[德]延斯·克斯滕 段 沁*

對(duì)于文中使用的“例外狀態(tài)”一詞，在我國(guó)學(xué)界更常使用的是“緊急狀態(tài)”這一概念表述，以表明一種危急情形下的法制狀態(tài)，對(duì)二者并未做進(jìn)一步的范疇區(qū)分。本文則明確了其在德國(guó)法理論中的差異。雖然它們都指向某種重大危機(jī)，但“例外狀態(tài)”(Ausnahmezustand)是對(duì)實(shí)定法秩序的否定和擺脫，“例外狀態(tài)”下的憲法制度處于普遍的中止之中?！熬o急狀態(tài)”(Notstand)則仍然可受到實(shí)定法規(guī)制，“緊急狀態(tài)”下法治體系并未被擱置凍結(jié)，僅受到可控的限縮。因此，《基本法》對(duì)“緊急狀態(tài)”有一系列的條款規(guī)定，但否定了可以跳出憲法的“例外狀態(tài)”。本文對(duì)這兩個(gè)概念的區(qū)別使用，對(duì)應(yīng)著上述的理論差異，為防讀者混淆，特此說明。

德國(guó)憲法已對(duì)危機(jī)時(shí)刻有所預(yù)備，即使沒有例外狀態(tài)機(jī)制也能有效應(yīng)對(duì)。對(duì)于緊急狀態(tài)只需記得一條戒律：基本法！

一、引言

德國(guó)是不安的。發(fā)生在2015年1月7日的“查理周刊總部槍擊案”和2015年11月13日的巴黎恐怖襲擊，不僅已將法國(guó)置于緊急狀態(tài)，也在德國(guó)本土造成了不安。2015年11月17日和2015年12月31日，漢諾威、慕尼黑相繼發(fā)出恐怖襲擊警告，在此之后，2016年1月12日一名自殺式炸彈襲擊者攻擊了一個(gè)在伊斯坦布爾的德國(guó)旅游團(tuán)并造成人員死亡。除了潛在的恐怖主義威脅，關(guān)于難民政策的討論也非常激烈。在德國(guó)，難民遭到新納粹的攻擊，難民營(yíng)被焚毀。在社交媒體上，種族主義的仇恨言論惡化蔓延，出現(xiàn)了對(duì)“內(nèi)戰(zhàn)”(Bürgerkrieg)和“反抗”(Wiederstand)的呼吁。①(1)①Siemons, FAS, 17. 1. 2016, 41.2015年10月17日，科隆市市長(zhǎng)候選人(無(wú)黨籍)遭到右翼極端分子暗殺未遂，除后來(lái)的當(dāng)選市長(zhǎng)外，還有4名女政客受傷。此外，2015年除夕夜發(fā)生在科隆大教堂廣場(chǎng)的大規(guī)模暴力事件使居民們更加不安。這可從顯著增長(zhǎng)的槍支武器需求及自衛(wèi)培訓(xùn)中得到印證。②(2)②Kuntz, FAZ, 18.1.2016, 7; Kohler, FAZ, 30.1.2016, 1; Maas, FAZ, 30.1.2016, 10.針對(duì)發(fā)生在科隆的意外事件，有許多法律政策建議出臺(tái)，從而進(jìn)行政治回應(yīng)。如果聯(lián)邦邊境的有效管控難以實(shí)現(xiàn)，③(3)③Krit. Scholz, FAZ, 18. 12. 2015, 8.那么強(qiáng)化國(guó)內(nèi)治安法的倡議則成為主流，例如簡(jiǎn)化驅(qū)逐手續(xù)、在法律上確立“融入義務(wù)”、擴(kuò)大視頻監(jiān)控以及公共空間安全技術(shù)的應(yīng)用。2016年3月13日巴登-符騰堡州、萊茵蘭-普法爾茨州以及薩克森-安哈爾特州的州議會(huì)選舉預(yù)計(jì)會(huì)“向右轉(zhuǎn)”。這一趨勢(shì)也影響了憲法討論：自2015年末2016年初以來(lái)，關(guān)于現(xiàn)行難民政策是否違反基本法、聯(lián)邦政府是否只是在落實(shí)難民國(guó)際保護(hù)審查的自我介入權(quán)(Selbsteintrittsrecht)，常常引起爭(zhēng)論。④(4)④Einerseits Di Fabio, Migrationskrise als f?derales Verfassungsproblem, 2016, 70 ff., 83 ff., 90 ff.; Papier, Handelsblatt, 12.1.2016, 4 f.; krit. Hillgruber, FAZ, 21.1.2016, 6.; andererseits M?llers/Bast, Dem Freistaat zum Gefallen, www.verfassungsblog.de, 25.1.2016; M?llers, SZ, 23./24.1.2016, 20; Maas, FAZ, 30.1.2016, 10; zum Streit Kaube, FAZ, 18.1.2016, 9.聯(lián)邦政府自身在難民問題上是有分歧的：巴伐利亞州宣布將在聯(lián)邦憲法法院提起的申訴從政治的角度看是聯(lián)邦政府的對(duì)己訴訟(Insichprozess)，但從憲法訴訟的角度看卻是聯(lián)邦與州的爭(zhēng)訟(《基本法》第93條第1款第3項(xiàng))。⑤(5)⑤Di Fabio (o. Fn. 4), 107 ff.內(nèi)政發(fā)展?fàn)顩r被部分地認(rèn)為是“行政失靈”⑥(6)⑥Zit. nach Küpper, FAZ, 28.1.2016, 2.和“國(guó)家失靈”⑦(7)⑦Hesse, ZSE 3/2015, 336 (354); krit. M?llers, SZ, 23./24.1.2016, 20.。2015年11月13日的巴黎恐怖襲擊后，克里斯蒂安·蓋爾(Christian Geyer)從治安法的視角提出了這樣的問題：“緊急狀態(tài)？為何其實(shí)不是？”⑧(8)⑧Geyer, FAZ, 18.11.2015, 9.并且蓋爾還討論了“法治國(guó)中例外狀態(tài)(Ausnahmezustand)”⑨(9)⑨Geyer, FAZ, 18.11.2015, 9.的憲法界限這一核心問題。2016年1月底，皮特·斯洛特迪克(Peter Sloterdijk)基于難民政策的視角斷言：“目前，難民涌入決定著是否進(jìn)入例外狀態(tài)。德國(guó)政府已經(jīng)通過放棄主權(quán)的行為向滾滾而來(lái)的難民投降了。”⑩(10)⑩Sloterdijk, Cicero 2/2016, 16 (21).

我們法律人(或者至少我們中的大多數(shù))對(duì)于“國(guó)家失靈”“例外狀態(tài)”以及“主權(quán)放棄”等概念則理所當(dāng)然地極其謹(jǐn)慎、克制：關(guān)于法律的危機(jī)式話語(yǔ)會(huì)損害法律的有效性，即使其意欲回復(fù)法律的規(guī)范性。(11)Bast/M?llers, www.verfassungsblog.de, 25.1.2016; hierzu Müller, FAZ, 8.2.2016, 1.這一理念是不易被理解的。但對(duì)于法律人而言，以這種理念進(jìn)行闡釋研究，以在政治危機(jī)時(shí)刻負(fù)責(zé)任地進(jìn)行裁判則是非常重要的。為了闡明在緊急情形中進(jìn)行法律行動(dòng)的基本問題，“例外狀態(tài)”這一概念術(shù)語(yǔ)無(wú)出其右。對(duì)此必須明確，例外狀態(tài)的輪廓是不清晰的(文章第二部分)，《基本法》并未承認(rèn)例外狀態(tài)(文章第三部分)，因此這一概念不但是在憲法之外甚至是在以背離憲法的方式被論證(文章第四部分)。

二、例外狀態(tài)的模糊輪廓

把握“例外狀態(tài)”的概念是困難的。其在概念上玄奧(begriffliche Untiefen)(本部分第一節(jié))，在規(guī)范上無(wú)約束性(normative Ungebundenheit)(本部分第二節(jié))，在政治上不可控(politische Unbeherrschbarkeit)(本部分第三節(jié))，在理論上無(wú)節(jié)制(theoretische Ungehemmtheit)(本部分第四節(jié))。例外狀態(tài)的這些模糊輪廓，并非因?yàn)榉▽W(xué)描述的匱乏。毋寧，這種模糊是概念上、規(guī)范上、政治上和理論上的有意策略，例外狀態(tài)會(huì)以此在規(guī)范上瓦解現(xiàn)行的憲法秩序。

(一)概念上的玄奧

德國(guó)《基本法》并未承認(rèn)“例外狀態(tài)”這一概念。但是下列概念定義被廣泛接受：“‘國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)’(der innere Notstand)是例外狀態(tài)的一部分。例外狀態(tài)標(biāo)示的是這樣的一種境況，即存在對(duì)于一國(guó)之存續(xù)、安全及(法律)秩序的極大危險(xiǎn)，且用在常態(tài)中可供使用的手段已不再能應(yīng)對(duì)?！雹?12)①Eckart Klein in Isensee/Kirchhof, HdB StaatsR XII, 3. Aufl. 2014, § 280 Rn. 1 mwN.

這一定義只是看似清楚：原則上常態(tài)(Normalfall)和例外狀態(tài)應(yīng)是可以互相區(qū)別的。區(qū)別的標(biāo)準(zhǔn)是，緊急情形是否可以通過常態(tài)中的有效手段被應(yīng)對(duì)解決。因此，例外狀態(tài)相對(duì)地是根據(jù)憲法為危機(jī)情形所預(yù)先規(guī)定的手段來(lái)確定的。然而憲法預(yù)先規(guī)定的緊急狀態(tài)權(quán)限(Notstandsgefugnis)似乎已然屬于例外狀態(tài)，因?yàn)椤痘痉ā分幸?guī)定的國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)(本文第三部分第二節(jié))被歸為了例外狀態(tài)的一部分。但是這同時(shí)也意味著，例外狀態(tài)還有著超越實(shí)定憲法的意義內(nèi)容。因此或許可以認(rèn)為有一種不成文的國(guó)家緊急權(quán)(Staatsnotrecht)(本文第四部分第一節(jié))，但其與憲法的整體關(guān)系是什么樣仍未有定論：為了完整保護(hù)公民安全或者憲法秩序，可以基于這一被廣泛理解的例外狀態(tài)而無(wú)視或者中止憲法或其一部分嗎？保留中止憲法或個(gè)別憲法規(guī)范的可能性，顯然屬于例外狀態(tài)在概念上的策略。

