劉康磊,亓國萃

(濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院,濟(jì)南 250022)

地方性法規(guī)是實(shí)現(xiàn)地方治理的重要抓手,地方性法規(guī)設(shè)立的根本目的是保障國家立法的實(shí)際可操作性,同時體現(xiàn)各行政區(qū)域地方特色,以完善社會治理的方方面面。我國省級地方性法規(guī)的制定依據(jù)均為《中華人民共和國立法法》第72條(1)《中華人民共和國立法法》第72條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī)?！?依據(jù)此條規(guī)定,省級地方性法規(guī)文本大多在第1條表述為“結(jié)合本省實(shí)際,制定本條例”,此條款在法律文本中的適用在我國由來已久。1979年立法法賦予省級人大常委會立法權(quán)后,全國各地的地方性法規(guī)如雨后春筍般涌現(xiàn)。其中,1980年3月湖南省人大常委會出臺的《湖南省縣級直接選舉人民代表實(shí)施細(xì)則試行草案》(2)《湖南省縣級直接選舉人民代表實(shí)施細(xì)則試行草案》第1條規(guī)定:“根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》)的規(guī)定,結(jié)合我省實(shí)際情況,制定本細(xì)則……”已然確立了立法根據(jù)條款(3)立法根據(jù)條款是學(xué)界根據(jù)立法中具體條文提出的概念。孫潮教授在《立法技術(shù)學(xué)》中提出法律條款應(yīng)當(dāng)具有立法根據(jù);周旺生教授主張法律根據(jù)條款可以作為獨(dú)立條款放置在法律文本中;汪全勝教授認(rèn)為立法根據(jù)是指立法主體制定某一具體部門法的根據(jù)或基礎(chǔ)問題,包括立法的法律根據(jù)與立法的事實(shí)根據(jù)。學(xué)界認(rèn)為立法根據(jù)條款通常與立法目的條款放置在法律文本的第1條,共同構(gòu)成本法的立法基礎(chǔ)和根本。法律根據(jù)條款主要論證法律規(guī)范自身的合法性,事實(shí)依據(jù)條款則起到增強(qiáng)法律規(guī)范的實(shí)踐性與可操作性的作用。如《立法法》的法律根據(jù)條款為第1條中的“根據(jù)有關(guān)法律和行政法規(guī),結(jié)合本市實(shí)際情況,制定本條例”。在地方性法規(guī)中的地位與作用,拉開了地方性法規(guī)中沿用立法根據(jù)條款這一慣例的帷幕。在地方立法實(shí)踐中,“根據(jù)有關(guān)法律、(行政)法規(guī)(的規(guī)定),結(jié)合本省實(shí)際,制定本條例”是立法機(jī)關(guān)為表明法律規(guī)范文本的立法依據(jù)與事實(shí)依據(jù)而使用的一種慣常表述。由于我國“一元兩級多層次”的立法體制,為保障法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一性,消除法律規(guī)范之間的沖突,地方立法須與中央層面保持一致。因此在地方立法領(lǐng)域中,立法根據(jù)條款的重要性更為凸顯。立法實(shí)踐是法治社會中的重要一環(huán),立法根據(jù)條款最終是以成文形式呈現(xiàn)在法律規(guī)范文本中,這就涉及法律用語的規(guī)范表述。但目前學(xué)界對于介乎理論與實(shí)踐之間的地方性法規(guī)立法依據(jù)研究并不深入,關(guān)于立法根據(jù)條款的研究多限于立法依據(jù)的次序(4)陳章干:《關(guān)于行政立法“根據(jù)”的次序問題》,《法學(xué)評論》1999年第6期。、立法依據(jù)條款的內(nèi)涵(5)汪全勝:《立法技術(shù)評估的探討》,《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社科版)》2009年第5期。等,對于在立法實(shí)踐中的具體表述并未探討。我國地方立法存在主體水平不一樣,立法技術(shù)不規(guī)范等,其表現(xiàn)之一就是各地立法中“結(jié)合本省實(shí)際”條款表述不一,因此須明確“結(jié)合本省實(shí)際”的立法內(nèi)涵及規(guī)范表達(dá)。

一、地方性:結(jié)合本省(市)實(shí)際條款的體系意蘊(yùn)

(一)地方立法中的“地方”概念及其立法表達(dá)

2000年《中華人民共和國立法法》出臺,標(biāo)志著我國中央與地方立法正式進(jìn)入法治化進(jìn)程,其中第64條對地方性法規(guī)的立法事項范圍作出明確規(guī)定,首次以法律文本形式提出“地方性事務(wù)”這一概念。地方立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的范圍即地方立法的事項范圍等同于“地方性事務(wù)”的范圍,可以將其認(rèn)作地方性法規(guī)中“地方”概念的延伸。從目前立法實(shí)踐的表現(xiàn)及內(nèi)在需求來看,《中華人民共和國立法法》關(guān)于“地方性事務(wù)”的規(guī)定仍然存在較大的局限性,主要在于“地方性事務(wù)”的范圍過于寬泛,其概念需要進(jìn)一步界定。但與此同時,《中華人民共和國立法法》中的原則性規(guī)定,也給地方立法實(shí)踐及立法學(xué)理論研究提供了廣闊的空間。

