣義的公共數(shù)據(jù)規(guī)范概念為時(shí)代所需要。

誠(chéng)然，公共數(shù)據(jù)作為更容易實(shí)現(xiàn)共享開(kāi)放等符合數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式的數(shù)據(jù)資源，其內(nèi)涵與外延的擴(kuò)展有助于實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代數(shù)據(jù)資源最大化開(kāi)發(fā)利用的價(jià)值目標(biāo)。然而，公共數(shù)據(jù)規(guī)制也在概念擴(kuò)展進(jìn)程中面臨愈來(lái)愈嚴(yán)峻的規(guī)制規(guī)則無(wú)法一體化適用的困境。詳言之，公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵與外延的擴(kuò)展使得基于公共數(shù)據(jù)這一概念分析工具形成的數(shù)據(jù)資源池在規(guī)模日漸龐大的同時(shí)，各公共數(shù)據(jù)集之間的同質(zhì)性也日漸式微。而公共數(shù)據(jù)日漸凸顯的異質(zhì)性則使得基于單一概念設(shè)計(jì)、具有普適性的法律規(guī)則愈來(lái)愈困難，公共數(shù)據(jù)立法隨著公共數(shù)據(jù)概念的擴(kuò)展面臨愈來(lái)愈大的困境。現(xiàn)有立法中，公共數(shù)據(jù)概念規(guī)范與規(guī)制規(guī)則能否完全兼容存在很大的法理疑義，很多規(guī)制規(guī)則事實(shí)上無(wú)法適用于概念規(guī)范涵攝的全部公共數(shù)據(jù)類型，部分公共數(shù)據(jù)在形式上負(fù)擔(dān)著立法者無(wú)意使其負(fù)擔(dān)或其本身無(wú)力負(fù)擔(dān)的義務(wù)①作者通過(guò)參與《廣州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》立法調(diào)研活動(dòng)獲知，法規(guī)起草部門將通信、電力、燃?xì)獾裙矅?guó)有企業(yè)數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)范圍的目的，主要在于滿足政府部門因公共治理而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)利用需要，并不存在將其數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理或向社會(huì)開(kāi)放的意圖。然而，由于現(xiàn)行立法的整體性，公共國(guó)有企業(yè)的數(shù)據(jù)在法律邏輯上負(fù)擔(dān)著與其他公共數(shù)據(jù)同樣的義務(wù)，不僅背離立法者的意圖，而且也成為其不可承受之重。。而個(gè)別地方的立法者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了上述擔(dān)憂和困惑，并為避免概念規(guī)范與規(guī)制規(guī)則彼此失調(diào)的體系性矛盾而采取了回避公共數(shù)據(jù)概念界定的立法策略②比如，《廣州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》法規(guī)起草部門最終因擔(dān)憂過(guò)于寬泛的公共數(shù)據(jù)概念可能招致部分?jǐn)?shù)源主體的抵制，采取了回避公共數(shù)據(jù)概念界定的立法策略，這也是《廣州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》未像《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等在先立法對(duì)公共數(shù)據(jù)概念進(jìn)行明確規(guī)定的重要原因。。不僅如此，公共數(shù)據(jù)規(guī)范概念的擴(kuò)展也使其外延越來(lái)越模糊，辨別何類數(shù)據(jù)應(yīng)作為公共數(shù)據(jù)成了法理難題。數(shù)據(jù)因其利用的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和處理后果的強(qiáng)外部性，本身即存在高度的公共性［2］（P1577），因此公共數(shù)據(jù)與私人數(shù)據(jù)的邊界可能無(wú)法單純藉由數(shù)據(jù)的公共性予以厘定。亦即，功利主義福利最大化的邏輯無(wú)法適用于可以零邊際成本無(wú)限復(fù)制利用的數(shù)據(jù)及其價(jià)值，從而也就無(wú)法藉此區(qū)分公共數(shù)據(jù)和私人數(shù)據(jù)。一言以蔽之，公共數(shù)據(jù)的概念擴(kuò)展既具有時(shí)代必然性和現(xiàn)實(shí)合理性，也在事實(shí)上造成公共數(shù)據(jù)外延模糊和規(guī)制規(guī)則無(wú)法一體化適用的困境，公共數(shù)據(jù)治理需要開(kāi)拓新的規(guī)制模式。

實(shí)際上，公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵外延的擴(kuò)展已使得公共數(shù)據(jù)演變?yōu)橐粋€(gè)類概念，即公共數(shù)據(jù)不再是高度同質(zhì)性的單一類型數(shù)據(jù)，而是成為具有特定程度公共性的類型多樣的數(shù)據(jù)資源池。故此，對(duì)公共數(shù)據(jù)的規(guī)制不應(yīng)該也無(wú)可能適用整齊劃一的法律規(guī)則，而必須對(duì)其實(shí)施類型化規(guī)制，即根據(jù)各類公共數(shù)據(jù)的屬性特征將其分為不同類別，并分別設(shè)置相應(yīng)的規(guī)制規(guī)則。公共數(shù)據(jù)的類型化規(guī)制不僅能消解公共數(shù)據(jù)概念擴(kuò)展帶來(lái)的法律規(guī)則無(wú)法一體化適用的困境，而且也能夠在一定程度上將公共數(shù)據(jù)的外延邊界清晰化?；诖?，下文將以地方立法中的廣義公共數(shù)據(jù)概念為邏輯基礎(chǔ)，探討公共數(shù)據(jù)的類型化規(guī)制問(wèn)題。

二、公共數(shù)據(jù)類型化的標(biāo)準(zhǔn)與方案

藉由科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行類型化并分別設(shè)置規(guī)制規(guī)則，構(gòu)成公共數(shù)據(jù)規(guī)制的必然選擇。為此，需首先選定公共數(shù)據(jù)類型化的標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此明確各類公共數(shù)據(jù)的外延范圍及其基本特征。