(二)法律上的無(wú)約束

例外狀態(tài)概念上的玄奧已經(jīng)反映出了其規(guī)范理論上的基本問題。喬治·阿甘本(Giorgio Agamben)將其剴切地表述為：②(13)②Hierzu u. zum Folgenden Agamben, Ausnahmezustand, 6. Aufl. 2014, 32 f.例外狀態(tài)要么是一個(gè)純粹的事實(shí)狀態(tài)——隨之而來(lái)的問題是它如何獲得規(guī)范效力并中止憲法，要么是一個(gè)規(guī)范狀態(tài)——隨之而來(lái)的問題是憲法是否可以自行中止。對(duì)這些問題，例外狀態(tài)理論并未予以分別回應(yīng)，而是將事實(shí)性與規(guī)范性在同一個(gè)活動(dòng)過程中予以綜合：例外狀態(tài)的理念是“它忽視法律只是為了實(shí)現(xiàn)法律”。③(14)③Schmitt, Die Diktatur, 6. Aufl. 1994, XVIII.這對(duì)憲法意味著：在屬于例外狀態(tài)的實(shí)際危機(jī)情形中，某一憲法機(jī)關(guān)不受法律約束地行動(dòng)，以挽救整體憲法秩序。例外狀態(tài)在法律上的吊詭之處在于，國(guó)家機(jī)關(guān)不受法律約束應(yīng)是正當(dāng)?shù)那乙虼耸呛戏ǖ?，甚至?dāng)在例外狀態(tài)中行動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)合法地免于憲法約束時(shí)，其可對(duì)公民創(chuàng)設(shè)新的法律義務(wù)，而這些法律義務(wù)在常態(tài)中是非法的。如是，“危急無(wú)戒”這一俗語(yǔ)僅是例外狀態(tài)的基本規(guī)則的第一部分。完整的是：“危急不識(shí)現(xiàn)行憲法秩序的誡命，但識(shí)得合法地為自己主張例外權(quán)限卻不(完全)受憲法約束者的誡命。”不言而喻的是，一個(gè)在例外狀態(tài)中的國(guó)家機(jī)關(guān)不受法律約束，這也為政治濫權(quán)敞開了大門。

(三)政治上的不可控

例外狀態(tài)不受法律約束，在政治上也是不可控的，這一點(diǎn)在《魏瑪憲法》中就已經(jīng)得到充分展現(xiàn)。④(15)④Hierzu u. zum Folgenden Anschütz, Die Verfassung d. Deutschen Reichs v. 11.8.1919, 14. Aufl. 1933, WRV Art. 48 Nr. 1 f., 6 ff.; Fromme, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, 1960, 112 ff.; Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, 1997, 107 ff., 403 ff.承接19世紀(jì)的“戒嚴(yán)狀態(tài)”“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”⑤(16)⑤Preuβisches Gesetz über den Belagerungszustand (1851); Art. 68 RV (1871); Gesetz, betr. Die Verhaftung u. Aufenthaltsbeschr?nkung auf Grund d. Kriegszustands u. Belagerungszustands (1916).，《魏瑪憲法》第48條第2款第1句以總統(tǒng)的所謂專政強(qiáng)制權(quán)(Diktaturgewalt)的形式規(guī)定了例外狀態(tài)：“當(dāng)?shù)聡?guó)的公共安全和秩序嚴(yán)重受損或被危及時(shí)，總統(tǒng)可采取對(duì)于恢復(fù)公共安全及秩序必要的措施，必要時(shí)可借助武裝力量進(jìn)行干預(yù)?！?/p>

為了這一目的，總統(tǒng)可以臨時(shí)中止下列基本權(quán)利：人格自由，住宅不受侵犯，信件、郵遞、電報(bào)及通話秘密，言論、出版、集會(huì)、結(jié)社及財(cái)產(chǎn)自由(《魏瑪憲法》第48條第2款第2句)。議會(huì)應(yīng)當(dāng)控制總統(tǒng)的上述例外狀態(tài)權(quán)限。因此議會(huì)可以要求取消緊急狀態(tài)措施(《魏瑪憲法》第48條第3款第2句)。但是，應(yīng)當(dāng)就憲法關(guān)于例外狀態(tài)的規(guī)定進(jìn)行具體規(guī)定的法律(《魏瑪憲法》第48條第5款)，則并未制定。

魏瑪國(guó)民大會(huì)有意識(shí)地為一個(gè)有效運(yùn)行的議會(huì)制政府系統(tǒng)，寬松地設(shè)計(jì)了《魏瑪憲法》第48條第2款關(guān)于例外狀態(tài)的規(guī)定。但是在魏瑪危機(jī)中，例外狀態(tài)對(duì)《魏瑪憲法》的政治沖擊力，在其第48條第2款第1句規(guī)定的前提要件的發(fā)展過程中已可見一斑：該要件的表述與警察概括條款(polizeiliche Generalklausel)關(guān)聯(lián)緊密，從《普魯士一般邦法》第2部第17章第10條(§10 II 17 ALR)到《普魯士警察行政法》第14條第1款(§14 I PrPVG)，再到現(xiàn)行的《巴伐利亞警察任務(wù)法》第11條第1款(Art.11 I BayPAG)，該條款塑造了法治國(guó)家的治安法核心。然而在魏瑪共和國(guó)的危機(jī)中，《魏瑪憲法》第48條第2款第1句規(guī)定的總統(tǒng)“專政強(qiáng)制權(quán)”很快就被認(rèn)為“超越且不同于(即使是升級(jí)和非同尋常的)警察權(quán)力”。①(17)①Anschütz (Hierzu u. zum Folgenden Anschütz, Die Verfassung d. Deutschen Reichs v. 11.8.1919, 14. Aufl. 1933, WRV Art. 48 Nr. 1 f., 6 ff.; Fromme, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, 1960, 112 ff.; Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, 1997, 107 ff., 403 ff.), WRV Art. 48 Nr. 8.為了捍衛(wèi)第一個(gè)德意志民主政體不受敵人侵犯，《魏瑪憲法》第48條第2款第1句在共和國(guó)的最初幾年賦予了總統(tǒng)埃貝特(Ebert)治安法上的抓手。②(18)②Hierzu u. zum Folgenden Anschütz (Hierzu u. zum Folgenden Anschütz, Die Verfassung d. Deutschen Reichs v. 11.8.1919, 14. Aufl. 1933, WRV Art. 48 Nr. 1 f., 6 ff.; Fromme, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, 1960, 112 ff.; Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, 1997, 107 ff., 403 ff.), WRV Art. 48 Nr. 8.但是在1922到1924年間的通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及國(guó)家財(cái)政出現(xiàn)緊急情形，如失業(yè)、資本和信貸短缺、資本外逃、貨幣貶值和公共預(yù)算破產(chǎn)等，同樣被認(rèn)為符合《魏瑪憲法》第48條第2款第1句規(guī)定的要件。在共和國(guó)末期，總統(tǒng)興登堡(Hindenburg)繼續(xù)擴(kuò)大了例外狀態(tài)管制。當(dāng)時(shí)“憲法緊急狀態(tài)”(Verfassungsnotstand)也算符合《魏瑪憲法》第48條第2款第1句規(guī)定的要件。這首先就是指對(duì)議會(huì)制的破壞。從1930年開始興登堡借助《魏瑪憲法》第48條第2款第1句及其總統(tǒng)權(quán)限——如總理提名(《魏瑪憲法》第53條)和解散議會(huì)(《魏瑪憲法》第25條第1款)——進(jìn)行了“長(zhǎng)期的緊急狀態(tài)”中的統(tǒng)治。③(19)③Gusy (Hierzu u. zum Folgenden Anschütz, Die Verfassung d. Deutschen Reichs v. 11.8.1919, 14. Aufl. 1933, WRV Art. 48 Nr. 1 f., 6 ff.; Fromme, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, 1960, 112 ff.; Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, 1997, 107 ff., 403 ff.), 407.通過議會(huì)對(duì)總統(tǒng)的“專政強(qiáng)制權(quán)”進(jìn)行控制(《魏瑪憲法》第48條第3款第2句)則完全缺失。在政治上例外狀態(tài)難以被控制，利用這點(diǎn)興登堡將魏瑪共和國(guó)由議會(huì)政府制轉(zhuǎn)向了總統(tǒng)制，在1933年使之落入了納粹的手中。④(20)④Fromme (Hierzu u. zum Folgenden Anschütz, Die Verfassung d. Deutschen Reichs v. 11.8.1919, 14. Aufl. 1933, WRV Art. 48 Nr. 1 f., 6 ff.; Fromme, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, 1960, 112 ff.; Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, 1997, 107 ff., 403 ff.), 121.對(duì)于《魏瑪憲法》第48條第2款第1句關(guān)于例外狀態(tài)規(guī)定，克里斯托夫·古西(Christoph Gusy)總結(jié)道：“借助這一工具，共和國(guó)在埃貝特治下被挽救，卻在興登堡治下被毀滅?！雹?21)⑤Gusy (Hierzu u. zum Folgenden Anschütz, Die Verfassung d. Deutschen Reichs v. 11.8.1919, 14. Aufl. 1933, WRV Art. 48 Nr. 1 f., 6 ff.; Fromme, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, 1960, 112 ff.; Gusy, Die Weimarer Reichsverfassung, 1997, 107 ff., 403 ff.), 113.

(四)理論上的無(wú)節(jié)制

例外狀態(tài)在概念上的玄奧、在規(guī)范上的無(wú)約束以及在政治上的不可控同樣在憲法理論上表現(xiàn)出來(lái)。對(duì)于法律上的例外狀態(tài)在理論方面的放任性，從未有人像卡爾·施密特(Carl Schmitt)那樣如此無(wú)節(jié)制地進(jìn)行政治縱欲。⑥(22)⑥Zu Schmitts Leben u. Werk Mehring, Carl Schmitt, 2009.作為“例外的理論家”，⑦(23)⑦Jestaedt in H?berle/Kilian/Wolff, Staatsrechtslehrer d. 20. Jh., 2015, 312 (321).施密特使關(guān)于例外狀態(tài)的討論兩極分化并持續(xù)至今(本文第四部分)。施密特遵循一種存在主義的政治及法律理念。這一理念并不從法律的規(guī)范性來(lái)理解法秩序，而是從政治例外出發(fā)：“例外比常態(tài)更有趣。常態(tài)表現(xiàn)不出什么東西，例外則揭橥一切；例外不僅證明原則，原則還僅從例外中生發(fā)。”⑧(24)⑧Schmitt, Politische Theologie, 6. Aufl. 1993, 21.

這在憲法理論上意味著，從例外狀態(tài)出發(fā)對(duì)憲法文本進(jìn)行解讀。例外狀態(tài)的規(guī)定構(gòu)成憲法的核心，基于此憲法的規(guī)范性才得以構(gòu)建，由此出發(fā)憲法才能得到整體理解。在這種對(duì)例外狀態(tài)的固守中憲法理論不再克制。這在施密特的作品史中可見其蹤：①(25)①Blasius in Voigt, Ausnahmezustand, 2013, 115 ff.從他對(duì)《魏瑪憲法》第48條第2款的詮釋②(26)②Schmitt, VVDStRL 1 (1924), 63; ferner ders. (Schmitt, Die Diktatur, 6. Aufl. 1994, XVIII.), X f.; ders., Verfassungslehre, 7. Aufl. 1989, 109 ff.; ders., Legalit?t u. Legitimit?t, 5. Aufl. 1993, 64 ff., ders., Der Hüter d. Verfassung, 4. Aufl. 1996, 115 ff.到他的文章《元首守衛(wèi)法律》，在這篇文章里當(dāng)時(shí)已皈依納粹主義的施密特為希特勒的“長(zhǎng)刀之夜”進(jìn)行辯護(hù)。③(27)③Schmitt, DJZ 1934, 945.

