朱銀勉

摘要：扶持人口較少民族發(fā)展政策2005年誕生至今已成為一項連續(xù)的重大公共政策，深刻影響著我國人口較少民族的發(fā)展。反思政策制定的緣由、實施過程，并對政策效果進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，這項公共政策的預(yù)期目標(biāo)并未全部實現(xiàn)，影響政策效果的因素主要有政策目標(biāo)與群眾實際需求存在差異、人口較少民族地區(qū)資源缺口較大、沒有充分考慮扶持對象的意愿等，在今后的政策制定和執(zhí)行過程中要針對這三個因素做出適當(dāng)調(diào)整。

關(guān)鍵詞：人口較少民族；政策效果；毛南族

一、政策制定的緣由

國家制定扶持人口較少民族發(fā)展政策與我國一貫堅持的民族理論與政策相適應(yīng)，現(xiàn)階段，發(fā)展是各民族的第一重要任務(wù)。扶持人口較少民族發(fā)展政策的制定是黨和政府對當(dāng)前我國民族工作主題的正確把握。1999 年費孝通先生向國家建議“把幫助 22 個人口不到 10 萬人的少數(shù)民族納入到國家‘十五’計劃當(dāng)中”，這一建議立刻得到了國家的有力支持，從此發(fā)展人口較少民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高人口較少民族的生活水平，成了黨和政府的重要使命，這就是制定該政策的緣由。

二、政策組織實施

2005年，我國開始制定并實施第一個扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃，可以稱之為扶持人口較少民族發(fā)展“十一五”規(guī)劃，實施期限為2005～2010年，這個規(guī)劃將人口在10萬人以下的民族稱為人口較少民族，列為扶持對象，共扶持了22個人口較少民族，包含86個縣域。2011年，國家制定并實施扶持人口較少民族發(fā)展“十二五”規(guī)劃，在上一個五年規(guī)劃的基礎(chǔ)上，做了重大調(diào)整，將人口在30萬人以下的少數(shù)民族稱為人口較少民族，增加了6個人口較少民族，擴(kuò)大了扶持對象的范圍。2016年國家制定《“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》，扶持人口較少民族發(fā)展的政策涵蓋其中，單獨成章。《規(guī)劃》設(shè)置了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、團(tuán)結(jié)發(fā)展7大指標(biāo)，標(biāo)志著新時期黨和政府支持人口較少民族發(fā)展的最新策略。扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃2005年誕生至今已成為一項連續(xù)的重大公共政策，深刻影響著我國人口較少民族的發(fā)展。人口較少民族縣域搶抓政策時機，結(jié)合本地實際制定相應(yīng)規(guī)劃。以環(huán)江毛南族自治縣為例，環(huán)江毛南族自治縣2005年列入國家第一批扶少規(guī)劃，在政策上先后制定了《扶持人口較少民族（毛南族）發(fā)展項目建設(shè)規(guī)劃（2006～2010）》《環(huán)江毛南族自治縣扶持人口較少民族發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《環(huán)江毛南族自治縣2016年扶持人口較少民族發(fā)展項目實施方案》等，經(jīng)過十五年的發(fā)展，環(huán)江毛南族自治縣的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得喜人成就。

三、政策效果分析

扶持人口較少民族發(fā)展取得了良好效果，人口較少民族地區(qū)的總體經(jīng)濟(jì)水平有了很大程度的提高，以環(huán)江毛南族自治縣為例，這個政策產(chǎn)生的效果可以分為民生效果、經(jīng)濟(jì)效果、文化效果、生態(tài)效果四種類型。

（一）民生效果

提高人民生活水平是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。環(huán)江毛南族自治縣連續(xù)獲得國家扶持，毛南族群眾的生活水平大幅提高。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，2005年該縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為6486元，相當(dāng)于全國平均水平的62.47%，到了2020年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為30386元，相當(dāng)于全國平均水平的69.32%，與全國的差距在逐步縮小。2005年該縣農(nóng)村居民人均可支配收入為1879元，相當(dāng)于全國平均水平的55.77%，到了2020年農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到11900元，相當(dāng)于全國平均水平的69.46%，農(nóng)村居民收入與全國平均水平的差距也在逐步縮小，并且農(nóng)村居民收入的增長速度相較于城鎮(zhèn)居民要快，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年該縣農(nóng)村居民人均收入相較于2005年增長了5.33倍，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長了3.68倍。