（一）類型化的標(biāo)準(zhǔn)選定

正如有學(xué)者所言：“人類的思想在本質(zhì)上是比較的……一個(gè)類型學(xué)，在最完善的形式上，應(yīng)該不僅是一個(gè)資產(chǎn)負(fù)債表，而且是深刻的和解釋性的?！保?］（P56）公共數(shù)據(jù)的類型化必須能夠深刻揭示各類公共數(shù)據(jù)的異質(zhì)性，并啟發(fā)規(guī)制實(shí)踐。歸根結(jié)底，公共數(shù)據(jù)分類的科學(xué)性與解釋力決定于類型化的標(biāo)準(zhǔn)選擇，而類型化的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從事物本質(zhì)屬性及現(xiàn)實(shí)需求中提煉，非基于事物本質(zhì)的類型化方案缺少理論邏輯的自洽性，甚或造成實(shí)踐混亂，而非基于現(xiàn)實(shí)需求的類型化方案則只是研究者的自?shī)首詷?lè)，缺少現(xiàn)實(shí)意義。簡(jiǎn)言之，公共數(shù)據(jù)類型化的標(biāo)準(zhǔn)必須能夠體現(xiàn)各類公共數(shù)據(jù)的本質(zhì)特征，且有助于藉由類型化規(guī)制消解公共數(shù)據(jù)概念擴(kuò)展帶來(lái)的規(guī)制難題。循此邏輯，基于支撐公共管理和公共服務(wù)的功能屬性，公共數(shù)據(jù)的本質(zhì)特征應(yīng)在于其公共性，亦即價(jià)值面向的公共利益屬性。由此，公共數(shù)據(jù)表征的公共利益差異是確定公共數(shù)據(jù)類型化標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。雖然公共利益的具體內(nèi)涵并不存在統(tǒng)一認(rèn)識(shí)［5］（P1），公共利益的公共意蘊(yùn)具有抽象性和不確定性，在不同文獻(xiàn)中表述各異，可能指稱國(guó)家、社會(huì)、集體等一系列群體概念［6］（P7）。但公共數(shù)據(jù)的公共性差異可以通過(guò)概念要素中表征公共利益的具象要素予以呈現(xiàn)。此具象要素可以作為公共數(shù)據(jù)類型化的標(biāo)準(zhǔn)選擇?？v觀現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)立法，雖然公共數(shù)據(jù)概念規(guī)范的內(nèi)容表述不盡相同，但整體上可將其概念要素概括為主體要素和內(nèi)容要素兩者。

一方面，作為公共數(shù)據(jù)類型化標(biāo)準(zhǔn)的主體要素具體應(yīng)指數(shù)源主體，即制作或獲取數(shù)據(jù)的主體。這不僅因?yàn)閿?shù)源主體作為數(shù)據(jù)生產(chǎn)主體與公共數(shù)據(jù)的權(quán)益關(guān)系更為緊密，更能彰顯公共數(shù)據(jù)的屬性特征，而且也因?yàn)閿?shù)源主體具有唯一性，能夠避免因數(shù)據(jù)流動(dòng)性、非獨(dú)占性產(chǎn)生多個(gè)數(shù)據(jù)控制主體造成數(shù)據(jù)屬性難以確定的弊端?，F(xiàn)實(shí)來(lái)看，公共數(shù)據(jù)的數(shù)源主體在地方立法中的規(guī)范表述不盡相同，主體范圍也存在實(shí)質(zhì)差別。雖然如此，但所有立法描述的公共數(shù)據(jù)數(shù)源主體都在一定程度上體現(xiàn)出眾所周知的公共性，行政機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、政務(wù)部門、具有公共管理和服務(wù)職能的企事業(yè)單位等，莫不如是。正因如此，公共數(shù)據(jù)數(shù)源主體的公共性可以作為公共數(shù)據(jù)類型化的重要標(biāo)準(zhǔn)，也即可以根據(jù)數(shù)源主體的公共性程度差異劃分公共數(shù)據(jù)的類型。事實(shí)上，地方立法中“政務(wù)信息—政務(wù)數(shù)據(jù)—公共數(shù)據(jù)”的規(guī)范概念擴(kuò)展進(jìn)程也主要是沿著數(shù)源主體外延擴(kuò)展的邏輯展開(kāi)的，根據(jù)數(shù)源主體的公共性差異劃分公共數(shù)據(jù)類型具有特定的實(shí)踐基礎(chǔ)。

另一方面，公共數(shù)據(jù)概念規(guī)范中內(nèi)容要素的表述相對(duì)較為統(tǒng)一，主要存在“依法履行職責(zé)、提供公共服務(wù)”“依法履行職責(zé)”“依法履行公共管理和服務(wù)職責(zé)”等幾類內(nèi)涵非常近似的立法表述。從表面來(lái)看，概念規(guī)范中的立法語(yǔ)詞描述的是數(shù)據(jù)產(chǎn)生的場(chǎng)域或過(guò)程，而非直接指向數(shù)據(jù)承載的內(nèi)容。但實(shí)質(zhì)觀之，由于數(shù)據(jù)產(chǎn)生的場(chǎng)域直接決定了數(shù)據(jù)承載內(nèi)容的屬性，公共數(shù)據(jù)概念規(guī)范中的相關(guān)規(guī)定也可視為對(duì)公共數(shù)據(jù)承載內(nèi)容的描述。如高等學(xué)校提供高等教育服務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)是教育數(shù)據(jù)，交通管理部門履行交通管理職責(zé)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)是交通數(shù)據(jù)。上述教育、交通描述的就是公共數(shù)據(jù)的內(nèi)容屬性。就法理而言，內(nèi)容要素對(duì)數(shù)據(jù)性質(zhì)的認(rèn)定也具有相當(dāng)程度的規(guī)定性，只有數(shù)據(jù)內(nèi)容涉及公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)才可能納入公共數(shù)據(jù)的范疇。反之，公共主體制作或獲取的非涉及公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)則可能被排除在公共數(shù)據(jù)范圍之外。比如，根據(jù)《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》第2條第2款規(guī)定，公共企業(yè)、事業(yè)單位等非因?qū)嵤┕卜?wù)制作或獲取的數(shù)據(jù)就不屬于公共數(shù)據(jù)。深究之，內(nèi)容要素作為公共數(shù)據(jù)類型化標(biāo)準(zhǔn)的邏輯基礎(chǔ)在于，公共數(shù)據(jù)內(nèi)容指向的公共領(lǐng)域存在顯而易見(jiàn)的層次性差異，并由此導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)本身存在公共性程度的差別。詳言之，作為主要由公共部門制作或獲取的數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)是公共部門提供公共產(chǎn)品產(chǎn)生的副產(chǎn)品。而公共產(chǎn)品具有層次性，不僅包括立法、司法、環(huán)保等純公共產(chǎn)品［7］（P387-389），也包括教育、醫(yī)療、公路等準(zhǔn)公共產(chǎn)品［8］（P1-14）。雖然同為公共產(chǎn)品，但兩類公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性或非排他性程度存在較大差異，并最終表現(xiàn)為公共性程度的差異。推而論之，公共數(shù)據(jù)作為提供公共產(chǎn)品的副產(chǎn)品，必然也存在公共性程度差異，提供純公共產(chǎn)品產(chǎn)生的數(shù)據(jù)必然比提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品產(chǎn)生的數(shù)據(jù)具有更高的公共性。在此意義上，將內(nèi)容要素的公共性作為公共數(shù)據(jù)類型化標(biāo)準(zhǔn)具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義。

綜上，公共數(shù)據(jù)的公共性深受公共數(shù)據(jù)主體要素和內(nèi)容要素的影響，基于公共性程度差異而實(shí)施的公共數(shù)據(jù)類型化應(yīng)選擇數(shù)源主體和數(shù)據(jù)內(nèi)容作為分類的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，并從中演繹出具體的類型化標(biāo)準(zhǔn)。主體要素的公共性可根據(jù)數(shù)源主體履行職能所需資金來(lái)源和主體性質(zhì)判定。資金來(lái)源可分為公共資金與非公共資金，其中公共資金包括公共財(cái)政資金和社會(huì)捐贈(zèng)資金，受公共資金支持的數(shù)源主體的公共性明顯大于非受公共資金支持的數(shù)源主體。主體性質(zhì)可分為營(yíng)利性與非營(yíng)利性，非營(yíng)利性數(shù)源主體的公共性顯然大于營(yíng)利性數(shù)源主體。由此，公共數(shù)據(jù)主體要素可分為公共資金與非公共資金、營(yíng)利性與非營(yíng)利性兩類標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)要素。內(nèi)容要素的公共性可根據(jù)產(chǎn)生公共數(shù)據(jù)的活動(dòng)內(nèi)容判定，具體分為提供公共產(chǎn)品與提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因提供公共產(chǎn)品產(chǎn)生的數(shù)據(jù)的公共性顯然大于因提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。據(jù)此，公共數(shù)據(jù)的內(nèi)容要素可以分為公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩類。