這種憲法理論上的不節(jié)制是如何在憲法解釋中具體表現(xiàn)的，要根據(jù)施密特1924年對(duì)《魏瑪憲法》第48條第2款的解釋(本文第二部分第三節(jié))來(lái)說明，該解釋對(duì)于理解聯(lián)邦德國(guó)關(guān)于例外狀態(tài)的討論有重要的意義(本文第四部分第一至二節(jié))：④(28)④Hierzu u. zum Folgenden Schmitt, VVDStRL 1 (1924), 63 (82 ff.).原則上(正如施密特主張的)要區(qū)分絕對(duì)專政(souver?ner Diktatur)和臨時(shí)專政(kommissarischer Diktatur)。絕對(duì)專政進(jìn)行無(wú)限統(tǒng)治，例如制憲工作尚未完成的國(guó)民大會(huì)。與絕對(duì)專政相對(duì)，例外狀態(tài)中的臨時(shí)專政履行捍衛(wèi)現(xiàn)行憲法的任務(wù)。雖然《魏瑪憲法》第48條第2款第1句設(shè)立了臨時(shí)專政的職權(quán)，但總統(tǒng)的專政權(quán)力所受到的來(lái)自《魏瑪憲法》的法治限制是不完整的。主要是缺少《魏瑪憲法》第48條第5款意義上的具體化法律。因此，總統(tǒng)的專政權(quán)力雖然不是絕對(duì)專政，但也不屬于臨時(shí)專政。并未完全符合法治原則的《魏瑪憲法》第48條第2款第1句毋寧是一種“暫時(shí)措施”，其在例外情形中賦予總統(tǒng)拯救憲法整體的任務(wù)，但并不必須尊重每條個(gè)別的憲法規(guī)范。基于此，施密特解構(gòu)了《魏瑪憲法》為專政權(quán)力設(shè)置的少數(shù)憲法限制：按照施密特的觀點(diǎn)，總統(tǒng)可在例外狀態(tài)下發(fā)布緊急法令以替代法律，并且可以在最低限度的國(guó)家機(jī)構(gòu)(總統(tǒng)、政府和議會(huì))的基礎(chǔ)上，超出《魏瑪憲法》第48條第2款第2句的范圍來(lái)限制憲法條款。換言之，針對(duì)總統(tǒng)專制權(quán)力的爭(zhēng)議，施密特實(shí)際上選擇了對(duì)《魏瑪憲法》的“例外友好型”解釋，根據(jù)他的憲法理論這些解釋完全是以例外狀態(tài)為出發(fā)點(diǎn)的。因此，施密特在1924年關(guān)于《魏瑪憲法》第48條第2款的解釋，正是1930年后在長(zhǎng)期例外狀態(tài)中《魏瑪憲法》產(chǎn)生變化的法律劇本(本文第二部分第三節(jié))。在憲法理論上，施密特也與這種政治發(fā)展同步：對(duì)他而言總統(tǒng)成為“憲法的守護(hù)者”⑤(29)⑤Schmitt, Der Hüter d. Verfassung [Schmitt, VVDStRL 1 (1924), 63; ferner ders. (Schmitt, Die Diktatur, 6. Aufl. 1994, XVIII.), X f.; ders., Verfassungslehre, 7. Aufl. 1989, 109 ff.; ders., Legalit?t u. Legitimit?t, 5. Aufl. 1993, 64 ff., ders., Der Hüter d. Verfassung, 4. Aufl. 1996, 115 ff.], 132.，因?yàn)榭偨y(tǒng)只受到憲法不完整的約束并可以對(duì)例外狀態(tài)作出決定。在這一點(diǎn)上，施密特的憲法解釋與其主權(quán)學(xué)說掛鉤：“主權(quán)者就是可決定例外狀態(tài)者。”⑥(30)⑥Schmitt (Schmitt, Politische Theologie, 6. Aufl. 1993, 21.), 13.

上述這般在理論上無(wú)節(jié)制、在政治上不抑制權(quán)力的例外狀態(tài)理論，和自由主義國(guó)家法學(xué)說對(duì)憲法的實(shí)定法解釋毫不相干，施密特也非常坦誠(chéng)地承認(rèn)了這一理論在權(quán)力形而上學(xué)上的基本特征：“對(duì)于法學(xué)而言，例外狀態(tài)的意義就像奇跡對(duì)于神學(xué)的意義?！雹?31)⑦Schmitt (Schmitt, Politische Theologie, 6. Aufl. 1993, 21.), 43.

對(duì)于自由主義國(guó)家法學(xué)說和自由憲法秩序，施密特只有譏諷和嘲笑——不論是在魏瑪共和國(guó)時(shí)期還是聯(lián)邦德國(guó)時(shí)期。⑧(32)⑧Schmitt, Glossarium, 2015, 176, 196, 202.對(duì)施密特而言，聯(lián)邦德國(guó)——正如他在1975年德國(guó)駐斯德哥爾摩大使館遭恐怖襲擊事件中所承認(rèn)的那樣(本文第三部分第二節(jié)第2點(diǎn)中的第2小點(diǎn))——是“只在那里發(fā)出恐怖叫聲的軟弱國(guó)家”之一。⑨(33)⑨Zit. nach Meier in Quaritsch, Complexio Oppositorum, 1988, 396; hierzu Hacke, Die Bundesrepublik als Idee, 2009, 20 f.相反給他留下深刻印象的是恐怖分子，可能是因?yàn)樗J(rèn)為這些恐怖分子完全獨(dú)立自主地對(duì)例外狀態(tài)做出了決定。⑩(34)⑩Gründer in Quaritsch (Zit. nach Meier in Quaritsch, Complexio Oppositorum, 1988, 396; hierzu Hacke, Die Bundesrepublik als Idee, 2009, 20 f.), 396.

三、基本法的規(guī)定

聯(lián)邦德國(guó)《基本法》有意地與《魏瑪憲法》進(jìn)行政治和法律上的區(qū)隔，反對(duì)用一個(gè)概括條款來(lái)規(guī)定例外狀態(tài)。以治安法上的“常態(tài)”為背景(本部分第一節(jié))，《基本法》展開了對(duì)國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)的憲法規(guī)定。

(一)治安法上的“常態(tài)”

為了能將有關(guān)國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)規(guī)定的意涵(特別是來(lái)自內(nèi)部及外部的恐怖主義威脅)進(jìn)行法律上的歸類，必須首先考察聯(lián)邦德國(guó)治安法上的常態(tài)。傳續(xù)至今的治安法核心，一如既往地是傳統(tǒng)警察法及其概括條款(例如《巴伐利亞警察任務(wù)法》第11條第1款)和類型化措施(例如《巴伐利亞警察任務(wù)法》第12條以下)。警察法的全面保護(hù)體現(xiàn)在：首先阻擋和制止刑事犯罪、違反安全秩序及危害憲法的活動(dòng)(例如《巴伐利亞警察任務(wù)法》第11條第2款第1項(xiàng))，其次抵御對(duì)生命、健康、自由和財(cái)產(chǎn)的危險(xiǎn)(例如《巴伐利亞警察任務(wù)法》第11條第2款第3項(xiàng))。特別是在保護(hù)身體及生命方面，采取如拘留、搜查住宅等類型化措施的前提通常都是滿足的。此外，警察使用射擊武器，包括使用沖鋒槍和機(jī)關(guān)槍的可能是作為最終手段而開放的(例如《巴伐利亞警察任務(wù)法》第61條第4款第1句、第64條第2款、第66條第1款、第67條、第69條第1款)。在極端情況下，甚至可以對(duì)人群使用射擊武器(例如《巴伐利亞警察任務(wù)法》第64條第3款第2句、第68條、第69條第4款)。另外，一些警察法還對(duì)所謂最終營(yíng)救式射擊進(jìn)行了授權(quán)(例如《巴伐利亞警察任務(wù)法》第66條第2款第2句)。最后除手榴彈外(例如《巴伐利亞警察任務(wù)法》第61條第4款第1句、第64條第2款、第69條第1至3款)，還可使用刺激性材料、麻醉劑及炸藥(例如《巴伐利亞警察任務(wù)法》第61條第3款)，但是炸藥不得對(duì)人使用(《巴伐利亞警察任務(wù)法》第69條第4款)。

傳統(tǒng)的危險(xiǎn)防御內(nèi)核本身已然為國(guó)家使用暴力開放了廣泛的形式，基于此(也基于恐怖主義威脅)分化出了涵蓋廣泛的預(yù)防法。正如烏韋·沃爾克曼(Uwe Volkmann)所明確指出的那樣，預(yù)防法是通過三個(gè)治安技術(shù)上的特征得以明晰的：①(35)①Hierzu u. zum Folgenden Volkmann, NVwZ 2009, 216 (217 ff. mwN); ders., Merkur 62 (2008), 371 (373 ff.).首先是目的上的特征，包括進(jìn)行預(yù)防性的犯罪斗爭(zhēng)、從危險(xiǎn)防御行政法轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)行政法以及公共秩序作為警察保護(hù)利益的復(fù)興。其次是行動(dòng)范圍上的特征，如在居留法、建筑規(guī)劃法、數(shù)據(jù)交換法、信息法、基層組織法、戶口登記法、護(hù)照法、安檢法、結(jié)社法以及憲法保衛(wèi)法中存在互相關(guān)聯(lián)的預(yù)防工作，且警察法和刑法愈加相似。②(36)②Vgl. speziell hierzu G?rditz, Staat u. Strafrechtspflege, 2015, 33 ff., 47.再次是手段上的特征，例如住宅和通訊監(jiān)控、線上搜查、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)搜尋、倉(cāng)儲(chǔ)式數(shù)據(jù)保存以及財(cái)政和銀行監(jiān)管工具的使用等。

(二)國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)

與這些非常廣泛的治安法上的行動(dòng)權(quán)限及預(yù)防權(quán)限緊密相關(guān)的，是關(guān)于國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)的憲法規(guī)定，其一方面由關(guān)于緊急情形的法律規(guī)定所決定(本節(jié)第1點(diǎn))，另一方面由基本權(quán)利所決定(本節(jié)第2點(diǎn))。③(37)③Zum ?u?eren Notstand M?rz in Isensee/Kirchhof (Eckart Klein in Isensee/Kirchhof, HdB StaatsR XII, 3. Aufl. 2014, § 280 Rn. 1 mwN.), § 281 mwN; zu Verfassungsst?rungen Eckart Klein in Isensee/Kirchhof (Eckart Klein in Isensee/Kirchhof, HdB StaatsR XII, 3. Aufl. 2014, § 280 Rn. 1 mwN.), § 279 mwN.

1.緊急情形(Notlagen)

目前，緊急狀態(tài)憲法(Notstandsverfassung)框架下國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)的憲法輪廓，是在1968年6月24日通過的《第十七基本法修改法》中出現(xiàn)的。④(38)④Zum Streit um die Notstandsgesetze Stolleis, Geschichte d. ?ffR in Deutschland IV, 2012, 307 f., 332, 353, 457 f., 476 mwN.其包括了三種法律層次上的緊急情形：緊急情況(Notfall)、緊急狀態(tài)(Notstandsfall)以及反抗?fàn)顟B(tài)(Widerstandsfall)。

(1)緊急情況

德國(guó)《基本法》第35條第2款、第3款規(guī)定了緊急情況。對(duì)此，《基本法》原則上是以如下情形為出發(fā)點(diǎn)的，即各州或無(wú)法根據(jù)常態(tài)下的治安法(本文第三部分第一節(jié))而獨(dú)自控制嚴(yán)重的危急情形。只有當(dāng)常態(tài)不再時(shí)，《基本法》第35條第2款才允許各州在公共安全及秩序遭到破壞時(shí)，尋求聯(lián)邦警察的支援(該款第1句)；在自然災(zāi)害及特大事故中，向他州警察或其他機(jī)構(gòu)、行政部門、聯(lián)邦警察及武裝部隊(duì)的力量尋求幫助(該款第2句)。若自然災(zāi)害或事故超出一州領(lǐng)域，則聯(lián)邦政府在必要時(shí)可根據(jù)《基本法》第35條第3款介入：聯(lián)邦政府可向有關(guān)州政府發(fā)布指令，允許其支配其他州的警力，以及可投入聯(lián)邦警察及武裝部隊(duì)以支援警力(該款第1句)。但是只要聯(lián)邦參議院要求，聯(lián)邦政府就必須隨時(shí)取消上述措施，否則必須在危險(xiǎn)消除后立即取消上述措施(該款第2句)。

上述關(guān)于緊急情況的規(guī)定涉及升級(jí)版“合作模式”①(39)①Schlink, Die Amtshilfe, 1982, 161.這一概念：根據(jù)緊急情況的程度及范圍，各州、聯(lián)邦乃至國(guó)防軍的人力及工具資源被相應(yīng)地動(dòng)員起來(lái)，以消除緊急情況。與內(nèi)部及外部恐怖主義進(jìn)行斗爭(zhēng)的特別意義在于，《基本法》第35條第2款第2句、第3款第1句中“事故”的概念也包含故意造成的危急情形，因此也包含迫在眉睫但尚未實(shí)現(xiàn)的恐怖主義襲擊。②(40)②BVerfGE 115, 118 (143 ff., 148 f.)=NJW 2006, 751=JuS 2006, 448 (Sachs); iErg wohl ebenso BVerfGE 132, 1 (18 f.)=NVwZ 2012, 1239 (mAnm Ladiges, NVwZ 2012, 1225)=JuS 2013, 283 (Sachs); BVerfGE 133, 241 (263 ff.)=NVwZ 2013, 713; zu den begriffl. Unsch?rfen pointiert Schoch, Jura 2013, 255 (264).在這一關(guān)系中，對(duì)于《基本法》第35條第2款第2句、第3款第1句中“武裝力量支援”的理解，在恐怖主義威脅的壓力下發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變：根據(jù)傳統(tǒng)理解，相應(yīng)支援受到被援助行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的限制。③(41)③BVerwG, NVwZ-RR 2007, 257 (260); NVwZ 2009, 782 (786).因此根據(jù)《基本法》第35條第2款第2句、第3款第1句，投入使用武裝力量意味著，這種情況下可使用的武器限于警察原則上可使用的范圍。因此軍事化程度高的武器在《基本法》第35條第2款第2句、第3款第1句的框架下不得使用。這一理解也被聯(lián)邦憲法法院在2006年2月15日關(guān)于航空安全法的判決中采納。④(42)④BVerfGE 115, 118 (146 ff., 150 f.)=NJW 2006, 751=JuS 2006, 448 (Sachs).但是，考慮到《基本法》第35條第2款第2句、第3款第1句的文義、歷史、體系位置及制定目的，由聯(lián)邦憲法法院第一、第二庭組成的全體會(huì)議(Plenum)在2012年7月3日作出的裁定中放棄了上述理解：⑤(43)⑤BVerfGE 132, 1 (16 ff.)=NVwZ 2012, 1239 (mAnm Ladiges, NVwZ 2012, 1225)=JuS 2013, 283 (Sachs); ferner BVerfGE 133, 241 (262)=NVwZ 2013, 713; andere Ansicht Pieroth in Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 35 Rn. 7; krit. zur Militarisierung der Amtshilfe Münkler, ZG 2013, 376 (377 ff.).在嚴(yán)格的前提下，《基本法》第35條第2款第2句、第3款第1句框架下武裝力量使用軍事化程度高的武器原則上是可能的：一方面以軍事手段應(yīng)對(duì)的事故必須具有災(zāi)難性。⑥(44)⑥Schoch, Jura 2013, 255 (263).另一方面，在使用軍事化程度高的武器時(shí)，不得繞過《基本法》第91條及87a條第4款(也就是緊急狀態(tài))的要求。

(2)緊急狀態(tài)

德國(guó)《基本法》第91條確定了國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)，其原則上有三種類型：一州內(nèi)的內(nèi)政緊急狀態(tài)(《基本法》第91條第1款)、一州內(nèi)由聯(lián)邦應(yīng)對(duì)的內(nèi)政緊急狀態(tài)(《基本法》第91條第2款第1、2句)以及超出一州由聯(lián)邦應(yīng)對(duì)的內(nèi)政緊急狀態(tài)(《基本法》第91條第2款第3句)。這三種類型都指向抵御針對(duì)聯(lián)邦或一州的存續(xù)或其自由民主基本秩序的威脅。聯(lián)邦憲法法院裁判所指的“自由民主的基本秩序”這一概念是被寬泛理解的；其包括：⑦(45)⑦Eckart Klein in Isensee/Kirchhof (Eckart Klein in Isensee/Kirchhof, HdB StaatsR XII, 3. Aufl. 2014, § 280 Rn. 1 mwN.), § 280 Rn. 18 mwN.人權(quán)及公民權(quán)、人民主權(quán)、分權(quán)、負(fù)責(zé)制政府、依法行政、法院獨(dú)立、多黨制及反對(duì)權(quán)。⑧(46)⑧BVerfGE 2, 1 (12 f.)=BeckRS 9998, 124517; BVerfGE 5, 85 (140)=NJW 1956, 1393.例如，對(duì)國(guó)家或憲法秩序的存續(xù)的危險(xiǎn)，可由有組織的武裝暴亂及政治動(dòng)蕩引起。⑨(47)⑨BVerfGE 132, 1 (17 f. Rn. 45 f.)=NVwZ 2012, 1239 (mAnm Ladiges, NVwZ 2012, 1225)=JuS 2013, 283 (Sachs).在這方面，區(qū)別于《魏瑪憲法》第48條第2款第1句(本文第二部分第三節(jié))，社會(huì)及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的受損不足以證立內(nèi)政緊急狀態(tài)。⑩(48)⑩Pieroth in Jarass/Pieroth (BVerfGE 132, 1 (16 ff.)=NVwZ 2012, 1239 (mAnm Ladiges, NVwZ 2012, 1225)=JuS 2013, 283 (Sachs); ferner BVerfGE 133, 241 (262)=NVwZ 2013, 713; andere Ansicht Pieroth in Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 35 Rn. 7; krit. zur Militarisierung der Amtshilfe Münkler, ZG 2013, 376 (377 ff.)), Art. 91 Rn. 1 mwN.

在《基本法》第91條第1款規(guī)定的第一種類型中，國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)權(quán)限首先在相應(yīng)州的手中，對(duì)此其可動(dòng)用治安法上的行動(dòng)方式和常態(tài)中的各類安全技術(shù)資源(第三部分第一節(jié))。必要時(shí)，該州可根據(jù)《基本法》第91條第1款向其他州及聯(lián)邦請(qǐng)求協(xié)助。但是，若一州尚未準(zhǔn)備好或無(wú)足夠能力應(yīng)對(duì)相關(guān)危險(xiǎn)，則就涉及《基本法》第91條第2款第1、2句及第87a條第4款所規(guī)定的內(nèi)政緊急狀態(tài)的第二種情形：聯(lián)邦政府可指揮該州及其他州的警力并投入聯(lián)邦警察(《基本法》第91條第2款第1句)。此外，在這種情形中，《基本法》第87a條第4款第1句允許聯(lián)邦政府在保護(hù)民用資產(chǎn)和控制有組織的軍事武裝暴亂時(shí)，將武裝部隊(duì)作為支援州及聯(lián)邦警察的最終手段。根據(jù)《基本法》第91條第2款第1句發(fā)出的命令，應(yīng)當(dāng)在危險(xiǎn)排除后中止，否則應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦參議院的要求下隨時(shí)取消(《基本法》第91條第2款第2句)。聯(lián)邦眾議院或參議院可隨時(shí)要求中止依據(jù)《基本法》第87a條第4款第1句進(jìn)行的武裝部隊(duì)使用。此外，《基本法》第91條第2款第3句規(guī)定了第三種內(nèi)政緊急狀態(tài)的類型：當(dāng)《基本法》第91條第2款第1句意義上的內(nèi)政危險(xiǎn)涉及若干州的領(lǐng)域時(shí)，只要對(duì)于有效控制危險(xiǎn)是必要的，則聯(lián)邦政府可指令有關(guān)州政府行動(dòng)。

(3)反抗?fàn)顟B(tài)

德國(guó)《基本法》第20條第4款規(guī)定了反抗?fàn)顟B(tài)：①(49)①Hierzu u. zum Folgenden BT-Drs. V/2873, 9.針對(duì)欲消滅《基本法》第20條第1至3款所建構(gòu)的憲法秩序的人，當(dāng)無(wú)其他糾正措施時(shí)，所有德國(guó)人皆有權(quán)反抗?！痘痉ā返?0條第4款涉及一種類基本權(quán)利的權(quán)利(《基本法》第93條第1款第4a項(xiàng))。針對(duì)所有欲持續(xù)地排除基本法的國(guó)家機(jī)構(gòu)或私人的預(yù)備及實(shí)行活動(dòng)，公民既可以進(jìn)行個(gè)人反抗，也可以進(jìn)行集體反抗。但是當(dāng)國(guó)家機(jī)構(gòu)不再能夠保衛(wèi)自由民主的基本秩序時(shí)，反抗權(quán)只是公民的最終手段。②(50)②BVerfGE 123, 267 (333)=NJW 2009, 2267.在這方面憲法關(guān)于緊急情況和緊急狀態(tài)的規(guī)定是優(yōu)先考慮適用的(本文前面1、2小點(diǎn))。按照《基本法》第20條第4款的文義，反抗活動(dòng)只能針對(duì)欲消滅基本法的人。相應(yīng)地，《基本法》第20條第4款“并不構(gòu)成干涉第三人權(quán)利的基礎(chǔ)”。③(51)③Sachs in Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 20 Rn. 175.尤其是《基本法》第20條第4款，并不能正當(dāng)化對(duì)人性尊嚴(yán)保障的侵害(《基本法》第1條第1款)。此外在行使抵抗權(quán)時(shí)比例原則須得到遵守。

但是在2001年9月11日紐約發(fā)生恐怖襲擊后，反抗權(quán)被賦予了全新的意義。為了因應(yīng)這一重大事件，德國(guó)立法者制定了《航空安全法》第14條第3款。根據(jù)這一規(guī)定，若根據(jù)具體情況可以認(rèn)為航空器被用以威脅人的生命，則對(duì)航空器直接采取武力是被允許的。對(duì)被恐怖分子劫持以用作武器的滿客飛機(jī)適用《航空安全法》第14條第3款，將不可避免地導(dǎo)致無(wú)辜乘客及機(jī)組人員的死亡。為了正當(dāng)化《航空安全法》第14條第3款，就要注意《基本法》第20條第4款的不同方面，還要部分地注意反抗權(quán)的“價(jià)值”：④(52)④Hierzu u. zum Folgenden Pawlik, JZ 2004, 1045 (1053, 1055); krit. Sch?uble, EuGRZ 2006, 294.只有當(dāng)《基本法》第20條第4款允許在行使反抗權(quán)時(shí)不可避免地造成無(wú)辜第三人死亡，其才擁有獨(dú)立的調(diào)整內(nèi)容。這種“價(jià)值”是在將犧牲義務(wù)作為公民義務(wù)的意義上，用來(lái)將《航空安全法》第14條第3款對(duì)人的生命的積極的“成本—收益—平衡”正當(dāng)化：客機(jī)內(nèi)的少數(shù)公民被犧牲，以挽救地面上的多數(shù)公民。然而這種“價(jià)值”將反抗權(quán)導(dǎo)向了它的對(duì)立面：從公民權(quán)演變出一種犧牲義務(wù)；從公民基本權(quán)利生發(fā)出一種國(guó)家的殺人權(quán)限；把《基本法》第20條第4款緊急規(guī)定的輔助性定位，變?yōu)橐环N永久性例外法律的基本思想。但即使基于這種背景，聯(lián)邦憲法法院還是完全正確地將《航空安全法》第14條第3款的規(guī)定認(rèn)定為違憲：在擊落叛逃客機(jī)的情形中，無(wú)辜之人和機(jī)組被當(dāng)作了純粹的客體，這侵犯了人性尊嚴(yán)(《基本法》第1條第1款)。⑤(53)⑤BVerfGE 115, 118 (151 ff.)=NJW 2006, 751=JuS 2006, 448 (Sachs).“在國(guó)家自行宣布的例外情形中”⑥(54)⑥D(zhuǎn)epenheuer, Selbstbehauptung d. Rechtsstaats, 2. Aufl. 2008, 95.的“公民犧牲理論”⑦(55)⑦Depenheuer, Selbstbehauptung d. Rechtsstaats, 2. Aufl. 2008, 77; ferner Gramm, DVBl 2006, 653 (659 ff., bes. 661); Hillgruber, JZ 2007, 209 (215 ff.).，是從例外狀態(tài)出發(fā)思考憲法，是為了限縮《基本法》第1條第1款的適用范圍(本文第四部分第四節(jié))。

2.基本權(quán)利

在國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)中，基本權(quán)利不僅展開其防御維度(第1小點(diǎn))，還展開其保護(hù)維度(第2小點(diǎn))。

(1)防御維度

不同于《魏瑪憲法》第48條第2款第2句，《基本法》并未規(guī)定行政權(quán)可在國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)中中止基本權(quán)利。①(56)①Eckart Klein in Isensee/Kirchhof (Eckart Klein in Isensee/Kirchhof, HdB StaatsR XII, 3. Aufl. 2014, § 280 Rn. 1 mwN.), § 280 Rn. 66; vgl. demggü. für den Verteidigungsfall Art. 12 a III-VI, 115 c II GG.甚至勞動(dòng)結(jié)社自由(《基本法》第9條第3款第1句)被精確地解釋為“不受緊急狀態(tài)動(dòng)搖的”(《基本法》第9條第3款第3句)。于此相對(duì)，通信、郵政及電信秘密(《基本法》第10條第1款)、自由遷徙(《基本法》第11條第1款)以及住宅不受侵犯(《基本法》第13條第1款)等自由包含形式上的法律保留，其與國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)關(guān)聯(lián)緊密(《基本法》第11條第2款)或者至少會(huì)在國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)時(shí)被激活(《基本法》第10條第2款第2句、第13條第4、7款)。因此，為了緊急狀態(tài)立法者可限制這些基本權(quán)利，但不能直接由行政機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)中予以中止。所以《基本法》在國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)中還是盡可能地將基本權(quán)利堅(jiān)持為防御權(quán)。但是在國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)的法律適用方面，可能會(huì)有諸多的基本權(quán)利限制：②(57)②Hierzu u. zum Folgenden Eckart Klein in Isensee/Kirchhof (Eckart Klein in Isensee/Kirchhof, HdB StaatsR XII, 3. Aufl. 2014, § 280 Rn. 1 mwN.), § 280 Rn. 66 ff.在危急情形中，在基本權(quán)利作為防御權(quán)和基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)以及公共利益訴求間，預(yù)計(jì)會(huì)存在嚴(yán)重的利益沖突，其只能通過個(gè)案中的權(quán)衡予以解決。

(2)保護(hù)維度

在國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)中，基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)維度發(fā)展出了獨(dú)特的意義。在恐怖主義斗爭(zhēng)中，兩個(gè)基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)直接在憲法層面發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)如何裁斷呢？聯(lián)邦憲法法院在漢斯·馬丁·施萊爾(Hanns Martin Schleyer)劫持案中就面臨著這一問題。③(58)③BVerfGE 46, 160=NJW 1977, 2255.繼1975年2月27日基民盟柏林州主席洛倫茨(Lorenz)被綁架和1975年4月24日德國(guó)斯德哥爾摩大使館人質(zhì)劫持事件后，左翼恐怖主義在“德意志之秋”(Deutscher Herbst)升級(jí)：④(59)④Hierzu u. zum Folgenden Aust, Der Baader-Meinhof-Komplex, 2008, 612 ff.; Winkler, Die Geschichte der RAF, 2007, 285 ff.1977年4月7日，紅軍派(Rote Armee Fraktion)在卡爾斯魯厄當(dāng)街謀殺了聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)布巴克 (Buback)。1977年4月28日，被告巴德爾(Baader)、恩斯林(Ensslin)和拉斯佩(Raspe)在斯圖加特-施塔姆海姆(Stuttgart-Stammheim)被判處終身監(jiān)禁。1977年7月30日，紅軍黨殺害德累斯頓銀行首席執(zhí)行官蓬托(Ponto)。1977年9月5日，紅軍派特遣隊(duì)“齊格弗里德-豪瑟”(Siegfried Hauser)綁架了德國(guó)雇主協(xié)會(huì)主席施萊爾。綁匪要求釋放并遞解出境11名在押恐怖分子，否則就處決人質(zhì)。聯(lián)邦政府拒絕了相關(guān)要求。1977年10月13日，漢莎航空客機(jī)“蘭茨胡特號(hào)”被劫持。

聯(lián)邦憲法法院第一庭于1977年10月16日判決駁回由施萊爾之子代理提出的滿足綁匪要求的申訴。作出該裁判的主要理由極為簡(jiǎn)短：“防止威脅生命的恐怖主義勒索，其特點(diǎn)在于可采用的措施必須適合多樣的個(gè)案案情。這些措施既不能事先被普遍地規(guī)范化訂立，也不能從某一個(gè)別的基本權(quán)利中作為規(guī)范被推導(dǎo)出來(lái)。《基本法》不僅證立了針對(duì)個(gè)體的國(guó)家保護(hù)義務(wù)，也證立了對(duì)公民整體的保護(hù)義務(wù)。要有效落實(shí)該義務(wù)，則相應(yīng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)就必須能夠針對(duì)個(gè)案情況進(jìn)行恰當(dāng)?shù)匾驊?yīng)，這已然排除了確立特定的手段。此外，這種確立之所以尤其不被憲法允許，是因?yàn)楸苊鈬?guó)家對(duì)恐怖分子的回應(yīng)從一開始就可被算計(jì)，造成國(guó)家難以有效地保護(hù)其公民。這或許與《基本法》第2條第2款第1句所確立的任務(wù)存在不可消除的矛盾?！雹?60)⑤BVerfGE 46, 160 (165)=NJW 1977, 2255.

對(duì)于憲法上直接沖突的保護(hù)義務(wù)的權(quán)衡(具體而言就是針對(duì)施萊爾的生命與其他公民的生命的沖突)，《基本法》允許相應(yīng)機(jī)關(guān)(具體而言就是聯(lián)邦政府)進(jìn)行廣泛的裁量，以恰當(dāng)?shù)貞?yīng)對(duì)恐怖主義威脅。時(shí)任聯(lián)邦總理施密特(Schmidt)及聯(lián)邦政府在聯(lián)邦憲法法院作出判決后維持了原先的決定。1977年10月18日，停靠在摩加迪沙的被劫持客機(jī)“蘭茨胡特號(hào)”上的人質(zhì)被德國(guó)第九國(guó)境防衛(wèi)隊(duì)解救。接著被判處終身監(jiān)禁的巴德爾、恩斯林和拉斯佩在斯圖加特-施塔姆海姆監(jiān)獄中自殺身亡。1977年10月18日或19日，漢斯·馬丁·施萊爾被綁匪殺害。

四、憲法之外

除了上述《基本法》關(guān)于內(nèi)部緊急狀態(tài)的規(guī)定外，德國(guó)既不需要承認(rèn)不成文的國(guó)家緊急權(quán)(本部分第一節(jié))，也不需要在憲法上承認(rèn)例外狀態(tài)(本部分第二節(jié))。

(一)不成文的國(guó)家緊急權(quán)

克勞斯·斯特恩(Klaus Stern)曾對(duì)不成文國(guó)家緊急權(quán)進(jìn)行了與眾不同的證立：①(61)①Hierzu u. zum Folgenden Stern, StaatsR II, 1980, 1328 ff., 1334 ff.; ferner Isensee in Isensee/Kirchhof (Eckart Klein in Isensee/Kirchhof, HdB StaatsR XII, 3. Aufl. 2014, § 280 Rn. 1 mwN.), § 268 Rn. 121 ff.; Grzeszick in Isensee, Der Terror, der Staat u. das Recht, 2004, 55 (74 ff.).國(guó)家的各類緊急情形是無(wú)法預(yù)料、難以計(jì)算且變化多端的，以致其基本無(wú)法被預(yù)先規(guī)定。因此必須在憲法習(xí)慣法上承認(rèn)一種不成文的國(guó)家緊急權(quán)。這是基于這樣一種見解，即“在憲政國(guó)家賴以存在的基礎(chǔ)面臨最大危險(xiǎn)的情況下，如果唯有放棄遵守憲法才能維護(hù)支持憲政國(guó)家的基礎(chǔ)，那么放棄才是可以的”。②(62)②Stern (Hierzu u. zum Folgenden Stern, StaatsR II, 1980, 1328 ff., 1334 ff.; ferner Isensee in Isensee/Kirchhof (Eckart Klein in Isensee/Kirchhof, HdB StaatsR XII, 3. Aufl. 2014, § 280 Rn. 1 mwN.), § 268 Rn. 121 ff.; Grzeszick in Isensee, Der Terror, der Staat u. das Recht, 2004, 55 (74 ff.).), 1336.斯特恩列出不成文國(guó)家緊急權(quán)與《基本法》的憲法結(jié)構(gòu)在五個(gè)方面上存在的關(guān)聯(lián)，進(jìn)而明確區(qū)分了不成文的國(guó)家緊急權(quán)與施密特關(guān)于例外狀態(tài)的理解(本文第二部分第四節(jié))：③(63)③Stern (Hierzu u. zum Folgenden Stern, StaatsR II, 1980, 1328 ff., 1334 ff.; ferner Isensee in Isensee/Kirchhof (Eckart Klein in Isensee/Kirchhof, HdB StaatsR XII, 3. Aufl. 2014, § 280 Rn. 1 mwN.), § 268 Rn. 121 ff.; Grzeszick in Isensee, Der Terror, der Staat u. das Recht, 2004, 55 (74 ff.).), 1337 f.第一，不成文的國(guó)家緊急權(quán)必須服務(wù)于保護(hù)核心憲法法益，例如自由民主基本秩序的存續(xù)或者人民的身體與生命；第二，它是國(guó)家行動(dòng)的最終手段；第三，在法益權(quán)衡中，遭威脅的法益顯著地重于被減損的利益；第四，須遵守禁止過度；第五，所有的措施應(yīng)契合盡快回歸常態(tài)的目的。習(xí)慣法上的國(guó)家緊急狀態(tài)中的法益權(quán)衡，與刑法中“超越法律”(übergesetzlich)并可阻卻違法的緊急避險(xiǎn)(rechtfertigender Notstand)是相契合的(《刑法典》第34條)。

聯(lián)邦德國(guó)的相關(guān)國(guó)家實(shí)踐總是基于不成文的國(guó)家緊急權(quán)。為了在違反《基本法》第13條第1款的情況下能監(jiān)聽核能批評(píng)分子特勞貝(Traube)的住宅；為了能在違反《刑事訴訟法》第148條的情況下，秘密監(jiān)聽被關(guān)押在斯圖加特-施塔姆海姆監(jiān)獄的被告與其辯護(hù)人間的談話；為了在施萊爾被綁架后，在無(wú)法律授權(quán)的情況下對(duì)被告恐怖分子進(jìn)行全面的接觸禁止(這一禁止甚至不允許會(huì)見辯護(hù)人，違反《刑事訴訟法》第148條)，聯(lián)邦政府和州政府在1975至1977年間反復(fù)援引超越法律的、阻卻違法性的緊急避險(xiǎn)概念。④(64)④B?ckenf?rde, NJW 1978, 1881 (1882 mwN).聯(lián)邦最高法院以超越法律的阻卻違法的緊急避險(xiǎn)這一法律理念為依據(jù)，在1977年9月23日作出裁定，認(rèn)為全面的接觸禁止是合法的。⑤(65)⑤BGH, NJW 1977, 2172 f.

國(guó)家實(shí)踐并不是僅在20世紀(jì)70年代的恐怖主義斗爭(zhēng)中援引國(guó)家緊急權(quán)。在2004年1月30日議會(huì)關(guān)于《航空安全法》第14條第3款的爭(zhēng)論中，為了能對(duì)叛逃飛機(jī)上無(wú)辜之人的死亡予以正當(dāng)化，超越法律的緊急狀態(tài)這一法律形象再次浮現(xiàn)。在這一爭(zhēng)論中，聯(lián)邦眾議院議員施特勒貝勒(Str?bele)在介紹執(zhí)政聯(lián)盟的法律觀點(diǎn)時(shí)指出，《航空安全法》第14條第3、4款僅僅是純粹形式上的職責(zé)規(guī)定，其可以通過超越法律的緊急避險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)法律上的填充。⑥(66)⑥Hierzu u. zum Folgenden Str?bele, BT-Prot. 15/89 v. 30.1.2004, 7893 ff., bes. 7893, 7895; krit. Kersten, NVwZ 2005, 661.擊落客機(jī)的實(shí)質(zhì)法律基礎(chǔ)是無(wú)法被預(yù)先規(guī)范的，因?yàn)樵跔奚鼰o(wú)辜乘客和拯救地面群眾間存在兩難。做出實(shí)質(zhì)決定毋寧應(yīng)根據(jù)“通常的要素，不是超越法律的緊急避險(xiǎn)(對(duì)國(guó)家行動(dòng)而言也可以找到超越法律的緊急避險(xiǎn)的適用空間)，就是關(guān)于緊急狀態(tài)或緊急救援的特別規(guī)定”。①(67)①Str?bele (Hierzu u. zum Folgenden Str?bele, BT-Prot. 15/89 v. 30.1.2004, 7893 ff., bes. 7893, 7895; krit. Kersten, NVwZ 2005, 661.), 7894 (Klammerzusatz durch den Autor); krit. Sch?uble, EuGRZ 2005, 294 (296).

(二)“被排除的例外狀態(tài)”

在1978年弗萊堡的就職演說《被排除的例外狀態(tài)》中，恩斯特·沃爾夫?qū)げ细柕?Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde)借批評(píng)1977年超越法律的緊急避險(xiǎn)的國(guó)家實(shí)踐，來(lái)宣傳《基本法》對(duì)例外狀態(tài)進(jìn)行規(guī)定：②(68)②Hierzu u. zum Folgenden B?ckenf?rde, NJW 1978, 1881 (1882 ff.); ferner ders., ZParl 1980, 591 ff.; ders., FS Hirsch, 1981, 259 ff.以《刑法典》第34條來(lái)作為國(guó)家被授權(quán)的基礎(chǔ)，會(huì)使得從超越法律的緊急避險(xiǎn)這一概念中生發(fā)出“超越憲法的緊急避險(xiǎn)”③(69)③Hierzu u. zum Folgenden B?ckenf?rde, NJW 1978, 1881 (1883).，由此《基本法》的憲法約束可在事實(shí)及法律上被任一國(guó)家機(jī)構(gòu)所中止。如是，在形式和內(nèi)容上完全不受限制的緊急避險(xiǎn)(《刑法典》第34條)的概括授權(quán)，對(duì)于《基本法》的憲法秩序而言已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了“飽受詬病的《魏瑪憲法》第48條第2款”。正是由于《基本法》鑒于歷史教訓(xùn)排除了例外狀態(tài)，國(guó)家實(shí)踐才屢屢援引《刑法典》第34條。這意味著消解了法治憲法的完整性、拋棄了憲政國(guó)家。

基于上述法律和歷史上的分析，伯肯弗爾德建議在《基本法》中承認(rèn)例外狀態(tài)：④(70)④B?ckenf?rde, NJW 1978, 1881 (1882 ff.); Formulierungsvorschlag mit Erl?uterungen: ders., FS Hirsch (Hierzu u. zum Folgenden B?ckenf?rde, NJW 1978, 1881 (1882 ff.); ferner ders., ZParl 1980, 591 ff.; ders., FS Hirsch, 1981, 259 ff.), 259 (264 ff.).由于規(guī)范涉及的是常態(tài)，所以反常的例外狀態(tài)因其不可預(yù)見性、不可計(jì)算性及多樣性而不能被直接規(guī)范。因此例外狀態(tài)在內(nèi)容上的完備規(guī)范化是被排除的。但是與之相對(duì)，例外狀態(tài)的管轄、程序及形式卻是可以調(diào)整的，且這種調(diào)整作為“分權(quán)的和議會(huì)參與的手段模式”⑤(71)⑤B?ckenf?rde, FS Hirsch (Hierzu u. zum Folgenden B?ckenf?rde, NJW 1978, 1881 (1882 ff.); ferner ders., ZParl 1980, 591 ff.; ders., FS Hirsch, 1981, 259 ff.), 259 (265).，是可以融入《基本法》的民主憲法結(jié)構(gòu)的。伯肯弗爾德將這種憲法調(diào)整模式具體化為五個(gè)要點(diǎn)：

第一，當(dāng)例外狀態(tài)被認(rèn)為危及自由民主基本秩序或者聯(lián)邦德國(guó)法治的存續(xù)時(shí)，必須明確區(qū)分常態(tài)與例外狀態(tài)。

第二，有必要區(qū)分例外狀態(tài)的確定權(quán)限(聯(lián)邦眾議院并征得聯(lián)邦參議院同意)和例外狀態(tài)中的行動(dòng)權(quán)限(聯(lián)邦總理)，以避免有權(quán)行動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行自我授權(quán)。

第三，例外權(quán)限要規(guī)定在一個(gè)概括條款之中，據(jù)此聯(lián)邦總理有權(quán)采取為排除危險(xiǎn)而必要的、符合比例原則的措施。這些例外狀態(tài)中的措施雖然可以優(yōu)先于既有法律適用，但不能修改或取消之。

第四，例外狀態(tài)的終止必須通過目的達(dá)成、到期及議會(huì)取消等要件而得以確定。

第五，應(yīng)具體化例外狀態(tài)中行動(dòng)權(quán)限擁有者的責(zé)任、監(jiān)督及制裁，以防止例外狀態(tài)權(quán)限的濫用。

(三)被忽視的《基本法》

不論是不成文國(guó)家緊急權(quán)學(xué)說，還是將例外狀態(tài)予以明確規(guī)定的建議，都在《基本法》的憲法結(jié)構(gòu)中發(fā)展出了一種溢出的內(nèi)在傾向(überschie?ende Innentendenz)。對(duì)于不成文的國(guó)家緊急權(quán)，伯肯弗爾德已經(jīng)論述了其必要內(nèi)容(本文第四部分第二節(jié))：⑥(72)⑥B?ckenf?rde, NJW 1978, 1881 (1882 ff.).任一國(guó)家機(jī)關(guān)都可基于《刑法典》第34條的法律理念而有權(quán)中止自身在危急情形中所受到的法律及憲法約束。這與《基本法》第1條第3款、第20條第3款不符。因此《基本法》的憲法秩序會(huì)通過《刑法典》第34條在公法中的適用而被嚴(yán)重破壞。這對(duì)上述國(guó)家實(shí)踐意味著：1977年進(jìn)行接觸禁止的命令是違法的，2004年《航空安全法》第14條第3款的規(guī)定是不可被不成文的國(guó)家緊急權(quán)所支撐的。恰恰是在這兩種情況中顯示了例外狀態(tài)的法律破壞力量：不得違法，必得合法。

但是伯肯弗爾德在《基本法》中確認(rèn)“分權(quán)的和議會(huì)參與的手段模式”的建議也遭到了批評(píng)。如果僅僅想把伯肯弗爾德的建議歸為對(duì)《魏瑪憲法》第48條第2款及其解釋者施密特的回憶，那么這種批評(píng)是失之膚淺的：當(dāng)然，伯肯弗爾德建議的核心與《魏瑪憲法》第48條第2款一樣，是一個(gè)概括條款。誠(chéng)然，伯肯弗爾德將他的就職演講獻(xiàn)給了施密特的90歲生日，并用施密特的論證“套路”來(lái)建構(gòu)他的規(guī)定建議。①(73)①B?ckenf?rde in B?ckenf?rde/Gosewinkel, Wissenschaft, Politik, Verfassungsgericht, 2011, 361:, Ich habe von seinem (Carl Schmitts) Werk immer das herausgesucht, was ich übernehmen und akzeptieren konnte“ (Klammerzusatz durch den Autor).但是伯肯弗爾德的模式是欲將有關(guān)學(xué)說從魏瑪?shù)恼Z(yǔ)境中抽離出來(lái)，并在一定程度上是以施密特來(lái)反對(duì)施密特。對(duì)伯肯弗爾德而言最重要的是，對(duì)例外狀態(tài)進(jìn)行法治限制并使之承擔(dān)民主責(zé)任。②(74)②Volkmann, Merkur 62 (2008), 371 (373); Anter/Frick in Voigt (Blasius in Voigt, Ausnahmezustand, 2013, 115 ff.), 128 (140); grds. M?llers, Zeitschrift für Ideengeschichte IV/3 (2010), 107 (109 ff.).在這方面伯肯弗爾德的法政策建議恰恰是針對(duì)例外狀態(tài)在規(guī)范上的不受約束、在政治上的不可控以及在理論上的無(wú)節(jié)制(本文第二部分第二至三節(jié))。但是格特魯?shù)隆呜悺の譅柗?Gertrude Lübbe-Wolff)指出，針對(duì)憲法上例外狀態(tài)的無(wú)邊無(wú)界而也在憲法上進(jìn)行辨析討論的努力，最終沒有成功：③(75)③Lübbe-Wolff, ZParl 1980, 110 (111); s. auch Frankenberg, Staatstechnik, 2010, 153.若例外狀態(tài)必要性的證立理由在于例外情形的不可預(yù)見性、不可計(jì)算性及多樣性，則對(duì)于例外狀態(tài)而言，對(duì)被認(rèn)為是必要緊急措施的任何形式的憲法上的限制最終都是很有限的。假設(shè)處在伯肯弗爾德的憲法例外狀態(tài)模式中：當(dāng)處于危急情形中的聯(lián)邦總理或者聯(lián)邦政府，無(wú)法有效行使其例外狀態(tài)權(quán)限時(shí)，會(huì)發(fā)生什么？在這種情況下，一個(gè)指向例外狀態(tài)的想法會(huì)被立馬再次與不成文的國(guó)家緊急權(quán)聯(lián)系起來(lái)。這表明了例外狀態(tài)思想的不可控和易濫用：憲法上的例外是無(wú)法從憲法上控制的。例外消耗了常規(guī)。

人們還可以對(duì)例外狀態(tài)理論更原則性地給予一個(gè)批評(píng)：《基本法》即使沒有例外狀態(tài)且正是沒有施密特方才泰然處之，并未因此而在危機(jī)與緊急情形中使捍衛(wèi)憲法秩序遭受風(fēng)險(xiǎn)。通過明文規(guī)定而使訴諸不成文憲法原則成為多余，正是1968年在《基本法》中加入緊急狀態(tài)憲法時(shí)所明確的目標(biāo)。④(76)④BT-Drs. V/2873, 9.國(guó)家緊急狀態(tài)與例外狀態(tài)理論忽視了修憲者的意志，也以此最終忽視了基本法。它們申明了一種“緊急狀態(tài)憲法的完美規(guī)制主義”和一種無(wú)視緊急狀態(tài)的“憲法法制主義”。⑤(77)⑤Isensee in Isensee/Kirchhof (Eckart Klein in Isensee/Kirchhof, HdB StaatsR XII, 3. Aufl. 2014, § 280 Rn. 1 mwN.), § 268 Rn. 121.它們以緊急狀態(tài)情形的不可預(yù)見、不可計(jì)算和多樣在國(guó)家理論上對(duì)這樣的問題產(chǎn)生了免疫，即《基本法》中關(guān)于內(nèi)部緊急狀態(tài)的規(guī)定是否不能有效保障危機(jī)時(shí)期的安全、法治和民主。當(dāng)然《基本法》的緊急狀態(tài)憲法在體系上和調(diào)整技巧上都可以更完善。但是其在緊急情況和緊急狀態(tài)中，通過《基本法》第35條第2、3款，第87a條第4款以及第91條落實(shí)了升級(jí)的“合作模式”概念(本文第三部分第二節(jié)第1點(diǎn)第1至2小點(diǎn))：從一州治安法和治安技術(shù)的常態(tài)，到不同州的合作，再到與聯(lián)邦合作，包括聯(lián)邦國(guó)防軍的投入及動(dòng)用特殊軍事武器，這一模式可應(yīng)對(duì)針對(duì)安全及憲法秩序的風(fēng)險(xiǎn)及危險(xiǎn)。這涉及在緊急情況和緊急狀態(tài)中，為保衛(wèi)安全和憲政而進(jìn)行“行政力量的綜合集中”⑥(78)⑥Schlink (Schlink, Die Amtshilfe, 1982, 161.), 166.。確切地說，例外狀態(tài)模式和《基本法》國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)規(guī)定的結(jié)構(gòu)性區(qū)別，可在警察概括條款的意涵上得到厘清：參照《魏瑪憲法》第48條第2款第1句的模式，例外狀態(tài)理論將警察概括條款交給了在緊急狀況中自上而下反應(yīng)的政府。相反地，《基本法》國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)的概念則是從州法中警察一般條款的傳統(tǒng)地位出發(fā)，并在危險(xiǎn)升級(jí)時(shí)自下而上地“建立一個(gè)整體的行政機(jī)關(guān)”⑦(79)⑦Schlink (Schlink, Die Amtshilfe, 1982, 161.), 166.，其由各州和聯(lián)邦、警察和部隊(duì)組成，以制止對(duì)憲法秩序的危險(xiǎn)。在危機(jī)中，這一自下而上的模式比自上而下的模式更有抵抗力：它可以更分散、靈活地應(yīng)對(duì)威脅情形，最主要的是它可以更有效地彌補(bǔ)危機(jī)造成的各方損失。但是例外狀態(tài)理論甚至不允許自身參與，對(duì)《基本法》彈性的危機(jī)解決模式的概念分析，因?yàn)樗鼘⑦@種模式視為一種沒有理論水準(zhǔn)的“官僚制度的運(yùn)轉(zhuǎn)模式”⑧(80)⑧Schmitt, Der Leviathan in der Staatslehre des Thomas Hobbes, 1982, 101.。

(四)被中止的尊嚴(yán)

德國(guó)《基本法》關(guān)于國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)的憲法規(guī)定，涵蓋了幾乎所有原則上可以想象的緊急情況或緊急狀態(tài)，因?yàn)槠渥罱K有賴于作為全部治安法堅(jiān)硬內(nèi)核的警察概括條款。但這些規(guī)定至少可對(duì)一種情況不予回應(yīng)：哪怕是在國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)的范圍內(nèi)，也不得侵犯人性尊嚴(yán)(《基本法》第1條第1款)。這一點(diǎn)聯(lián)邦的國(guó)家實(shí)踐至今仍在遵守。

為此讓我們?cè)僖淮位氐?977年，這一年對(duì)理解我們的緊急狀態(tài)憲法是如此重要：不論是當(dāng)時(shí)還是現(xiàn)在，我們對(duì)那時(shí)的危機(jī)處理小組的審視在憲法上是模糊的。①(81)①Stern (Hierzu u. zum Folgenden Stern, StaatsR II, 1980, 1328 ff., 1334 ff.; ferner Isensee in Isensee/Kirchhof (Eckart Klein in Isensee/Kirchhof, HdB StaatsR XII, 3. Aufl. 2014, § 280 Rn. 1 mwN.), § 268 Rn. 121 ff.; Grzeszick in Isensee, Der Terror, der Staat u. das Recht, 2004, 55 (74 ff.)), 1330; Isensee in Quaritsch (Zit. nach Meier in Quaritsch, Complexio Oppositorum, 1988, 396; hierzu Hacke, Die Bundesrepublik als Idee, 2009, 20 f.), 394 (395).在施萊爾被綁架后，據(jù)說聯(lián)邦總理府的危機(jī)應(yīng)對(duì)小組于1977年9月8日討論了這樣的建議，即在“超越法律的緊急避險(xiǎn)中”“依次射殺關(guān)押在施塔姆海姆的囚犯，直到施萊爾被綁匪釋放。為此《基本法》必須被修改。危機(jī)應(yīng)對(duì)小組可在數(shù)小時(shí)內(nèi)完成這一工作，因?yàn)樵谶@個(gè)小組里立法權(quán)和行政權(quán)的職責(zé)被合并了。”②(82)②Aust (Hierzu u. zum Folgenden Aust, Der Baader-Meinhof-Komplex, 2008, 612 ff.; Winkler, Die Geschichte der RAF, 2007, 285 ff.), 689.在這一憲法修改中涉及對(duì)“《基本法》第102條的暫時(shí)中止”③(83)③Winkler (Hierzu u. zum Folgenden Aust, Der Baader-Meinhof-Komplex, 2008, 612 ff.; Winkler, Die Geschichte der RAF, 2007, 285 ff.), 326.。據(jù)說對(duì)這一行動(dòng)，聯(lián)邦司法部長(zhǎng)福格爾(Vogel)明確表示反對(duì)，聯(lián)邦總理施密特的建議也完全被忽視和拒絕。④(84)④Aust (Hierzu u. zum Folgenden Aust, Der Baader-Meinhof-Komplex, 2008, 612 ff.; Winkler, Die Geschichte der RAF, 2007, 285 ff.), 689; Winkler (Hierzu u. zum Folgenden Aust, Der Baader-Meinhof-Komplex, 2008, 612 ff.; Winkler, Die Geschichte der RAF, 2007, 285 ff.), 326 f.

由于禁止死刑(《基本法》第102條)是保障人性尊嚴(yán)(《基本法》第1條第1款)的具體化，⑤(85)⑤Kersten in Maunz/Dürig, GG, 2015, Art. 102 Rn. 18 ff.這一點(diǎn)在國(guó)家實(shí)踐中也是不可動(dòng)搖的。

但是，隨著2001年9月11日發(fā)生在紐約和華盛頓的恐怖襲擊，允許限縮人性尊嚴(yán)的坐標(biāo)似乎也在向承認(rèn)例外狀態(tài)的方向移動(dòng)：司法裁判已斷然拒絕了犧牲無(wú)辜人員(《航空安全法》第14條第3款)⑥(86)⑥BVerfGE 115, 118 (151 ff.)=NJW 2006, 751=JuS 2006, 448 (Sachs).和在緊急情形中刑訊等情況下對(duì)《基本法》第1條第1款的中止及限制。⑦(87)⑦BVerfG, NJW 2005, 656.但這一法律見解卻并不被所有人認(rèn)同。針對(duì)聯(lián)邦憲法法院關(guān)于《航空安全法》第14條第3款判決的批評(píng)尤其嚴(yán)厲。⑧(88)⑧Gramm, DVBl 2006, 653 (657); Hillgruber, JZ 2007, 209 (214 ff.); Depenheuer (Depenheuer, Selbstbehauptung d. Rechtsstaats, 2. Aufl. 2008, 95.), 95 ff.然而，既然聯(lián)邦憲法法院的批評(píng)者也不能和不想全然中止《基本法》第1條第1款，那么關(guān)于人性尊嚴(yán)保障的例外情形的問題，就從憲法外部設(shè)計(jì)和修改移轉(zhuǎn)到了憲法解釋上，并進(jìn)而移轉(zhuǎn)到了憲法規(guī)范本身：⑨(89)⑨Vgl. für eine umfassende Kritik H?fling/Steffen Augsberg, JZ 2005, 1080 (1086 ff.); Steffen Augsberg in Arndt/Betz/Farahat ua, Freiheit-Sicherheit-?ffentlichkeit, 2009, 17 ff.如何解釋《基本法》第1條第1款，使得為了叛逃客機(jī)上的無(wú)辜乘客及機(jī)組人員，可做出人性尊嚴(yán)保障的例外？對(duì)此出現(xiàn)了“防御性憲法解釋”⑩(90)⑩Hillgruber, JZ 2007, 209 (Klammerzusatz durch den Autor).的呼吁，以使基于保障人性尊嚴(yán)“僅可有限防御”(91)Hillgruber, JZ 2007, 209 (218).的《基本法》，以及作為“無(wú)防衛(wèi)的憲政國(guó)家”(92)Gramm, DVBl 2006, 653 (Klammerzusatz durch den Autor).的聯(lián)邦德國(guó)免遭自身?yè)p害。因此，出現(xiàn)了上述以尊嚴(yán)抵消尊嚴(yán)、以生命抵消生命這一“新邏輯”(93)Schlink in Schlink, Vergewisserungen, 2005, 167 (169 ff.)的“公民犧牲”理論(第三部分第二節(jié)第1點(diǎn)第3小點(diǎn))；如是，擊落叛逃客機(jī)而犧牲全體乘客及機(jī)組人員的正當(dāng)性在于：“這一犧牲并非在任何情況下都與人性尊嚴(yán)相悖，其實(shí)也存在這種犧牲構(gòu)成彰顯人性尊嚴(yán)的情形?！雹?94)①Gramm, DVBl 2006, 653 (661).正如伯恩哈德·施林克(Bernhard Schlink)對(duì)此所發(fā)問的：“法律人是否有不總是只考慮乏味的常態(tài)，而是有時(shí)也思考令人興奮的例外狀態(tài)的需要？至少對(duì)于新邏輯的代表而言，他們樂于得以再次進(jìn)行廣闊且艱深的思考?！雹?95)②Schlink in Schlink (Schlink in Schlink, Vergewisserungen, 2005, 167 (169 ff.)), 175.

然而，那些在憲法上正確地堅(jiān)持著叛逃客機(jī)上乘客和機(jī)組人員的尊嚴(yán)的人，同時(shí)面臨著一個(gè)艱難的認(rèn)識(shí)：我們必須承受法律的界限，③(96)③BVerfGE 49, 24 (56 f.)=NJW 1978, 2235: Terrorismus ist, mit den erforderlichen rechtsstaatlichen Mitteln wirksam entgegenzutreten“ (Hervorhebung durch den Autor).哪怕在緊急情形中我們已不能遵守之。④(97)④Lübbe-Wolff, ZParl 1980, 110 (125); Schlink (Schlink in Schlink, Vergewisserungen, 2005, 167 (169 ff.)) 176 f.; andere Ansicht B?ckenf?rde, ZParl 1980, 591 (595).合法地?fù)袈湟患芘烟涌蜋C(jī)是不可能的。盡管如此我們所有人依然希望，聯(lián)邦空軍的飛行員能夠在造成某個(gè)國(guó)內(nèi)城市或核電站的爆炸前，擊落被恐怖分子劫持的飛機(jī)。即使是這一結(jié)果，也在例外狀態(tài)這一范疇中被重新表述：“如果不可思議的事又一次發(fā)生了，那么克服它又將是一個(gè)具有主權(quán)的、不受約束的權(quán)力的事情，是一個(gè)超越法律、現(xiàn)在又必須拯救世界的英雄個(gè)人的事情。”⑤(98)⑤Volkmann, Merkur 62 (2008), 371 (379).那么現(xiàn)在是聯(lián)邦空軍的飛行員全權(quán)對(duì)例外狀態(tài)做出決斷嗎？但是在法律上則不必這么看待：毋寧這里顯示的是采取行動(dòng)的國(guó)家和采取行動(dòng)的人之間的區(qū)別：對(duì)采取行動(dòng)的國(guó)家及其機(jī)關(guān)而言，只有合法與違法之別。對(duì)采取行動(dòng)的人而言，在合法與違法問題之外，還有罪責(zé)的問題。在憲法上，國(guó)家無(wú)法在緊急狀態(tài)中“免責(zé)”，飛行員在超越法律的緊急避險(xiǎn)中則可在刑法上免責(zé)。⑥(99)⑥Kersten, NVwZ 2005, 661 (663); ausdrückl. offengelassen v. BVerfGE 115, 118 (157)=NJW 2006, 751=JuS 2006, 448 (Sachs); krit. Isensee in Isensee/Kirchhof (Eckart Klein in Isensee/Kirchhof, HdB StaatsR XII, 3. Aufl. 2014, § 280 Rn. 1 mwN.), § 268 Rn. 122; Gramm, DVBl 2006, 653 (657).當(dāng)無(wú)辜的人被犧牲，飛行員必須作出一個(gè)實(shí)際上無(wú)人分擔(dān)但可被法秩序免責(zé)的決斷，而這并不是英雄主義的。⑦(100)⑦Schlink in Schlink (Schlink in Schlink, Vergewisserungen, 2005, 167 (169 ff.)), 133 ff.

五、結(jié)語(yǔ)

德國(guó)《基本法》并不認(rèn)可例外狀態(tài)。由于越來(lái)越多的緊急情形被法治化，“傳統(tǒng)”的例外狀態(tài)被部分地認(rèn)為是過時(shí)的和無(wú)理論意義的：⑧(101)⑧Hierzu u. zum Folgenden Volkmann, Merkur 62 (2008), 371 (374, 376).相反地，一如沃爾克曼基于與預(yù)防國(guó)家的區(qū)別(本文第三部分第一節(jié))所提出的問題則更為矚目，即例外狀態(tài)是否是19世紀(jì)戒嚴(yán)狀態(tài)在21世紀(jì)反映在安全技術(shù)上的新版本。毫無(wú)疑問，對(duì)我們安全技術(shù)上的自我封閉的批評(píng)是顯而易見的。但是，這些關(guān)于常態(tài)與緊急狀態(tài)越來(lái)越不易清晰分辨的新問題，并不使關(guān)于例外狀態(tài)的老問題變得多余?！袄鉅顟B(tài)”是一個(gè)游蕩不散的概念。在發(fā)生危機(jī)時(shí)它隨時(shí)隨地地浮現(xiàn)，并總是帶著這樣的煽動(dòng)提議：只要將其從憲法中解脫，它就能拯救憲法。當(dāng)這種提議被放到桌面上時(shí)，我們法律人應(yīng)當(dāng)有所準(zhǔn)備并予以拒絕。如果最近幾個(gè)月發(fā)生的恐怖主義和難民危機(jī)被認(rèn)為是“例外狀態(tài)”的話，那么對(duì)此的回答是：《基本法》對(duì)于危機(jī)、緊急狀態(tài)和恐怖主義已在憲法上做好了準(zhǔn)備。已有必要的法律措施以有效地保障聯(lián)邦德國(guó)居民的安全。沒有必要承認(rèn)不成文的國(guó)家緊急權(quán)，或?qū)⒗鉅顟B(tài)作為權(quán)力物理學(xué)上的權(quán)衡對(duì)象和權(quán)力形而上學(xué)的假想對(duì)象。此外，歷史上對(duì)我們的憲法理解影響至今的例外及緊急情形表明，目前我們既未遭遇緊急或例外狀態(tài)，也未遭遇國(guó)家或行政的失靈。從法律視角看，上述認(rèn)識(shí)使我們可以在當(dāng)前的討論中進(jìn)行概念上的削減。聯(lián)邦德國(guó)在其《基本法》的框架內(nèi)，總是能夠搜尋和發(fā)現(xiàn)如何平衡社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)利益的對(duì)立面。對(duì)于難民政策這意味著，只要聯(lián)邦政府履行其憲法義務(wù)，確保一個(gè)有效的聯(lián)邦秩序、一個(gè)有效的法治行政、一個(gè)有效的地方自治和一個(gè)有效的福利國(guó)家(《基本法》第20條第1、3款，第28條第2款)，就不妨礙聯(lián)邦政府落實(shí)其在歐洲難民法框架內(nèi)追求自我介入權(quán)。如果巴伐利亞州認(rèn)為相應(yīng)的憲法界限被逾越了，那么它就應(yīng)事實(shí)上向聯(lián)邦憲法法院提起它已宣布的申訴。①(102)①Zu Recht krit. zur Justiziabilit?t Papier, Handelsblatt, 12.1.2016, 5.此外，討論并立法建構(gòu)難民權(quán)和移民權(quán)的關(guān)系是聯(lián)邦眾議院的任務(wù)。②(103)②Thym, FAZ, 21.1.2016, 6, zu Gestaltungsm?glichkeiten und Entwicklungsperspektiven.在這一方面，最大的挑戰(zhàn)是在法律上反映當(dāng)今聯(lián)邦德國(guó)邊境、歐盟內(nèi)部邊境及歐盟邊境的內(nèi)涵變遷。③(104)③Sloterdijk, Cicero 2/2016, 16 (21).