韓 旭

(山東政法學(xué)院 法學(xué)院,濟(jì)南 250014)

黃河流域是我國西北、華北地區(qū)的重要水源地,是我國重要的生態(tài)屏障,也是生態(tài)環(huán)境脆弱、水土流失極為嚴(yán)重的區(qū)域。自中華人民共和國成立以來,黨和國家一直將黃河生態(tài)保護(hù)工作作為治國興邦的一項(xiàng)大事。2018年5月,習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上提出要用最嚴(yán)格的制度,最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境,讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。因此,建構(gòu)嚴(yán)密的法治體系以保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境至關(guān)重要。嚴(yán)密的法治體系首先離不開立法保障。黃河生態(tài)保護(hù)法律體系,既包括國家層面施行的《中華人民共和國黃河保護(hù)法》(以下簡稱《黃河保護(hù)法》),也包括地方立法。地方立法因其獨(dú)立的適用空間和較高的靈活性,成為保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境的重要立法部分。2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)適時(shí)提出“支持沿黃省區(qū)出臺地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章,完善黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的法治保障體系”,足以體現(xiàn)地方立法在黃河生態(tài)保護(hù)中的關(guān)鍵角色。但是,現(xiàn)行的地方立法無法足夠適應(yīng)黃河生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要,缺乏生態(tài)整體論的立法理念,存在基于流域特殊性的個(gè)性局限和地方立法的共性問題。在生態(tài)整體論的基礎(chǔ)上,對黃河生態(tài)保護(hù)地方立法實(shí)踐進(jìn)行現(xiàn)狀考察和問題檢視,進(jìn)而探討在生態(tài)整體論視域下建構(gòu)生態(tài)保護(hù)協(xié)同立法制度的理念機(jī)制,并提出優(yōu)化地方立法實(shí)質(zhì)內(nèi)容和形式技術(shù)的對策建議,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)美麗中國生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)代化目標(biāo)。

一、黃河流域生態(tài)保護(hù)的地方立法實(shí)踐:現(xiàn)狀與問題

黃河流域作為我國重要的生態(tài)屏障,但生態(tài)相對脆弱,是20世紀(jì)50年代后污染比較嚴(yán)重的區(qū)域,制約了該流域高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程。在《黃河保護(hù)法》的立法精神和《綱要》的戰(zhàn)略布局之下,沿黃各省市在積極推進(jìn)黃河生態(tài)保護(hù)的地方立法工作,對國家提出的黃河生態(tài)保護(hù)的總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行分解細(xì)化并上升為立法規(guī)范加以確認(rèn)。當(dāng)前,生態(tài)保護(hù)地方立法過熱,需要冷靜地審視和評估地方立法實(shí)踐中存在的共性問題與實(shí)際成效。

(一)黃河流域生態(tài)保護(hù)的地方立法現(xiàn)狀

黃河作為我國歷史最悠久的河流之一、中華文明最主要的發(fā)源地,在我國大江大河治理中具有重要戰(zhàn)略地位。黃河問題長期存在且復(fù)雜難治,從古至今人類為解決黃河治理問題進(jìn)行了鍥而不舍的探索。改革開放以來,隨著我國法治水平的進(jìn)一步提升,黃河沿線各省市有意識地通過立法來解決本行政區(qū)域內(nèi)黃河河段的治理問題。2021年中央編制出臺《綱要》,對黃河當(dāng)前乃至今后一段時(shí)間的發(fā)展作出了全方位、多層次的規(guī)劃布局。黃河沿線各地區(qū)紛紛制定相關(guān)的法律文件,對中央政策積極響應(yīng)并予以貫徹落實(shí)。黃河流域各省市有關(guān)黃河治理的法律文件在原有基礎(chǔ)上內(nèi)容更加豐富。為了全面把握黃河流域生態(tài)保護(hù)的地方立法現(xiàn)狀,筆者在北大法寶數(shù)據(jù)庫中檢索到與黃河流域生態(tài)保護(hù)相關(guān)且現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、規(guī)章22部,其他類型的規(guī)范性文件總數(shù)達(dá)240余部。從內(nèi)容來看,這些地方性立法大都參照中央層面的立法。在國家政策的指導(dǎo)下,一些省(自治區(qū))結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)的需要,圍繞生態(tài)環(huán)境及景區(qū)景觀保護(hù)、河道管理、水資源節(jié)約集約利用、防洪防汛、污染防治、濕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等方面制定的法規(guī)規(guī)章文件,具體見表1。

表1 黃河流域生態(tài)保護(hù)地方性法規(guī)、規(guī)章

在這些地方性立法中,《寧夏回族自治區(qū)建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)促進(jìn)條例》《河南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的決定》《東營市黃河三角洲生態(tài)保護(hù)與修復(fù)條例》《山東省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》4部地方立法是積極響應(yīng)中央發(fā)布的《綱要》而制定出臺的法律文本。以寧夏回族自治區(qū)出臺的《條例》為例,其包含了水資源節(jié)約集約利用、災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)對、高質(zhì)量發(fā)展等多項(xiàng)專章內(nèi)容,對《綱要》中提到的生態(tài)保護(hù)、水資源利用和高質(zhì)量發(fā)展等項(xiàng)目作出回應(yīng);而同樣是應(yīng)《綱要》要求制定的《東營市黃河三角洲生態(tài)保護(hù)與修復(fù)條例》,則聚焦黃河三角洲生態(tài)保護(hù)與修復(fù)問題,以促進(jìn)黃河三角洲生態(tài)系統(tǒng)健康、提高生物多樣性為目的,對應(yīng)《綱要》中指出的推進(jìn)下游濕地保護(hù)和生態(tài)治理專章內(nèi)容。這些立法無疑從更全面、更深入的角度對黃河流域的生態(tài)保護(hù)和區(qū)域治理作出了規(guī)定,既推進(jìn)我國流域治理的法規(guī)規(guī)章橫向拓展,又促使流域治理成果縱深發(fā)展,對我國黃河流域的生態(tài)環(huán)境治理及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

(二)黃河流域生態(tài)保護(hù)的地方立法問題

從上述地方立法實(shí)踐可以看出,黃河沿岸個(gè)別地方立法積極性較高,其絕大多數(shù)地方立法都與生態(tài)保護(hù)密切相關(guān)。但從法律實(shí)施的近期效果看表現(xiàn)不彰,且中央和地方立法之間缺乏協(xié)調(diào)銜接,地方與地方之間存在各自為政的現(xiàn)象。黃河生態(tài)保護(hù)地方立法既存在著共性問題,也有基于流域特殊性而產(chǎn)生的個(gè)性局限。

1.缺乏整體性協(xié)同保護(hù)思維。黃河流域生態(tài)保護(hù)地方立法的主要自然要素表現(xiàn)為水要素,缺乏從整體性思維出發(fā)對生態(tài)系統(tǒng)的全方位關(guān)注。目前尚未出臺以黃河生態(tài)為保護(hù)對象,將生態(tài)系統(tǒng)各要素予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的綜合性立法文件。黃河流域生態(tài)保護(hù)的大多數(shù)地方性立法文件,如河道管理、防洪防汛、濕地保護(hù)等皆以“水”為核心要素,而對于與水密切相關(guān)的土壤要素關(guān)注不足。水土均是黃河流域生態(tài)保護(hù)的核心要素,缺一不可,但是針對土壤要素的專門立法卻不多見。另外,在水要素的保護(hù)立法中,更多內(nèi)容與水污染有關(guān),而對水資源利用、水生態(tài)保護(hù)著墨較少。這或許是由于我國水資源保護(hù)的固有思想所影響(1)張學(xué)峰、李玉洪、張芳珠、梁海燕:《我國水資源保護(hù)存在的主要問題與對策》,《水資源保護(hù)》2001年第4期。。黃河流域作為全國范圍內(nèi)極度缺水地區(qū),亟須加強(qiáng)水資源節(jié)約集約利用制度建設(shè)。這也是《綱要》第六章“加強(qiáng)全流域水資源節(jié)約集約利用”的內(nèi)在要求。但是經(jīng)過不完全統(tǒng)計(jì),現(xiàn)行有效的涉及水資源節(jié)約集約利用的地方性法規(guī)僅為4部。這4部法規(guī)有的由于制定時(shí)間較早,缺乏整體性的立法理念和政策精神,并不能適用于剛性約束下的黃河流域水資源節(jié)約集約管理。

2.法規(guī)規(guī)章類文件數(shù)量較少。截止目前,與黃河生態(tài)保護(hù)有關(guān)的地方立法中各省市的法規(guī)、規(guī)章總數(shù)有22部,而其他類型的規(guī)范性文件多達(dá)200部,二者之間的比例大致為1∶10。由此可見,絕大多數(shù)黃河生態(tài)保護(hù)的地方立法是以不具備法律強(qiáng)制約束力的其他規(guī)范性文件作出,以決議、通知或?qū)嵤┮庖姷男问桨l(fā)布。毋庸置疑,其他規(guī)范性文件在調(diào)整生態(tài)保護(hù)法律關(guān)系中發(fā)揮著獨(dú)一無二的作用。一是從立法成本和技術(shù)而言,這些政策性文件擁有目標(biāo)明確、成本低、效率高等優(yōu)勢。當(dāng)遵循通常的立法思路,無法由一般規(guī)制經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉固定為整體有效的立法規(guī)范時(shí)可以優(yōu)先制定行政政策性文件來進(jìn)行調(diào)整。這些政策性文件盡管在短期內(nèi)能夠解決突出問題,但效力層級不高、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一,隨著上級出臺新的政策文件和工作目標(biāo)的轉(zhuǎn)移而不再受關(guān)注,不能形成長效工作機(jī)制。再者,基于不同的利益訴求,不同部門、不同時(shí)期制定的地方政策性文件缺乏整體性、協(xié)作性的考量,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、資源短期開發(fā)利用與可持續(xù)發(fā)展之間彼此割裂,易造成前保護(hù)后破壞的局面。二是從地方立法的實(shí)施過程來看,其他規(guī)范性文件具有較高的靈活性和適應(yīng)性等優(yōu)勢。法規(guī)規(guī)章類規(guī)范則因其立法過程嚴(yán)格,具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性,一旦制定公布,非經(jīng)法定程序不能隨意廢除和修改,與此同時(shí),這類規(guī)范具有相對滯后性,在長期實(shí)施過程中如遇到社會現(xiàn)實(shí)的變化,也不能及時(shí)回應(yīng)和調(diào)整。但是,針對黃河流域的生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀和法治保障需求,如若不能適時(shí)地將地方政策文件轉(zhuǎn)化升級為法規(guī)規(guī)章類高位階規(guī)范,由國家強(qiáng)制力保證其實(shí)施效力和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),將會使黃河流域生態(tài)保護(hù)缺乏保障,甚至阻礙黃河生態(tài)法治化的整體進(jìn)程。

3.立法積極性程度不一。在北大法寶數(shù)據(jù)庫中,以“黃河”為關(guān)鍵詞檢索到的現(xiàn)行有效的法律規(guī)范中,黃河下游的河南省、山東省的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章總數(shù)為15部,其他類型的地方性規(guī)范文件高達(dá)500多部,而黃河中上游各省市出臺的地方性法規(guī)和政府規(guī)章總數(shù)只有12部。上游地區(qū)的青海省和四川省法規(guī)、規(guī)章的數(shù)量甚至為0,這兩省其他類型的規(guī)范性文件總數(shù)只有70部,不到下游省市的1/7?！饵S河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布實(shí)施以來,此二省相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章仍然為0。寧夏和甘肅雖然較其他中上游地區(qū)立法積極,但同下游地區(qū)相比還是相差甚遠(yuǎn)。黃河流域上、中、下游地方性法律規(guī)范數(shù)量的巨大差距,體現(xiàn)出地方立法中積極立法響應(yīng)和消極立法回避的兩極分化現(xiàn)狀。黃河流域中、下游地區(qū)的地方立法機(jī)構(gòu)正在積極地立法響應(yīng),而黃河流域上游地區(qū)的地方立法主體則表現(xiàn)得消極回避,通常制定一些不具有強(qiáng)制效力的其他規(guī)范性文件來落實(shí)中央政策。

4.未及時(shí)回應(yīng)生態(tài)保護(hù)問題。黃河流域沿岸各省市地方立法主體反應(yīng)滯后,沒有及時(shí)吸收理解最新的中央生態(tài)保護(hù)政策精神,對此予以法治化確認(rèn)和回應(yīng)。有些立法難以適應(yīng)最新的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和全面治理需求。譬如2007年《內(nèi)蒙古自治區(qū)退耕還林管理辦法》的部分條款與國家退耕還林的最新政策要求不相匹配。早在我國“十三五”規(guī)劃中就明確將“重要水源地坡耕地”作為新一輪的退耕還林還草范圍之中。但該地方規(guī)章卻沒有及時(shí)回應(yīng),未對立法內(nèi)容加以更新清理,無法適應(yīng)生態(tài)保護(hù)的國家政策需求,表現(xiàn)出黃河流域生態(tài)保護(hù)國家政策的靈活性與地方立法的穩(wěn)定性之間沒有實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。

5.欠缺創(chuàng)新性和可操作性?，F(xiàn)行黃河流域生態(tài)保護(hù)地方立法中有大量的重復(fù)與集成,針對規(guī)范同類生態(tài)環(huán)境要素的地方性立法內(nèi)容往往趨于一致性。盡管可以保障國家法律規(guī)范的整體性和統(tǒng)一性,但是這種立法往往缺乏內(nèi)生的創(chuàng)新性。根據(jù)本地實(shí)際情況和實(shí)際需要,帶有地方特色的規(guī)定極少,無法對黃河上中下游的不同生態(tài)樣貌和保護(hù)需求加以針對保障,也削弱了地方立法所具備的彌補(bǔ)國家法律空白,關(guān)注地方特色問題的功能。此外,個(gè)別法規(guī)只規(guī)定實(shí)施或執(zhí)行原則,卻未作出更具操作性的規(guī)定,立法內(nèi)容空泛,執(zhí)法者無法實(shí)施或者不知道該如何實(shí)施,最終變成“景觀式立法”(2)向立力:《地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探》,《政治與法律》2015年第1期。,影響地方立法的實(shí)施效果。

除了上述黃河流域生態(tài)保護(hù)地方立法的個(gè)性問題以外,還有各領(lǐng)域地方立法當(dāng)前表現(xiàn)的共性不足。在縱向?qū)用?由于央地事權(quán)的界分不清,生態(tài)保護(hù)的利益整體性觀念不強(qiáng),使得個(gè)別地方存在地方利益保護(hù)傾向。中央立法反復(fù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)水資源的保護(hù),但是個(gè)別地方政府為了追求利益和發(fā)展,亦或政績需求,其立法側(cè)重于對水資源的開發(fā)利用,而忽視了對水資源的節(jié)約集約保護(hù)。在橫向?qū)用?有些地方立法立足于本地區(qū)的具體實(shí)踐,僅以解決本地問題為目標(biāo)而“任性立法”“關(guān)門立法”,形成立法割據(jù)局面,難以形成保護(hù)合力。

二、生態(tài)保護(hù)協(xié)同立法的制度因應(yīng)

2023年修訂后的《立法法》第83條賦予了地方人大及其常委會區(qū)域協(xié)同立法權(quán),作為一種特殊的地方立法權(quán)(3)史鳳林、張志遠(yuǎn):《區(qū)域協(xié)同立法權(quán)作為新型地方立法權(quán)的法理證成》,《河北法學(xué)》2023年第12期。。這為建立生態(tài)保護(hù)協(xié)同立法制度提供了明確的法律依據(jù)。作為地方立法的新樣態(tài),區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)出現(xiàn)“京津冀”“長三角”“粵港澳”等創(chuàng)新嘗試。生態(tài)保護(hù)協(xié)同治理可以借鑒這些協(xié)同立法在協(xié)商民主、立法機(jī)構(gòu)信息和工作機(jī)制上的合作經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)設(shè)適應(yīng)各區(qū)域生態(tài)保護(hù)現(xiàn)實(shí)情勢和現(xiàn)有管理體制的協(xié)同立法制度。

(一)生態(tài)整體論視域下地方立法的必然選擇

1935年,生態(tài)學(xué)家Tansley A.G.首次提出生態(tài)系統(tǒng)的概念,他將生態(tài)系統(tǒng)界定為不僅包括各種生物因素,也包括非生物因素的一個(gè)物理學(xué)意義上的整個(gè)系統(tǒng),同時(shí)“我們不能把生物體與其特定的環(huán)境分離”。Tansley因而被譽(yù)為生態(tài)學(xué)整體論之鼻祖,其思想被生態(tài)學(xué)界所接受并影響深遠(yuǎn)?，F(xiàn)代生態(tài)環(huán)境法治的發(fā)展在生態(tài)學(xué)整體論的指引下面臨著從傳統(tǒng)法律體系中脫胎后的價(jià)值轉(zhuǎn)向。傳統(tǒng)法律體系建構(gòu)于個(gè)人權(quán)利本位基礎(chǔ)之上,在處理化解現(xiàn)代環(huán)境危機(jī)時(shí)卻遭遇瓶頸(4)白楊、楊曉春:《論環(huán)境法生態(tài)整體主義意蘊(yùn)及其實(shí)現(xiàn)進(jìn)路》,《山東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2019年第1期。。因此,現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境法治必須遵循“物物相關(guān)”“負(fù)載定額”“相生相克”與“協(xié)調(diào)穩(wěn)定”的生態(tài)定律,從關(guān)注個(gè)人主義走向關(guān)注人與自然和諧共生的整體主義。基于生態(tài)要素共聯(lián),利益共享,責(zé)任共擔(dān)的整體性要求,有必要建立跨域性的地方立法機(jī)構(gòu)合作制度,這是在整體論視域下生態(tài)保護(hù)地方立法的必然選擇。生態(tài)保護(hù)協(xié)同立法需要改變傳統(tǒng)按自然要素分部門立法的思路,以生態(tài)整體性協(xié)同保護(hù)為立法理念,貫徹要素整體論、利益整體論和責(zé)任整體論的基本原則,實(shí)施整體推進(jìn)、協(xié)同治理的措施方法。各地方立法部門針對轄區(qū)內(nèi)獨(dú)特的生態(tài)自然、經(jīng)濟(jì)社會和民族文化等展開立法層面的整體合作,通過建構(gòu)起完善的地方法規(guī)體系來為生態(tài)保護(hù)保駕護(hù)航。

(二)生態(tài)保護(hù)協(xié)同立法體現(xiàn)的整體論理念

生態(tài)保護(hù)協(xié)同立法制度在立法理念指引、規(guī)則融貫自恰和責(zé)任歸屬界定方面凸顯了整體論理念。一是生態(tài)整體論的理念指引。生態(tài)整體論理念是指引生態(tài)保護(hù)協(xié)同立法的指導(dǎo)思想和根本遵循。生態(tài)保護(hù)協(xié)同立法應(yīng)體現(xiàn)要素和利益整體論的內(nèi)在要求,確立人與自然和諧共生的立法目的,以及生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則與山水林田湖草沙綜合治理原則。二是規(guī)則體系的融貫自恰。為了避免法規(guī)對法律的抵觸和法律效果的減損,生態(tài)保護(hù)協(xié)同立法不僅要符合國家上位法和中央政策精神,而且要增強(qiáng)地方立法體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)銜接。各地立法機(jī)構(gòu)從生態(tài)整體保護(hù)的視角,積極創(chuàng)制規(guī)則以填補(bǔ)立法漏洞,同時(shí)完善立法技術(shù),解決規(guī)則之間長期存在的沖突、交叉和重復(fù)問題。三是責(zé)任歸屬的清晰界定。生態(tài)協(xié)同立法應(yīng)尊重生態(tài)基本定律,從責(zé)任整體論的要求出發(fā),系統(tǒng)梳理生態(tài)保護(hù)的責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容,構(gòu)建跨域性生態(tài)保護(hù)責(zé)任體系。明確各級政府不同職能部門的職責(zé)歸屬,建立生態(tài)保護(hù)監(jiān)管和評價(jià)考核制度,細(xì)化并統(tǒng)一污染企業(yè)等承擔(dān)的具體罰則,同時(shí)充分發(fā)揮社會組織和公眾的積極參與作用。

(三)生態(tài)保護(hù)協(xié)同立法的機(jī)制建構(gòu)

1.協(xié)同立法的兩個(gè)層次。各級地方立法機(jī)關(guān)基于生態(tài)環(huán)境綜合治理的考量,相互之間自愿平等地協(xié)商簽訂協(xié)議,以實(shí)現(xiàn)立法協(xié)同,其目的在于消除各地之間立法割據(jù)、規(guī)則協(xié)調(diào)不一等問題。參考現(xiàn)有成熟的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐,主要包含兩個(gè)層次的協(xié)同,即行政機(jī)關(guān)間協(xié)議共同立法以及權(quán)力機(jī)關(guān)間協(xié)議共同立法(5)王小萍:《協(xié)同:區(qū)域環(huán)境立法模式研究》,《環(huán)境保護(hù)》2018年第24期。。各地政府可嘗試探索針對生態(tài)保護(hù)中形成普遍共識的問題,建立由一方立法主體牽頭組織起草,其他主體參與配合,立法結(jié)果由所有立法主體共享的模式,或者針對生態(tài)保護(hù)中的重點(diǎn)問題,成立由兩個(gè)及兩個(gè)以上主體參與的聯(lián)合立法工作組,共同開展立法工作模式。在行政機(jī)關(guān)間協(xié)議逐步完善成熟,合作程度較高以后,可以將協(xié)同立法提升到地方權(quán)力機(jī)關(guān)的合作層面。由于一方權(quán)力機(jī)關(guān)出臺的地方立法規(guī)范無法有效解決生態(tài)保護(hù)的全局性問題,因此,可以在政府間協(xié)同立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)行地方人大之間的重要立法協(xié)同。例如在擬定年度立法規(guī)劃和計(jì)劃時(shí),共同圍繞生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)問題統(tǒng)籌優(yōu)先安排,提出需要協(xié)同的立法項(xiàng)目,在立法宗旨、政府職責(zé)分配、法律責(zé)任方式等方面謀求共識,開展立法聯(lián)動(dòng),起草法規(guī)草案。

2.協(xié)同立法的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。一是現(xiàn)有地方立法的清理工作。針對現(xiàn)行的生態(tài)保護(hù)地方立法的規(guī)范性文件與國家立法的合法性和一致性審查,是協(xié)同立法合作的首要環(huán)節(jié)。各地立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將涉及生態(tài)保護(hù)的地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的清理工作納入年度計(jì)劃,集中對現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的合法性、一致性進(jìn)行審查。在清理期間,加強(qiáng)與其他地方立法機(jī)關(guān)以及生態(tài)保護(hù)主管部門的溝通和協(xié)調(diào),形成信息共享機(jī)制和工作報(bào)告機(jī)制,建立常態(tài)化的立法溝通平臺。二是立法規(guī)劃的溝通協(xié)調(diào)。各地立法機(jī)關(guān)在擬定立法規(guī)劃時(shí),考量生態(tài)保護(hù)中的突出重點(diǎn)問題,諸如水資源節(jié)約集約利用的問題或者流域特殊生態(tài)問題,建立聯(lián)合立法協(xié)同機(jī)制,共同商議統(tǒng)籌安排立法工作進(jìn)度(6)劉康磊:《黃河流域協(xié)同立法的背景、模式及問題面向》,《寧夏社會科學(xué)》2020年第5期。,例如建立某個(gè)流域中下游立法的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,對流域內(nèi)中下游的生態(tài)利益加以統(tǒng)籌明確,嘗試通過立法規(guī)范橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。三是立法實(shí)施的共同保障。法律的生命在于實(shí)施,法律的權(quán)威在于執(zhí)行。實(shí)踐中大量的地方立法運(yùn)行效果不佳,原因之一在于地方立法的宣傳、執(zhí)行和適用都缺乏整體化的推進(jìn)方式。目前地方立法主要通過宣傳、執(zhí)法檢查等方式分散運(yùn)行,缺乏實(shí)施監(jiān)督的常態(tài)化措施,無法保證立法成效。在生態(tài)保護(hù)協(xié)同立法工作中,可以開展生態(tài)聯(lián)合執(zhí)法檢查或者安排集中調(diào)研專項(xiàng)考察,加強(qiáng)地方立法部門執(zhí)法檢查的監(jiān)督效果,構(gòu)建起執(zhí)法檢查的整改反饋機(jī)制,確保生態(tài)保護(hù)地方立法之間的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和效果統(tǒng)一,以良法善治促發(fā)展。

三、生態(tài)保護(hù)地方立法的優(yōu)化路徑

在生態(tài)整體論視域下地方立法機(jī)構(gòu)通過加強(qiáng)橫向合作,嘗試探索建立生態(tài)保護(hù)地方協(xié)同立法制度。生態(tài)保護(hù)協(xié)同立法制度和相關(guān)機(jī)制的構(gòu)建,為化解生態(tài)危機(jī),提升生態(tài)治理成效奠定了合作基礎(chǔ)。破解制約生態(tài)保護(hù)地方立法的發(fā)展難題,還須從立法實(shí)質(zhì)內(nèi)容和形式技術(shù)上找尋出路。

(一)生態(tài)保護(hù)地方立法的實(shí)質(zhì)內(nèi)容優(yōu)化

現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)地方立法中共性不足的問題主要由國家頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)致的,大部分個(gè)性問題由地方內(nèi)在原因造成。《中華人民共和國黃河保護(hù)法》等一系列國家生態(tài)立法的出臺,為解決共性問題提供了契機(jī)。對于地方立法的個(gè)性問題,則要從地方立法的規(guī)范內(nèi)容層面作出積極回應(yīng)。

1.樹立生態(tài)整體性協(xié)同保護(hù)的立法理念。經(jīng)過對多年來生態(tài)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提煉,我國生態(tài)法治體系逐步豐富。各生態(tài)要素的單一保護(hù)法與資源利用、污染防治等重點(diǎn)領(lǐng)域的法律法規(guī)得到進(jìn)一步規(guī)范完善。但是生態(tài)保護(hù)依舊存在諸多突出問題。習(xí)近平生態(tài)文明思想在充分認(rèn)識生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,辯證分析了生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者關(guān)系,深刻揭示出當(dāng)前生態(tài)保護(hù)的問題根源。習(xí)近平總書記曾明確指出黃河流域的問題表象在黃河,根子在流域,通過闡釋黃河流域存在問題的“表象”和“根子”之間的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)立足流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性,體現(xiàn)出生態(tài)整體論的中國時(shí)代特征,其核心要義在于以全流域生態(tài)整體性協(xié)同保護(hù)為基本理念,通過系統(tǒng)科學(xué)的立法保障流域生態(tài)大保護(hù)、大治理的機(jī)制運(yùn)行實(shí)施。因此,生態(tài)保護(hù)地方立法工作也不能片面看待單一生態(tài)問題,這就必須從生態(tài)整體論出發(fā),進(jìn)行生態(tài)整體性協(xié)同保護(hù)。各地之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)橫向立法合作,平衡各地生態(tài)利益,堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則,“因地制宜、分類施策,統(tǒng)籌規(guī)劃”(7)習(xí)近平:《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話》,《中國水利》2019年第20期。,將山水林田湖草沙視為一個(gè)整體,著力關(guān)注生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題,建立生態(tài)整體性協(xié)同保護(hù)的相關(guān)機(jī)制保障內(nèi)容。

2.優(yōu)化生態(tài)要素管理體制?，F(xiàn)有的生態(tài)要素管理體制,盡管在形式上體現(xiàn)出專門化的部門治理,但是由于各生態(tài)要素主管部門統(tǒng)籌權(quán)威不足、協(xié)調(diào)力度不佳,各主管部門之間的職能交錯(cuò)、分工不明,各主管部門與各地方之間缺乏協(xié)同機(jī)制,加之部門本位主義與地方保護(hù)主義阻礙作祟,使得各個(gè)生態(tài)要素治理呈現(xiàn)出“縱向分級、橫向分散”“條塊結(jié)合、以塊為主”的“碎片化”管理格局(8)彭本利、李愛年:《流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的困境與對策》,《中州學(xué)刊》2019年第9期。。這種管理格局忽視了生態(tài)保護(hù)整體性和協(xié)同性的要求,割裂了本應(yīng)作為一個(gè)整體和一個(gè)系統(tǒng)的生態(tài)要素,最終導(dǎo)致“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治理困境。各生態(tài)要素管理體制必須跳出“九龍治水而水不治”的窠臼,促進(jìn)生態(tài)要素各主管部門的橫向協(xié)調(diào)分工,適應(yīng)生態(tài)整體性的要求,同時(shí)增強(qiáng)各主管部門的權(quán)威性和統(tǒng)籌能力,譬如由黃河水利委員會統(tǒng)籌黃河流域水資源管理、水污染防治、水生態(tài)保護(hù)、水災(zāi)害防控等多項(xiàng)水生態(tài)要素治理工作。另外,建立各主管部門與地方政府之間的信息共享和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,形成上下齊力、橫向協(xié)作的新型生態(tài)要素管理格局,實(shí)現(xiàn)從生態(tài)要素的單個(gè)管理到整體治理的轉(zhuǎn)向。

3.強(qiáng)化地方政府保護(hù)生態(tài)的法律責(zé)任。黨的十九屆五中全會強(qiáng)調(diào),要完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,更好發(fā)揮各級政府作用。當(dāng)前生態(tài)保護(hù)地方立法細(xì)化政府生態(tài)保護(hù)責(zé)任清單,落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制,成為督促考核政府履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任的重要規(guī)范依據(jù)。但地方立法的絕大部分內(nèi)容與上位法無異,并沒有凸顯地方性的生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)和具體需要解決的生態(tài)環(huán)境問題,而且省市縣級人民政府負(fù)責(zé)機(jī)制、具體責(zé)任劃分不清。同時(shí)缺乏地方各級政府履責(zé)過程中的協(xié)調(diào)溝通程序,導(dǎo)致地方政府生態(tài)保護(hù)責(zé)任的規(guī)定目標(biāo)落空,極易引發(fā)地區(qū)內(nèi)相鄰區(qū)域之間的無序競爭,出現(xiàn)推諉責(zé)任和爭奪利益等問題。地方立法機(jī)構(gòu)依據(jù)上位法,在結(jié)合本地實(shí)際情況制定政府履責(zé)的規(guī)范依據(jù)時(shí),應(yīng)始終貫徹體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的基本原則。在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)中,確立科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)五位一體的發(fā)展目標(biāo),將生態(tài)優(yōu)先的價(jià)值理念作為政府履責(zé)的價(jià)值指引。與此同時(shí),各地在制定生態(tài)保護(hù)地方立法時(shí),細(xì)致調(diào)研梳理本地區(qū)內(nèi)生態(tài)狀況、問題及成因,進(jìn)一步細(xì)化上位法中的原則規(guī)定,明確政府生態(tài)保護(hù)責(zé)任清單、權(quán)力清單及義務(wù)清單,編制地方政府及相關(guān)主管部門的生態(tài)保護(hù)職責(zé)內(nèi)容,推動(dòng)政府生態(tài)保護(hù)責(zé)任落地落實(shí)。

4.完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。為應(yīng)對各地之間的生態(tài)利益沖突,需要進(jìn)一步完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,以協(xié)調(diào)生態(tài)利益的不均衡狀態(tài),實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益整體論確認(rèn)的目標(biāo)。生態(tài)保護(hù)地方立法應(yīng)建立各地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理體系,完善橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,實(shí)施多樣化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式等。一是建立各地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理體系。省級政府應(yīng)組織設(shè)置生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組,牽頭編制生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施方案,爭取到更多來自中央的補(bǔ)償資金支持,劃定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓ぷ魅蝿?wù)清單,監(jiān)督考核各地市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目標(biāo)任務(wù)的完成情況。地市級政府在省級生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下,設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作辦公室,具體負(fù)責(zé)該地補(bǔ)償項(xiàng)目的執(zhí)行實(shí)施、補(bǔ)償資金的發(fā)放并且及時(shí)向省級領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)補(bǔ)償項(xiàng)目的進(jìn)展、補(bǔ)償成效及問題等。二是完善橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,進(jìn)而更好地平衡各方生態(tài)利益。部分地方立法中已對橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制加以規(guī)范(9)諸如《四川省水資源條例》第27條第1、3、4款,《四川省嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第95條、《云南省赤水河流域保護(hù)條例》第58條等。,但大多數(shù)立法均以水質(zhì)、水量為補(bǔ)償客體,存在單一生態(tài)要素補(bǔ)償?shù)膯栴},這并不符合《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》所推行的“分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧”的政策,背離了生態(tài)的整體論。生態(tài)保護(hù)地方立法應(yīng)當(dāng)探索實(shí)施以生態(tài)保護(hù)質(zhì)量為評價(jià)指標(biāo)的內(nèi)含全要素的整體性橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。三是各級政府之間還應(yīng)建立多樣化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式,充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用,引入市場化補(bǔ)償方式,譬如在水能資源開發(fā)項(xiàng)目中設(shè)立股權(quán)分紅、用水權(quán)和排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)等。

(二)生態(tài)保護(hù)地方立法的形式技術(shù)優(yōu)化

1.豐富地方立法體系。為改變生態(tài)保護(hù)地方立法中法規(guī)規(guī)章類文件較少的問題,應(yīng)當(dāng)及時(shí)推進(jìn)地方綜合性立法,加大地方性法規(guī)在地方立法中的占比,豐富地方立法體系。各地的自然地理位置存在區(qū)位差異、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平各異,面臨的生態(tài)與發(fā)展問題不盡一致,一些多重生態(tài)問題也會出現(xiàn)在同一個(gè)地區(qū)。在生態(tài)保護(hù)地方立法體系中,政策類的其他規(guī)范性文件效力較低,無法擔(dān)當(dāng)起生態(tài)保護(hù)整體性的重任,無法協(xié)調(diào)復(fù)雜的上下級政府之間、主管部門之間、各類責(zé)任主體之間、多種利益相關(guān)者之間的復(fù)雜關(guān)系。因此,在條件成熟的地方應(yīng)當(dāng)由省級人大制定綜合的地方性法規(guī),各地市再根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)制定本市地方性法規(guī),并及時(shí)出臺地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件以形成地方立法的體系化建設(shè)格局(10)王敏:《長江保護(hù)地方立法的現(xiàn)狀、問題與因應(yīng)》,《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2020年第5期。。

2.完善地方立法技術(shù)。一是在地方生態(tài)立法過程中,對上位法設(shè)置的目標(biāo)落實(shí)內(nèi)容,可以必要的重復(fù)與及時(shí)回應(yīng)。但是,要把握好必要的限度,不能完全照搬上位法的體例結(jié)構(gòu)、內(nèi)容,否則地方立法就失去了獨(dú)有的特色和功用。地方立法對上位法的重復(fù)必須是涉及生態(tài)保護(hù)的重要事項(xiàng)內(nèi)容,并在一定限度內(nèi)作出符合本地生態(tài)狀況的回應(yīng),從而保證法律規(guī)范體系的整體性和協(xié)調(diào)性。二是地方立法有必要對上位法中內(nèi)容相近、聯(lián)系緊密的生態(tài)保護(hù)規(guī)范加以整合集成、細(xì)化深化。例如地方立法在制定涉及取水許可和水資源費(fèi)征收問題的相關(guān)內(nèi)容時(shí),可就《水法》《環(huán)境保護(hù)法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等國家立法進(jìn)行合理的集成與細(xì)化。三是基于現(xiàn)行立法缺乏內(nèi)生創(chuàng)新力的問題,亟須在地方立法時(shí)鼓勵(lì)適當(dāng)創(chuàng)新。將經(jīng)過本地廣泛實(shí)踐取得顯著成效且未納入法律規(guī)定的生態(tài)保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為地方立法并予以確認(rèn)。同時(shí),對各級政府生態(tài)保護(hù)履責(zé)內(nèi)容的具體監(jiān)管方式與績效評估機(jī)制積極進(jìn)行制度創(chuàng)新,鼓勵(lì)大膽嘗試,規(guī)范先行。

生態(tài)系統(tǒng)中各種自然要素與非自然要素互生共聯(lián)、利益共享、責(zé)任共擔(dān),共同構(gòu)成了一個(gè)龐大又復(fù)雜的整體?；馍鷳B(tài)危機(jī),保護(hù)生態(tài)要素的關(guān)鍵在于必須以生態(tài)整體論為立法價(jià)值指引,采取精誠合作、系統(tǒng)綜合的法治保障措施加以施治。生態(tài)保護(hù)協(xié)同立法制度是在生態(tài)整體論視域下尊重自然生態(tài)定律的地方立法創(chuàng)新,理當(dāng)穩(wěn)步推進(jìn)、全面規(guī)劃,與此同時(shí)鼓勵(lì)先行先試、積累經(jīng)驗(yàn),相信未來足以發(fā)揮聯(lián)動(dòng)各方生態(tài)利益、凝聚整體合力、增進(jìn)人類福祉的良好效用,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、美麗中國生態(tài)文明建設(shè)的終極目標(biāo)。