□文敏 楊紅荃

現(xiàn)代職業(yè)教育體系是縱向貫通中職、?？?、本科到研究生等層級，橫向融通職業(yè)教育與普通教育兩種類型的教育體系。在縱向貫通層面，本科層次職業(yè)教育辦學(xué)類型的缺失是構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的突出問題。獨(dú)立學(xué)院作為高等教育大眾化背景下的產(chǎn)物，其歷史使命已經(jīng)完成，轉(zhuǎn)設(shè)勢在必行。培養(yǎng)本科層次應(yīng)用型人才的獨(dú)立學(xué)院本身帶有應(yīng)用性、職業(yè)性的特點(diǎn)，轉(zhuǎn)設(shè)融入現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構(gòu)建順理成章。教育部2020 年發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》，明確要求要把獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)作為高校設(shè)置工作的重中之重，提出“轉(zhuǎn)為民辦”、“轉(zhuǎn)為公辦”、“終止辦學(xué)”、“統(tǒng)籌省內(nèi)高職高專教育資源合并轉(zhuǎn)設(shè)”四種主要轉(zhuǎn)設(shè)路徑。然而獨(dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)工作的具體實(shí)施過程中遇到了諸多問題。例如，2021 年6 月浙江、江蘇、山東多省選擇獨(dú)立學(xué)院與省內(nèi)高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學(xué)作為轉(zhuǎn)設(shè)路徑，卻遭到相關(guān)學(xué)生和家長的異議。相關(guān)省份相繼暫停該項(xiàng)工作，獨(dú)立學(xué)院和高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學(xué)的轉(zhuǎn)設(shè)通道受阻。

此次反對事件為何會發(fā)生？獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)問題何以被識別并進(jìn)入決策者視野？哪些因素在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策變遷中起觸發(fā)作用？獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策議程是如何構(gòu)成、演變和耦合的？如何推動未來獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的變遷、調(diào)整與完善？這一系列問題聚集成為獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策制定的“黑箱”。本研究基于多源流理論的視角將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策出臺的內(nèi)外部邏輯和機(jī)理進(jìn)行分析，以期厘清獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)“政策之窗”開啟的過程，還原獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策變遷的內(nèi)外部機(jī)理，揭開政策制定的“黑箱”，促進(jìn)決策者對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策優(yōu)化路向的把握及公眾對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的理解。

一、理論依據(jù)：多源流理論的內(nèi)涵框架及其適切性

多源流理論是金登（John Kingdon）在垃圾桶式?jīng)Q策模型的基礎(chǔ)上以美國聯(lián)邦政府為觀察點(diǎn)提煉發(fā)展而來?？贫鳎∕ichael Cohen）、馬奇（James March）、奧爾森（Johan Olsen）在A garbage can model of organizational choice[1]一文中提出從看似隨意而雜亂的局面中摸索出規(guī)律和邏輯結(jié)構(gòu)的垃圾桶決策模型：看似亂糟糟的垃圾桶里裝著問題、解決方案、行動者以及選擇機(jī)會四條主線，政策是這些元素相互選擇偶然碰撞的結(jié)果。垃圾桶決策模型總體而言帶有悲觀色彩：世界被偶然性主宰。金登沿此邏輯思路，對垃圾桶決策模型進(jìn)行深入提煉，得出更富有“正能量”的多源流理論。

（一）多源流理論的內(nèi)涵框架

多源流決策模型中有三條獨(dú)立運(yùn)行、有自身生命力的三條主線：問題源流、政策源流和政治源流。問題源流是形成引起政府和決策者注意的政策問題的過程，常通過系統(tǒng)指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、從現(xiàn)行項(xiàng)目實(shí)施中得到的評估反饋來表現(xiàn)。政策源流又被稱為“政策原湯”，其中漂浮著社會各相關(guān)主體形成的各種政策建議，是重視、討論、產(chǎn)生問題解決方案或建議的過程[2]180。這些主體包括政府官員、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等，統(tǒng)稱為“政策共同體”。政治源流是執(zhí)政黨政府公共服務(wù)理念與國民情緒及相關(guān)利益訴求對政策議程的影響過程。當(dāng)三大源流發(fā)展成熟時會在某一關(guān)鍵點(diǎn)實(shí)現(xiàn)耦合，“政策之窗”打開，政策問題進(jìn)入最后政策議程（見圖1）。

圖1 多源流決策模型內(nèi)涵框架

（二）多源流理論分析獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的適切性

多源流理論是以美國聯(lián)邦政府為觀察點(diǎn)提出的，由于中西方政治體制的差異，在利用多源流決策模型分析我國政策方案時，需注意適切性問題。首先是三源流獨(dú)立性問題。由于我國是一個政黨強(qiáng)大的國家，中國共產(chǎn)黨代表最廣大人民群眾的根本利益。黨的執(zhí)政理念反映著國民情緒與訴求，對政策議程的設(shè)置具有決定性的影響。故而在三大源流中政治源流應(yīng)處于領(lǐng)導(dǎo)地位，且三大源流存在前因后果、相互影響的可能，并不是完全獨(dú)立的。其次，多源流理論作為一種解釋政策過程的“中觀理論”，自引入中國以來就被廣泛運(yùn)用于法律、教育、民生等諸多人文社會科學(xué)領(lǐng)域，具有豐富的理論與實(shí)踐價值，通過了實(shí)踐的檢驗(yàn)。因此，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策作為一種教育政策，運(yùn)用多源流理論分析其政策變遷過程具有適切性，有利于提高對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的理解，為獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的調(diào)整與完善提供理論指導(dǎo)。

二、鞭辟向里：基于多源流理論的事實(shí)分析

從政策制定的角度來看，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的出現(xiàn)是“多因素組合機(jī)制”推動的結(jié)果。利用多源流理論從三個源流對政策過程進(jìn)行分析，有助于梳理獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)“政策之窗”開啟的原因，有助于政府厘清各要素關(guān)系、精準(zhǔn)規(guī)劃政策議程，幫助公眾理解獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策出臺的形成邏輯。

（一）問題源流：獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)問題何以被識別

政策的產(chǎn)生和“政策問題”的產(chǎn)生直接相關(guān)，那么“政策問題”是如何產(chǎn)生的呢？問題源流主要討論政策問題的識別，一般而言社會問題是廣泛存在的，而決策者的注意力是有限的，在金登看來，政策問題的識別在客觀上源于比較。政府和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等建構(gòu)了多個信息反饋機(jī)制，以用來監(jiān)控各工作系統(tǒng)的常態(tài)化運(yùn)行，這些政府工作人員、學(xué)術(shù)人員等通過縱向比較和橫向比較鑒別問題，若比較結(jié)果與預(yù)期出現(xiàn)差異，就有機(jī)會成為“政策問題”進(jìn)入議程[3]29。政策問題常借助系統(tǒng)指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋等來源進(jìn)入政策決策者的視野。

1.系統(tǒng)指標(biāo)描述的問題。系統(tǒng)指標(biāo)可以從數(shù)據(jù)中較為直觀地發(fā)現(xiàn)問題，看到問題的變化，評估問題的重要性。通過教育部近十年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對獨(dú)立學(xué)院數(shù)量、獨(dú)立學(xué)院在本科院校、民辦本科院校中的占比進(jìn)行分析，可看出獨(dú)立學(xué)院在發(fā)展與轉(zhuǎn)設(shè)過程中的諸多問題。

一是轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程慢。轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程可通過獨(dú)立學(xué)院學(xué)校數(shù)量來表現(xiàn)，2011 年我國有獨(dú)立學(xué)院323 所，截至2020 年教育部門統(tǒng)計(jì)時數(shù)量減少至241 所，2011—2016 年降速較為明顯，由2011 年的323 所下降到266 所，57 所獨(dú)立學(xué)院完成轉(zhuǎn)設(shè)；2016—2018 年降速平緩，基本沒有起伏；2018 年后轉(zhuǎn)設(shè)速度稍有加快（見圖2）。教育部部長陳寶生在2021 年全國教育工作會議上表示有1/4 的獨(dú)立學(xué)院完成轉(zhuǎn)設(shè)。這與教育部在2018 年《關(guān)于做好2018 年度高等學(xué)校設(shè)置工作的通知》中要求的“能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”還有巨大差距。截止2021 年2 月，完成轉(zhuǎn)設(shè)工作的獨(dú)立學(xué)院共136 所，其中在2020 年5 月教育部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》后完成轉(zhuǎn)設(shè)的有57 所，接近2008—2019 年轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)量總和（68 所）[4]，可見其對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的推動力度之大，側(cè)面反映在此之前獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程之慢。

圖2 2011—2020 年獨(dú)立學(xué)院校數(shù)情況

二是其他民辦本科院校生存空間仍受擠壓。根據(jù)教育部公布的2011—2020 年全國本科院校校數(shù)與獨(dú)立學(xué)院校數(shù)及2016—2020 年全國民辦本科院校校數(shù)，可以看到獨(dú)立學(xué)院在全國本科院校以及民辦本科院校中的占比（見表1），反映出獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育事業(yè)的重要組成部分，在“量”上構(gòu)成了我國高等教育的重要力量，在“質(zhì)”上為我國高等教育大眾化作出了重大貢獻(xiàn)[5]。從另一角度，也可以看到獨(dú)立學(xué)院在其它民辦本科院校中的比例過半，獨(dú)立學(xué)院憑借母體高校的名校效應(yīng)，對其它民辦本科院校的招生造成了重大影響，使其它民辦本科院校生存空間受到擠壓。在其自身的發(fā)展中，又因缺乏辦學(xué)自主權(quán)，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，例如某直轄市現(xiàn)有獨(dú)立學(xué)院專業(yè)設(shè)置與母體高校的雷同率達(dá)60%，某省20 所獨(dú)立學(xué)院設(shè)置的416 個專業(yè)與母體高校雷同的有403 個，雷同率96.87%[6]，不利于發(fā)揮民辦學(xué)校辦學(xué)機(jī)制的靈活性和競爭優(yōu)勢。

表1 2011—2020 年獨(dú)立學(xué)院校數(shù)及其在本科院校、民辦本科院校中占比情況

2.焦點(diǎn)事件催化的問題。決策者的注意力是有限的，系統(tǒng)指標(biāo)描述的問題不一定能達(dá)到?jīng)Q策者的視野，就需要焦點(diǎn)事件的爆發(fā)來幫助決策者聚焦注意力。近年來，與獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)有關(guān)的學(xué)生群體性事件頻發(fā)，例如2019 年12 月“紹興文理學(xué)院元培學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)”的話題登上熱搜，學(xué)生質(zhì)疑其轉(zhuǎn)設(shè)改名會對收費(fèi)、師資、考研、就業(yè)等方面產(chǎn)生不良影響，引起廣泛關(guān)注；2021 年6 月4 日，教育部網(wǎng)站發(fā)布《擬同意設(shè)置本科高等學(xué)校名單》的公示，指出擬同意北京工商大學(xué)嘉華學(xué)院等13 所獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的本科學(xué)校，其中包含江蘇省的5 所高校。但在學(xué)生及家長的強(qiáng)烈反對下，次日浙江省教育廳發(fā)布公告全面暫停獨(dú)立學(xué)院與職業(yè)院校合并轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學(xué)的工作。2021 年6 月7 日，江蘇省教育廳發(fā)布公告暫停獨(dú)立學(xué)院與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)工作，公示中所涉及的5 所江蘇省高校暫停轉(zhuǎn)設(shè)。2021 年6 月8 日，山東省教育廳發(fā)布決定，全面終止公示中所涉及的山東財(cái)經(jīng)大學(xué)燕山學(xué)院與山東職業(yè)學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)工作以及終止山東財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院與山東城市建設(shè)職業(yè)學(xué)院合并轉(zhuǎn)設(shè)為山東城市職業(yè)大學(xué)的工作。探索統(tǒng)籌省內(nèi)高職高專教育資源合并轉(zhuǎn)設(shè)是獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的路徑之一，對職業(yè)教育的發(fā)展具有重大意義，本是“雙贏”的方案，但自此其試點(diǎn)計(jì)劃告一段落。多個頻發(fā)的事件觸發(fā)了決策者的持續(xù)關(guān)注，也使其尋找問題解決方案的意愿更加強(qiáng)烈。

3.評估反饋的問題?！霸u估反饋”能使決策者判斷現(xiàn)行政策項(xiàng)目是否順利執(zhí)行，是決策者掌握獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)實(shí)踐運(yùn)行情況，規(guī)劃獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)新政策項(xiàng)目的主要參考。近年來，與獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)有關(guān)的配套政策相繼出臺，在這些政策的運(yùn)行過程中也暴露出政策不完善的問題。

第一，配套政策權(quán)威性不高。與獨(dú)立學(xué)院相關(guān)的政策大多由教育部出臺，法律效力等級較低，無法對轉(zhuǎn)設(shè)過程中較復(fù)雜的實(shí)質(zhì)性問題進(jìn)行約束，使深陷多重困境的獨(dú)立學(xué)院無所適從，與母體高校對簿公堂，也使眾多獨(dú)立學(xué)院對轉(zhuǎn)設(shè)持觀望態(tài)度[7]。第二，配套政策延遲性過長?！吨腥A人民共和國立法法》第六十二條規(guī)定“有關(guān)國家機(jī)關(guān)對專門事項(xiàng)作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法律對配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”而《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》 在2013、2016、2018 年進(jìn)行了三次修訂，于今年5 月才正式公布，2008 年發(fā)布的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》至今未進(jìn)行修訂，導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院長時間游離在民辦教育管理體系之外，處于“無法可依”的局面[8]。第三，配套政策細(xì)致性不足。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)缺少有針對性的政策規(guī)劃，《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》中雖然對獨(dú)立學(xué)院何時轉(zhuǎn)、如何轉(zhuǎn)做了規(guī)劃，但是面對具體的分類標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確性導(dǎo)向[9]。《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》 規(guī)定了獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)基本條件，列出土地面積、校舍建筑、儀器設(shè)備、圖書、師資五項(xiàng)指標(biāo)，部分獨(dú)立學(xué)院因?yàn)檫_(dá)不到這些硬性指標(biāo)而不能完成轉(zhuǎn)設(shè)。例如很多獨(dú)立學(xué)院是地方政府參與投資創(chuàng)辦、或是“校中校”獨(dú)立院校，很難進(jìn)行土地過戶，達(dá)到自有產(chǎn)權(quán)土地500 畝以上的要求。

（二）政策源流：獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策變遷何以層層推進(jìn)

政策共同體基于不同的立場、利益訴求、資源稟賦對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)提出各自的主張，這些建議與解決方案相互碰撞、重組提煉、修改完善，然后浮出湯面，供決策者選擇。

1.政府官員及全國人大代表、政協(xié)委員的呼吁。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的出臺和政府官員的關(guān)注密切相關(guān)，政府官員站在自己所處組織的立場及關(guān)注點(diǎn)，在公眾場合發(fā)表講話，傳遞自己的觀點(diǎn)，其發(fā)言的主要內(nèi)容組成“指導(dǎo)性建議”，能夠吸引政策共同體的其他成員發(fā)表主張，產(chǎn)生解決方案或建議，匯聚成“政策原湯”。值得注意的是，與政府官員的發(fā)言內(nèi)容密切相關(guān)的解決方案和建議通常具有“高入選率”[10]。2003 年，時任教育部部長周濟(jì)指出，獨(dú)立學(xué)院在改革創(chuàng)新方面要突出一個“民”字，“獨(dú)立學(xué)院在民辦這個問題上一定不能含糊，將獨(dú)立學(xué)院作為公辦機(jī)制的高收費(fèi)二級學(xué)院，不能發(fā)揮公辦和民辦的各自優(yōu)勢”。隨后三年，教育部出臺《關(guān)于“十一五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》，表明“獨(dú)立學(xué)院視需要和條件按普通高等學(xué)校設(shè)置程序可以逐步轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立建制的民辦普通高等學(xué)?！保状翁岢觥蔼?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)”的概念，這份文件的出臺標(biāo)志著獨(dú)立學(xué)院“轉(zhuǎn)為民辦”的指導(dǎo)性建議被正式納入政策內(nèi)容，證明了“指導(dǎo)性建議”對“政策原湯”的牽引作用。

全國人大代表和政協(xié)委員的提案、議案與建議極大地豐富了獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)“政策原湯”的內(nèi)容。規(guī)范高等教育發(fā)展問題的社會關(guān)注度極高，全國人大代表和政協(xié)委員的意見或建議代表著廣大人民的訴求。楊衛(wèi)、李光宇、胡衛(wèi)等人大代表及政協(xié)委員具有不同的身份立場，代表不同的利益訴求，對獨(dú)立學(xué)院相關(guān)問題獻(xiàn)言獻(xiàn)策（見表2），承擔(dān)了智庫建設(shè)的角色，這些意見和建議通過全國兩會或政協(xié)會議流入“政策原湯”。

表2 部分全國人大代表及政協(xié)委員關(guān)于獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的意見與建議

2.專家學(xué)者的學(xué)術(shù)建議。在推動獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)與規(guī)范發(fā)展的過程中，研究機(jī)構(gòu)、高等院校、行業(yè)企業(yè)的專家學(xué)者作為“智庫”的重要成員，從不同研究角度對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)行了探討，通過學(xué)術(shù)研討會、課題、基金項(xiàng)目、論文等方式表達(dá)自己的思想與觀點(diǎn)，這些思想與觀點(diǎn)相互碰撞，對政策共同體中的其他成員產(chǎn)生思想上的影響，為獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)“政策之窗”的開啟提供了重要“思想源流”，是不同時期獨(dú)立學(xué)院相關(guān)政策推出的理論基礎(chǔ)和來源。以學(xué)術(shù)研討會為例，高等教育領(lǐng)域針對獨(dú)立學(xué)院規(guī)范發(fā)展及轉(zhuǎn)設(shè)等相關(guān)問題開展了多次學(xué)術(shù)研討會。2014 年7 月，中國民辦教育協(xié)會高等教育專業(yè)委員會獨(dú)立學(xué)院工作部主辦“新形勢下獨(dú)立學(xué)院基本現(xiàn)狀、辦學(xué)成就、存在問題以及下階段發(fā)展”全國獨(dú)立學(xué)院研討會；2020 年11 月，浙江省高等教育學(xué)會獨(dú)立學(xué)院分會召開“轉(zhuǎn)設(shè)背景下獨(dú)立學(xué)院實(shí)踐教育體系建設(shè)”研討會；2021 年7 月，蘇州大學(xué)東吳智庫和蘇州大學(xué)教育學(xué)院聯(lián)合舉辦“獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)及政策應(yīng)對”研討會。相關(guān)專家從不同角度就獨(dú)立學(xué)院相關(guān)問題提出見解，其思想互相碰撞、彼此結(jié)合，極大地豐富了“政策原湯”。

3.已有政策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)?！罢咴瓬辈粌H需要新元素的流入，還需要對原先存在的舊元素進(jìn)行重組，形成新經(jīng)驗(yàn)?！蛾P(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》（2003年）對獨(dú)立學(xué)院的概念進(jìn)行界定，對其“民、獨(dú)、優(yōu)”的內(nèi)涵提出要求；《關(guān)于“十一五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》（2006 年）使“獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)”的概念登上歷史舞臺；《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理》（2008年）對獨(dú)立學(xué)院規(guī)范發(fā)展提出要求，對驗(yàn)收不合格的獨(dú)立學(xué)院提供了“轉(zhuǎn)民、合辦、并公、轉(zhuǎn)公、降層級、終止”六種選擇，標(biāo)志轉(zhuǎn)設(shè)工作正式啟動；《關(guān)于“十二五”期間高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》（2011 年）建議辦學(xué)規(guī)范的獨(dú)立學(xué)院可轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立建制的民辦高校；《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（2014年）鼓勵其轉(zhuǎn)設(shè)定位為應(yīng)用技術(shù)型高校；《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（2016 年）指出獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)民時需選擇營利性或非營利性；《關(guān)于做好2018 年度高等學(xué)校設(shè)置工作的通知》（2018 年）第一條即鼓勵支持獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)，要求各地推動獨(dú)立學(xué)院“能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”；《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》（2020 年）要求2020 年末所有獨(dú)立學(xué)院按“轉(zhuǎn)公、轉(zhuǎn)民、終止辦學(xué)”的路徑制定好轉(zhuǎn)設(shè)方案，標(biāo)志著獨(dú)立學(xué)院將逐步告別歷史的舞臺。上述政策法規(guī)中，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)具有可操作性、社會接受性、符合預(yù)期的政策元素，在“政策原湯”中被討論、修改、重組成新政策元素，最終進(jìn)入決策者的視野。

（三）政治源流：獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政治環(huán)境如何

政治源流由政黨和國家的政治理念變化、利益集團(tuán)政治壓力活動、國民情緒變化等因素構(gòu)成，在討價還價的過程中政府、有組織的政治力量和公眾之間建立起共識[2]186。政治源流為獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策注入了政治勢能，積聚了民意基礎(chǔ)，營造了合適的氛圍，激起決策者反應(yīng)。

1.黨和國家教育為民的公共服務(wù)理念注入政治勢能?！盀槿嗣穹?wù)”是我們黨的根本宗旨和初心使命，教育也不例外，該宗旨貫穿獨(dú)立學(xué)院從建立到轉(zhuǎn)設(shè)的全過程。20 世紀(jì)末，亞洲金融危機(jī)和國企改革帶來的大規(guī)模工人下崗潮對政府解決經(jīng)濟(jì)民生問題提出了挑戰(zhàn)，因高校擴(kuò)招能提供我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的高素質(zhì)人才，滿足廣大群眾渴望接受高等教育的愿望，能推遲就業(yè)、增加教育消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)素質(zhì)教育的全面推行，國務(wù)院做出了加快高等教育發(fā)展，擴(kuò)大高校招生規(guī)模的重大決策。在此環(huán)境下，公辦高校的承載能力難以滿足招生規(guī)模的需要。與此同時，黨的十五大指出“堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的基本經(jīng)濟(jì)制度。公辦高校開始探索聯(lián)合社會力量創(chuàng)辦新機(jī)制學(xué)校，即獨(dú)立學(xué)院。到2008 年，獨(dú)立學(xué)院發(fā)展到322 所，占全國民辦高校的50.3%。對于獨(dú)立學(xué)院而言，其設(shè)立初衷是為了完成兩大使命：一是高等教育擴(kuò)招的需要；二是解決母體學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的問題協(xié)助其發(fā)展?，F(xiàn)階段兩大使命基本完成，同時獨(dú)立學(xué)院在發(fā)展歷程中逐漸暴露出內(nèi)部治理不完善、辦學(xué)主體不清、產(chǎn)權(quán)模糊、獨(dú)立學(xué)院“不獨(dú)立”等辦學(xué)不規(guī)范的問題。另外由于其依附母體高校的名校效應(yīng)，在一定程度上對其它民辦高校的招生與發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。再者其“非公非民”的特點(diǎn)，使其既不能享受國家對公辦學(xué)校的待遇，又不能享受到政策對民辦高校的支持。黨和國家為了辦人民滿意的教育，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)勢在必行。

2.國民追求優(yōu)質(zhì)高等教育資源的情緒積聚民意基礎(chǔ)。國民情緒是指存在于大多數(shù)民眾心中、對同一議題按照相同的思考路線關(guān)注、認(rèn)同、反思，表達(dá)對該議題的贊同或反對。國民情緒對政策議程和政策結(jié)果是一個不可忽視的影響因素[11]。改革開放后，國民生活水平提高，對精神層面的進(jìn)步有了更高要求，開始追求優(yōu)秀高等教育資源，獨(dú)立學(xué)院的設(shè)立乘著高校擴(kuò)招的東風(fēng)滿足了廣大國民接受高等教育的愿望。當(dāng)獨(dú)立學(xué)院在發(fā)展中陸續(xù)暴露出各種問題時，國民通過微信、微博、貼吧、論壇等平臺表達(dá)對提高獨(dú)立學(xué)院教學(xué)質(zhì)量的要求，如獨(dú)立學(xué)院的學(xué)生和家長等擔(dān)憂轉(zhuǎn)設(shè)后的獨(dú)立學(xué)院失去名校光環(huán)是否能繼續(xù)享受優(yōu)質(zhì)師資、畢業(yè)后學(xué)籍學(xué)歷信息是否變化從而影響求職深造、社會對母校認(rèn)可度是否受到影響等問題，為獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)積聚了較好的民意基礎(chǔ)并促使獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策趨向更完善的方向發(fā)展。

3.利益相關(guān)者對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的不同訴求激起決策者反應(yīng)。通常情況下，能引起決策者注意與反應(yīng)的往往是活躍的、有組織的聲音[3]33。相較于普通國民，利益相關(guān)者各自組成的集團(tuán)在有組織的發(fā)聲以及匯集資源方面具備更多優(yōu)勢。在政策源流中，共識主要是通過說服、慢慢“軟化”而形成。而在政治源流中，不同利益相關(guān)者通過討價還價的方式達(dá)成共識，當(dāng)他們處于利益不平衡時，需面臨利益調(diào)整的多重博弈，尋求利益的最大公約數(shù)及博弈平衡之道。此過程能讓獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的相關(guān)問題快速登上政策議程，甚至可以占據(jù)顯要位置，能夠促進(jìn)解決方案與建議的產(chǎn)生與完善，加速“政策之窗”的開啟。

有學(xué)者將獨(dú)立學(xué)院利益相關(guān)者劃分為四個層次：調(diào)控層（政府）、關(guān)鍵層（獨(dú)立學(xué)院、母體高校、投資合作方）、主體層（學(xué)生、教師）、引導(dǎo)層（行業(yè)企業(yè)、社會和家庭）[12]。就調(diào)控層而言，政府分為中央政府和地方政府。中央政府謀求教育效益最大化，代表國家利益，為保證高等教育質(zhì)量的提升，促進(jìn)民辦教育的公平發(fā)展，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)勢在必行。中央政府在轉(zhuǎn)設(shè)過程中主要關(guān)注轉(zhuǎn)設(shè)方案的擬定與創(chuàng)新、防范諸如轉(zhuǎn)設(shè)過程中國有資產(chǎn)流失、因轉(zhuǎn)設(shè)引發(fā)社會群體事件等問題。地方政府既要符合上級政策要求，又要兼顧區(qū)域內(nèi)地方利益最大化，獨(dú)立學(xué)院的建立增加了地方政府的財(cái)政收入，一定程度上促進(jìn)了該地區(qū)教育資源的發(fā)展，其轉(zhuǎn)設(shè)必然需要地方財(cái)政的支持，例如獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)公時，地方財(cái)政需解決大量教師編制問題。故而在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中，個別地方政府采取“觀望”的僥幸態(tài)度，直到《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》（2020年）的頒布，將轉(zhuǎn)設(shè)效果納入“省級人民政府教育職責(zé)評價”，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的推進(jìn)才明顯加速。

就關(guān)鍵層而言，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)前可依賴母體學(xué)校光環(huán)在招生、就業(yè)率、科研、師資等方面增加優(yōu)勢，轉(zhuǎn)設(shè)后能擁有更大的辦學(xué)自主權(quán)，能落實(shí)同等辦學(xué)地位，取消向母體高校支付“管理費(fèi)”，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)也會更加充裕。母體高校在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)前可利用獨(dú)立學(xué)院每年上交的管理費(fèi)補(bǔ)充自身辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、教師福利等?？梢哉f，母體高校和獨(dú)立學(xué)院相互支持、相互依存，因此在轉(zhuǎn)設(shè)過程中兩者在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、資產(chǎn)過戶、“分手費(fèi)”等方面容易產(chǎn)生分歧，需要具體的政策規(guī)范指引。此外，資本有逐利的本性，投資合作方的辦學(xué)動機(jī)除了教育情懷更多是獲取利益，部分投資合作方出于經(jīng)濟(jì)效益的考量對轉(zhuǎn)設(shè)問題躊躇不前，擔(dān)憂轉(zhuǎn)設(shè)對獨(dú)立學(xué)院在硬件條件、專業(yè)建設(shè)、師資等一系列指標(biāo)前的巨大經(jīng)費(fèi)投入與轉(zhuǎn)設(shè)后的回報(bào)比例不成正比而不愿意轉(zhuǎn)設(shè)，又出于節(jié)約管理費(fèi)用的考量，愿意執(zhí)行轉(zhuǎn)設(shè)。

就主體層而言，教師主要追求工作待遇和穩(wěn)定度，擔(dān)憂轉(zhuǎn)設(shè)后的人事調(diào)動和任免、經(jīng)濟(jì)待遇、社會身份、教學(xué)方式等會發(fā)生變化。學(xué)生主要追求名校效應(yīng)，擔(dān)憂轉(zhuǎn)設(shè)后是否繼續(xù)享有優(yōu)質(zhì)師資、畢業(yè)后學(xué)籍學(xué)歷信息是否變化從而影響求職深造、社會對母校認(rèn)可度等問題。

就引導(dǎo)層而言，行業(yè)企業(yè)對人才的要求與需要影響?yīng)毩W(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后的人才培養(yǎng)方案和專業(yè)設(shè)置等問題。家庭和社會輿論對獨(dú)立學(xué)院人才培養(yǎng)的要求和期待決定了獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)質(zhì)量及轉(zhuǎn)設(shè)方向。

（四）三流融合：政策之窗的開啟

政策之窗是指可以讓特定問題進(jìn)入決策者視野或特定方案進(jìn)入政策議程的機(jī)會[3]33。隨著問題源流、政策源流、政治源流逐漸發(fā)展成熟，它們相對獨(dú)立相互影響，在某個特定的關(guān)鍵點(diǎn)（如全國兩會、教育部會議等）及政策企業(yè)家（專家學(xué)者、人大代表、政府官員、新聞媒體等愿意為獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策付出時間、精力、金錢的機(jī)構(gòu)或個人）的推動下匯合，政策之窗開啟。此時特定的問題進(jìn)入了決策者視野、備選的解決方案已準(zhǔn)備好、政治氛圍積極，新的政策就可能出臺。新政策出臺后，在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的實(shí)踐中不斷完善，推動“問題源流”的產(chǎn)生，引起“政策源流”的變化，積蓄“政治源流”的力量，推動下一個政策之窗的開啟（見圖3）。如2021 年6 月6日，教育部就焦點(diǎn)事件中獨(dú)立學(xué)院和高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)為職教本科的問題對2020 年5 月印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》（2020年）進(jìn)行說明，發(fā)布《關(guān)于獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)有關(guān)問題的說明》解答師生及家長的困惑，正說明“解決方案”和政策是根據(jù)實(shí)踐不斷演進(jìn)、優(yōu)化和完善的。

圖3 獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的多源流決策模型

三、優(yōu)化路向：推進(jìn)開啟政策之窗的提升路徑

多源流理論作為一種典型的政策理論框架，在我國公共政策制定的實(shí)踐中也有了長足的發(fā)展，利用多源流理論框架分析獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的出臺具有較強(qiáng)的適切性[13]。在此過程中可以看到獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)面臨的諸多難題，如何答好這一問卷，實(shí)現(xiàn)我國高等教育高質(zhì)量發(fā)展是現(xiàn)階段面對的重大挑戰(zhàn)。

（一）關(guān)注問題源流，加速獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程

政策不是隔絕的、冰冷的，它的生命和真實(shí)性來自于外界的輸入與力量。決策者要對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的問題源流的政策需求給予足夠的關(guān)心與回應(yīng)。

首先，著眼系統(tǒng)指標(biāo)提出的問題。政府應(yīng)給予獨(dú)立學(xué)院更大的支持力度以加快獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)速度，擴(kuò)大其它民辦本科院校發(fā)展空間，并在支持過程中完善相關(guān)政策。一是支持獨(dú)立學(xué)院發(fā)展建設(shè)，使其達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)條件。在土地供應(yīng)方面地方政府可將獨(dú)立學(xué)院建設(shè)用地納入城市建設(shè)的整體規(guī)劃，采用優(yōu)惠出讓、租賃、行政劃撥等方式予以支持，對于土地特別欠缺的地區(qū)，可鼓勵獨(dú)立學(xué)院外遷辦學(xué)，并優(yōu)化外遷辦學(xué)的手續(xù)流程，做好與遷入地政府的對接；在儀器設(shè)備、圖書方面可采用招商引資的方式，統(tǒng)籌獨(dú)立學(xué)院與企業(yè)之間的合作，搭建校企合作的立交橋，為獨(dú)立學(xué)院建設(shè)吸引更多的企業(yè)支持；在師資方面可增加人才引進(jìn)的福利，為獨(dú)立學(xué)院吸引更多優(yōu)質(zhì)教師，達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)條件。二是協(xié)調(diào)多部門合作。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的過程中，需涉及多部門的協(xié)同合作，如教育、財(cái)政、土地、稅務(wù)、建設(shè)、民政等，政府需理順管理體制，建立各部門日常聯(lián)系機(jī)制，定期召開各部門聯(lián)席會議，明確各部門在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中的職責(zé)，形成合力。三是落實(shí)優(yōu)惠政策。政府對于公辦院校的投入不斷加大，獨(dú)立學(xué)院靠學(xué)費(fèi)作為資金來發(fā)展顯然是不占優(yōu)勢的，政府可以建立專項(xiàng)資金給予獨(dú)立學(xué)院財(cái)政支持，對獨(dú)立學(xué)院在稅收方面的優(yōu)惠政策進(jìn)行升級改造。

其次，注重焦點(diǎn)事件中媒體輿論的催化作用。在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中，部分轉(zhuǎn)設(shè)路徑招學(xué)生及家長反對并被新聞媒體報(bào)導(dǎo)后，引發(fā)了社會的高度關(guān)注。媒體輿論與公眾政治參與之間存在著天然的內(nèi)在邏輯，由于媒體輿論公開性、及時性的特點(diǎn)，能有效保障公眾對政治的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)。面對這一類焦點(diǎn)事件，普通民眾、專家學(xué)者、人大代表等政策關(guān)注者可利用媒體及時表達(dá)自己的意見，營造有利的社會輿論，促使焦點(diǎn)事件進(jìn)入決策者視野，從而被界定為公共問題進(jìn)入政策議程。

再次，關(guān)注現(xiàn)行政策評估反饋的問題。提升獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的法律權(quán)威，加快配套政策的完善進(jìn)程。政府需關(guān)注《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的落地，盡快修訂《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，把獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)實(shí)踐中明確的新法新規(guī)進(jìn)一步細(xì)化到《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》中去，從政策源頭為獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)繪制一個清晰的藍(lán)圖，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)與民辦教育體系、職業(yè)教育體系的有機(jī)統(tǒng)一[14]。

（二）豐富政策源流，拓寬解決方案反映渠道

政策源流的豐富意味著解決方案的多樣化。人大代表、政協(xié)委員、政府官員、新聞媒體、專家學(xué)者等發(fā)表自己的政策主張，提出解決方案，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)問題進(jìn)入政策議程。為豐富政策源流，就要拓寬解決方案的反應(yīng)渠道，讓公眾意見融入其中。一是要引導(dǎo)和鼓勵公眾參與。采用基層走訪、網(wǎng)絡(luò)滲透、社區(qū)及單位培訓(xùn)等方式培育公眾良性參與政策制定的思維習(xí)慣，提高公眾行使政策參與權(quán)的行為能力，使其能夠較積極地向人大代表、政協(xié)委員反饋?zhàn)陨砝嬖V求，便于相關(guān)職能部門能及時收集公眾合理的意見和建議。二是搭建多樣化公眾參與平臺。政府要組織有關(guān)單位搭建多樣化的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，開通微信公眾號、電子郵箱、微博等多元化渠道，宣傳獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的合理性、必要性與前瞻性，收集公眾對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策及轉(zhuǎn)設(shè)過程的質(zhì)疑與建議，并要求相關(guān)部門在規(guī)定期限內(nèi)及時回復(fù)，有效解決[15]。三是及時對公眾意見作出反饋。有關(guān)部門要及時對所收集的公眾對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策及轉(zhuǎn)設(shè)過程的疑問與建議進(jìn)行歸納整理，對于公眾誤解及時澄清，對合理意見積極采納，對不采納的部分意見與建議，要向公眾說明不予采納的原因，以增加公眾對人大代表、政府官員等政策決策者的信任，提升政府公信力，減少獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策在執(zhí)行中以及獨(dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)過程中的阻力。

（三）回歸政治源流，關(guān)注公共利益

我國是人民當(dāng)家作主的國家，我們黨是全心全意為人民服務(wù)的政黨，公共利益應(yīng)該是政策決策者關(guān)注的核心利益，對公共利益的維護(hù)應(yīng)是某項(xiàng)政策的價值基礎(chǔ)。如何在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策變遷中維護(hù)公共利益，是優(yōu)先考量的問題。故獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的制定與完善首先是要堅(jiān)持教育為民的政治導(dǎo)向，重視國民情緒。這就要求要把人民利益放在首位，以維護(hù)人民公共利益作為政策制定的價值基礎(chǔ)，將國民情緒作為判定政策制定與實(shí)施質(zhì)量的重要評估標(biāo)準(zhǔn)。其次是要平衡利益相關(guān)者訴求，追求利益的最大公約數(shù)。在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的制定與完善過程中，要確保利益相關(guān)者的合法權(quán)益，對其利益訴求與意見表達(dá)做政策性吸納，以期達(dá)成利益的最大公約數(shù)。最后在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的制度層面追求教育的公共利益：一是抓“牛鼻子”，厘清在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中各利益相關(guān)者的訴求，并根據(jù)重要程度進(jìn)行恰當(dāng)排序，優(yōu)先抓住主要問題中的主要矛盾進(jìn)行攻克；二是由“利益博弈”轉(zhuǎn)向“利益整合”。獨(dú)立學(xué)院的建立是母體高校、社會投資方、地方政府等利益相關(guān)者協(xié)商而成立的，如今在轉(zhuǎn)設(shè)時遇到的利益相關(guān)問題也應(yīng)以協(xié)商的方式去解決，可結(jié)合各個學(xué)校的實(shí)際情況分階段、分步驟地完成，針對不同的利益相關(guān)者，做到既不偏公（母體高校、政府部門）也不偏私（社會投資者、市場部門），尋求利益最大公約數(shù)。