“地方性事務(wù)”的首要特點(diǎn)應(yīng)為地方性。地方性貫穿于地方立法的立法主體、適用范圍等各個方面,并在“地方性事物”中表現(xiàn)尤為突出。有學(xué)者提出:“地方立法的任務(wù)是解決地方問題,尤其是注重解決應(yīng)當(dāng)以立法解決而中央立法不能或者不便解決的問題。地方立法可以或者應(yīng)當(dāng)有鮮明的地方特色,其基本原則之一是從本地區(qū)實(shí)際出發(fā),保持地方特色。地方立法的效力范圍限于本地行政區(qū)域內(nèi)。”(6)周旺生:《關(guān)于地方立法的幾個理論問題》,《行政法學(xué)研究》1994年第4期。地方性是“地方性事務(wù)”最基本的特征,一是體現(xiàn)為地方特色,包含地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異因素,二是體現(xiàn)為具有地域范圍的界限,也即“地方性事務(wù)”的地方特色限于本地區(qū)領(lǐng)域范圍之內(nèi)。除地方性之外,“地方性事務(wù)”還具有一定程度的專屬性。地方立法的專屬性與中央立法權(quán)相對應(yīng),其立法權(quán)專屬于地方立法機(jī)關(guān),且“地方性事務(wù)”是地方專屬立法權(quán)的內(nèi)在界限。強(qiáng)調(diào)“地方性事務(wù)”的專屬性,對于劃分中央與地方立法領(lǐng)域,優(yōu)化中央與地方立法配置具有重要的意義?！暗胤叫允聞?wù)”自身的特點(diǎn)決定其屬于地方立法的范圍,應(yīng)當(dāng)由地方予以立法,中央立法不需要也不應(yīng)當(dāng)介入,但“地方性事務(wù)”由地方立法機(jī)關(guān)專屬立法,并不代表在立法權(quán)上否定中央立法的可能性。

那么,如何確定“地方性事務(wù)”的具體范圍?理論研究應(yīng)當(dāng)服務(wù)于解決現(xiàn)實(shí)的問題,在當(dāng)下我國中央與地方關(guān)系的前提下,嚴(yán)格準(zhǔn)確界定“地方性事務(wù)”的范圍無疑是困難的,需要先從宏觀角度總體上理解和把握地方性事務(wù)的概念,通過在實(shí)踐中逐步廓清地方立法事項的范圍,以最終實(shí)現(xiàn)合理配置中央與地方立法權(quán)限的目標(biāo)。為此,目前不宜將“地方性事務(wù)”界定過于狹窄,在中央立法保留事項之外,凡與地方實(shí)際緊密聯(lián)系,具有地方差異性的事項,均可以理解為地方性事務(wù),以給廣泛存在的地方創(chuàng)制立法事項提供合法性依據(jù)。

(二)地方立法中“地方”的規(guī)范價值

法律的應(yīng)用可以分為兩種形式,一是法律原則落實(shí)到法律文本之中,成為正式的法典,二是法律文本作為糾紛解決的依據(jù),在實(shí)踐中得以應(yīng)用。本文所討論的“地方”概念的應(yīng)用僅限于地方立法的范疇,故應(yīng)屬第一種形式。“地方”概念所延伸“地方性事務(wù)”的概念落實(shí)到地方性法規(guī)中與立法根據(jù)條款中的事實(shí)根據(jù)條款相對應(yīng)。學(xué)界通常認(rèn)為立法根據(jù)包括法的根據(jù)和事實(shí)根據(jù)兩方面,立法根據(jù)條款是立法根據(jù)的具體表現(xiàn)形式,在法律文本中舉足輕重,其作為專門性條款,輻射范圍覆蓋整個法律規(guī)范文本。在法律規(guī)范文本中,立法根據(jù)條款通常與立法目的條款放置在法律文本的第1條中,共同構(gòu)成本法的立法基礎(chǔ)和根本。法律根據(jù)條款主要論證法律規(guī)范自身的合法性,事實(shí)依據(jù)條款則起到增強(qiáng)法律規(guī)范的實(shí)踐性與可操作性的作用。

(三)“結(jié)合本省實(shí)際”的體系意蘊(yùn)

“結(jié)合本省實(shí)際”條款在法律文本中的適用在我國由來已久,1980年首部自治區(qū)人大常委會制定的地方性法規(guī)中對立法根據(jù)條款作出具體規(guī)定(7)《廣西壯族自治區(qū)各級人民代表大會選舉實(shí)施細(xì)則》第1條規(guī)定:“根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》),結(jié)合我區(qū)具體情況,制定本實(shí)施細(xì)則。”,拉開了地方性法規(guī)中沿用立法根據(jù)條款這一慣例的帷幕。但立法實(shí)踐中并非所有的省級地方性法規(guī)中都對立法根據(jù)條款加以規(guī)定,那未規(guī)定立法根據(jù)條款是否會對法律本身的效力產(chǎn)生影響,立法根據(jù)這一條款在法律文本中又占據(jù)何種地位,“結(jié)合本省實(shí)際”條款又在其中扮演何種角色,立法根據(jù)條款的設(shè)定可以從以下三方面進(jìn)行考量。

1.明確地方立法的事項依據(jù)。“結(jié)合本省實(shí)際”作為地方立法回應(yīng)實(shí)際需要的法律條款,既體現(xiàn)了地方立法的實(shí)際性,也規(guī)定了地方立法的事項界限所在,即地方立法的事項范圍僅限于“本省實(shí)際”,若超出這一范圍則超出了地方立法的事項范圍。地方立法應(yīng)以“本省實(shí)際”為事項范圍,在單一制的國家體制中,地方立法本質(zhì)上是根據(jù)上位法結(jié)合本地區(qū)具體實(shí)際制定適合本地區(qū)發(fā)展的法律,因此地方立法也應(yīng)以本地區(qū)實(shí)際為事項邊界?！敖Y(jié)合本省實(shí)際”的條款還體現(xiàn)在地方性法規(guī)的第2條(8)地方立法實(shí)踐表明地方性法規(guī)的第2條多為法的適用范圍,孫潮教授指出:“法律適用范圍應(yīng)當(dāng)集中在法律總則的第2條規(guī)定中?！钡胤叫苑ㄒ?guī)的適用范圍應(yīng)當(dāng)以本區(qū)域?yàn)橄?受區(qū)域發(fā)展影響,規(guī)制區(qū)域內(nèi)的相關(guān)法律關(guān)系,是事實(shí)根據(jù)條款的延伸。孫潮:《立法技術(shù)學(xué)》,杭州:浙江人民出版社,1993年,第122頁。中,絕大多數(shù)的地方性法規(guī)在其第2條中都對本法的適用范圍做出規(guī)定,這也是“結(jié)合本省實(shí)際”條款在總則中的延伸,如《江蘇水污染防治條例》第2條規(guī)定“本省行政區(qū)域內(nèi)的江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫等地表水體和地下水體的污染防治,適用本條例”,這也體現(xiàn)出“結(jié)合本省實(shí)際”這一立法根據(jù)條款對法律文本的整體輻射。

2.明確地方立法的目的依據(jù)。十里不同風(fēng),百里不同俗,地方立法需要因地制宜。地方立法只有因地制宜才能回應(yīng)地方政府治理的實(shí)際需求,此乃地方性法規(guī)的靈魂。地方立法的初衷是為了使上位法能夠得到更好的貫徹實(shí)施,或者由于本地發(fā)展超前、上位法未對此做出規(guī)定的情況下,地方為保障有法可依即針對某一問題制定法律(9)我國的地方立法可以分為執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法,執(zhí)行性立法也即為執(zhí)行法律、行政法規(guī)等上位法而在本地區(qū)做出的具體規(guī)定,創(chuàng)制性立法則是對地方立法提出的更高要求,學(xué)界當(dāng)中對創(chuàng)制性立法的判斷標(biāo)準(zhǔn)也各有不同,韓旭教授認(rèn)為創(chuàng)制性立法在無上位法的依據(jù)下,針對本省的發(fā)展新形勢做出的引領(lǐng)式立法。。“結(jié)合本省實(shí)際”在此情況下就成為地方立法目的上的依據(jù),同時指導(dǎo)著地方立法的有序進(jìn)行。地方立法的特色性要求立法主體在進(jìn)行立法活動時,能夠?qū)嶋H結(jié)合本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展水平等綜合狀況,深入考量本地區(qū)人民群眾的實(shí)際需求,制定符合地方發(fā)展與特色、能夠解決實(shí)際問題的法律。如果特色性是地方立法的靈魂,那么可操作性無疑就是地方立法的生命力。地方性法規(guī)不是空中樓閣,應(yīng)是能夠真正被落到實(shí)處,實(shí)際解決人民群眾的法律關(guān)系問題的法律規(guī)定。地方立法只有將特色性與可操作性相結(jié)合才能真正提高地方立法的質(zhì)量,而這也恰巧是事實(shí)根據(jù)條款在法律文本中的直接作用。

3.明確地方立法的權(quán)限依據(jù)。地方立法不僅僅是立法權(quán)的權(quán)力分配問題,也是制度供給上的問題。換言之,地方立法的最終目的就是將制度與權(quán)力有效凝聚以實(shí)現(xiàn)國家治理的高效運(yùn)行(10)萬方亮:《新中國成立70年來地方立法的規(guī)范變遷》,《漢江學(xué)術(shù)》2020年第4期。。“結(jié)合實(shí)際”條款不僅是對地方立法的目的、事項做出規(guī)制,也是在對地方立法提出更高的要求,即要求立法主體應(yīng)當(dāng)在立法權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)揮問題導(dǎo)向與意識作用。注重問題導(dǎo)向要求立法主體在進(jìn)行立法活動時能夠結(jié)合地方治理的實(shí)際狀況與當(dāng)?shù)厝罕姷牟町惢眯枨?11)俞棋:《重復(fù)、細(xì)化還是創(chuàng)制:中國地方立法與上位法關(guān)系考察》,《政治與法律》2017年第9期。,提高法律的可操作性,使法律與“地情”“民情”相通。新形勢下地方立法權(quán)不僅是對中央立法的細(xì)化或末端延伸(12)封麗霞:《地方立法的形式主義困境與出路》,《地方立法研究》2021年第6期。,還應(yīng)充分發(fā)揮“結(jié)合本省實(shí)際”對地方立法的實(shí)際作用,為中央立法提供先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)與樣本。但這一責(zé)任所要求的“先進(jìn)性”與“創(chuàng)新性”須在立法權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行,避免造成我國法治體系內(nèi)部沖突。地方立法應(yīng)當(dāng)在合法性的圓圈內(nèi)進(jìn)行創(chuàng)制性立法,最大程度結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況,做好中央與群眾的紐帶。地方立法的問題導(dǎo)向意識具體來說是要求在立法落后于社會發(fā)展的實(shí)際情況下,立法主體能夠充分發(fā)揮主觀能動性,結(jié)合本地區(qū)實(shí)際發(fā)展,在立法活動中充分考量民意訴求,真正讓法律落到實(shí)處。立法機(jī)關(guān)因“結(jié)合本省實(shí)際”而發(fā)揮主觀能動性,但也要受“本省實(shí)際”這一范圍的限制,在合法合理的基礎(chǔ)上使得地方立法的質(zhì)量不斷提高。

二、“結(jié)合本省實(shí)際”條款的實(shí)踐現(xiàn)狀及其問題

在地方立法實(shí)踐中,立法主體往往更加關(guān)注在一個時期內(nèi)地方應(yīng)當(dāng)立一些什么法,應(yīng)當(dāng)以法解決哪些問題,而忽略了規(guī)范性運(yùn)用立法技術(shù)。立法技術(shù)的規(guī)范運(yùn)用對表明立法價值、提高立法質(zhì)量有著不容忽視的意義?！敖Y(jié)合本省實(shí)際”條款是我國地方立法技術(shù)的縮影,正確認(rèn)識此條款的實(shí)踐現(xiàn)狀對規(guī)范地方立法技術(shù)、提升地方立法質(zhì)量具有緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

腦膜瘤是臨床較常見的腦外腫瘤，發(fā)展緩、病程長，以單發(fā)多見，主要源自蛛網(wǎng)膜細(xì)胞, 所以好發(fā)于蛛網(wǎng)膜粒集中部位，呈局部隆起，質(zhì)地較硬，但邊界光滑。臨床上絕大部分是良性，極少數(shù)是惡性病變[6、7]。因臨床病理分級與手術(shù)切除度對預(yù)后有很大影響，為確保手術(shù)安全性、有效性，須做好術(shù)前診斷。

(一)條款的實(shí)踐現(xiàn)狀

為直觀展示我國地方性法規(guī)中“結(jié)合本省實(shí)際”條款的實(shí)踐現(xiàn)狀,本文采取隨機(jī)調(diào)查抽樣的方式匯總我國地方性法規(guī)中“結(jié)合本省實(shí)際”條款的表述形式。為保障抽樣對象的權(quán)威性,此次隨機(jī)抽樣將以“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”作為樣本檢測來源,按照10∶1的比例進(jìn)行抽樣。截至2022年4月,我國現(xiàn)行有效的省級地方性法規(guī)達(dá)6471件,其中包括412個各省級人大及其常委會作出的各項決定。雖然省級人大決定與狹義省級地方性法規(guī)的制定主體與實(shí)際效力基本一致,但本文中所討論的僅指狹義的省級地方性法規(guī)(13)廣義的地方性法規(guī)包括人大決定與狹義的地方性法規(guī)。人大決定一般是指人民代表大會常務(wù)委員會就本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作等重大事項作出的決定,其與狹義的地方性法規(guī)在行文依據(jù)、文字表述、對象范圍、審議次數(shù)與時間跨度方面不盡相同。由于本文是以立法依據(jù)與立法技術(shù)為側(cè)重點(diǎn)對省級地方性法規(guī)進(jìn)行研究,因而本文所探討的僅指狹義的地方性法規(guī)。,因此省級人大及其常委會做出的各項決定不作為本次樣本來源。除去省級人大常委會做出的各項決定后,將我國現(xiàn)行有效的6059件省級地方性法規(guī)作為樣本來源,以隨機(jī)抽樣統(tǒng)計和分析的方式抽取了601件樣本進(jìn)行了分析,以期能夠涵蓋絕大多數(shù)的省級地方性法規(guī)對于立法根據(jù)條款的表達(dá)方式。隨機(jī)抽取的601件樣本共有五種表述方式,第一種是以《北京市實(shí)驗(yàn)動物管理條例》為代表的立法根據(jù)條款,其表述方式占據(jù)絕大多數(shù),大都表述為:根據(jù)有關(guān)法律、(行政)法規(guī)(的規(guī)定),結(jié)合本省實(shí)際,制定本條例。第二種是以《天津市實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》為代表的立法根據(jù)條款,與第一類表述方式不同的是,其將“根據(jù)有關(guān)法律、(行政)法規(guī)(的規(guī)定)”變?yōu)椤耙罁?jù)有關(guān)法律、(行政)法規(guī)(的規(guī)定)”。第三種是以《黑龍江省森林植物園保護(hù)條例》為代表的立法根據(jù)條款,對比第一類立法根據(jù)條款,其將“結(jié)合本省實(shí)際”此句直接省略。第四種以《湖南省濕地保護(hù)條例》為代表,無“根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)”此類表述。第五種以《遼寧省道路運(yùn)輸管理條例》為代表,未含立法根據(jù)條款,僅對立法目的做出解釋。

將其歸納后會發(fā)現(xiàn)我國各地地方立法技術(shù)參差不齊,存在以下問題。一是對于“根據(jù)”和“依據(jù)”的采用態(tài)度不一,二是法律文本中是否明確規(guī)定本地方性法規(guī)的事項根據(jù),三是上述提及的各部法規(guī)對于法律根據(jù)的表述不一。法律根據(jù)條款是立法者在法律文本中對法律制定的必要性以及可行性做出的肯定,一部法律若缺乏法律依據(jù),行政立法的合法性便會受到質(zhì)疑(14)孫潮:《立法技術(shù)學(xué)》,杭州:浙江人民出版社,1993年,第120-121頁。。事實(shí)根據(jù)條款則是對立法時所依據(jù)的具體社會狀況或獨(dú)特的客觀狀態(tài)做出的說明,使立法具有實(shí)踐性與可操作性。那若“結(jié)合本省實(shí)際”這一條款未在法律文本予以規(guī)定,是否妥當(dāng),是否會對法律本身的實(shí)效性產(chǎn)生影響,這一問題有待商榷。不同行政區(qū)域在進(jìn)行地方立法時限于立法機(jī)關(guān)水平、區(qū)域發(fā)展等各項因素,立法技術(shù)水平參差不齊,囿于對“結(jié)合本省實(shí)際”這一重要內(nèi)容的認(rèn)知偏差,導(dǎo)致法律用語不規(guī)范的情形出現(xiàn)。

(二)條款的問題反思

“結(jié)合本省實(shí)際”條款是我國地方立法工作的縮影,從微觀來看,是單一條款的立法技術(shù)水平有待提高。從宏觀來看,則是我國地方立法工作呈現(xiàn)出重復(fù)性、欠缺實(shí)際性和可操作性的形式主義,及地方立法體系上的不協(xié)調(diào)。

1.條款表述欠缺規(guī)范性。我國對于“結(jié)合本省實(shí)際”條款的法條設(shè)置尚未達(dá)成統(tǒng)一的形式,不同的地方性法規(guī)之間對于“結(jié)合本省實(shí)際”條款的設(shè)置差異性過大,出現(xiàn)了許多不同的立法例。“結(jié)合本省實(shí)際”條款在地方立法中代表立法的指導(dǎo)思想,也是地方立法的價值取向(15)趙卯生:《行政立法的基本價值取向及其現(xiàn)實(shí)啟示》,《行政法學(xué)研究》2007年第1期。?！敖Y(jié)合本省實(shí)際”條款是否存在、怎樣表述,是地方立法技術(shù)中應(yīng)當(dāng)規(guī)范的問題。地方立法實(shí)踐中關(guān)于“結(jié)合本省實(shí)際”條款的多種隨意表述,在形式上的不統(tǒng)一不僅損害了法制統(tǒng)一原則,也使得我國地方立法表現(xiàn)出隨意性的特征,從而無法形成整齊統(tǒng)一的立法形式。實(shí)質(zhì)上來看,“結(jié)合本省實(shí)際”條款的不統(tǒng)一反映的是我國地方立法的監(jiān)督控制不力。備案審查機(jī)制下,不僅要審查法規(guī)是否與上位法相抵觸,還要審查法律用語是否規(guī)范準(zhǔn)確、法律條文形式設(shè)置是否統(tǒng)一得當(dāng)。當(dāng)一部法律在立法技術(shù)上更加完善時,法律的可操作性也會隨之提高?！敖Y(jié)合本省實(shí)際”條款作為地方性法規(guī)的總則條款,具有指導(dǎo)全文的功能,必須在立法技術(shù)上加以重視。

2.地方立法欠缺實(shí)際性。“結(jié)合本省實(shí)際”條款是立法根據(jù)的具象化,更對立法全文起指導(dǎo)性作用。立法內(nèi)容應(yīng)以“結(jié)合本省實(shí)際”為原則,貫穿全部法律文本之中,主要體現(xiàn)為地方性法規(guī)能夠?qū)嶋H解決本區(qū)域內(nèi)的難題,具有針對性和可操作性,力戒形式主義。地方立法形式主義產(chǎn)生的原因之一就是立法主體在進(jìn)行立法活動時沒有充分發(fā)揮立法根據(jù)條款的作用,主要表現(xiàn)為內(nèi)容上大量重復(fù)上位法、借鑒其他地方立法、地方特色不足等現(xiàn)象。地方立法的形式主義在很大程度上影響了地方性法規(guī)發(fā)揮應(yīng)有的法律效果,阻礙了中國特色社會主義法治建設(shè)進(jìn)程。法律的制定最終要落腳到實(shí)施,盲從的立法本質(zhì)上喪失了立法活動的意義。一是立法重復(fù)。立法重復(fù)在我國地方立法中是一個普遍現(xiàn)象,尤其體現(xiàn)在下位法與上位法之間。上位法出臺后,地方積極響應(yīng)新法號召,在對本區(qū)域?qū)嶋H情況不甚了解的情況下開始制定具體實(shí)施細(xì)則,由于太過倉促只能對上位法進(jìn)行大量的移植和復(fù)制,并未規(guī)定能夠?qū)嶋H解決本地區(qū)現(xiàn)實(shí)問題的辦法。肢解組合式的立法僅僅是徒有其表,并不能發(fā)揮地方立法的實(shí)際功能,最終造成了地方立法資源的浪費(fèi),這也是地方立法效益低下的原因之一。在立法體例上,地方立法借鑒上位法的立法結(jié)構(gòu)形式,在法律條文中設(shè)置“總則—分則—附則”,并在其下設(shè)置若干章節(jié),以求在法律文本體例上做到與上位法無異,有學(xué)者將之稱作“法典崇拜”(16)封麗霞:《地方立法的形式主義困境與出路》,《地方立法研究》2021年第6期。。尤其在章節(jié)式立法體例中,由于立法主體傾向于借鑒上位法的立法體例,因此立法根據(jù)條款更多地表現(xiàn)為形式主義,呈現(xiàn)出“大而空”的特點(diǎn),在具體條文中難以看出地方立法具有實(shí)際性、可操作性。在內(nèi)容上照搬上位法,呈現(xiàn)出大量的立法重復(fù)。地方性法規(guī)呈現(xiàn)出“東拼西湊”的特點(diǎn),使地方立法工作喪失意義,毫無地方特色,也不能真正解決地方的問題。二是立法模仿。立法模仿主要存在于地方性法規(guī)之間,改革開放以來我國各地區(qū)間相互借鑒彼此先進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)已成為普遍現(xiàn)象,但在地方立法時,大量立法主體不加甄別、全盤照搬其他地方立法,沒有對本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展現(xiàn)狀加以考量,此種現(xiàn)象不僅無法滿足本地區(qū)“地方性”的實(shí)際需求,還會造成地方立法與地方實(shí)際需求之間的割裂,從而使本地區(qū)立法逐步喪失創(chuàng)新力,延緩本地區(qū)的法治進(jìn)程。中國特色社會主義法律體系特點(diǎn)之一即法律之間層級分明,不僅指法律效力層級分明,也要求立法內(nèi)容簡而不陋(17)楊鵬:《立法技術(shù)的現(xiàn)狀與愿景》,《行政法學(xué)研究》2021年第3期。,保證整個法律體系處于“輕盈”狀態(tài)。立法內(nèi)容上的形式主義也導(dǎo)致了我國設(shè)置中央與地方兩級立法體系的意義淡化,使地方立法喪失意義。

3.地方立法欠缺協(xié)調(diào)性。地方立法欠缺協(xié)調(diào)性表現(xiàn)為地方立法沖突,主要是指“結(jié)合本省實(shí)際”進(jìn)行立法的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一位階的地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章之間的沖突和不同位階的地方性法規(guī)之間的沖突。沖突是協(xié)調(diào)的前置條件,協(xié)調(diào)是沖突的解決方式,地方立法協(xié)調(diào)的內(nèi)因就是地方立法沖突。區(qū)域內(nèi)的地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章之間的沖突,主要源于立法權(quán)限上的沖突與立法內(nèi)容上的沖突兩方面。地方性法規(guī)的制定相較于地方政府規(guī)章而言更為嚴(yán)謹(jǐn),地方政府規(guī)章的數(shù)量之多、影響之大,超乎人們的想象,地方政府規(guī)章或許可以稱之為地方性法規(guī)的替代品(18)曲耀光:《論我國的立法沖突》,《立法研究》1995年第5期。。在實(shí)踐中,在某一領(lǐng)域若沒有地方性法規(guī)對此作出規(guī)制,往往就會出現(xiàn)地方政府規(guī)章的身影,因此規(guī)章制定權(quán)侵越法規(guī)制定權(quán)成為地方立法權(quán)限沖突的突出現(xiàn)象。立法內(nèi)容上的沖突則表現(xiàn)在立法根據(jù)條款,其中“結(jié)合本省實(shí)際”的出發(fā)點(diǎn)為因地制宜,但由于省內(nèi)不同地區(qū)、不同時期對于經(jīng)濟(jì)、社會、文化的認(rèn)知程度和處理方式不一,地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章出現(xiàn)一定的沖突也在意料之中?！吨腥A人民共和國立法法》雖然規(guī)定了省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)有進(jìn)行批準(zhǔn)和撤銷的權(quán)力,但《中華人民共和國立法法》并未存在省級地方性法規(guī)效力高于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)效力的明確表述,因此在地方性法規(guī)適用中,地方性法規(guī)之間出現(xiàn)了規(guī)定不一致的情況,司法機(jī)關(guān)在適用地方性法規(guī)時就會出現(xiàn)困擾。區(qū)域內(nèi)的立法沖突會造成法律體系的混亂,使很多地方立法在實(shí)際操作中變得可有可無。

三、“結(jié)合本省實(shí)際”條款的規(guī)范路徑

立法根據(jù)條款作為法律條文中的指導(dǎo)性條款應(yīng)當(dāng)貫穿于整個法律條文之中,但由于我國的立法技術(shù)并不統(tǒng)一,各地在制定地方性法規(guī)時對于法律條文的處理方式并不一致,導(dǎo)致我國現(xiàn)行的地方性法規(guī)條文結(jié)構(gòu)不盡相同。規(guī)范“結(jié)合本省實(shí)際”條款實(shí)際上是對地方立法的規(guī)范性、實(shí)際性與可操作性作出更加具體的要求,使地方立法更具有優(yōu)勢。規(guī)范表述“結(jié)合本省實(shí)際”條款包含三方面。一是在微觀上對條款的立法技術(shù)進(jìn)行規(guī)范化表述,二是在地方立法工作中以“結(jié)合本省實(shí)際”條款為指導(dǎo),加強(qiáng)地方立法的地方性、科學(xué)性,力戒地方立法形式主義,三是堅持以“結(jié)合本省實(shí)際”條款的內(nèi)涵解決地方立法沖突,實(shí)現(xiàn)立法協(xié)同發(fā)展。

(一)地方立法的形式與技術(shù)

立法技術(shù)與立法規(guī)范直接決定立法的質(zhì)量,立法技術(shù)的完善雖不能完全帶動整個立法質(zhì)量的提高,但若立法技術(shù)粗糙低劣,立法質(zhì)量必定不盡如人意。對于“結(jié)合本省實(shí)際”條款的規(guī)范化表述,應(yīng)當(dāng)分為兩點(diǎn)。一是“根據(jù)……”或“依據(jù)……”是否應(yīng)當(dāng)在地方立法文本中規(guī)定,若應(yīng)規(guī)定,那么適用“根據(jù)”還是“依據(jù)”;二是“結(jié)合本省實(shí)際”是否應(yīng)當(dāng)表述在立法根據(jù)條款中,若應(yīng)規(guī)定,應(yīng)如何規(guī)范表述。

對于第一點(diǎn),全國人大常委會法工委制定的《立法技術(shù)規(guī)范(試行一)》做出了明確的規(guī)定,需要規(guī)定立法依據(jù)時,立法依據(jù)應(yīng)當(dāng)在第1條與立法目的一并表述。一是否需要規(guī)定就成為判斷標(biāo)準(zhǔn),地方立法是中央立法的延伸,是上位法的貫徹實(shí)施。地方性法規(guī)必須要滿足“合法性”的首要前提,而在法律文本中明確法律依據(jù)是滿足合法性的形式基礎(chǔ),法律文本形式合法與法律內(nèi)容實(shí)質(zhì)合法共同構(gòu)成了法律的合法性。因此,必須在法律文本首條共同表述立法目的與立法依據(jù)。二是《立法技術(shù)規(guī)范(試行二)》中對“根據(jù)”和“依據(jù)”的適用作出明確規(guī)定,“根據(jù)”的適用范圍為引用憲法、法律,而“依據(jù)”的引用范圍為適用其他法律或者本法的其他條款。前者中的“法律”應(yīng)與后者中的“其他法律”區(qū)分開來。前者采取狹義解釋,后者采取廣義解釋。實(shí)際地方立法工作中,所參考的上位法大多為普通法律,偶有基本法律或行政法規(guī),也有依據(jù)行政規(guī)章,甚至參考部門規(guī)章立法的情形(19)當(dāng)省級地方性法規(guī)的起草單位為中央垂直管理時,該單位在起草時不僅會依據(jù)法律、行政規(guī)定,更會著重參考上級部門出臺的部門規(guī)章,以便在本管理領(lǐng)域具有更高的實(shí)際性與可操作性。,考慮到地方立法的上述引用范圍,在文本中采取“依據(jù)”更為妥當(dāng)。

對于第二點(diǎn),《立法技術(shù)規(guī)范(試行一)》與《立法技術(shù)規(guī)范(試行二)》并未給出明確答案,但本文認(rèn)為“結(jié)合本省實(shí)際條款”應(yīng)當(dāng)作為立法根據(jù)條款的外延,在地方立法技術(shù)中予以明確規(guī)定。立法根據(jù)條款體現(xiàn)在地方性法規(guī)中,意在表現(xiàn)法律的合法性、實(shí)際性與可操作性。地方立法中采取條款式立法更能在立法體例上表現(xiàn)出地方性法規(guī)的上述三性。地方立法除在受到上位法的指導(dǎo)外,還要受到本地區(qū)實(shí)際政策、制度創(chuàng)新等方面的影響,因此在立法內(nèi)容方面,立法根據(jù)條款所發(fā)揮的作用應(yīng)當(dāng)更大?！敖Y(jié)合”一詞在法律文本中出現(xiàn)的次數(shù)并不多,大多在總則中出現(xiàn),可以分為“結(jié)合我國……的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際情況”“結(jié)合……特征”“與……相結(jié)合”三種表述(20)《中華人民共和國民事訴訟法》第一條:“中華人民共和國民事訴訟法以憲法為根據(jù),結(jié)合我國民事審判工作的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際情況制定?！薄吨腥A人民共和國反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》第八條第二款:“教育行政、市場監(jiān)管、民政等有關(guān)部門和村民委員會、居民委員會,應(yīng)當(dāng)結(jié)合電信網(wǎng)絡(luò)詐騙受害群體的分布等特征,加強(qiáng)對老年人、青少年等群體的宣傳教育,增強(qiáng)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙宣傳教育的針對性、精準(zhǔn)性,開展反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙宣傳教育進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭等活動?！薄吨腥A人民共和國反有組織犯罪法》第四條:“反有組織犯罪工作應(yīng)當(dāng)堅持專門工作與群眾路線相結(jié)合”。。可見,“結(jié)合”一詞雖未以技術(shù)規(guī)范的形式予以明確,但是實(shí)際應(yīng)用較為廣泛,因此在地方性法律文本中采取“結(jié)合……實(shí)際”一詞也并無不妥。在“結(jié)合本省(自治區(qū)、直轄市)實(shí)際”條款的應(yīng)用中,根據(jù)表述嚴(yán)謹(jǐn)、學(xué)理化的原則,可以將其規(guī)范為“結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H”。同時在設(shè)置地方立法的立法根據(jù)條款時,應(yīng)當(dāng)根據(jù)依據(jù)在前、結(jié)合在后的順序?qū)α⒎ǜ鶕?jù)條款予以規(guī)范。

(二)地方立法的體例及內(nèi)容

立法的體例是指一部法規(guī)的表現(xiàn)形式和結(jié)構(gòu)安排,主要涉及總則分則附則的分布、編章節(jié)關(guān)系、條款項設(shè)置等方面。而內(nèi)容則涉及到具體的立法事項,代表本地區(qū)實(shí)際政策、制度創(chuàng)新等特色內(nèi)容。規(guī)范地方立法的體例安排與內(nèi)容對發(fā)揮地方立法實(shí)質(zhì)作用具有重要意義。

1.在立法體例上,根據(jù)實(shí)際情況,考慮采取條例式立法體例。隨著地方立法技術(shù)的提高,近些年來出現(xiàn)了條款式立法,即不在法律文本中設(shè)置總則與分則結(jié)構(gòu)形式,不追求“章節(jié)條”形式上的齊全,直接采取“條款法案”,針對地方治理中實(shí)際出現(xiàn)的問題有針對性地以法律條文形式做出規(guī)定。條款式更有利于充分發(fā)揮立法根據(jù)條款對法律文本的作用,使立法根據(jù)條款滲透到全部法律文本。立法根據(jù)條款具體表現(xiàn)為地方性法規(guī)的合法性以及實(shí)際特色性,條款式立法所蘊(yùn)含的立法理念則更加偏向立法精細(xì)化、注重本地區(qū)特色轉(zhuǎn)變等,因此立法根據(jù)條款在條款式立法體例當(dāng)中能夠體現(xiàn)得更加精準(zhǔn)。條款式立法體例與立法根據(jù)條款可以起到相輔相成的作用,采用條款式立法體例可以使得立法根據(jù)條款更好地貫穿法律全文,而發(fā)揮立法根據(jù)條款的指導(dǎo)作用也有利于條款式立法體例在形式上更符合立法的技術(shù)規(guī)范,實(shí)現(xiàn)地方立法水平的不斷提高。抽樣中所列舉的《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》(本段內(nèi)下稱《條例》)就是采取條款式的立法體例,甘肅省作為地膜覆蓋面積僅次于新疆維吾爾自治區(qū)的第二大省份,廢舊農(nóng)膜回收利用的立法涉及法律主體總量較大,甘肅省人大以多年成功的廢舊農(nóng)膜收回利用經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ),針對省內(nèi)廢舊農(nóng)膜回收利用中實(shí)際產(chǎn)生的問題以法規(guī)形式予以規(guī)定。《條例》全文未設(shè)章節(jié),共24條規(guī)定,將重心放在了核心制度、關(guān)鍵條款的設(shè)計上,最大化地實(shí)現(xiàn)了立法的精細(xì)化、具體化。如《條例》第7條、第11條對回收廢舊農(nóng)膜的主體做出明確規(guī)定,第12條、第14條、第15條規(guī)定旨在調(diào)動回收加工企業(yè)、回收網(wǎng)點(diǎn)和農(nóng)戶的積極性,真正從實(shí)際出發(fā),將廢舊農(nóng)膜回收利用工作落到實(shí)處,以法律形式保障省內(nèi)農(nóng)田“白色污染”去污化。不難看出,在條款式立法體例中,法律條文更能做到由綜合性、系統(tǒng)性向精細(xì)化、單項性轉(zhuǎn)變,進(jìn)一步發(fā)揮立法根據(jù)條款對法律條文的指導(dǎo)性作用。除了發(fā)揮立法根據(jù)條款的作用,我國立法體例更應(yīng)當(dāng)注重實(shí)操性而非美觀性,因此地方立法可以考慮采用條款式體例,以求最大程度發(fā)揮法律自身的作用。

2.在立法內(nèi)容上,充分發(fā)揮立法根據(jù)條款的指引作用。從程序上完善實(shí)地調(diào)研、聽取民意等環(huán)節(jié),真正做到解決地方治理中的實(shí)際問題。地方性法規(guī)作為貫徹中央立法的觸手,需要充分反映民意,在不與上位法相抵觸的情形下,地方特色越突出、越明顯,地方立法的實(shí)用性與可操作性就越強(qiáng)。樣本中的《湖南省濕地保護(hù)條例》(本段內(nèi)下稱《條例》)于2005年出臺,在2020年及2021年先后進(jìn)行兩次修訂,以達(dá)到適應(yīng)地區(qū)實(shí)際發(fā)展的目的。湖南省雖具有豐富的濕地動物資源,但群落結(jié)構(gòu)南北混雜、季相變化大、空間分布不均衡,珍稀瀕危及保護(hù)物種比例高,因此在濕地資源保護(hù)上要符合湖南省實(shí)際情況,2021年《條例》第14條、第17條在考慮本地區(qū)實(shí)際的基礎(chǔ)上對濕地物種資源做出保護(hù),能夠最大限度地保護(hù)濕地物種資源。2005年《條例》第21條規(guī)定為“造成損害的,必須采取補(bǔ)救措施”,此條在2021年修訂當(dāng)中更改為“造成損害的,依法承擔(dān)賠償責(zé)任”。2021年《條例》第27條也明確了具體的處罰數(shù)額,一方面加大了對于違法行為的處罰力度,另一方面增強(qiáng)了實(shí)際執(zhí)法中的可操作性,使法律真正落到實(shí)處。2021年《條例》修訂后,湖南省處罰破壞濕地資源的案件數(shù)量上升,對其他公眾起到震懾作用,極大地增強(qiáng)了湖南省濕地資源保護(hù)效果,回應(yīng)了立法主體對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的。

(三)地方立法的體系與協(xié)調(diào)

立法沖突化解的途徑之一為立法協(xié)調(diào),在地方立法中可以稱之為地方立法協(xié)調(diào),本質(zhì)上就是厘清立法根據(jù)條款中“實(shí)際”的具體范圍,只有具體明確這一概念,才能真正做到地方立法協(xié)調(diào)。法律條文中發(fā)揮立法根據(jù)條款的作用有利于增強(qiáng)地方立法的合法性、實(shí)際性與可操作性,但同時也要考慮到地方立法的復(fù)雜性,僅僅依靠立法根據(jù)條款中“結(jié)合本省實(shí)際”并不能全面解決本區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展問題,因此需要考慮“結(jié)合本省實(shí)際”中“實(shí)際”的范圍。地方立法協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在兩方面,一是區(qū)域內(nèi)地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章之間的協(xié)調(diào),二是區(qū)域內(nèi)的地方協(xié)同立法(21)地方立法主要包括地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章,由于《憲法》《中華人民共和國立法法》僅對制定地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章做出了原則性規(guī)定,并未具體規(guī)定其立法范圍,而實(shí)踐中地方政府規(guī)章的數(shù)量遠(yuǎn)高于地方性法規(guī)的數(shù)量,且二者都是“結(jié)合本省實(shí)際”制定,因此難免會產(chǎn)生沖突,需要相關(guān)主體進(jìn)行立法協(xié)調(diào)。。地方協(xié)同立法的根源則表現(xiàn)在地方立法的橫向治理中,省級行政區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的立法理念與立法實(shí)踐方式有所差異,導(dǎo)致各地對于同一問題的規(guī)制方式不同。省級行政區(qū)域內(nèi)各地區(qū)在進(jìn)行立法活動時過于注重自身利益,導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行,從而割裂省內(nèi)法治治理的統(tǒng)一局面。地方法制統(tǒng)一是維護(hù)中國特色社會主義法制統(tǒng)一的中堅力量,地方主義的盛行是地方法制統(tǒng)一的絆腳石,因此地方協(xié)同立法勢在必行。

地方協(xié)同立法中應(yīng)當(dāng)包含地方立法的協(xié)調(diào),它要求法治建設(shè)不再依托現(xiàn)有的行政區(qū)劃,而是在協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)上,發(fā)揮地方“實(shí)際”的作用,形成內(nèi)在統(tǒng)一的區(qū)域性特色或優(yōu)勢(22)陳光:《論區(qū)域法治競爭視角下的地方立法協(xié)調(diào)》,《東方法學(xué)》2019年第15期。。地方協(xié)同立法的最終目標(biāo)是滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化的發(fā)展,并且在一定程度上能夠引領(lǐng)和帶動社會變革的發(fā)展,因此立法須與改革相結(jié)合。“結(jié)合本省實(shí)際”的范圍不應(yīng)當(dāng)僅僅包括本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)際發(fā)展情況,同時也應(yīng)包括本行政區(qū)域的法治大環(huán)境。這也在一定程度上對地方協(xié)同立法提出要求,地方協(xié)同立法作為當(dāng)前地方治理的大趨勢已經(jīng)不可阻擋,法律規(guī)范作為多方博弈的均衡結(jié)果(23)曲辰:《地方立法與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》,《江海學(xué)刊》2020年第5期。,應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一個行政區(qū)域的和諧局面。地方協(xié)同立法是區(qū)域進(jìn)入一體化發(fā)展后對立法提出的迫切需求,也是立法根據(jù)條款在新時代的完美體現(xiàn),不僅能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域內(nèi)的法制統(tǒng)一,而且能在法治治理上實(shí)現(xiàn)更廣泛的公平(24)鄭磊:《省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)備案審查權(quán):制度需求與規(guī)范空間》,《政治與法律》2019年第2期。。正確理解“結(jié)合本省(本市)實(shí)際”條款,有利于在產(chǎn)生立法沖突時,采取更為法治化、體系化的解決方式。在面對省級地方性法規(guī)效力與設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)發(fā)生沖突時,結(jié)合本省(本市)實(shí)際為司法機(jī)關(guān)選擇適用法律提供了價值取向,這也是提高地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵。