門洪華,丁 迪

(同濟大學 a.中國戰(zhàn)略研究院;b.政治與國際關系學院,上海 200092)

生物安全治理是維護公眾安全、保證社會經濟發(fā)展與穩(wěn)定的重要議題。2020年2月14日,習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調,要“把生物安全納入國家安全體系,系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風險防控和治理體系建設,全面提高國家生物安全治理能力”[1]?，F(xiàn)代科技進步已經使得人類能夠自由地編輯生物基因,讓人類擁有前所未有的改造自然甚至創(chuàng)造自然的能力[2]。但是,新興生物技術在給人類社會帶來福祉的同時,也伴隨著生物技術濫用與誤用引發(fā)的生物安全風險。因此,對新興生物技術的監(jiān)管已經成為全球生物安全治理的重要議題。在大國競爭的背景下,激烈的生物技術競爭必然造成嚴重的生物安全風險,加之國際社會缺乏對基因編輯、合成生物學等前沿生物技術進行有效管控的措施[3],這給全球生物安全治理帶來了極大的不確定性因素。如何管控生物技術競爭并將其納入全球生物安全治理體系,已經成為重要的國際安全治理議題。

一、全球新興生物技術競爭態(tài)勢

新興生物技術的高速發(fā)展是一把雙刃劍,既能為人類社會發(fā)展與生物安全治理提供解決方案與技術手段,也可能因無序發(fā)展而惡化全球生物安全形勢。近年來,新興生物技術在疾病治療、遺傳育種、生物工程等方面取得了一系列突破性進展和重大應用成果,使過去無法治愈的疾病有了治愈的可能,但也為新型生物武器的開發(fā)打開了大門。新冠疫情向人類描繪了全球性流行病的嚴重危害,更讓世界各國領略了生物安全對國際格局的顛覆性影響力。因此,無論是出于生物防御還是提升綜合國力的目的,新興生物技術都已成為當前及未來很長一段時間內大國競爭的焦點。

1.技術制高點競爭趨向白熱化

現(xiàn)代生物工程師已經可以利用高正確率、高可靠性以及低成本的方法將不同基因長度的片段拼接成更大的片段,DNA從頭合成已經成為現(xiàn)實[4]。人類已經能夠借助生物3D打印技術、自動化技術和大數(shù)據(jù)分析技術,通過設計和構建新的生物分子組件、網(wǎng)絡和通路,“合成”新的生物組織[5]367-379。美國戰(zhàn)略與國際研究中心(CSIS)認為,新興生物技術的發(fā)展對未來安全環(huán)境的塑造和國防決策都將產生深遠的影響[6]。美國發(fā)布的《合成生物學時代的生物防御》建議“美國政府應該密切關注合成生物學這一高速發(fā)展的領域,就像冷戰(zhàn)時期對化學和物理學的密切關注一樣”[7]2?？梢?以合成生物學、基因編輯為代表的新興生物技術已經成為當代科技領域的制高點,競爭日趨白熱化,各國在戰(zhàn)略和政策布局上都給予極大的政策支持。

第一,高度重視頂層設計。美國國防部將合成生物學列為21世紀優(yōu)先發(fā)展的六大顛覆性技術之一,英國商業(yè)創(chuàng)新技能部將合成生物技術列為未來的八大技術之一。中國在《“十三五”科技創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃》中已將合成生物技術列為戰(zhàn)略性前瞻性重點發(fā)展方向[8],中國科學院發(fā)布的《創(chuàng)新2050:科學技術與中國的未來》認為合成生物學是可能出現(xiàn)革命性突破的四個基本科學問題之一[9]92-95。俄羅斯發(fā)布的《2019—2027年俄羅斯聯(lián)邦基因技術發(fā)展規(guī)劃》提出,加速發(fā)展基因編輯技術,為醫(yī)學、農業(yè)和工業(yè)建立相關科技儲備[10]。

第二,大量投入研發(fā)資金。生物技術研發(fā)投入強度高于其他產業(yè),整體產業(yè)以全球GDP平均增長率近2倍的速度增長[11]。各國在該領域的投資更是不遺余力,美國為維持絕對領先的地位,對生物技術的研發(fā)投入遠超其他國家,占全球生物技術投資總額的近一半[12]。2019年10月召開的首屆美國生物經濟峰會會議紀要顯示,美國將致力于保持世界生物經濟領導地位,確?；A設施、產業(yè)隊伍、數(shù)據(jù)在內的生物經濟體系的研發(fā)投入,并把生物經濟作為美國科技創(chuàng)新的優(yōu)先事項[13]。中國頒布的《“十四五”生物經濟發(fā)展規(guī)劃》也指出,“創(chuàng)新財政資金使用方式,提高資金使用效率,統(tǒng)籌利用各級各類相關財政資金支持生物經濟發(fā)展……發(fā)揮國家新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金、戰(zhàn)略性新興產業(yè)基金等作用,鼓勵社會資本集聚,全方位保障中國生物經濟發(fā)展”[14]。