（二）四種類型的公共數(shù)據(jù)

承前所述，可將基于兩大要素的分類標(biāo)準(zhǔn)融并合一，根據(jù)各要素標(biāo)準(zhǔn)的排列組合形成理論上的公共數(shù)據(jù)類型，并對(duì)照我國(guó)現(xiàn)有的公共數(shù)據(jù)資源排除不存在的數(shù)據(jù)，最終推導(dǎo)出現(xiàn)實(shí)的公共數(shù)據(jù)類型。具體來(lái)說(shuō)，由兩大要素三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)六個(gè)具體要素構(gòu)成的要素組合存在八種排列方案，即公共數(shù)據(jù)理論上可分為八種類型。而事實(shí)上，“公共資金+營(yíng)利性+公共產(chǎn)品”“非公共資金+非營(yíng)利性+公共產(chǎn)品”“非公共資金+營(yíng)利性+公共產(chǎn)品”“非公共資金+非營(yíng)利性+準(zhǔn)公共產(chǎn)品”四類要素組合形成的公共數(shù)據(jù)無(wú)法在現(xiàn)實(shí)中找到對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)映像，而只有“公共資金+非營(yíng)利性+公共產(chǎn)品”“公共資金+非營(yíng)利性+準(zhǔn)公共產(chǎn)品”“公共資金+營(yíng)利性+準(zhǔn)公共產(chǎn)品”“非公共資金+營(yíng)利性+準(zhǔn)公共產(chǎn)品”四類要素組合形成的公共數(shù)據(jù)可在現(xiàn)實(shí)中找到對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)類型，分別為政務(wù)數(shù)據(jù)、公共非營(yíng)利主體數(shù)據(jù)、公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)和非公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)。綜上，根據(jù)公共性程度差異，公共數(shù)據(jù)最終可分為公共性漸次降低的上述四種類型（見(jiàn)表1）。

表1 公共數(shù)據(jù)類型及其要素組合

首先，政務(wù)數(shù)據(jù)是職能履行受公共財(cái)政保障的非營(yíng)利性公共管理主體在提供公共產(chǎn)品過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。因涵攝公共性最高的全部要素，政務(wù)數(shù)據(jù)是公共性程度最高的數(shù)據(jù)類型。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，政務(wù)數(shù)據(jù)基本等同于普通公眾觀念意義上的政府?dāng)?shù)據(jù)，不僅包括各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及具有行政職能的事業(yè)單位的數(shù)據(jù)，而且也應(yīng)包括人大、政協(xié)、司法和監(jiān)察等其他國(guó)家機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)。雖然少部分地方立法未將行政機(jī)關(guān)之外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)制作或獲取的數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)范圍，但因其數(shù)源主體和數(shù)據(jù)內(nèi)容的公共性與傳統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)并無(wú)實(shí)質(zhì)不同，兩者本質(zhì)上系同一層次的公共數(shù)據(jù)［3］（P77），將其排除于公共數(shù)據(jù)范圍不僅有違公共數(shù)據(jù)之事物本質(zhì)與價(jià)值效用，而且也與地方公共數(shù)據(jù)立法的主流趨勢(shì)背道而馳。

其次，公共非營(yíng)利主體數(shù)據(jù)是公共財(cái)政或社會(huì)捐贈(zèng)資金支持的公共非營(yíng)利主體在提供社會(huì)服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。相較政務(wù)數(shù)據(jù)，公共非營(yíng)利主體數(shù)據(jù)因是非管理性主體提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，公共性程度較弱且存在數(shù)據(jù)治理主體與數(shù)源主體分離的現(xiàn)象。雖然如此，但公共非營(yíng)利主體仍是中國(guó)除國(guó)家機(jī)關(guān)之外公共性程度最高的公共主體，且數(shù)量眾多、情況復(fù)雜，構(gòu)成政府發(fā)揮公共服務(wù)功能的主要載體，管理模式行政化程度較高［9］（P139）。因此，大量公共非營(yíng)利主體數(shù)據(jù)也是寶貴的公共數(shù)據(jù)資源，只有納入公共數(shù)據(jù)范疇才能充分開(kāi)發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化。在現(xiàn)實(shí)中，此類數(shù)據(jù)主要是非營(yíng)利法人制作或獲取的數(shù)據(jù)，數(shù)源主體具體包括如下幾類：一是基金會(huì)，如中國(guó)紅十字會(huì)、中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)等；二是公益服務(wù)類事業(yè)單位，如公立學(xué)校等教育事業(yè)單位、公立醫(yī)院等衛(wèi)生事業(yè)單位、報(bào)紙雜志社等文化事業(yè)單位等；三是社會(huì)團(tuán)體，如中華全國(guó)總工會(huì)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、作家協(xié)會(huì)等；四是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，如民辦非營(yíng)利性學(xué)校、民辦非營(yíng)利性醫(yī)院等。

再次，公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)是公共財(cái)政資金支持的公共營(yíng)利主體在提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。相較于前兩類公共數(shù)據(jù)，公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)的公共性只體現(xiàn)為公共財(cái)政資金支持和提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩個(gè)要素，是公共性程度更弱的數(shù)據(jù)類型，不僅存在數(shù)據(jù)治理主體與數(shù)源主體相互分離的現(xiàn)象，而且產(chǎn)生數(shù)據(jù)的行為活動(dòng)具有營(yíng)利性目的。在現(xiàn)實(shí)中，公共營(yíng)利主體主要是提供電力、水務(wù)、燃?xì)?、通信、公共交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)的營(yíng)利法人性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)，如國(guó)家電網(wǎng)、中國(guó)電信和各城市的自來(lái)水、燃?xì)夤竞凸患瘓F(tuán)等。雖然有學(xué)者基于功能主義將公共國(guó)有企業(yè)定性為公共非營(yíng)利公司［10］（P228），在形式上否定公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)類型的成立，但就實(shí)質(zhì)觀之，論者不僅并不否定公共國(guó)有企業(yè)從事?tīng)I(yíng)利性行為的合理性，而且相較于否定公共國(guó)有企業(yè)的營(yíng)利性主體性質(zhì)，其更偏重于檢討將營(yíng)利性表現(xiàn)作為公共國(guó)有企業(yè)考核指標(biāo)的合理性。事實(shí)上，行為目的的營(yíng)利性與企業(yè)性質(zhì)的公共性并不存在根本性抵牾，營(yíng)利性行為構(gòu)成公共國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)公共目的的手段。且就《民法典》規(guī)定的法人分類來(lái)看，國(guó)有企業(yè)屬于營(yíng)利性法人并無(wú)疑義。在此意義上，由“公共資金+營(yíng)利性+準(zhǔn)公共產(chǎn)品”要素組合形成的公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)類型完全能夠成立。只是由于內(nèi)嵌營(yíng)利性目的，公共營(yíng)利主體非因提供公共服務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)需排除于公共數(shù)據(jù)范圍，上述《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》第2條第2款正是基于此種考量而作出的規(guī)定。

最后，非公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)是非公共資金支持的公共服務(wù)主體在提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，其公共性程度最弱。從表面來(lái)看，非公共營(yíng)利主體提供公共服務(wù)以營(yíng)利為目的，其產(chǎn)生的數(shù)據(jù)作為公共數(shù)據(jù)僅因其內(nèi)容要素涉及準(zhǔn)公共產(chǎn)品。然而事實(shí)并非如此，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給實(shí)際上并未完全市場(chǎng)化，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的雖然是非公共性的市場(chǎng)主體，但市場(chǎng)準(zhǔn)入需要經(jīng)過(guò)政府嚴(yán)格的審查批準(zhǔn)。在此意義上，雖然此類主體不具有直接公共性，但因政府的特別授權(quán)而具有一定程度的間接公共性。理性而論，由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品邊界的模糊性［11］（P3-4），只有將最低限度的主體要素的公共性作為公共數(shù)據(jù)構(gòu)成要素，方能將公共數(shù)據(jù)與數(shù)源主體完全不具有公共性的私人數(shù)據(jù)區(qū)分開(kāi)來(lái)，避免公共數(shù)據(jù)范圍的無(wú)邊界擴(kuò)張侵及市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。相較于其它類型的公共數(shù)據(jù)，非公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)同時(shí)存在治理主體與數(shù)源主體分離、產(chǎn)生數(shù)據(jù)活動(dòng)性質(zhì)的營(yíng)利性以及主體要素的非直接公共性等特征。在現(xiàn)實(shí)中，非公共營(yíng)利主體主要對(duì)應(yīng)著提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品且市場(chǎng)準(zhǔn)入需經(jīng)政府特別授權(quán)的民辦營(yíng)利性學(xué)校、民辦營(yíng)利性醫(yī)院等營(yíng)利性主體。

此處需強(qiáng)調(diào)的是，平臺(tái)型企業(yè)等私主體生產(chǎn)的數(shù)據(jù)雖然因規(guī)模龐大、關(guān)涉利益廣泛等也與公共利益緊密相關(guān)，但由于其并非生成于準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給活動(dòng)，尤其是缺少政府特別授權(quán)而不能納入公共數(shù)據(jù)范圍。前已述及，私主體生產(chǎn)的數(shù)據(jù)因其利用的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和處理后果的強(qiáng)外部性，事實(shí)上也存在高度的公共性，將平臺(tái)型企業(yè)數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)的嘗試將會(huì)使公共數(shù)據(jù)與私人數(shù)據(jù)失去界限，最終危及數(shù)據(jù)治理的整體秩序。一言以蔽之，不能僅因某類數(shù)據(jù)關(guān)乎公共利益就將其作為公共數(shù)據(jù)予以規(guī)制，其公共利益的維護(hù)可通過(guò)數(shù)據(jù)處理義務(wù)規(guī)則設(shè)置和私人數(shù)據(jù)公共化等方式予以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，私人數(shù)據(jù)公共化，無(wú)論是行政征收方式，還是政府采購(gòu)方式，亦或是其他方式，事實(shí)上都已經(jīng)將私主體的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)楣矓?shù)據(jù)。此時(shí)，可將私人數(shù)據(jù)公共化的實(shí)施主體視為新的數(shù)源主體，并據(jù)此將其歸入相應(yīng)的公共數(shù)據(jù)類型。

三、公共數(shù)據(jù)類型化規(guī)制的具體規(guī)則

盡管為最大限度地挖掘數(shù)據(jù)的公共價(jià)值，公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵外延已在地方立法中實(shí)現(xiàn)了整體拓展，但這并不意味著納入公共數(shù)據(jù)范圍的所有數(shù)據(jù)都應(yīng)適用相同的規(guī)則設(shè)計(jì)，亦即公共數(shù)據(jù)規(guī)制應(yīng)為不同類型的公共數(shù)據(jù)量身打造相適應(yīng)的規(guī)制規(guī)則。作為公共品［12］（P142-143），公共數(shù)據(jù)必須接受強(qiáng)制性的法律規(guī)制，即在數(shù)據(jù)價(jià)值最大化利用和社會(huì)公共利益目標(biāo)下負(fù)擔(dān)一定的義務(wù)。相較于私人物品主體賦權(quán)，即由主體權(quán)利對(duì)應(yīng)其他主體義務(wù)的規(guī)則建構(gòu)邏輯，公共數(shù)據(jù)作為同時(shí)承載財(cái)產(chǎn)、人格等多元法益且具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性特質(zhì)的公共品，更適宜藉由設(shè)置客體負(fù)擔(dān)義務(wù)，即由客體義務(wù)推導(dǎo)主體義務(wù)的法理邏輯構(gòu)建規(guī)則秩序。在此意義上，公共數(shù)據(jù)規(guī)制的內(nèi)容就體現(xiàn)為根據(jù)其屬性特征確定的強(qiáng)制性義務(wù)，且其法律性質(zhì)一旦確立，無(wú)論是數(shù)源主體還是治理主體，亦或是其他關(guān)涉主體，都必須相應(yīng)履行公共數(shù)據(jù)負(fù)擔(dān)的義務(wù)。

（一）公共數(shù)據(jù)負(fù)擔(dān)的義務(wù)類型

歸根結(jié)底，公共數(shù)據(jù)作為概念分析工具的價(jià)值并非體現(xiàn)在通過(guò)厘清數(shù)據(jù)權(quán)屬劃定各方主體的利益邊界，而是表現(xiàn)為通過(guò)合理設(shè)置公共數(shù)據(jù)作為公共性資源應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源的價(jià)值最大化實(shí)現(xiàn)。為此，應(yīng)首先明確公共數(shù)據(jù)作為公共品整體可能負(fù)擔(dān)的義務(wù)類型。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新型生產(chǎn)要素，公共數(shù)據(jù)治理最先始于政府為優(yōu)化政務(wù)系統(tǒng)，提升治理水平的數(shù)據(jù)共享，逐漸發(fā)展到最大程度開(kāi)發(fā)利用數(shù)據(jù)資源的數(shù)據(jù)開(kāi)放，此后又發(fā)展到強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全的數(shù)據(jù)管理。據(jù)此，大致可將公共數(shù)據(jù)作為公共品應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)概括為數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)管理三類。

1.公共數(shù)據(jù)共享義務(wù)。數(shù)據(jù)共享是數(shù)據(jù)的共有屬性，也是數(shù)據(jù)立法與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的靈魂所在［13］（P136）。就立法來(lái)看，數(shù)據(jù)共享具有特定的規(guī)范內(nèi)涵，專門指稱公共數(shù)據(jù)在公共部門間共享的情形，不包括私主體間的數(shù)據(jù)流通情形和公共部門與私主體間的數(shù)據(jù)開(kāi)放情形。數(shù)據(jù)共享是公共數(shù)據(jù)基于治理數(shù)字化目標(biāo)而產(chǎn)生的初始義務(wù)類型。公共數(shù)據(jù)負(fù)有共享義務(wù)意味著，除法律規(guī)定可免于共享的數(shù)據(jù)外，數(shù)源主體或其他數(shù)據(jù)控制者必須按照法定程序向提出數(shù)據(jù)共享申請(qǐng)的公共部門提供相關(guān)數(shù)據(jù)?，F(xiàn)行立法通常明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)的共享義務(wù)，并將其分為無(wú)條件共享、有條件共享和不予共享三類。不予共享的公共數(shù)據(jù)可免除共享義務(wù)，有條件共享的公共數(shù)據(jù)則僅需在符合特定條件時(shí)承擔(dān)共享義務(wù)。通過(guò)賦予公共數(shù)據(jù)強(qiáng)制性的共享義務(wù)，能夠有效規(guī)制公共數(shù)據(jù)治理存在的“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”現(xiàn)象，整合存放于各公共部門的數(shù)據(jù)資源，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的社會(huì)治理價(jià)值，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，提升政府公共管理能力和公共服務(wù)水平。深言之，公共數(shù)據(jù)共享最初是行政主體間的內(nèi)部行政行為，屬于行政協(xié)助的范疇［14］（P108-116）。然而，隨著公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵外延的擴(kuò)展，諸多非行政主體的數(shù)據(jù)成為公共數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)治理主體與數(shù)源主體出現(xiàn)分離，部分公共數(shù)據(jù)的數(shù)源主體并不承擔(dān)公共治理職責(zé)從而不構(gòu)成公共數(shù)據(jù)治理主體，數(shù)據(jù)共享不再單純適用行政協(xié)助的法理邏輯。

2.公共數(shù)據(jù)開(kāi)放義務(wù)。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是指數(shù)據(jù)治理主體將數(shù)據(jù)資源依照法定權(quán)限和程序向社會(huì)提供并供其開(kāi)發(fā)利用的行為。公共數(shù)據(jù)負(fù)有開(kāi)放義務(wù)意味著數(shù)據(jù)治理主體應(yīng)將納入數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍的公共數(shù)據(jù)按照法定程序向社會(huì)開(kāi)放，數(shù)據(jù)治理主體和不特定的社會(huì)主體是數(shù)據(jù)開(kāi)放的兩造主體。由于數(shù)據(jù)資源本身并不具有內(nèi)在價(jià)值，數(shù)據(jù)的價(jià)值由數(shù)據(jù)利用創(chuàng)造出來(lái)，因此只有推動(dòng)數(shù)據(jù)的社會(huì)化利用，才能通過(guò)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值［15］（P5）。可以說(shuō)，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的源起就是為了破解數(shù)據(jù)市場(chǎng)化流通利用不暢或受阻這一制約數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，具有推動(dòng)數(shù)據(jù)資源價(jià)值最大化實(shí)現(xiàn)的功能。就現(xiàn)有數(shù)據(jù)立法觀之，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放義務(wù)通常也為立法所明確規(guī)定，并根據(jù)開(kāi)放條件分為無(wú)條件開(kāi)放、有條件開(kāi)放和不予開(kāi)放三類。追根溯源，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放涅槃?dòng)谡畔⒐_(kāi)制度，但與基于公民權(quán)利的信息公開(kāi)不同，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)物［16］（P1-46），亦即政府并非因公民知情權(quán)而開(kāi)放數(shù)據(jù)，挖掘數(shù)據(jù)資源的價(jià)值才是數(shù)據(jù)開(kāi)放的直接和根本目的［17］（P95），其法理本質(zhì)是政府向社會(huì)提供公共服務(wù)，從而具有不同于政府信息公開(kāi)的傳統(tǒng)行政法治的規(guī)范思路［18］（P19-23）。由此，雖然政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放也存在加強(qiáng)透明政府建設(shè)的效果［19］，但公共數(shù)據(jù)開(kāi)放立法性質(zhì)上屬于促進(jìn)型法，并不賦予社會(huì)主體以任何對(duì)應(yīng)性的權(quán)利，即使開(kāi)放公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)治理主體的強(qiáng)制義務(wù)，社會(huì)主體也不享有公法上的請(qǐng)求權(quán)，無(wú)法通過(guò)訴權(quán)強(qiáng)制治理主體開(kāi)放數(shù)據(jù)，而只能通過(guò)內(nèi)部投訴渠道或民主參與程序予以糾正［20］（P45）。

3.公共數(shù)據(jù)管理義務(wù)。公共數(shù)據(jù)管理并非內(nèi)容單一的義務(wù)類型，而是一個(gè)類概念，且義務(wù)主體不僅包括數(shù)據(jù)治理主體，也涵攝數(shù)源主體。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，可將公共數(shù)據(jù)管理義務(wù)表述為，公共數(shù)據(jù)應(yīng)負(fù)擔(dān)的內(nèi)容貫穿數(shù)據(jù)資源全生命周期的按照一定標(biāo)準(zhǔn)和要求采集、儲(chǔ)存和管理的義務(wù)，數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)安全構(gòu)成數(shù)據(jù)管理的兩大目標(biāo)。就現(xiàn)有立法來(lái)看，公共數(shù)據(jù)管理義務(wù)的內(nèi)容較為龐雜，且各地方立法間的內(nèi)容差別甚大。概言之，主要包括如下內(nèi)容：一是目錄管理義務(wù)，公共數(shù)據(jù)治理主體應(yīng)建立行政轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)資源目錄體系，公共數(shù)據(jù)應(yīng)納入目錄管理；二是分類管理義務(wù)，公共數(shù)據(jù)應(yīng)按照類別編入各類數(shù)據(jù)庫(kù)；三是依法采集義務(wù)，數(shù)源主體應(yīng)根據(jù)公共數(shù)據(jù)資源目錄編制數(shù)據(jù)采集清單，并嚴(yán)格按照法定程序和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)采集數(shù)據(jù)；四是質(zhì)量管理義務(wù)，公共數(shù)據(jù)應(yīng)達(dá)到既定的數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；五是安全保障義務(wù)，公共數(shù)據(jù)處理應(yīng)履行過(guò)程記錄義務(wù)、采取符合安全等級(jí)的保護(hù)措施，并建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全審查與監(jiān)測(cè)預(yù)警體系等。數(shù)據(jù)質(zhì)量與安全是數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在基礎(chǔ)和外在保障，公共數(shù)據(jù)管理不僅決定著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代規(guī)模最為龐大的數(shù)據(jù)類型的價(jià)值潛力，而且影響著其開(kāi)發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)邊界，構(gòu)成公共數(shù)據(jù)應(yīng)負(fù)擔(dān)的不可或缺的義務(wù)類型。

（二）四類公共數(shù)據(jù)的義務(wù)能力

公共數(shù)據(jù)負(fù)有共享、開(kāi)放和管理等義務(wù)，但這并非意味著所有公共數(shù)據(jù)都應(yīng)受到相同程度的法律規(guī)制，即負(fù)擔(dān)內(nèi)容完全相同的義務(wù)，各類公共數(shù)據(jù)的義務(wù)能力應(yīng)根據(jù)其內(nèi)含的公共性要素和屬性特征判斷。

1.政務(wù)數(shù)據(jù)的義務(wù)能力。作為公共數(shù)據(jù)的初始內(nèi)容與核心集束，政務(wù)數(shù)據(jù)也是公共性最高的數(shù)據(jù)類型，具有完整的負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)共享、開(kāi)放和管理義務(wù)的能力。詳言之，政務(wù)數(shù)據(jù)共享基本等同于公共部門間的行政協(xié)助，政務(wù)數(shù)據(jù)作為行政協(xié)助的重要客體，具有當(dāng)然的數(shù)據(jù)共享能力。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放本質(zhì)上是政府向社會(huì)提供公共服務(wù)，政務(wù)數(shù)據(jù)作為政府提供公共產(chǎn)品產(chǎn)生的副產(chǎn)品，構(gòu)成最無(wú)疑義的公共品，具有向社會(huì)開(kāi)放的義務(wù)能力。公共數(shù)據(jù)管理的法理本質(zhì)是作為公益信托人的數(shù)據(jù)治理主體為提升數(shù)據(jù)質(zhì)量和保障數(shù)據(jù)安全而進(jìn)行的內(nèi)部管理行為［21］。政務(wù)數(shù)據(jù)因數(shù)源主體與治理主體合二為一而具有負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)管理義務(wù)的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)能力。進(jìn)而言之，根據(jù)數(shù)據(jù)治理由客體義務(wù)推導(dǎo)主體義務(wù)的規(guī)則建構(gòu)邏輯，公共數(shù)據(jù)應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)應(yīng)由數(shù)源主體、治理主體甚或其他關(guān)涉主體在各自數(shù)據(jù)處理環(huán)節(jié)分別承擔(dān)。由此，政務(wù)數(shù)據(jù)因內(nèi)含相同的公共性要素與屬性特征應(yīng)負(fù)擔(dān)同樣的義務(wù)，并不意味著作為數(shù)源主體的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)需要與行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相同的數(shù)據(jù)義務(wù)。由于國(guó)家機(jī)關(guān)職能分工的不同，行政機(jī)關(guān)之外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)雖然也是廣義上的公共治理主體但并不承擔(dān)具體的公共數(shù)據(jù)治理職責(zé)，其僅作為數(shù)源主體在數(shù)據(jù)采集等環(huán)節(jié)承擔(dān)特定的數(shù)據(jù)管理義務(wù)，至于其他數(shù)據(jù)處理義務(wù)則主要由作為具體治理主體的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。事實(shí)上，即使在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也并非全部數(shù)源部門都是數(shù)據(jù)治理主體，諸多數(shù)據(jù)處理義務(wù)也僅由特定數(shù)據(jù)管理部門承擔(dān)。

2.公共非營(yíng)利主體數(shù)據(jù)的義務(wù)能力。雖然公共非營(yíng)利主體數(shù)據(jù)存在治理主體與數(shù)源主體分離的現(xiàn)象，但作為中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情下不可或缺的公共服務(wù)主體，公共非營(yíng)利主體在一定意義上承擔(dān)著替代政府向社會(huì)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的職責(zé)，具有準(zhǔn)行政主體的性質(zhì)。正因如此，公共非營(yíng)利主體數(shù)據(jù)作為公共性僅次于政務(wù)數(shù)據(jù)的公共數(shù)據(jù)，仍具有負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)共享、開(kāi)放和一定程度的數(shù)據(jù)管理義務(wù)的能力。具言之，就數(shù)據(jù)共享來(lái)看，公共數(shù)據(jù)共享的價(jià)值在于支持?jǐn)?shù)據(jù)需求主體的公共治理需要，構(gòu)成公共性程度最高的數(shù)據(jù)處理行為，存在共享全部類型的公共數(shù)據(jù)的合理性。因此，與其說(shuō)公共數(shù)據(jù)共享的法理本質(zhì)是行政協(xié)助，毋寧說(shuō)行政協(xié)助是公共數(shù)據(jù)共享的初始樣態(tài)，隨著公共數(shù)據(jù)范圍的擴(kuò)展，公共數(shù)據(jù)共享的性質(zhì)也日漸多元化。在此意義上，公共非營(yíng)利主體數(shù)據(jù)負(fù)擔(dān)共享義務(wù)并不存在法理和現(xiàn)實(shí)障礙。就數(shù)據(jù)開(kāi)放來(lái)看，公共非營(yíng)利主體數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)相近似，也是非營(yíng)利性的公共產(chǎn)品供給活動(dòng)的副產(chǎn)品，從而可以作為非營(yíng)利性的數(shù)據(jù)開(kāi)放活動(dòng)的客體①雖然公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是否應(yīng)收取費(fèi)用尚存在爭(zhēng)議，但學(xué)理和立法都只存在免費(fèi)開(kāi)放與收取成本費(fèi)用兩種模式。由此可言，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是以公共利益為目的的非營(yíng)利性行為。。就數(shù)據(jù)管理來(lái)看，公共非營(yíng)利主體作為中國(guó)提供社會(huì)服務(wù)的主要載體，管理模式行政化程度較高，具有較強(qiáng)的數(shù)據(jù)管理能力，應(yīng)負(fù)擔(dān)較高程度的數(shù)據(jù)管理義務(wù)。不過(guò)，由于治理主體與數(shù)源主體的分離，作為數(shù)源主體的公共非營(yíng)利主體并非管理性主體無(wú)力負(fù)擔(dān)全部數(shù)據(jù)管理義務(wù)。申言之，不僅公共非營(yíng)利主體數(shù)據(jù)不具備完全按照政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理的可能性，而且部分?jǐn)?shù)據(jù)管理義務(wù)應(yīng)由數(shù)據(jù)治理主體承擔(dān)，而非由作為數(shù)源主體的公共非營(yíng)利主體承擔(dān)。

3.公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)的義務(wù)能力。相較而言，公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)不僅存在治理主體與數(shù)源主體的分離，而且數(shù)源主體的營(yíng)利性也使其公共性減退。因此，公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)通常只需負(fù)擔(dān)部分?jǐn)?shù)據(jù)處理義務(wù)，即數(shù)據(jù)共享義務(wù)和較低程度的數(shù)據(jù)管理義務(wù)，而無(wú)需負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)開(kāi)放義務(wù)。具言之，一方面，公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)是提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，本身帶有公共性色彩，加之?dāng)?shù)據(jù)共享目的的最高公共性，使其負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)共享義務(wù)應(yīng)無(wú)異議。不過(guò)，隨著國(guó)資監(jiān)管體制由“管企業(yè)”向“管資本”的改革［22］（P146），公共國(guó)有企業(yè)在性質(zhì)上越來(lái)越接近于遵從市場(chǎng)邏輯的市場(chǎng)主體，而非直接追求治理目標(biāo)的行政主體，其只能作為數(shù)據(jù)共享的提供方，而不能作為數(shù)據(jù)共享的需求方，即公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)的共享只能表現(xiàn)為公共營(yíng)利主體向政務(wù)部門單向提供數(shù)據(jù)的共享邏輯。同理，公共營(yíng)利主體的市場(chǎng)主體定位也使其不具備完整的數(shù)據(jù)管理能力，從而只能負(fù)擔(dān)較低程度的數(shù)據(jù)管理義務(wù)。另一方面，公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)無(wú)需負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)開(kāi)放義務(wù)。相較前兩類公共數(shù)據(jù)，公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)是基于營(yíng)利性活動(dòng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，由于產(chǎn)生數(shù)據(jù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給活動(dòng)嵌入了營(yíng)利目的，公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)的公共品屬性已極大衰退。而公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是非營(yíng)利性行為，公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)作為營(yíng)利性行為產(chǎn)生的要素資源負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)開(kāi)放義務(wù)會(huì)造成主體認(rèn)知的紊亂。不惟如是，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府配置資源的最新表現(xiàn)形式，旨在藉此推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的價(jià)值最大化實(shí)現(xiàn)，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。而公共利益應(yīng)是個(gè)人利益總和的最大化，對(duì)應(yīng)著效率優(yōu)先的原則［6］（P8-12）。由此，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的正當(dāng)性就在于其作為數(shù)據(jù)資源配置方式的效率性。相較政務(wù)數(shù)據(jù)、公共非營(yíng)利主體數(shù)據(jù)由政府通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放的方式更能實(shí)現(xiàn)資源配置效率，公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)與其依附的準(zhǔn)公共產(chǎn)品一樣，通過(guò)建立在個(gè)體性、分散性和相對(duì)性知識(shí)特質(zhì)基礎(chǔ)上的市場(chǎng)機(jī)制更能實(shí)現(xiàn)資源配置的效率［23］（P125-126）。易言之，基于資源配置的市場(chǎng)優(yōu)先原則［24］（P82-85），公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)唯有通過(guò)數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)互換等市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置，方能最大程度地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源配置效率和社會(huì)公共利益。

4.非公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)的義務(wù)能力。非公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)作為公共性最弱的公共數(shù)據(jù)，不僅存在治理主體與數(shù)源主體分離現(xiàn)象和產(chǎn)生數(shù)據(jù)之行為性質(zhì)的營(yíng)利性，而且數(shù)源主體的直接公共性亦不復(fù)存在。正因如此，非公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)的義務(wù)能力更為匱乏，一般只需要負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)共享義務(wù)，而無(wú)需負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)開(kāi)放義務(wù)和數(shù)據(jù)管理義務(wù)。首先，非公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)因數(shù)據(jù)內(nèi)容要素的公共性和數(shù)據(jù)共享價(jià)值的公共性應(yīng)負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)共享義務(wù)，且由于數(shù)源主體的市場(chǎng)主體性質(zhì)，非公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)共享也應(yīng)是非公共營(yíng)利主體對(duì)政務(wù)部門的單向共享模式。其次，非公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)因產(chǎn)生數(shù)據(jù)的行為性質(zhì)的營(yíng)利性而與公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)相同，更適宜堅(jiān)持市場(chǎng)化的數(shù)據(jù)流通利用方式，而無(wú)需負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)開(kāi)放義務(wù)。最后，非公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)因數(shù)源主體與治理主體的分離，尤其是數(shù)源主體的非公共市場(chǎng)主體性質(zhì)，也無(wú)需負(fù)擔(dān)強(qiáng)制性的數(shù)據(jù)管理義務(wù)。相較私人數(shù)據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)非公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)作為公共數(shù)據(jù)的基本區(qū)別就在于其負(fù)擔(dān)著針對(duì)政務(wù)部門的數(shù)據(jù)共享義務(wù)，這是營(yíng)利性主體基于政府特別授權(quán)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品而應(yīng)負(fù)擔(dān)的合理義務(wù)。雖然政務(wù)部門也可通過(guò)征收征用等方式獲取私人數(shù)據(jù)，但需受到法律保留、正當(dāng)程序和比例原則等法律原則的限制，并經(jīng)過(guò)繁瑣的法律程序［25］（P93）。

四、公共數(shù)據(jù)類型化規(guī)制的立法落實(shí)

立法是一種法律規(guī)范與生活事實(shí)的軌跡，一種當(dāng)為與存在對(duì)應(yīng)、同化的過(guò)程［26］（P4）。在明晰公共數(shù)據(jù)類型化規(guī)制的基礎(chǔ)上，如何通過(guò)妥適的立法安排準(zhǔn)確設(shè)定各類公共數(shù)據(jù)應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)然的公共數(shù)據(jù)負(fù)擔(dān)義務(wù)與實(shí)然的法律規(guī)范的對(duì)照統(tǒng)一，并達(dá)至公共數(shù)據(jù)概念規(guī)范與規(guī)制規(guī)則的協(xié)調(diào)，構(gòu)成公共數(shù)據(jù)立法的重要課題。

在實(shí)踐中，地方公共數(shù)據(jù)立法存在分散立法與集中立法兩種立法方式。分散立法是指將公共數(shù)據(jù)應(yīng)負(fù)擔(dān)的某類義務(wù)作為調(diào)整對(duì)象單獨(dú)進(jìn)行立法的方式。比如，《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法（試行）》《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》《寧波市公共數(shù)據(jù)安全管理暫行規(guī)定》等。分散立法基本出現(xiàn)在公共數(shù)據(jù)立法的初始階段，并隨著公共數(shù)據(jù)應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)類型由數(shù)據(jù)共享到數(shù)據(jù)開(kāi)放再到數(shù)據(jù)安全管理的拓展歷程而漸次多元化。通常來(lái)說(shuō)，分散立法具有立法難度小、靈活性高、針對(duì)性強(qiáng)、構(gòu)建快速等固有特性，在公共數(shù)據(jù)立法的初期具有路徑優(yōu)勢(shì)。然而，分散立法方式亦存在無(wú)可回避的缺點(diǎn)，大量雜蕪分散的規(guī)范也極易造成具體制度間的重復(fù)甚至是沖突，增加內(nèi)部協(xié)調(diào)成本，為法律體系化適用帶來(lái)難題。集中立法則是指將公共數(shù)據(jù)應(yīng)負(fù)擔(dān)的全部義務(wù)作為調(diào)整對(duì)象整體進(jìn)行立法的模式。比如，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》等。集中立法是公共數(shù)據(jù)治理進(jìn)程中較為晚近才出現(xiàn)的立法方式，在公共數(shù)據(jù)共享、開(kāi)放、安全管理等義務(wù)類型明確顯現(xiàn)后才相繼被地方立法所采納。一般而言，集中立法的優(yōu)勢(shì)在于體系的協(xié)調(diào)性、成本的低廉性與適用的方便性，其劣勢(shì)則是立法難度較大，主要表現(xiàn)為立法技術(shù)要求較高，立法時(shí)間跨度較長(zhǎng)，利益協(xié)調(diào)較為困難等。正因如此，集中立法通常在立法對(duì)象的法益沖突已充分暴露，且存在相關(guān)分散立法經(jīng)驗(yàn)累積的基礎(chǔ)上才能順利進(jìn)行。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，集中立法方式已成為地方新近公共數(shù)據(jù)立法的共同選擇，分散立法方式則漸趨消逝。深究之，采用集中立法方式落實(shí)公共數(shù)據(jù)類型化規(guī)制方案具有合理性與可行性。一方面，分散立法表面上因規(guī)范對(duì)象只是數(shù)據(jù)共享、開(kāi)放或管理中的一類，只需針對(duì)應(yīng)負(fù)擔(dān)該類義務(wù)的公共數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)概念規(guī)范即可實(shí)現(xiàn)其與規(guī)制規(guī)則的協(xié)調(diào)，能夠較為容易地消解當(dāng)前公共數(shù)據(jù)立法中概念規(guī)范與規(guī)制規(guī)則不相兼容的體系性矛盾。然而，分散立法模式下公共數(shù)據(jù)概念的分別界定又會(huì)帶來(lái)法律系統(tǒng)內(nèi)部新的概念沖突，無(wú)法從根本上實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)立法的體系協(xié)調(diào)。另一方面，在實(shí)踐中，雖然概念規(guī)范與規(guī)制規(guī)則彼此失調(diào)的體系性矛盾在集中立法中表現(xiàn)得更為突出，但這并非無(wú)法消解的固有矛盾，而是可藉由科學(xué)的立法安排予以回避的技術(shù)性矛盾。且隨著數(shù)據(jù)價(jià)值的深度挖掘，公共數(shù)據(jù)規(guī)制的內(nèi)容框架日漸顯現(xiàn)和確定，加之前期地方公共數(shù)據(jù)立法經(jīng)驗(yàn)的不斷累積，實(shí)施公共數(shù)據(jù)集中立法的條件愈來(lái)愈成熟。在此條件下，基于立法成本與收益的考量［27］（P148-155），立法成本較高的分散立法被立法成本整體更低的集中立法所替代，便為大勢(shì)所趨。

進(jìn)而，如何在現(xiàn)行集中立法方式下消解概念規(guī)范與規(guī)制規(guī)則彼此失調(diào)的體系性矛盾，落實(shí)公共數(shù)據(jù)類型化規(guī)制方案，就成為公共數(shù)據(jù)立法必須解決的基本問(wèn)題。當(dāng)前地方公共數(shù)據(jù)集中立法基本表現(xiàn)為“總則+分則+附則”的立法體例?？倓t部分主要規(guī)定概念規(guī)范及其他總括性的規(guī)則，分則部分作為立法主體內(nèi)容通常分章節(jié)規(guī)定公共數(shù)據(jù)的共享、開(kāi)放和管理等義務(wù)，附則部分則主要規(guī)定特殊類型數(shù)據(jù)的規(guī)則適用等問(wèn)題。理性而論，公共數(shù)據(jù)立法可在現(xiàn)行“總則+分則+附則”漸次安排的集中立法體例下，通過(guò)分層嵌入各類公共數(shù)據(jù)的立法技術(shù)實(shí)現(xiàn)規(guī)范對(duì)象與規(guī)制規(guī)則彼此適配的公共數(shù)據(jù)類型化規(guī)制機(jī)制。

具言之，首先，在總則部分選擇第一層次的政務(wù)數(shù)據(jù)和第二層次的公共非營(yíng)利主體數(shù)據(jù)作為規(guī)范對(duì)象描述公共數(shù)據(jù)概念，替代當(dāng)前外延更為寬泛的規(guī)范概念。比如規(guī)定：公共數(shù)據(jù)是指國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等非營(yíng)利公共機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)）在依法履行公共管理職責(zé)、提供公共服務(wù)過(guò)程中制作或獲取的，以電子或非電子形式對(duì)信息的記錄。由此，可在根源上緩釋公共數(shù)據(jù)規(guī)范概念過(guò)于寬泛造成的規(guī)制規(guī)則無(wú)法一體化適用的難題。其次，在分則部分的公共數(shù)據(jù)共享和公共數(shù)據(jù)管理等相關(guān)章節(jié)，嵌入公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)的共享和管理義務(wù)，并適當(dāng)降低公共非營(yíng)利主體數(shù)據(jù)的管理義務(wù)。詳言之，一方面，可在公共數(shù)據(jù)共享章節(jié)設(shè)置準(zhǔn)用條款，規(guī)定：電力、水務(wù)、燃?xì)?、通信、公共交通與城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等公共服務(wù)企業(yè)實(shí)施公共服務(wù)過(guò)程中制作或獲取的數(shù)據(jù)，適用本法公共數(shù)據(jù)共享的規(guī)定。藉此，可以準(zhǔn)確設(shè)定公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)的共享義務(wù)。另一方面，可在公共數(shù)據(jù)管理相關(guān)章節(jié)設(shè)置適用除外條款和準(zhǔn)用條款。公共數(shù)據(jù)管理的適用除外條款規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)以外的公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)適用公共數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)和安全管理等規(guī)定確實(shí)存在困難的，可以不適用相關(guān)規(guī)定。如此，可以相機(jī)降低公共非營(yíng)利主體的數(shù)據(jù)管理義務(wù)。公共數(shù)據(jù)管理的準(zhǔn)用條款規(guī)定，公共數(shù)據(jù)主管部門根據(jù)公共數(shù)據(jù)管理需要，可以要求電力、水務(wù)、燃?xì)?、通信、公共交通與城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等公共服務(wù)企業(yè)適度履行特定的公共數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)和安全管理等義務(wù)。如此，可以使公共營(yíng)利主體負(fù)擔(dān)部分必要且可行的公共數(shù)據(jù)管理義務(wù)。最后，在附則部分設(shè)置參照適用條款，如規(guī)定，公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)基于公共管理和服務(wù)目的需要使用民辦營(yíng)利性學(xué)校、民辦營(yíng)利性醫(yī)院等提供公共服務(wù)且市場(chǎng)準(zhǔn)入需經(jīng)政府別授權(quán)的主體制作或獲取的數(shù)據(jù)的，參照本法公共數(shù)據(jù)共享的規(guī)定執(zhí)行。如此，則能使非公共營(yíng)利主體數(shù)據(jù)負(fù)擔(dān)必要的數(shù)據(jù)共享義務(wù)。

通過(guò)上述分層嵌入規(guī)范對(duì)象的立法安排，不僅能夠在事實(shí)上將廣義層面的公共數(shù)據(jù)納入規(guī)制范圍，契合數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代數(shù)據(jù)資源最大化開(kāi)發(fā)利用的價(jià)值目標(biāo)，而且可以有效落實(shí)公共數(shù)據(jù)類型化規(guī)制方案，準(zhǔn)確設(shè)定各類公共數(shù)據(jù)應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，并規(guī)避公共數(shù)據(jù)集中立法可能存在的概念規(guī)范與規(guī)制規(guī)則彼此失調(diào)的體系性矛盾。