醫(yī)療方面，2005年環(huán)江毛南族自治縣每萬人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)為11.10人，相當(dāng)于全國平均水平的31.74%，到了2020年這一指標(biāo)就達(dá)到53.11人，相當(dāng)于全國平均水平的69.88%，較2005年增長了3.78倍，同期全國增長了1.17倍，增速明顯快于全國平均水平。每萬人擁有的醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)2005年為11.97張，相當(dāng)于全國平均水平的45.69%，到2020年達(dá)到43.09張，相當(dāng)于全國平均水平的69.88%，較2005年增長了2.60倍，而同期全國增長了1.47倍，增速也明顯高于全國平均水平。教育方面，主要分析中小學(xué)的師資力量，2005年每百名小學(xué)生專任教師數(shù)為7.66人，是全國平均水平的1.49倍，到2020年每百名小學(xué)生專任教師數(shù)為7人，是全國平均水平的1.16倍。2005年每百名中學(xué)生專任教師數(shù)為5.53人，相當(dāng)于全國平均水平的99.46%，到2020年每百名中學(xué)生專任教師數(shù)為6.36，相當(dāng)于全國平均水平的81.33%，中學(xué)師資缺口較大。

（二）經(jīng)濟(jì)效果

分析表2可以發(fā)現(xiàn)，該縣2005年人均生產(chǎn)總值為4396元，相當(dāng)于全國平均水平的30.60%，到了2020年這一指標(biāo)達(dá)到了21366.43元，相當(dāng)于全國平均水平的29.75%，較2005年有所下降。2005年該縣人均固定資產(chǎn)投資為2056.73元，相當(dāng)于全國平均水平的33.20%，到了2020年這一指標(biāo)達(dá)到了18536.78元，相當(dāng)于全國平均水平的49.64%，較2005年增長了8倍有余，而同期全國增長了5倍有余，說明環(huán)江毛南族自治縣十五年來的人均固定資產(chǎn)投資增長勢頭迅猛。環(huán)江毛南族自治縣擁有北山礦業(yè)、挺峰礦業(yè)、佳和木業(yè)等傳統(tǒng)資源密集型產(chǎn)業(yè)，主要依托本地的礦產(chǎn)、林木資源。同時，發(fā)展一批新興產(chǎn)業(yè)，像新一代電子材料、電子智能終端等，發(fā)展態(tài)勢喜人。在特色農(nóng)業(yè)方面，有甘蔗種植、香豬養(yǎng)殖等。目前，全縣有自治區(qū)級現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)3個，市縣級示范區(qū)6個，特色產(chǎn)業(yè)示范基地342個。

（三）文化效果

優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是國家的寶貴精神財富。環(huán)江毛南族自治縣非常重視對優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護(hù)、傳承與發(fā)展，專門成立了民族傳統(tǒng)文化保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承中心，扎實開展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)普查工作，制定《毛南族“肥套”保護(hù)工程工作規(guī)劃》等相關(guān)條例，建立毛南族民族文化生態(tài)保護(hù)區(qū)，設(shè)立毛南族傳統(tǒng)民居保護(hù)帶，通過以上措施，該縣在保護(hù)與弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化上取得了不菲成就。截至目前，已登記入庫的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄共有1442個，已成功申報國家級名錄2項、自治區(qū)級名錄4項、市級名錄5項，共有國家級非遺項目代表性傳承人2人、自治區(qū)級10人、市級15人。毛南族肥套、儺面雕刻、花竹帽編織、銅鼓等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化繁榮發(fā)展，很多文藝項目赴國外參與文化交流，提升了文化自信，增強了對中華文化的認(rèn)同。

（四）生態(tài)效果

良好生態(tài)環(huán)境是老百姓長久的福祉。環(huán)江毛南族自治縣是國家重點生態(tài)功能區(qū)之一，目前森林覆蓋率78.59%。該縣堅持綠色發(fā)展理念，一手抓生態(tài)文明建設(shè)，一手抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，編制和實施了《環(huán)江毛南族自治縣生態(tài)建設(shè)規(guī)劃（2011-2020）》《環(huán)江毛南族自治縣環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》等規(guī)劃。環(huán)江毛南族自治縣先后獲得“國家綠化模范縣”“國家重點生態(tài)功能區(qū)試點縣”“國家森林旅游示范縣”“中國天然氧吧”等榮譽，這些榮譽的取得吸引了全國各地的游客紛至沓來，生態(tài)效應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱私?jīng)濟(jì)效益，綠水青山變成了真金白銀。

四、影響扶持人口較少民族發(fā)展政策效果的因素

（一）政策目標(biāo)與群眾實際需求存在差異

人口較少民族扶持政策雖然顯現(xiàn)出明顯的政策成果，但是與群眾需求尚存一定差距，已經(jīng)不能滿足他們的實際需求。第一，“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃中沒有把教育相關(guān)指標(biāo)納入“十三五”時期民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要指標(biāo)中，在主要目標(biāo)中也只是在第二大目標(biāo)“社會事業(yè)穩(wěn)步提升”中隱約提到“勞動年齡人口受教育年限明顯提高”這樣一個與教育相關(guān)的目標(biāo)。實際生活中，人口較少民族群眾非常關(guān)心子女教育，希望子女能夠接受更完備的教育，然而很多家庭沒有條件承擔(dān)相關(guān)費用。因為各級政府都只盯住義務(wù)階段的教育，只保證人口較少民族學(xué)生在義務(wù)教育階段享受優(yōu)惠的政策，但是他們上幼兒園、高中或大學(xué)的費用難以保證。而且人口較少民族地區(qū)的師資缺口一直比較大，特別是在中學(xué)教育階段，中學(xué)師資比小學(xué)師資更為貧乏。第二，在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，雖然將基本醫(yī)療保險參保率和基本養(yǎng)老保險參保率作為預(yù)期指標(biāo)，實際實施過程中也通過各種政策保證人口較少民族群眾參加了這兩項基本保險，但是參保不等于解決了看病難題，盡管醫(yī)療保險可以報銷一部分費用，但是需要自己承擔(dān)的費用對于農(nóng)村居民人均收入只相當(dāng)于全國平均水平69.46%的環(huán)江毛南族自治縣的基層群眾來說，仍是一筆不小的負(fù)擔(dān)。

（二）人口較少民族地區(qū)各種資源缺口較大

人口較少民族地區(qū)各種資源都非常稀缺，目前，人口較少民族地區(qū)都順利成功脫貧摘帽，但是要鞏固拓展脫貧攻堅成果，有效防止返貧，必須堅持長期的政策扶持，才能見出成效。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，環(huán)江毛南族自治縣在基礎(chǔ)設(shè)施上，道路交通需要持續(xù)養(yǎng)護(hù)加強，遇上惡劣天氣還時有道路損壞，交通阻滯情況發(fā)生，通信設(shè)施改善很多，也還存在信號不穩(wěn)情況，居民用電水平也偏低。在醫(yī)療衛(wèi)生資源上也相對短缺，醫(yī)療設(shè)備設(shè)施等硬件有了大幅提升，在軟件上突出表現(xiàn)為缺少相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，軟件短板更加明顯。在教育資源上，教學(xué)硬件仍存差距，缺口縮小很多，更為嚴(yán)峻的是優(yōu)秀師資的匱乏，是長期困擾毛南山鄉(xiāng)發(fā)展的老問題。這些都說明人口較少民族地區(qū)各種資源的缺口仍較大，政府在今后的政策設(shè)計上要先摸清需求，再根據(jù)需求提供針對性更強的資源供給。

（三）沒有充分考慮扶持對象的意愿

為了扶持人口較少民族地區(qū)發(fā)展，政府規(guī)劃了很多種植養(yǎng)殖項目。基層群眾并不十分理解或非常愿意配合政府開展這些項目。很多基層群眾缺乏種植養(yǎng)殖技術(shù)，也不愿意主動學(xué)習(xí)，并不十分精心管理栽下的果樹，飼養(yǎng)的家畜。有的基層群眾不喜歡從事種植養(yǎng)殖工作，而是希望去城鎮(zhèn)務(wù)工。愿意從事種植養(yǎng)殖業(yè)的群眾也知道，種植養(yǎng)殖項目風(fēng)險很大，比如種植項目，果木栽下至少要等三年才能有收益，期間必須保證不受任何自然災(zāi)害和病蟲害的危害。如果三年內(nèi)遭受了嚴(yán)重自然災(zāi)害或病蟲害的破壞，就可能前功盡棄，前期投入的資金、人力白費不說，來年全家的生計都會受到影響。再者，種植養(yǎng)殖業(yè)受市場價格波動影響較大，辛苦好幾年，產(chǎn)出的種植養(yǎng)殖農(nóng)產(chǎn)品能否賣到一個好價錢并不是確定的。政府把大部分資金投放在種植養(yǎng)殖項目扶持上，而人口較少民族群眾更希望扶持資金投放在其他項目上，這就形成群眾意愿與政府行為不統(tǒng)一現(xiàn)象，彼此之間互相不理解，互相不信任，使得政策效果受到一定影響。由此看來，政府在制定扶持項目上要充分考慮基層群眾意愿，采取更加多元化的扶持措施。

五、提高人口較少民族扶持政策效果的建議

（一）充分考慮人口較少民族群眾的真實需求

“任何一項公共政策的執(zhí)行機構(gòu)及其行為不被大部分公民信任和支持的時候，這項公共政策將面臨失敗的危險”政府制訂的預(yù)期目標(biāo)要充分將扶持對象的真實需求納入其中進(jìn)行全盤考量，而不是僅僅是站在政策制定者或者政策實施者的立場，什么樣的目標(biāo)容易達(dá)到就制定什么樣的目標(biāo)，不考慮人口較少民族的實際情況。因此，在政策制定時要充分考慮人口較少民族地區(qū)基層群眾的真實需求，傾聽民意，做好事前溝通，了解民情，再制定政策目標(biāo)。一方面，可以利用微信平臺等通信成本較低、傳播速度快、傳播范圍廣、群眾容易理解和接收的載體讓群眾自由反饋意見和建議，通過收集這些意見和建議，讓扶持政策制定得更加科學(xué)，執(zhí)行起來更加順暢。另一方面，各級政府部門之間、執(zhí)行機構(gòu)與扶持對象間的信息共享機制，減少信息不對稱現(xiàn)象，減少信息掌握不全而導(dǎo)致對政策的誤解和對政府的不信任。

（二）加大各種資源的供給力度

“公共政策執(zhí)行是否能取得成功，所能依靠的不只是公共政策本身所具有的合法性和強制性……充足的資金、人力資源和其他軟硬件支持是必須要滿足的”。上文已經(jīng)提到人口較少民族群眾各種資源缺口仍然較大，因此要加大資源的供給力度，然而這種供給不應(yīng)是盲目的，而應(yīng)建立在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，搞清楚每個人口較少民族地區(qū)缺少哪些資源，缺多少，再有針對性地提供支持，這樣才能提高扶持質(zhì)量，高質(zhì)量地扶持人口較少民族發(fā)展。對人口較少民族地區(qū)的硬件設(shè)備設(shè)施的投入是相對充分的，而對支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的軟件支持相對較弱，因此，各級政府要注重軟件硬件相結(jié)合。

（三）尊重民族地區(qū)特殊性和差異性

在尊重人口較少民族地區(qū)特殊性的基礎(chǔ)上，采取差異化的扶持政策，在制定新政策時不斷將新發(fā)現(xiàn)的差異性認(rèn)真審視，綜合考量，優(yōu)化政策，以提升其實施效果。人口較少民族地區(qū)的縣域以下人民政府部門是基層一線，事多、事難、事雜。上級政府在要求其執(zhí)行各項扶持政策時，要尊重人口較少民族地區(qū)基層群眾的特殊性，充分考慮其面臨的政策執(zhí)行環(huán)境，在政策執(zhí)行過程中遇到不符合實際情況時，允許靈活執(zhí)行。充分考慮到群眾的利益訴求，尊重民族地區(qū)的地方性因素和自然因素，科學(xué)理性發(fā)展特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)。

六、結(jié)語

目前，人口較少民族地區(qū)正處于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵時期，必須堅持脫貧不脫政策的原則，長久保護(hù)脫貧攻堅的勝利果實。在今后的政策制定和執(zhí)行過程中要充分考慮人口較少民族群眾的真實需求，加大各種資源的供給力度，尊重民族地區(qū)特殊性和差異性。

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基金項目：廣西高校中青年教師科研基礎(chǔ)能力提升項目“脫貧攻堅背景下廣西兩項民族工作專項規(guī)劃實施效果研究”（2020KY04006）。

（作者單位：廣西民族大學(xué)）