第三,嚴格保護核心技術。隨著現(xiàn)代生物技術的發(fā)展,生物領域已被美國學術界和戰(zhàn)略界視為關系美國未來霸權的重要支點[15],美國政府對新興技術的治理始終追求在核心領域維系絕對競爭優(yōu)勢和壟斷地位[16]。在生物技術競爭領域,作為霸權國的美國有著強烈的憂患意識、領先意識和控制意識,CSIS發(fā)布的題為《新興技術與管理向中國技術轉移的風險》的研究報告特別指出,包括生物技術在內的“新興(顛覆性)技術有可能為進口國提供巨大的對美軍事優(yōu)勢及情報優(yōu)勢”,因而主張通過技術出口管控來確保美國新興技術的安全和絕對優(yōu)勢地位[17]178。美國把中國視為最主要的競爭對手,強調雙方合作的前提是“確保美國經濟利益和知識產權受到充分保護”[18]。即便是面對盟友,美國也明確提出“若多邊機構和合作伙伴不予配合,將在必要時采取單方面行動”[19]。由此可見,在新興生物技術競爭中,美國的主要目標就是謀求建立在技術壟斷基礎上的排他性相對收益,因此表現(xiàn)出強烈的技術民族主義傾向和特質[20]。

2.生物數(shù)據(jù)爭奪日趨激烈

生物數(shù)據(jù)特別是生物基因數(shù)據(jù)對新興生物技術的發(fā)展具有重要意義,甚至有論斷指出,“一條基因就可產生一個產業(yè)”[21]。英美等發(fā)達國家的生物安全戰(zhàn)略都對生物數(shù)據(jù)的管理提出了一系列要求,力圖通過大規(guī)模采集生物信息、完善生物信息存儲基礎建設等措施,在全球生物數(shù)據(jù)領域獲得主導地位。當前,生物數(shù)據(jù)競爭主要集中生物數(shù)據(jù)的歸屬權與使用權兩個方面。

在生物數(shù)據(jù)歸屬權領域,國際上圍繞生物信息資源領域的控制和隱形掠奪從未停止,生物信息安全已成為生物安全競爭的全新領域[22]。早在20世紀八九十年代,西方主要國家紛紛推動國家級生物信息中心建設,美國國家生物技術信息中心(NCBI)、歐洲生物信息研究所(EBI)和日本DNA數(shù)據(jù)庫(DDBJ)已經成為國際生物信息數(shù)據(jù)存儲、交換、獲取方面的核心機構[21]。這些機構以國家政策為借口,或打著學術規(guī)范的旗號,或利用各種行業(yè)規(guī)則,來操弄生物信息的國際流動,巧取豪奪重要的生物信息和數(shù)據(jù)資源,謀求生物信息競爭中的優(yōu)勢。例如,美國政府相關政策強制要求生物醫(yī)學領域中的政府經費課題完成后,必須將詳細的研究數(shù)據(jù)提供給NCBI;而部分頂級學術刊物則配合西方國家政策,要求在提交論文的同時也必須配合提交生物信息數(shù)據(jù),而且大都必須將數(shù)據(jù)遞交到NCBI的數(shù)據(jù)庫體系中[23]。此外,科研合作也成為掠奪關鍵生物信息資源的重要手段,西方國家在與發(fā)展中國家科研單位進行合作時,往往打著科學研究旗號,系統(tǒng)采集人體血樣與體檢、臨床數(shù)據(jù)等[24]。其中涉及的生物體遺傳信息以及包含生物實驗研究數(shù)據(jù)、人體藥物、臨床試驗數(shù)據(jù)、健康管理數(shù)據(jù)等在內的非生物遺傳信息,已經成為非常重要的戰(zhàn)略資源。

在生物數(shù)據(jù)使用權領域,生物數(shù)據(jù)的開發(fā)與使用已經成為大國技術競爭的新焦點。后發(fā)國家缺乏生物信息基礎設施,無法在短時間內建立自身的生物數(shù)據(jù)資源儲備體系,發(fā)展新興生物技術所需要的各種關鍵生物數(shù)據(jù)基本上都掌握在擁有先發(fā)優(yōu)勢的少數(shù)發(fā)達國家手中。例如,世界上權威的代謝通路數(shù)據(jù)庫(KEGG)、人類疾病相關變異數(shù)據(jù)庫(HGMD)、藥物基因組變異與藥物反應數(shù)據(jù)庫(PGMD)等都掌握在西方國家手中[25]。這些重要的數(shù)據(jù)庫的使用價格非常高,且使用權很有可能成為大國競爭中限制對手的重要工具。生物數(shù)據(jù)資源的不足必然導致生物數(shù)據(jù)開發(fā)能力薄弱,而薄弱的數(shù)據(jù)能力將進一步削弱生物技術的研發(fā)能力,這種惡性循環(huán)最終會導致生物技術競爭中“贏者通吃”的局面。有鑒于此,未來對生物信息的獲取、共享與保護體制的競爭將成為生物安全領域的焦點。

3.生物技術影響片面“安全化”

新興生物技術對大國綜合國力的巨大影響直接反映在事關國家安全的生物安全領域。政府引導公眾認識生物技術的潛在風險并加強公眾的生物安全意識,這本無可厚非,但是過度強調生物技術競爭對國家安全的影響,把原本正常的技術與市場競爭上升為國家安全競爭,將會誤導公眾的安全認知,并影響相關政策的制定與實施?？傊?這種片面的“安全化”操弄將對生物技術發(fā)展乃至生物安全環(huán)境造成難以估量的負面影響。

為保證在生物技術競爭中獲得更多資源,部分國家片面夸大生物技術競爭的激烈程度及對國家安全的影響,而忽略其對社會及公眾的福祉。美國《國家生物防御戰(zhàn)略》在設定生物安全戰(zhàn)略目標時提出,“使用一切適當?shù)氖侄蝸碓u估、理解、預防、準備、應對和恢復生物事件對國家或經濟安全的威脅”[19]。這一戰(zhàn)略規(guī)劃反映出美國在管理高風險生物技術時往往只關注其戰(zhàn)略安全利益,片面利用“安全化”敘事渲染生物技術領域中大國競爭及技術擴散造成的生物恐怖襲擊等威脅,嚴重忽視了社會個體的安全。

為了打壓競爭對手,美國對嚴肅的科學議題進行政治操弄。例如,在新冠病毒溯源問題上,美國政府罔顧新冠病毒源于自然而非人工合成的基本事實[26],大肆渲染當前生物合成技術對美國的威脅。這種利用“安全化”手段刻意夸大新興生物技術威脅的做法,將導致公眾對新興生物技術的畸形認知,嚴重破壞新興生物技術的研發(fā)環(huán)境,影響生物技術的健康發(fā)展。

二、生物技術無序競爭對生物安全治理構成的挑戰(zhàn)

當前,新興生物技術無序競爭已經對全球生物安全構成嚴峻挑戰(zhàn)。2019年1月美國發(fā)布的《世界威脅評估》認為,新興生物技術的高速發(fā)展使得“各國政府在經濟、軍事、倫理和監(jiān)管方面越來越難以跟上其步伐”[27]。在全球生物技術競爭日益激烈的背景下,大國為了獲取競爭優(yōu)勢而放松監(jiān)管,或在競爭中采取“零和博弈”策略,或過度“安全化”新興生物技術,這些行為破壞了各國和國際社會開展生物安全治理的努力。這種無序競爭誘發(fā)的風險對生物安全治理外部環(huán)境、生物安全治理合作與全球生物軍控體系都產生了不利影響。

1.監(jiān)管松懈惡化生物安全治理外部環(huán)境

國際社會已經意識到,新興生物技術在造福社會的同時也內含了大量潛在風險,亟待國際社會加強監(jiān)管[28]。但是日趨激烈的生物技術競爭使一些國家更加重視新興生物技術帶來的紅利而忽視了其可能引發(fā)的風險,從而惡化生物安全治理的外部環(huán)境。

美國松懈的生物技術監(jiān)管政策正是這一趨勢的典型代表。美國政府雖然認識到合成生物學濫用可能造成嚴重后果,但為謀求戰(zhàn)略競爭優(yōu)勢而采取曖昧的監(jiān)管態(tài)度,奉行鼓勵發(fā)展為主、監(jiān)管為輔的思路[3]。管控與發(fā)展間的矛盾是各國面對新興生物技術競爭壓力時面臨的普遍困境,但各國更傾向于鼓勵技術發(fā)展以獲得競爭優(yōu)勢。

新興生物技術引發(fā)生物安全威脅的直接原因通常是防控措施的缺失,根本原因則是在內外部環(huán)境綜合作用下多方主體行為的失控[29]71-86。美國作為生物技術大國,在美國優(yōu)先思想的驅動下力圖謀取全球生物霸權,使得這種“失控”的風險變得越來越現(xiàn)實。美國在《國土生物防御領域科技能力評估》(2016年)中直言不諱地表示,必須通過促進生物技術的發(fā)展來增強美國生物防御能力以防范各種生物風險[30],2017年發(fā)布的《快速通道行動委員會:生物安全與生物安保》強調,對生物安全風險的評估需要考慮績效標準,但也必須隨著風險的演變強化其靈活性[31]。這種將風險置于績效之后的治理觀念嚴重影響了新興生物技術監(jiān)管制度的完善,給生物技術濫用埋下隱患。其他國家必然緊盯美國制定對策,這必然造成全球范圍內生物技術監(jiān)管的“失控”。

在這種松懈的監(jiān)管背景下,越來越多的科學研究的安全“禁區(qū)”被打破,誘發(fā)了大量生物安全新風險,使國家生物安全治理的壓力陡增。2018年加拿大病毒學家戴維·埃文斯(David Evans)使用基因編輯工具編輯遺傳基因片段,合成與天花病毒非常相似的馬痘病毒。其使用的基因編輯工具與病毒基因片段都購買自網(wǎng)絡且基本沒遇到監(jiān)管措施的控制[32]?？梢?缺乏監(jiān)管與審查的技術擴散促使不負責任行為的產生,技術濫用使全球生物安全態(tài)勢充滿了不確定性,任何一次意外都可能造成嚴重的生物安全災難。當前,全球生物安全治理體系缺乏針對性措施,現(xiàn)存機制與新出現(xiàn)的安全風險脫節(jié),難以有效應對新興威脅。

2.“零和博弈”破壞生物安全治理合作

新興生物技術的特點使得國際社會難以識別、定位和追溯生物安全風險源頭。在大國競爭背景下,競爭對手往往通過增強自身能力取得競爭優(yōu)勢,但激烈競爭也會導致“零和博弈”,利用技術封鎖等手段壓制競爭對手。如果生物技術競爭滑向“零和博弈”,必然引發(fā)大國間互相猜忌,部分生物安全事件更容易成為大國沖突的隱患。

首先,技術保護主義導致生物技術風險溯源困難。高風險生物技術大多在商業(yè)環(huán)境中開發(fā),難以完全及時跟蹤風險態(tài)勢。加之生物安全事件的發(fā)生需要經過一個復雜的技術轉化和自然轉變過程,使生物危害的溯源工作難以有效開展,唯有技術開發(fā)與使用者及時公開必要的技術細節(jié),才能有效溯源和預警生物技術風險。在生物技術開發(fā)過程中,政府如果一味以保護技術為由縱容企業(yè)或者研究機構采取過度的技術保護措施,不共享重要生物技術風險信息,那么將使其他國家完全暴露在未知風險中。如果所有的國家都采取同樣的政策,那么國際生物安全風險信息共享渠道將被嚴重堵塞,進而破壞國際合作的基礎。

其次,生物技術“兩用性”破壞大國安全信任。生物技術具有明顯的“兩用性”(Dual Use)特征,這種“兩用性”集中在有益與有害、和平用途與非和平用途、民用與軍用等多個方面[33]。新興生物技術的擴散與變化迅速,惡意行為(如生物武器研發(fā))往往被包裝在正面、有益的科研項目中,難以通過日常核查發(fā)現(xiàn)[34]37。在生物技術競爭中,大國利用生物技術“兩用性”特性規(guī)避安全監(jiān)管,開發(fā)高危生物技術乃至發(fā)展生物武器的行為,必然引起國際社會猜疑,進而強化國家間不信任,使生物安全合作難以有效展開。

最后,生物技術壟斷妨礙治理合作。生物技術的壟斷可能導致技術民族主義泛濫,某些國家以護持技術壟斷為優(yōu)先選項,致使合作治理意愿降低。例如,美國以綜合國力為基礎,利用自身在生物技術領域的強大技術儲備,強化對于國際生物技術資源的壟斷,持續(xù)鞏固其在生物技術領域的領先優(yōu)勢,以限制科技學術交流的方式阻止合理的國際技術流動,嚴重破壞大國間的合作信任。

生物技術領域的過度競爭將直接打破大國間的安全平衡,技術競爭中的“零和博弈”終將導致國際生物安全治理的“零和”,從而損害國際生物安全治理的合作基礎。失去監(jiān)管的生物技術競爭將削弱大國間的信任,最終破壞國際生物安全合作的政治基礎[35]。在缺乏政治信任的條件下,作為實現(xiàn)生物安全治理重要途徑的國際生物安全多邊治理框架將難以順利運轉,國家間信任缺失的狀況將長期持續(xù),從而對國際生物安全治理產生愈加嚴重的損害。

3.過度“安全化”誘發(fā)軍備競賽

利用“安全化”操作將一個普通問題上升為安全議題,從而獲取更多資源投入,是一種常見的政治操弄手法。為了占據(jù)生物技術的競爭優(yōu)勢,大國過度“安全化”新興生物技術會導致生物技術領域的“安全困境”,甚至誘發(fā)生物軍備競賽。例如,為突出新興生物技術競爭的重要性,美國政府尤為強調新興生物技術“安全化”,這種片面的“安全化”集中表現(xiàn)為強調生物技術的軍事用途以及競爭對手構成的安全挑戰(zhàn)。一方面,生物技術在過度“安全化”后將被打上軍用技術標簽,使所有新興生物技術的發(fā)展都可能被他國視為威脅。前沿生物技術的“兩用性”導致《禁止生物武器公約》各締約國對其他國家發(fā)展生物科技的意圖難以判斷,所有生物技術領域的進步都將被視為潛在軍事能力的提升,從而不斷加劇國家間相互猜疑,甚至迫使各締約國基于潛在對手能力的預判而不斷加大自身研發(fā)投入,導致生物武器軍備競賽升級[36]151。另一方面,過度“安全化”將向與新興生物技術有關的其他技術門類外溢,從而推動軍備競賽向其他各技術領域擴散,誘發(fā)全方位“安全困境”。新興生物技術是一門強調多學科交叉的技術門類,融合生物3D打印、人工智能、大數(shù)據(jù)和自動化等一系列高新技術。過度“安全化”會將所有關聯(lián)技術變成“影響國家安全的技術”。片面夸大新興生物技術的軍事應用前景與安全風險,必然導致軍備競賽在各領域悄悄展開,并不斷突破國際規(guī)則和道義底線。

負責任的生物技術開發(fā)是全球生物安全治理的重要議題。做好、管好生物技術既可以充分釋放潛力和紅利,又能夠避免其被誤用、濫用,因而符合國際社會的共同利益[37],是構建全球生物安全治理體系的基礎。然而對生物技術片面“安全化”的做法、以開發(fā)生物技術軍事用途為主導的政策路徑,完全背離了當前全球生物安全治理的目標。將生物技術片面“安全化”,強行將新興技術與國家安全掛鉤,為不負責、不透明的生物技術開發(fā)提供了存續(xù)條件,使得其他國家被迫采取可能導致軍備競賽的對沖戰(zhàn)略(hedging strategy)[38],從而引發(fā)全球范圍內的生物安全困境,造成生物安全的“零和博弈”,破壞全球安全治理。有鑒于此,國際社會需要構建一套可靠的生物安全治理體系,并將先進的生物技術置于這套生物安全治理體系中,使其發(fā)揮積極作用,以應對人類社會面臨的風險挑戰(zhàn)。

三、如何構建生物技術競爭管控機制

世界經濟論壇主席克勞斯·施瓦布(Klaus Schwab)將技術進步描述為革命,因為技術進步具有速度、范圍和系統(tǒng)的影響[39]。新興生物技術競爭雖然面臨“失控”風險,但是新興生物技術發(fā)展模式決定了其內部具有強大的合作動力。新興生物技術不是一個“零和”行業(yè),一項創(chuàng)新不會使一家公司或一個國家長期占據(jù)領先地位。要保持生物技術的創(chuàng)新優(yōu)勢,就必須與國際科學網(wǎng)絡保持密切聯(lián)系,并與自己的競爭對手進行廣泛接觸[40]90-122。生物技術對基礎科學和跨國知識網(wǎng)絡的高度依賴,意味著生物技術領域的競爭方式與其他高科技產業(yè)不同。生物技術的基礎研究和關鍵創(chuàng)新通常發(fā)生在公共領域,并建立在全球取得的漸進式進步的基礎之上。當技術研究獲得突破時,它們就會迅速通過全球科學網(wǎng)絡傳播,讓整個行業(yè)獲益。生物威脅的全球性意味著所有國家都需要制定和執(zhí)行共同的規(guī)則,共同防止生物安全風險的爆發(fā)與輸入。這些特性使良性的競爭成為新興生物技術發(fā)展的必然要求,也為管控新興生物技術競爭奠定了現(xiàn)實基礎。

1.改革生物武器國際軍控機制,遏制生物技術軍備競賽

生物武器國際軍控是防止主權國家將生物技術應用于軍事領域的重要機制。作為國際生物軍控的基礎,1975年生效的《禁止生物武器公約》(以下簡稱《公約》)、《日內瓦議定書》以及《聯(lián)合國安理會第1540(2004)號決議》等國際機制共同構成了當前生物軍控體系。該體系包括中美英俄等183個締約國和4個簽約國,全球只有10個國家沒有簽署或批準該公約[41]。

在管控惡性生物技術競爭方面,生物安全軍控體系主要采用三條治理路徑:一是通過各國及時交流相關活動來提高透明度;二是通過召開“說明公約提出或要求的相關問題”咨詢會議,對違反《公約》的行為進行識別;三是向聯(lián)合國安理會提出其他國家違反《公約》規(guī)定的指控。然而,由于《公約》在生物安全相關問題的界定上存在較大漏洞,使得這三條治理路徑難以發(fā)揮應有的作用。為此,筆者認為應在三方面進行改革,以保障其基本功能發(fā)揮。

其一,加強生物技術軍控體系的操作化與體制化建設?！豆s》對生物技術性質的界定比較模糊,這為具有軍事用途的生物技術競爭創(chuàng)造了條件。例如,《公約》第一條對“其他和平用途”的認定,為大國發(fā)展軍事用途生物技術提供了極大的闡釋空間,直接承認了各種生物防御計劃的合法性。防御性和進攻性生物研發(fā)之間沒有清晰的技術邊界,特別是在新興生物技術普遍具有“兩用性”特征的背景下,這一問題更加突出。在缺乏具體操作手段的情況下,締約國更傾向基于潛在對手的能力制定應對戰(zhàn)略,從而導致生物安全領域出現(xiàn)更持久、更模糊的具有軍事含義的生物技術競爭[42]。為此,國際社會應依托聯(lián)合國等重要國際組織,建立具有生物技術背景與審查功能的獨立委員會,將生物軍控制度實體化。其主要任務是推動生物軍控體制發(fā)展,通過持續(xù)更新生物技術發(fā)展動態(tài),引導生物軍控方向,指導生物軍控的監(jiān)督與核查。該獨立委員會可以通過披露生物技術的軍事用途信息、制造輿論壓力來構建道義威懾,迫使擁有生物武器研發(fā)能力的國家積極履約,并通過公開軍用生物技術研發(fā)信息來“自證清白”。在核生化軍控體系中,生物軍控是最為薄弱的環(huán)節(jié),只有不斷完善其運作機制,實現(xiàn)生物軍控理念的操作化與體制化,才能有效遏制軍事領域中的生物技術惡性競爭,防范新興生物技術轉化為大規(guī)模殺傷性武器。

其二,改革傳統(tǒng)生物技術防擴散機制,管控軍用生物技術流動。傳統(tǒng)防擴散理論難以適應軍用生物技術的管控,在防擴散領域,生物安全軍控體系也存在嚴重的矛盾性表述。一方面,《公約》第三條要求防止生物武器的擴散,包括出口管制和限制技術轉讓;另一方面,《公約》第十條則鼓勵為促進和平利用生物技術方面的國際合作和技術交流。這種傳統(tǒng)的防擴散思維可能在核軍控領域內具有一定的成效,但是面對復雜且多樣化的生物技術,特別是“兩用性”顯著的生物技術則顯得蒼白無力。因此,應該完善具有軍事用途生物技術的管控,實現(xiàn)從流動管理到全流程監(jiān)督,尤其是對某些具有軍事用途潛質的生物技術,應實行從研發(fā)、轉移、使用到更新的全球化監(jiān)督。將軍控思維嵌入全球科技網(wǎng)絡,在生物技術的研發(fā)伊始就進行軍事用途審核并予以分級,確保任何一項生物技術都帶有軍控標簽,時刻防止其走向失控。這種全流程管理不僅能夠有效控制生物技術的應用,而且為生物技術競爭增加了審核機制,有利于控制無序競爭。

其三,建設高效的生物技術核查方法與機制。《公約》并未設立核查機制,而一些國家也一直在阻撓核查機制的建立。生物技術的“兩用性”模糊了生物進攻與防御的界限,生物技術蘊含的巨大商業(yè)價值也使得生物技術核查難以推動。美國就以技術上難以核查、核查可能損害國家安全和商業(yè)利益等原因“封殺”了《公約》的核查議定書。因此,必須建設生物技術軍控核查機制,在發(fā)生嚴重生物武器風險時借助聯(lián)合國或者權威的民間組織開展生物技術核查工作,在常態(tài)時期則由聯(lián)合國牽頭組織民間機構監(jiān)測各國生物技術的發(fā)展,及時公布違規(guī)或高危的行為,通過輿論壓力迫使目標國家放棄惡意使用生物技術的企圖。

2.完善生物技術共同體自治,防范生物技術競爭失控

在全球化背景下,眾多全球性、區(qū)域性機構和組織逐漸形成了一個超國家的“跨國管制空間”。生物技術行業(yè)自律與自治成為遏制生物技術惡性競爭的重要手段。

在基礎技術研究中,自發(fā)形成的自律機制對生物技術的無序發(fā)展具有一定的遏制作用。2003年2月,英美31位科學家和生物醫(yī)學知名期刊主編組成的“期刊編輯和作者小組”發(fā)表了《關于生物防御和生物安全考慮的聲明》,對濫用最新生物技術成果的問題提出了解決方案[43]771。在這一行動的推動下,學術界對新興生物技術濫用的警惕性逐漸提高,大多數(shù)具有良好聲譽的學術期刊都建立了咨詢或審查機制,嚴格審核具有潛在風險的技術論文。

在市場領域,重要的生物技術企業(yè)也構建了自律機制,對生物技術實施管控。成立于2009年的國際基因合成聯(lián)合會目前已經覆蓋了約80%的國際商業(yè)基因合成市場[44]393-420。該聯(lián)合會構建了針對基因序列潛在濫用問題的篩選程序,對可疑事件進行單獨檢查,防止技術濫用[45]。

學術界和生物技術企業(yè)構成的技術共同體是當前生物技術研發(fā)與應用領域的重要主體。在協(xié)調生物技術競爭、篩選生物技術濫用的潛在風險等方面,此類非政府共同體發(fā)揮了重要作用。2018年賀建奎“基因編輯嬰兒事件”發(fā)生后,國內外學術共同體采取一致行動,共同抵制這種嚴重挑戰(zhàn)科學倫理的行為,展現(xiàn)了生物技術共同體自治與自律機制的強大作用[46]。但是,生物技術共同體無法代替政府職能,其主要功能是防止生物技術在學術或者商業(yè)層面上的有意或者無意濫用,對生物技術進行倫理審查。另一方面,行業(yè)自治難以管控國家在生物技術領域的競爭,特別是具有軍事潛力的生物技術的發(fā)展與無序競爭,因而難以提供長期穩(wěn)定的全球治理公共產品。

為了提高遏制生物技術無序競爭的能力,生物技術共同體應該不斷完善自治機制,擴大自身影響力。一方面,要積極與政府或者由主權國家構成的國際組織合作,在全球生物技術治理體系中發(fā)揮自身技術特長,為制定生物技術競爭規(guī)則、引導生物技術有序發(fā)展提供知識與技術支持。另一方面,要更專注于為國際社會供給公共產品,依托自身特色構建國際通行的生物技術發(fā)展倫理與規(guī)范,并利用這些規(guī)范約束生物技術競爭的方式與方法,從而避免惡性競爭。

3.構建全球生物安全治理機制,保障生物技術有序發(fā)展

生物安全是一個全球議題,各利益攸關方必須以人類命運共同體思維審視國際生物安全和國家生物安全,圍繞新興生物技術發(fā)展戰(zhàn)略主動開展國際競爭與合作,凝聚國際社會的戰(zhàn)略共識,堅持系統(tǒng)性思維、復雜性思維、演化性思維,既善于尋求國際社會“大家庭”的最大公約數(shù),也敢于尋求突破方向的最小公約數(shù)[47]。

當前,全球生物安全治理呈現(xiàn)出治理主體多元化和國家作用凸顯的重要特征。治理主體多元化體現(xiàn)在,全球生物安全治理主體除國家外,還包括各種非政府組織、學術機構、公眾等利益相關者,他們可以通過公共宣傳、游說、社會運動等方式參與全球生物安全治理、發(fā)揮影響力,構成所謂的“復雜私人機制”(complex private regimes),其中生物技術的主要供給者擁有越來越多的話語權。與此同時,國家發(fā)揮更為積極的作用。生物安全介于傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全之間的定位,使得全球生物安全治理體系下國家扮演著雙重角色:在傳統(tǒng)安全領域,需要國家通過構建政府間雙多邊協(xié)定、國際法律體系來推動制度化建設;在非傳統(tǒng)安全領域,國家扮演著監(jiān)管者的角色。隨著全球化過程中諸多生物安全領域的公共議題的出現(xiàn),國家的作用正日益強化。有鑒于此,針對新興生物技術競爭的治理,必然形成國家與非國家行為體積極配合、多元共治的局面。

傳統(tǒng)軍控模式下的國家間生物技術競爭容易陷入安全困境,導致競爭失控,而國際非政府組織特別是由生物安全技術研發(fā)者組成的自治團體,則可以利用自身在生物技術領域所掌握的資源協(xié)調國家間安全關系,通過行業(yè)自律控制高風險生物技術的研發(fā)與應用,利用國際技術交流與合作增強生物技術發(fā)展的透明度,從而改善國家間在生物技術競爭領域的信任關系。在諸如生物信息、技術規(guī)范等全球生物技術基礎設施領域,國際非政府組織主導的治理路徑也可以獲得較高的技術與規(guī)則透明度,并將具有重要生物安全治理功能的生物技術及其基礎設施轉化為全球公共產品,從而打破大國壟斷導致的安全困境。

