邵婧婷,江 鴻

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所,北京 100006)

一、問題的提出

按照我國(guó)《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020 年)》的界定,國(guó)家重大科技項(xiàng)目是指為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo),通過核心技術(shù)突破和資源集成,在一定時(shí)限內(nèi)完成的重大戰(zhàn)略產(chǎn)品、關(guān)鍵共性技術(shù)和重大工程。重大科技項(xiàng)目是我國(guó)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的引領(lǐng)性工程,對(duì)于我國(guó)掌握自主核心技術(shù)、加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)揮了舉足輕重的作用。在重大科技項(xiàng)目引領(lǐng)下,載人航天、5G通信、通用芯片等領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)不斷突破,量子計(jì)算、可控核聚變等科學(xué)前沿?cái)孬@重大成果,500米口徑球面射電望遠(yuǎn)鏡(FAST)等一批重大科技基礎(chǔ)設(shè)施相繼建成運(yùn)行。在一系列亮眼成績(jī)的背后,我國(guó)重大科技項(xiàng)目在組織實(shí)施效率方面仍有不小的優(yōu)化空間。2019年在科技部組織的國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目綜合績(jī)效評(píng)價(jià)中,項(xiàng)目整體的評(píng)審?fù)ㄟ^率為38.6%。2021年科技部重大專項(xiàng)司組織召開重大科技項(xiàng)目技術(shù)總師座談會(huì),其中,以優(yōu)化重大科技項(xiàng)目管理機(jī)制提升重大科技項(xiàng)目組織實(shí)施效率便是討論的重點(diǎn)議題之一。對(duì)此,本文聚焦于重大科技項(xiàng)目組織管理的理論機(jī)制,并在此基礎(chǔ)上為進(jìn)一步優(yōu)化重大科技項(xiàng)目組織實(shí)施效率提供更加精準(zhǔn)的建議。

目前,對(duì)于如何優(yōu)化重大科技項(xiàng)目組織實(shí)施效率,學(xué)者們提出了三類解決思路:一是立足于項(xiàng)目管理本身,強(qiáng)調(diào)從過程、標(biāo)準(zhǔn)、組織、機(jī)制等不同角度對(duì)于重大科技項(xiàng)目的項(xiàng)目管理工作進(jìn)行優(yōu)化[1];二是從項(xiàng)目集管理視角出發(fā),主張將重大科技項(xiàng)目視為一個(gè)多項(xiàng)目集合,厘清項(xiàng)目之間的相互依賴關(guān)系,處理好項(xiàng)目之間的接口關(guān)系和界面管理,實(shí)現(xiàn)重大科技項(xiàng)目的總體統(tǒng)籌和總體效果的最優(yōu)[2];三是從體系管理視角出發(fā),將重大科技項(xiàng)目的管理視為包括組織管理、項(xiàng)目管理、系統(tǒng)工程管理等多個(gè)層次的框架體系,以系統(tǒng)管理思想設(shè)計(jì)重大科技項(xiàng)目管理的運(yùn)行機(jī)制[3]。這三種優(yōu)化路徑從范圍上來說是不斷拓展的,從深度上來說是層層遞進(jìn)的,這為重大科技項(xiàng)目組織實(shí)施效率優(yōu)化提供了理論基礎(chǔ)。

但是,目前對(duì)于重大科技項(xiàng)目管理模式的研究大多聚焦于底層的項(xiàng)目管理層面,還有一些著眼于頂層系統(tǒng)論層面,而對(duì)位于中層的溝通重大科技項(xiàng)目頂層管理思想與底層管理實(shí)踐的項(xiàng)目治理關(guān)注較少,這造成了頂層管理思想與底層管理實(shí)踐的割裂。少數(shù)研究即便對(duì)于中層的項(xiàng)目治理有所探討,但尚未在理論層面開展分析,而中觀項(xiàng)目治理層次的理論缺失又會(huì)帶來對(duì)于實(shí)踐指導(dǎo)的不足,影響重大科技項(xiàng)目整體的組織實(shí)施效率。因此,本文在提出“宏觀—中觀—微觀”三層次重大科技項(xiàng)目組織管理機(jī)制分析框架基礎(chǔ)上,重點(diǎn)對(duì)中觀層次的項(xiàng)目治理進(jìn)行分析,探索性地從治理原則、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式等維度分析重大科技項(xiàng)目治理模式,為優(yōu)化以重大科技項(xiàng)目為代表的產(chǎn)業(yè)政策組織實(shí)施效率展開學(xué)術(shù)研究。

二、重大科技項(xiàng)目組織實(shí)施的三層次機(jī)制

我國(guó)的重大科技項(xiàng)目經(jīng)過七十余年的實(shí)踐與探索,逐漸形成了一套適合自身發(fā)展的組織管理模式,主要體現(xiàn)為思想層面上受錢學(xué)森系統(tǒng)論管理思想的指導(dǎo),實(shí)踐層面上應(yīng)用項(xiàng)目管理方法技術(shù)。隨著重大科技項(xiàng)目數(shù)量的增加,所涉及領(lǐng)域和組織層次的增多,我國(guó)重大科技項(xiàng)目組織管理體系也在不斷完善。對(duì)此,我們提出一個(gè)覆蓋“宏觀(系統(tǒng)論)—中觀(項(xiàng)目治理)—微觀(項(xiàng)目管理)”的三層次結(jié)構(gòu)的分析框架,以便更加完整地理解日趨復(fù)雜的重大科技項(xiàng)目組織管理體系。

(一)以系統(tǒng)論為基礎(chǔ)的宏觀機(jī)制

系統(tǒng)論是我國(guó)著名科學(xué)家錢學(xué)森在領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)“兩彈一星”事業(yè)時(shí)開創(chuàng)、用以解決具體復(fù)雜系統(tǒng)管理問題的一套系統(tǒng)科學(xué)及系統(tǒng)工程方法,是我國(guó)自主構(gòu)建的在哲學(xué)層面上對(duì)于復(fù)雜系統(tǒng)管理問題的一套完整且邏輯自洽的研究范式,對(duì)于指導(dǎo)我國(guó)一系列重大科技項(xiàng)目的組織實(shí)施產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

首先,從存在論視角出發(fā),系統(tǒng)論將重大科技項(xiàng)目視為一個(gè)由相互作用和相互依賴的若干組成部分結(jié)合成的具有特定功能的有機(jī)整體,即“系統(tǒng)”,系統(tǒng)的基本屬性是其完整而不可分割性[4]。因此,在解決系統(tǒng)問題時(shí),不可簡(jiǎn)單用還原論的方法進(jìn)行處理,即將問題層層分解至不可分的最小單元,再對(duì)各個(gè)單元進(jìn)行獨(dú)立研究,最后再匯總疊加的方法。因?yàn)檫@樣勢(shì)必會(huì)破壞各部分之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián),進(jìn)而破壞系統(tǒng)的整體性機(jī)理,造成即使每個(gè)單元都研究清楚了,也解決不了整體性問題的情況[5]。反之,系統(tǒng)論主張用還原論與整體論相結(jié)合的方法處理復(fù)雜系統(tǒng)管理問題,既包括自上而下的分解,也包括自下而上的集成,在分解的時(shí)候始終考慮集成,同時(shí)在整個(gè)過程中還要關(guān)注系統(tǒng)與環(huán)境的互動(dòng)、演化、協(xié)同與發(fā)展的一般規(guī)律,最終實(shí)現(xiàn)1+1>2的整體涌現(xiàn)。

其次,從認(rèn)識(shí)論視角出發(fā),系統(tǒng)論的建立是一次堪比相對(duì)論和量子力學(xué)的科學(xué)革命,即與相對(duì)論是宇觀層次上的科學(xué)革命、量子力學(xué)是微觀層次上的科學(xué)革命相對(duì)應(yīng),系統(tǒng)論是宏觀層次(即地球尺度)上的科學(xué)革命。進(jìn)一步地,在以宏觀層次和地球尺度研究問題時(shí),根據(jù)研究對(duì)象所屬領(lǐng)域縱向?qū)傩缘牟煌⑵鋭澐值阶匀豢茖W(xué)、社會(huì)科學(xué)等獨(dú)立的科學(xué)門類中。然而,系統(tǒng)論則不論所研究具體領(lǐng)域和具體問題的特質(zhì)性,統(tǒng)統(tǒng)將它們都當(dāng)作抽象的“系統(tǒng)”來看待和研究,抓取系統(tǒng)共同的本質(zhì)屬性和運(yùn)行規(guī)律,因此系統(tǒng)論具有橫斷科學(xué)屬性,適合解決跨學(xué)科、跨領(lǐng)域集成的問題[4]。

最后,從方法論視角出發(fā),系統(tǒng)論主張對(duì)于重大科技項(xiàng)目這一類復(fù)雜巨系統(tǒng)的管理適宜采用定性與定量方法相結(jié)合、一“硬”一“軟”兩線結(jié)合的綜合集成方法。其中,定性方法是指社會(huì)科學(xué)研究范疇中的思辨方法和定性描述;定量方法是指自然科學(xué)研究范疇中的以數(shù)量為基礎(chǔ)的精密科學(xué)方法?！坝病钡姆矫嬷饕w現(xiàn)為重大科技項(xiàng)目的技術(shù)線,包括研究、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、試制、生產(chǎn)和試驗(yàn)的一體化;“軟”的方面主要體現(xiàn)為重大科技項(xiàng)目的管理線,包括決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、集成的一體化[5]。

在系統(tǒng)論范式指導(dǎo)下,我國(guó)重大科技項(xiàng)目在實(shí)踐中主要采取的是通過設(shè)立總體設(shè)計(jì)部和兩條指揮線的組織結(jié)構(gòu)對(duì)系統(tǒng)工程統(tǒng)籌管理。其中,總體設(shè)計(jì)部是以一種組織、一個(gè)集體的形式來代替單個(gè)指揮者,是負(fù)責(zé)型號(hào)技術(shù)工作的參謀、顧問、執(zhí)行和服務(wù)的抓總實(shí)體部門?？傮w設(shè)計(jì)部的職責(zé)要以實(shí)現(xiàn)整體優(yōu)化為目標(biāo)協(xié)調(diào)總體與分系統(tǒng)、分系統(tǒng)與分系統(tǒng)之間的關(guān)系,從接受客戶需求到論證和確定技術(shù)指標(biāo),再到分解和落實(shí)技術(shù)指標(biāo),此外,還要負(fù)責(zé)整個(gè)研制過程中技術(shù)、進(jìn)度協(xié)調(diào),以及總裝、試驗(yàn)和試制。兩條指揮線是指行政指揮線和技術(shù)指揮線,分別從管理和技術(shù)兩個(gè)方面進(jìn)行抓總、協(xié)調(diào)和決策。行政總指揮是型號(hào)的第一責(zé)任人,負(fù)責(zé)管理本型號(hào)的人、財(cái)、物等,對(duì)質(zhì)量、進(jìn)度、成本等實(shí)行有效管控;技術(shù)總指揮是型號(hào)技術(shù)的總負(fù)責(zé)人,對(duì)行政總指揮負(fù)責(zé)[6]。

錢學(xué)森系統(tǒng)論思想和管理體系在“兩彈一星”和后續(xù)一系列以航天工程項(xiàng)目為代表的重大科技項(xiàng)目中取得了令人矚目的成效,并逐漸推廣到其他行業(yè)的國(guó)家重大科技項(xiàng)目中。然而,隨著重大科技項(xiàng)目所涉及的領(lǐng)域越來越多,實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了如下問題:系統(tǒng)論思想和管理體系最初的提出是在“兩彈一星”這種事關(guān)國(guó)家生死存亡的重大項(xiàng)目中,這種項(xiàng)目作為“使命驅(qū)動(dòng)型”任務(wù)先天就背負(fù)著國(guó)家和政治高層的殷切期望,充分體現(xiàn)了“集中力量辦大事”體制的深刻內(nèi)涵,國(guó)家動(dòng)用行政力量集中調(diào)度資源和人力,以超強(qiáng)力量投入進(jìn)行集中持續(xù)性攻關(guān),以期取得快速突破。對(duì)于這種項(xiàng)目而言,具有一個(gè)能夠拍板和敢于拍板的,專門領(lǐng)導(dǎo)重大任務(wù)的特殊機(jī)構(gòu)(如領(lǐng)導(dǎo)“兩彈一星一艇”的中央專委),以及這一機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策的科學(xué)有效性便成為任務(wù)得以順利完成的充分條件[7]。然而現(xiàn)在大部分重大科技項(xiàng)目很難復(fù)現(xiàn)當(dāng)年“兩彈一星”項(xiàng)目的體制環(huán)境,大多是在政府集中統(tǒng)籌與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不同耦合關(guān)系中摸索適合自身的具有制度合法性和經(jīng)濟(jì)合理性的組織模式,這種類型的重大科技項(xiàng)目被稱為“市場(chǎng)應(yīng)用型”任務(wù),即使諸如高鐵、商用大飛機(jī)等重大基礎(chǔ)裝備所面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體數(shù)量相對(duì)有限,被稱為“市場(chǎng)收斂型”的項(xiàng)目也很難達(dá)到可以基本忽略成本約束,得到舉國(guó)關(guān)注的程度,更遑論諸如集成電路、移動(dòng)通信技術(shù)等涉及大規(guī)模市場(chǎng)主體參與、產(chǎn)業(yè)鏈極長(zhǎng)、政府力量也很難發(fā)揮決定性作用的“市場(chǎng)分散型”項(xiàng)目了[8]。賀俊、呂鐵等研究人員在對(duì)中國(guó)高鐵技術(shù)趕超過程進(jìn)行了多年的持續(xù)跟蹤研究后,認(rèn)為中國(guó)高鐵產(chǎn)業(yè)的技術(shù)趕超絕不是泛化的“集中力量辦大事”這種具有特定邊界條件的發(fā)展模式,盡管鐵道部或鐵總作為最終用戶和系統(tǒng)集成者扮演了類似“行政總指揮”,鐵科院事實(shí)上行使了“技術(shù)總指揮”的職責(zé),但總體上的組織模式并沒有顯現(xiàn)出類似航天項(xiàng)目那種系統(tǒng)分級(jí)清晰、邊界定義明確、職責(zé)任務(wù)具體、過程節(jié)點(diǎn)可見、接口界定準(zhǔn)確的“系統(tǒng)”特征,更多的是依賴于政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與政府制定有效政策并高效實(shí)施的能力,以及政府作為系統(tǒng)參與者的一員(當(dāng)然是主要參與者)引導(dǎo)系統(tǒng)各主體構(gòu)建良好運(yùn)行生態(tài)的努力[9]。在移動(dòng)通信這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加充分的新興技術(shù)領(lǐng)域,系統(tǒng)邊界更加模糊,以政府為主導(dǎo)發(fā)揮系統(tǒng)集成作用的特征更加弱化,政府更多的是通過產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的有效塑造和全局協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)趕超[10]。因此,系統(tǒng)論思想指導(dǎo)下原來較為封閉的重大科技項(xiàng)目組織管理體系在當(dāng)前體制環(huán)境下存在一定的應(yīng)用局限性,急需一種能夠上承系統(tǒng)論管理思想和指導(dǎo)原則,下啟更加多元化項(xiàng)目情境的組織、協(xié)調(diào)、管理的體制機(jī)制和運(yùn)行模式,也就是本文后面將要展開討論的項(xiàng)目治理。

(二)以項(xiàng)目管理為基礎(chǔ)的微觀機(jī)制

與系統(tǒng)論從宏觀層面對(duì)于重大科技項(xiàng)目管理提供思想依據(jù)和指導(dǎo)原則相對(duì)應(yīng),項(xiàng)目管理則是從微觀層面為重大科技項(xiàng)目管理提供具體的方法、技術(shù)和工具。

現(xiàn)代項(xiàng)目管理的流行始于其在二戰(zhàn)期間美國(guó)“曼哈頓計(jì)劃”中應(yīng)用的巨大成功,隨后在“阿波羅計(jì)劃”中被進(jìn)一步完善,并逐漸發(fā)散至國(guó)防、航天、建筑等國(guó)家級(jí)科技領(lǐng)域重大項(xiàng)目中。項(xiàng)目管理的廣泛應(yīng)用促成了專業(yè)的行業(yè)組織的出現(xiàn),如美國(guó)項(xiàng)目管理學(xué)會(huì)、國(guó)際項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)等,并形成了一系列專門的項(xiàng)目管理知識(shí)體系、指南、手冊(cè)、資質(zhì)認(rèn)證等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而產(chǎn)生了若干項(xiàng)目管理相關(guān)的方法、技術(shù)和工具,如工作分解結(jié)構(gòu)、計(jì)劃評(píng)審技術(shù)、責(zé)任分配矩陣等。這些方法、技術(shù)和工具又反過來進(jìn)一步強(qiáng)化了項(xiàng)目管理在重大科技項(xiàng)目中的應(yīng)用。自20世紀(jì)50年代起,項(xiàng)目管理就成為美國(guó)重大科技項(xiàng)目的經(jīng)典組織管理方法。我國(guó)也在20世紀(jì)90年代成立了項(xiàng)目管理專業(yè)委員會(huì),推動(dòng)項(xiàng)目管理的專業(yè)化發(fā)展,項(xiàng)目管理在我國(guó)重大科技項(xiàng)目中逐漸成為普遍應(yīng)用的方法論體系。

然而,需要指出的是,項(xiàng)目管理是一個(gè)極為注重實(shí)踐的管理學(xué)方法論體系,與其他管理學(xué)分支領(lǐng)域建立在扎實(shí)的理論基礎(chǔ)上有所不同,項(xiàng)目管理從誕生之日起便有著極強(qiáng)的實(shí)用主義傾向,關(guān)注于解決問題的有效性,而不在意底層理論的合法性,這造成了項(xiàng)目管理學(xué)術(shù)研究長(zhǎng)久以來并沒有被主流管理學(xué)理論體系所接納,體現(xiàn)為項(xiàng)目管理領(lǐng)域的學(xué)術(shù)成果往往只能在一般管理理論期刊的“特刊”上發(fā)表,或者除了本領(lǐng)域?qū)W者外,很少有一般管理理論學(xué)者對(duì)于項(xiàng)目管理相關(guān)問題進(jìn)行研究[11]。這個(gè)問題在項(xiàng)目管理學(xué)術(shù)領(lǐng)域已經(jīng)開始進(jìn)行了反思,學(xué)者們嘗試對(duì)項(xiàng)目管理進(jìn)行學(xué)理化闡述和理論梳理,產(chǎn)生了諸如對(duì)于項(xiàng)目管理本質(zhì)的思考,認(rèn)為項(xiàng)目管理雖然是一種任務(wù)模式,但就其本質(zhì)而言是一種為了完成某種一次性任務(wù)而構(gòu)建的臨時(shí)性組織,這是從組織理論的視角出發(fā)為項(xiàng)目管理尋找理論支點(diǎn)[12]。這些反思對(duì)于將項(xiàng)目管理與一般管理領(lǐng)域相聯(lián)接,提升項(xiàng)目管理理論的相關(guān)性和適用性起到了重要的作用。

(三)以項(xiàng)目治理為基礎(chǔ)的中觀機(jī)制

為彌補(bǔ)項(xiàng)目管理學(xué)理性的不足,學(xué)界逐漸將研究重點(diǎn)從項(xiàng)目管理在實(shí)際操作層面的應(yīng)用轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目管理的深層次理論基礎(chǔ),由此衍生出多個(gè)理論學(xué)派,其中比較成功的一個(gè)學(xué)派就是項(xiàng)目管理治理學(xué)派。相對(duì)于宏觀層次的系統(tǒng)論和微觀層次的項(xiàng)目管理,項(xiàng)目治理關(guān)注的是一個(gè)中觀層次的管理問題。從與系統(tǒng)論之間的聯(lián)系來看,系統(tǒng)論中的多層次解析法適用于項(xiàng)目治理的層級(jí)設(shè)置,系統(tǒng)工程的分解與集成過程可以借鑒到項(xiàng)目治理的運(yùn)行機(jī)制中[13]。從與項(xiàng)目管理之間的聯(lián)系來看,項(xiàng)目治理是對(duì)于項(xiàng)目管理的管理,為項(xiàng)目管理的運(yùn)行提供一個(gè)涵蓋理念、組織、制度、機(jī)制等維度的運(yùn)行框架[14]。

Ahola等(2014)搜集了項(xiàng)目治理領(lǐng)域1501篇學(xué)術(shù)論文并對(duì)其研究所基于的理論依據(jù)進(jìn)行了系統(tǒng)性的梳理分析,發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目治理這一概念涉及最多的六大理論基礎(chǔ)分別為治理精神、資源基礎(chǔ)理論、信任理論、網(wǎng)絡(luò)組織、利益相關(guān)者理論和代理——管家理論[15]。

治理精神反映了治理者對(duì)于治理的看法,即治理者不同的精神理性或心態(tài)。英文的治理精神(Governmentality)一詞是治理(Governance)和精神(Mentality)這兩個(gè)詞的結(jié)合體。Dean(2010)區(qū)分了三種不同的治理精神:集中主義(Authoritarian)、自由主義(Liberal)和新自由主義(Neo-liberal)。集中主義意味著通過集中決策,為具有顯著權(quán)力距離的組織提供明確的方向。集中主義的治理精神“尋求通過順從而不是自由來運(yùn)作,或者努力消除對(duì)權(quán)威的任何反對(duì)”。自由主義認(rèn)可一個(gè)社會(huì)或組織中治理原則的異質(zhì)性和不相容性,主張通過基于經(jīng)濟(jì)原則和一般市場(chǎng)思維的決策來解決組織運(yùn)行中的問題。新自由主義主張以人們之間的集體利益和共同信條,引導(dǎo)人們做出自愿服從整體運(yùn)行框架的決策,但并不一定具體的決定人們的每一個(gè)行為。新自由主義代表的是一種社會(huì)理性,即個(gè)人不是由其監(jiān)督者(如政府)直接“命令”的,而是通過他們所生活的社會(huì)內(nèi)部的微妙力量“引導(dǎo)”其規(guī)范自己的行為,以獲得所處治理體系的利益[16]。

如果說治理精神反映的是治理內(nèi)化的表征,基于代理理論和管家理論對(duì)于人性不同假設(shè)而導(dǎo)致的不同治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制則是治理外化的表現(xiàn)形式。代理理論植根于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的功利主義,建立在“理性人”假設(shè)基礎(chǔ)之上,揭示了組織治理中所有者和經(jīng)理人之間的信息不對(duì)稱,以及所有權(quán)和管理權(quán)相分離所帶來的問題。管家理論則從心理學(xué)和社會(huì)學(xué)出發(fā),建立在“社會(huì)人”假設(shè)基礎(chǔ)之上,認(rèn)為代理人并不必然地采取機(jī)會(huì)主義行為,其對(duì)自身尊嚴(yán)、信仰以及內(nèi)在工作滿足的追求會(huì)促使他們努力經(jīng)營(yíng)公司,成為公司資產(chǎn)的“管家”[17]。因此,在不同的治理精神與對(duì)人性的不同假設(shè)指導(dǎo)下,治理安排一定會(huì)在治理的結(jié)構(gòu)維度和行為維度上有所反映。

綜上,系統(tǒng)論解決的是宏觀層面的問題,是為重大科技項(xiàng)目這一類復(fù)雜系統(tǒng)管理提供一種思想范式和指導(dǎo)原則,項(xiàng)目管理回答的是微觀層面的問題,是為具體的項(xiàng)目提供有效的方法和工具,而與系統(tǒng)論和項(xiàng)目管理都能產(chǎn)生聯(lián)系的則是位于中觀層次的項(xiàng)目治理,它一方面為系統(tǒng)論提供可落地的運(yùn)行機(jī)制,另一方面為項(xiàng)目管理提供理論支撐。三者共同作用構(gòu)成了重大科技項(xiàng)目管理的三級(jí)理論體系,也是重大科技項(xiàng)目組織管理的理論機(jī)制,為重大科技項(xiàng)目組織實(shí)施效率的優(yōu)化提供了抓手。

三、重大科技項(xiàng)目的最優(yōu)項(xiàng)目治理模式

與系統(tǒng)論和項(xiàng)目管理在理論界已經(jīng)達(dá)成廣泛共識(shí),且有豐富而成熟的實(shí)踐支撐相比,項(xiàng)目治理的理論與實(shí)踐仍相對(duì)缺乏。構(gòu)建有效的項(xiàng)目治理模式,對(duì)于優(yōu)化重大科技項(xiàng)目組織實(shí)施效率具有重要的作用。本文將從重大科技項(xiàng)目組織管理體系的中觀機(jī)制出發(fā),探討項(xiàng)目治理的思想原則、組織模式和運(yùn)行方式,即思想層面上適合重大科技項(xiàng)目的項(xiàng)目治理原則是什么,組織模式上如何設(shè)計(jì)重大科技項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu),以及運(yùn)行方式上項(xiàng)目治理是如何進(jìn)行運(yùn)作的。通過項(xiàng)目治理模式的構(gòu)建,為改進(jìn)重大科技項(xiàng)目治理效果、進(jìn)而提升重大科技項(xiàng)目組織實(shí)施的整體效率提供一條可行的路徑。

(一)項(xiàng)目治理原則

構(gòu)建國(guó)家重大科技項(xiàng)目治理模式的首要任務(wù)便是在思想層面上對(duì)適合本項(xiàng)目的項(xiàng)目治理精神予以明確,這構(gòu)成了項(xiàng)目的治理原則。根據(jù)技術(shù)范式的不同重大科技項(xiàng)目分為基礎(chǔ)前沿型、使命驅(qū)動(dòng)型和市場(chǎng)應(yīng)用型,其中市場(chǎng)應(yīng)用型重大項(xiàng)目又根據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景、市場(chǎng)參與主體特征、政府對(duì)產(chǎn)業(yè)理解程度等不同進(jìn)一步劃分為市場(chǎng)收斂型和市場(chǎng)分散型[8]。

在這樣的分類基礎(chǔ)上,基礎(chǔ)前沿型和使命驅(qū)動(dòng)型重大科技項(xiàng)目因其具有公共屬性,天然屬于政府作用范疇,適于采取政府集中統(tǒng)籌的組織模式,代表性例子包括物理、化學(xué)、生物、超算等基礎(chǔ)性共性技術(shù),以及航空航天、深潛、探月等重大工程。這類項(xiàng)目適宜采用集中主義的治理原則。因?yàn)?一方面,這種治理原則有利于實(shí)施集中決策,以行政力量將優(yōu)勢(shì)資源快速有效地集成在一起,在預(yù)定時(shí)間內(nèi)成功完成既定目標(biāo);另一方面,集中主義治理原則有助于統(tǒng)一的精神理念和文化認(rèn)同在系統(tǒng)內(nèi)部傳播,比如自力更生、艱苦奮斗、航天精神等,這對(duì)于此類重大專項(xiàng)的成功同樣發(fā)揮了不可磨滅的作用[6][7]。

市場(chǎng)應(yīng)用型重大科技項(xiàng)目中的市場(chǎng)收斂型適合采用政府強(qiáng)力介入、主導(dǎo)創(chuàng)新體系的組織模式,代表性例子包括高鐵、商用大飛機(jī)等重大基礎(chǔ)裝備。對(duì)于這一類重大科技項(xiàng)目適宜采用自由主義的治理原則,因?yàn)樽杂芍髁x治理原則主張通過一般性市場(chǎng)思維和基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律指導(dǎo)組織運(yùn)行,尊重市場(chǎng),政府對(duì)于重大科技項(xiàng)目的干預(yù)體現(xiàn)為提供引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的恰當(dāng)激勵(lì)和制定有效的競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略及政策,并高效實(shí)施這些戰(zhàn)略和政策[9]。

市場(chǎng)應(yīng)用型重大科技項(xiàng)目中的市場(chǎng)發(fā)散型適合采用由政府提供激勵(lì),促進(jìn)生態(tài)形成,協(xié)調(diào)國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈,充分發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)力量的組織模式,代表性例子包括集成電路、工業(yè)機(jī)器人、基礎(chǔ)軟件、移動(dòng)通信技術(shù)、核心基礎(chǔ)材料、零部件及設(shè)備等。對(duì)于這一類重大科技項(xiàng)目適宜采用新自由主義的治理原則。新自由主義治理原則主張通過一種共同接受的社會(huì)理性以一種隱晦而微妙的力量“引導(dǎo)”組織行為的發(fā)展,如在新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,政府通過非選擇性產(chǎn)業(yè)政策(或稱“競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略”)塑造產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局,協(xié)調(diào)市場(chǎng)主體行動(dòng),幾乎不親自下場(chǎng)干預(yù)市場(chǎng)主體的決策和運(yùn)行[10]。

陳勁等(2021)根據(jù)新型舉國(guó)體制的理論邏輯、落地模式與應(yīng)用場(chǎng)景將重大科技項(xiàng)目分為面向應(yīng)急攻關(guān)的舉國(guó)動(dòng)員模式、基于國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的政產(chǎn)學(xué)研用深度融合模式以及以央企為主導(dǎo)的整合式創(chuàng)新模式三種類型[18]。其中,面向應(yīng)急攻關(guān)的舉國(guó)動(dòng)員模式對(duì)應(yīng)于集中主義治理原則。以央企為主導(dǎo)的整合式創(chuàng)新模式對(duì)應(yīng)于自由主義治理原則,因?yàn)檫@一模式需要以央企為主導(dǎo),民營(yíng)企業(yè)廣泛參與,構(gòu)建一個(gè)“央企+民企”的融通創(chuàng)新共同體,形成強(qiáng)協(xié)同、弱耦合的創(chuàng)新生態(tài)。基于國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的政產(chǎn)學(xué)研用深度融合模式對(duì)應(yīng)于新自由主義治理原則,因?yàn)檫@一類重大科技項(xiàng)目聚焦于原創(chuàng)性、引領(lǐng)性、基礎(chǔ)性、共性技術(shù)的科技攻關(guān),需要給予科學(xué)家和科學(xué)共同體一個(gè)更為寬松的環(huán)境。

當(dāng)然,需要指出的是,重大科技項(xiàng)目因其系統(tǒng)復(fù)雜性不可能僅用單一的治理原則就能夠解釋系統(tǒng)內(nèi)部各層級(jí)、各主體、各專業(yè)領(lǐng)域的治理復(fù)雜性問題,但是這里僅就系統(tǒng)呈現(xiàn)的主要特征對(duì)其適宜采用的治理原則進(jìn)行總體性分析,以便對(duì)重大科技項(xiàng)目的項(xiàng)目治理建立起哲學(xué)層面的認(rèn)識(shí)。下表揭示了不同類型重大科技項(xiàng)目與不同治理原則之間的映射關(guān)系。

表 國(guó)家重大科技項(xiàng)目項(xiàng)目治理原則

(二)項(xiàng)目治理組織結(jié)構(gòu)

重大科技項(xiàng)目中的組織機(jī)構(gòu)通常包含三類,分別為決策主體、決策支持體系、決策執(zhí)行體系,其中,決策主體負(fù)責(zé)最終決定干不干以及由誰來干的問題;決策支持體系負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)如何來干,體現(xiàn)了系統(tǒng)實(shí)踐的組織性;決策執(zhí)行體系負(fù)責(zé)具體落實(shí)的問題,力求決策執(zhí)行的高效率和低成本[4]。

在我國(guó),重大科技項(xiàng)目的決策主體通常為政府部門,如科技部重大專項(xiàng)司,負(fù)責(zé)重大科技項(xiàng)目的啟動(dòng)、項(xiàng)目組織系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)、項(xiàng)目抓總組織(如總體設(shè)計(jì)部)的指派等職責(zé),并與項(xiàng)目抓總組織共同設(shè)計(jì)重大科技項(xiàng)目的交付模型、治理結(jié)構(gòu)、供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等。研究表明,一個(gè)有先驗(yàn)知識(shí)和卓越能力的決策主體在重大項(xiàng)目早期就能對(duì)最終交付成果有系統(tǒng)性思考,并在整體上對(duì)項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行籌劃,這對(duì)于重大項(xiàng)目的成功具有舉足輕重的作用[13]。決策執(zhí)行體系位于重大科技項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)層級(jí),由數(shù)量龐大的各類承包商構(gòu)成,具體包括企業(yè)、科研院所等承擔(dān)重大科技項(xiàng)目某一方面具體研究、制造任務(wù)的單位,他們負(fù)責(zé)完成重大科技項(xiàng)目各級(jí)分系統(tǒng)、子系統(tǒng)、任務(wù)包的預(yù)定交付成果。

決策支持體系,也即項(xiàng)目抓總組織,是重大科技項(xiàng)目治理的核心角色,位于治理結(jié)構(gòu)的中間位置,肩負(fù)著項(xiàng)目治理的實(shí)際運(yùn)行,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)承包商之間的接口、對(duì)承包商交付物進(jìn)行系統(tǒng)集成、為供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)建一個(gè)隔離外部環(huán)境的屏障等。從職能視角來看,項(xiàng)目抓總組織承擔(dān)了整個(gè)重大科技項(xiàng)目供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)與整合。因?yàn)橥ǔＶ卮罂萍柬?xiàng)目的承包商只對(duì)自己的工作領(lǐng)域具有可見性,對(duì)其他承包商的風(fēng)險(xiǎn)和問題無法獲知,而項(xiàng)目抓總組織則對(duì)各個(gè)承包商都具備可見性,因此能確保對(duì)整個(gè)供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)與整合,使得承包商能夠?qū)Ｗ⒂诟髯缘膶I(yè)領(lǐng)域,保障交付成果質(zhì)量。從角色視角來看,項(xiàng)目抓總組織承上啟下的組織定位使得他們通常承擔(dān)的都不是單一角色和功能,而是多重角色的混合體。比如總體設(shè)計(jì)部在重大科技項(xiàng)目中可能同時(shí)擔(dān)綱控制、合作與服務(wù)等方面的角色功能,既可以通過正式的治理層級(jí)和治理機(jī)制提供強(qiáng)有力的控制;又可以通過構(gòu)建局部或全局學(xué)習(xí)機(jī)制,為重大科技項(xiàng)目系統(tǒng)內(nèi)知識(shí)交換、擴(kuò)散和積累提供合作的渠道和平臺(tái);還可以擔(dān)當(dāng)服務(wù)角色功能,比如在重大科技項(xiàng)目系統(tǒng)內(nèi)部提供可供選擇的方法、工具、技術(shù),為項(xiàng)目一線人員提供信息、技能培訓(xùn)、資質(zhì)認(rèn)證等。

(三)項(xiàng)目治理運(yùn)行機(jī)制

上文討論了重大科技項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)的多層次性,隨之而來的問題便是多層次系統(tǒng)的治理機(jī)制問題,即治理是如何在多層級(jí)組織系統(tǒng)中開展的。多層次治理理論(Multi-level governance,MLG)提供了一種理論框架,將縱向治理、橫向治理和網(wǎng)絡(luò)治理等不同治理視角整合到同一個(gè)治理體系中[19]。MLG最初是在政治學(xué)中發(fā)展起來的,用來解釋歐盟(EU)復(fù)雜的治理機(jī)制,將歐盟內(nèi)部國(guó)家間復(fù)雜的相互依賴關(guān)系理論化,后來逐漸應(yīng)用到復(fù)雜的組織間環(huán)境的治理問題中。MLG根據(jù)治理向度將治理分為縱向治理和橫向治理,縱向治理代表的是一種垂直視角,包括項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的層次部分,基于高度制度化的規(guī)則和規(guī)范;橫向治理代表的是一種水平視角,包括項(xiàng)目治理中執(zhí)行層面的任務(wù)級(jí)治理,是根據(jù)具體情況或特殊需要而特別出現(xiàn)的。橫向治理包含在縱向治理中,縱橫交錯(cuò)、相互交織,構(gòu)成了一個(gè)多中心網(wǎng)絡(luò)狀治理體系。

重大科技項(xiàng)目的實(shí)踐證明了縱向治理與橫向治理在項(xiàng)目中的共存。縱向治理解決了重大科技項(xiàng)目中的例程性問題,如業(yè)務(wù)流程的設(shè)定、控制與反饋機(jī)制設(shè)計(jì)、人員與組織的任命、資源的分配、合同的管理、信息的上傳下達(dá)等,其實(shí)施主體是治理體系中正式的永久性機(jī)構(gòu),具有清晰的層級(jí)關(guān)系和相應(yīng)的法定職權(quán),符合代理理論,以控制作為主要的治理機(jī)制。橫向治理解決了重大科技項(xiàng)目中的例外性問題,如因?yàn)橐豁?xiàng)技術(shù)難題臨時(shí)抽調(diào)人員組成集中攻關(guān)小組,或召集不同項(xiàng)目分包商共同解決進(jìn)度落后問題等,其實(shí)施主體是臨時(shí)性組織,在縱向治理框架內(nèi)依據(jù)要解決的問題產(chǎn)生資源之間的合作,合作的基礎(chǔ)是基于彼此對(duì)各自專業(yè)能力和職業(yè)操守的信任,符合管家理論,以信任作為主要的治理機(jī)制。多層治理理論解釋了重大科技項(xiàng)目中多重治理主體之間的接口與界面,涉及合同選擇、控制機(jī)制、互動(dòng)方式等方面的問題,治理機(jī)制的厘清有助于實(shí)現(xiàn)更好的項(xiàng)目協(xié)調(diào)與項(xiàng)目治理。

四、結(jié)論與政策啟示

重大科技項(xiàng)目組織實(shí)施效率優(yōu)化是理論界和實(shí)踐界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題。本文以項(xiàng)目治理作為切入點(diǎn)探討重大科技項(xiàng)目組織管理體系和理論機(jī)制的構(gòu)建,原因在于縱向來看,項(xiàng)目治理作為一種中層理論,能夠連接頂層系統(tǒng)論思想和底層項(xiàng)目管理方法論;橫向來看,項(xiàng)目治理作為公司治理的一個(gè)分支理論,能夠自然地將重大科技項(xiàng)目管理帶入主流組織管理理論范疇中,從而提高重大科技項(xiàng)目相關(guān)管理理論的合法性。于是,一套覆蓋宏觀(系統(tǒng)論)—中觀(項(xiàng)目治理)—微觀(項(xiàng)目管理)三層次結(jié)構(gòu)的重大科技項(xiàng)目組織管理體系便構(gòu)建出來,對(duì)于每一層級(jí)理論內(nèi)涵的解釋構(gòu)成了重大科技項(xiàng)目管理的理論機(jī)制。

在上述重大科技項(xiàng)目組織管理體系中,項(xiàng)目治理是其中起到承上啟下作用的關(guān)鍵一環(huán),其有效性直接關(guān)系到重大科技項(xiàng)目的組織實(shí)施效率。本文深入探討了如何在重大科技項(xiàng)目中構(gòu)建有效的項(xiàng)目治理模式,切入點(diǎn)有三:一是分類明確了重大科技項(xiàng)目適宜采用的治理原則;二是分層次構(gòu)建了重大科技項(xiàng)目適用的組織結(jié)構(gòu)以及明確了各組織實(shí)體的角色和職能;三是分主體闡明了重大科技項(xiàng)目的項(xiàng)目治理運(yùn)行方式,包括適用于垂直主體間的縱向治理與適用于水平主體間的橫向治理,以及縱向治理與橫向治理之間的界面與接口關(guān)系。至此,重大科技項(xiàng)目的項(xiàng)目治理模式便構(gòu)建完成,這為后續(xù)在國(guó)家重大科技項(xiàng)目實(shí)踐中導(dǎo)入項(xiàng)目治理模式,并以此優(yōu)化重大科技項(xiàng)目組織實(shí)施效率奠定了理論基礎(chǔ),這也是本文研究的意義所在。

此外,本文在對(duì)重大科技項(xiàng)目組織管理體系與項(xiàng)目治理模式構(gòu)建的討論過程中還認(rèn)識(shí)到重大科技項(xiàng)目的治理模式與新型舉國(guó)體制能夠?qū)崿F(xiàn)很好的兼容。新型舉國(guó)體制的核心在于將社會(huì)主義“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的活力結(jié)合起來,打造有為政府與有效市場(chǎng)的最佳結(jié)合方式,而重大科技項(xiàng)目治理同樣強(qiáng)調(diào)尊重一般性市場(chǎng)規(guī)律和普遍性經(jīng)濟(jì)原則,在多重制度邏輯和制度主體之間發(fā)揮協(xié)同作用,如重大科技項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)在決策執(zhí)行層面提高市場(chǎng)導(dǎo)向性,加快科研成果的轉(zhuǎn)換效率。

最后,在本文研究結(jié)論的基礎(chǔ)上,對(duì)后續(xù)研究的建議在于根據(jù)重大科技項(xiàng)目的項(xiàng)目治理模式理論框架,對(duì)重大科技項(xiàng)目的治理原則、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式進(jìn)行深度調(diào)研和訪談,一是檢驗(yàn)治理模式理論框架的可靠性和適用性;二是為該理論框架邊界的界定和拓展提供實(shí)證支撐,這兩點(diǎn)的目的都是為了夯實(shí)重大科技項(xiàng)目治理理論的解釋深度。在前兩點(diǎn)均已實(shí)現(xiàn)的前提下,將項(xiàng)目治理理論框架推廣到更廣泛的重大科技項(xiàng)目實(shí)踐情境中,提升理論的解釋廣度。唯有如此,才能真正構(gòu)建起既符合我國(guó)實(shí)際、又能被廣泛的學(xué)術(shù)共同體接受的重大科技項(xiàng)目組織管理理論體系。