主權國家擁有更多的社會資源,對生物技術研發(fā)與應用都具有強大的引導能力。私人部門治理則難以為全球生物技術競爭管控提供必要的“基礎設施”,特別是具有強制力的法律和監(jiān)管體系。這些強制性權力都掌握在主權國家手中,新冠疫情的經驗證明,隨著經濟資源損耗的不斷增加,非政府部門自發(fā)形成的國內或者跨國治理體系都會走向崩潰。主權國家是國際雙邊與多邊合作機制的主要推動者、國家安全資源的所有者,也是國際社會公共產品的主要提供者。全球生物技術競爭管控離不開主權國家的積極參與和配合。生物技術競爭管控的最終主導力量依然是主權國家,只有形成制度化、體系化、靈活性及兼有可操作性的生物技術競爭管控機制,才是實現(xiàn)生物技術競爭管控的根本保障。

生物技術競爭管控最終將邁向主權國家領導的分層多元共治格局。國際軍控體系積極協(xié)調生物技術戰(zhàn)略競爭;生物技術共同體堅決抵制技術濫用,促進生物技術競爭規(guī)范和相應評估機制形成。利用國際組織的影響力,動員全社會共同行動,引導生物技術競爭領域形成有利于管控惡性競爭、促進良性發(fā)展的管理機制。

概言之,生物技術變革衍生的安全問題觸及人類安全觀念的變革,并轉變?yōu)橐粓霈F(xiàn)代文明的內源性危機。生物技術競爭混合治理路徑的本質是通過對國際利益與國家利益之間的協(xié)調,推動全球生物安全治理,通過在個人、組織、國家和全球多層面的調適回應國際社會對生物技術安全問題的關切,協(xié)調技術競爭有限展開,將生物技術變革的巨大能量有序可控地釋放。

四、簡單的結論

當前,以合成生物學為代表,以多學科技術交叉融合為特征的新興生物技術變革正廣泛影響著人類健康、世界經濟發(fā)展、國際軍事斗爭形勢,成為國家安全、國際安全的重要影響因素。新冠疫情對世界經濟和政治格局產生的巨大影響,刺激了世界主要大國對新興生物技術研發(fā)的熱情,推動了國家間生物技術競爭。新興生物技術的良性競爭能夠有效促進這一技術的研發(fā)與應用,增強人類改造自然、對抗疾病的能力。但是,失去控制的生物技術競爭放大了新興生物技術的潛在風險,使當前生物安全治理形勢變得更為復雜。

有鑒于此,生物技術研發(fā)與應用的監(jiān)管尤為重要。從國際新興生物技術競爭的現(xiàn)狀分析中不難發(fā)現(xiàn),當前國家間生物技術競爭已經處于“失控”邊緣。由于新興生物技術的顛覆性作用,各國都將其作為未來科技突破的重要戰(zhàn)略方向,難以形成有效的建構政策,也無法通過共享技術信息形成有效的國際風險管控合作。更為重要的是,新興生物技術在大國競爭背景下被過度“安全化”,成為政治操弄的工具,誘發(fā)了技術競爭中的“安全困境”。隨著新興生物技術的惡性競爭不斷蔓延,生物技術監(jiān)管體系乃至全球生物安全態(tài)勢都面臨“失控”的風險。為了實現(xiàn)生物安全的有效治理,國際社會必須提出有效的方案遏制生物技術領域的惡性競爭,引導生物技術健康發(fā)展。

面對新問題新挑戰(zhàn),傳統(tǒng)的技術管控路徑都存在一定的缺陷,尤其是生物技術競爭管控中的大國行為難以控制。傳統(tǒng)國際軍控路徑已經無法適應新興生物技術風險多元化、跨領域與全球化的新特征,導致很多重要的議題和管控機制難以推動。因此,我們應該充分調動國際社會中多元行為體對生物技術競爭治理的積極性,通過多元行為體的共同努力,最大程度上消弭主權國家在生物技術競爭領域的不信任,協(xié)同國際社會的行動,形成一套國際生物技術競爭多元治理路徑,有效管控新興生物技術的無序競爭。依托新興生物技術各利益相關者的優(yōu)勢來聯(lián)絡與協(xié)調主權國家的行為,共同監(jiān)督生物技術的開發(fā)與應用。利用國際非政府行為體將經過實踐驗證的自律性規(guī)范與生物技術監(jiān)管經驗引入社會輿論中,提高公眾對生物技術的認識,消除過度“安全化”帶來的負面影響。在全球生物安全治理框架下,推動生物技術競爭管控機制的體系化、制度化與規(guī)范化,將那些被證明有效的規(guī)則落實到主權國家的法律體系中,形成國內與國際、政府與非政府之間較為完備的政策制定與執(zhí)行,實現(xiàn)對國際生物技術競爭的有效管控。

全球生物安全治理已成為國際社會共識,生物技術競爭管控是破解主權國家生物安全治理困境、保障國際生物安全格局、增強國際信任、促進合作的重要途徑,也是促進生物技術有序發(fā)展,維護人類社會健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎。