康 鎮(zhèn)

(南京航空航天大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院,南京 211106)

改革開(kāi)放以來(lái),“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)改革方式,不僅充分釋放了國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力,而且持續(xù)推進(jìn)了我國(guó)各項(xiàng)政策體系的更新迭代。在重大政策創(chuàng)新與變革的具體進(jìn)程中,“摸著石頭過(guò)河”的適應(yīng)性改革思維,具體外化為政策先行先試、以點(diǎn)帶面、點(diǎn)面結(jié)合的試點(diǎn)運(yùn)行模式,成為各級(jí)政府增強(qiáng)政策學(xué)習(xí)能力的重要工作方法,賦予中國(guó)政治體制極強(qiáng)的適應(yīng)能力。政策試點(diǎn)作為我國(guó)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的觸發(fā)器、節(jié)拍器,致力于探索與測(cè)試未知政策領(lǐng)域的新知識(shí)、新工具,將創(chuàng)新性政策知識(shí)信息加以傳播擴(kuò)散,驅(qū)動(dòng)潛在政策主體汲取采納先試經(jīng)驗(yàn),試驗(yàn)性地規(guī)劃設(shè)計(jì)政策方案,精準(zhǔn)回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型衍生的不確定性風(fēng)險(xiǎn)與顯性矛盾。因此,研究試點(diǎn)改革創(chuàng)新何以誘致政策推廣擴(kuò)面,有助于理解適應(yīng)性改革情境下試點(diǎn)政策過(guò)程的運(yùn)行機(jī)理,以探究我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展取得巨大成就的秘訣。

漸進(jìn)式改革進(jìn)程中的政策試點(diǎn),在化解改革創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避變革不確定性、繞開(kāi)久拖不決的爭(zhēng)論等方面發(fā)揮著重要作用。然而這類(lèi)適應(yīng)性改革路徑,必須依賴(lài)國(guó)家治理主體具備回應(yīng)性的學(xué)習(xí)吸納能力,方能及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),避免改革無(wú)效的陷阱。因而在政策試點(diǎn)過(guò)程中,政策學(xué)習(xí)是內(nèi)化嵌入其中的關(guān)鍵性機(jī)制,是聯(lián)結(jié)試點(diǎn)創(chuàng)新與知識(shí)推廣的傳動(dòng)機(jī)制。換言之,中央與地方政府的政策學(xué)習(xí)向度與效度,直接關(guān)聯(lián)政策試點(diǎn)創(chuàng)新擴(kuò)散的邊界與縱深。

一、政策試點(diǎn)的學(xué)習(xí)機(jī)制類(lèi)型

政策試點(diǎn)的創(chuàng)新與擴(kuò)散過(guò)程,本質(zhì)上是政策知識(shí)信息被探索求知、傳播溝通、加工再生產(chǎn)的遞歸循環(huán)過(guò)程,需要依托央地政府主動(dòng)回應(yīng)的學(xué)習(xí)能力與制度化的組織學(xué)習(xí)機(jī)制(1)楊宏山:《雙軌制政策試驗(yàn):政策創(chuàng)新的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》,《中國(guó)行政管理》2013年第6期。,拉動(dòng)局部試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)向整體范圍擴(kuò)展?；诳v向與橫向的府際關(guān)系視角,考察政策試點(diǎn)推廣過(guò)程中各級(jí)政府的學(xué)習(xí)行為與互動(dòng)機(jī)制,可以透視不同類(lèi)型試點(diǎn)運(yùn)行模式下的政府行動(dòng)方式與政策選擇結(jié)果,離析政策由試點(diǎn)創(chuàng)新到推廣擴(kuò)散的微觀機(jī)理,避免政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究對(duì)政府學(xué)習(xí)過(guò)程與機(jī)制的模糊性、簡(jiǎn)單化概括。

政策學(xué)習(xí),一般被定義為政策主體回應(yīng)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)和新的信息,進(jìn)而調(diào)整政策目標(biāo)或技術(shù)手段的刻意性嘗試(2)Peter A. Hall, “Policy paradigms, social learning, and the state: the case of economic policymaking in Britain”, Comparative Politics, Vol.25, No.3, 1993, pp.275-296.。在政策試點(diǎn)場(chǎng)域內(nèi),處于特定政策情境下的地方政府,對(duì)某項(xiàng)政策的先行先試,往往是基于屬地內(nèi)部的發(fā)展訴求抑或上級(jí)政府釋放的政策信號(hào)而率先啟動(dòng),先試地區(qū)通過(guò)總結(jié)反思過(guò)往的政策經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),利用新理念、新工具以創(chuàng)新設(shè)計(jì)本地政策架構(gòu)與操作性細(xì)節(jié)。地方政府的這類(lèi)自主創(chuàng)新行為,是主動(dòng)自我反省與吸取教訓(xùn)的內(nèi)生學(xué)習(xí)過(guò)程。隨著首創(chuàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的傳播與擴(kuò)散,各層級(jí)政府對(duì)政策創(chuàng)新信息的主動(dòng)吸納,催生了政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部行動(dòng)主體的外生學(xué)習(xí)行為(3)[加]麥克爾·豪利特、M·拉米什:《公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》,龐詩(shī)等譯,北京:生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店,2006年,第304-305頁(yè)。。為此,本研究所討論的由試點(diǎn)觸發(fā)的政策學(xué)習(xí)行為,具體指涉不同政策行動(dòng)主體之間的經(jīng)驗(yàn)借鑒與對(duì)照采納,而非簡(jiǎn)單的政策照搬抑或是盲目追隨。

試點(diǎn)模式下的政策學(xué)習(xí)過(guò)程,是各層級(jí)政府有選擇地向試點(diǎn)領(lǐng)先地區(qū),嘗試吸收借鑒其可復(fù)制、可推廣的知識(shí)經(jīng)驗(yàn),以尋求最優(yōu)方案的政策考察與評(píng)估過(guò)程。特別是在創(chuàng)制類(lèi)政策領(lǐng)域,試點(diǎn)地區(qū)作為政策領(lǐng)先者,已先行探索出適合本地情境的政策路徑,積累了寶貴的政策制定與執(zhí)行經(jīng)驗(yàn),后來(lái)跟進(jìn)的政策制定者通過(guò)組織考察、調(diào)研、交流、訪問(wèn)等活動(dòng),汲取試點(diǎn)地區(qū)的成功做法,發(fā)現(xiàn)總結(jié)可規(guī)避的政策漏洞,能夠有效控制政策制定風(fēng)險(xiǎn),降低政策創(chuàng)新成本,減少政策改革阻力。與此同時(shí),中央政府作為最終把握政策走向的“掌舵者”,能夠利用縱向越級(jí)互動(dòng)的“制度化捷徑”、橫向的各層級(jí)“領(lǐng)導(dǎo)小組”、正式科層制度等組織性機(jī)制(4)鄭文換:《地方試點(diǎn)與國(guó)家政策:以新農(nóng)保為例》,《中國(guó)行政管理》2013年第2期。,遴選各試點(diǎn)地區(qū)的政策備選方案,樹(shù)立試點(diǎn)典型,引導(dǎo)各地區(qū)積極加入試驗(yàn)行列,調(diào)整試驗(yàn)方案;并適時(shí)歸納地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),擇機(jī)制定試驗(yàn)性法規(guī)等中央政策,為后續(xù)各級(jí)地方政府的裁量執(zhí)行提供權(quán)威性指導(dǎo)。中央政府選擇性吸納地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程本身就是“自下而上的政策學(xué)習(xí)”過(guò)程(5)朱旭峰、趙慧:《自下而上的政策學(xué)習(xí)——中國(guó)三項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的比較案例研究》,《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第6期。,這類(lèi)垂直學(xué)習(xí)向度的聚焦選擇行為不僅包括對(duì)正確成功經(jīng)驗(yàn)的提煉,而且涵蓋了通過(guò)吸取失敗教訓(xùn)而產(chǎn)生的政策創(chuàng)新。

基于我國(guó)條塊結(jié)合的政府體制架構(gòu)與結(jié)構(gòu)互動(dòng)機(jī)制,由政策試點(diǎn)觸發(fā)的政策學(xué)習(xí)行為,既包括橫向分權(quán)式采納的政策學(xué)習(xí)路徑,意即在地方試點(diǎn)先行先試階段、后試點(diǎn)執(zhí)行階段,后發(fā)跟進(jìn)的地方政府嘗試采納試點(diǎn)做法以及時(shí)追補(bǔ)政策建設(shè)差距;又包括縱向集權(quán)式吸納的政策學(xué)習(xí)路徑,意即在地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上升為全國(guó)性政策方案階段、中央指定試點(diǎn)測(cè)試階段,中央政府選擇對(duì)比代表性試點(diǎn)做法,提取成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn),以作為中央政策制定的參照藍(lán)本。

具體而言,政策試點(diǎn)的學(xué)習(xí)機(jī)制,主要體現(xiàn)在政府條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)下的水平學(xué)習(xí)向度與垂直學(xué)習(xí)向度兩個(gè)層面。兩個(gè)向度的試點(diǎn)學(xué)習(xí)機(jī)制分別代表作為政策學(xué)習(xí)方的中央政府與地方政府,能夠適時(shí)抓住政策創(chuàng)新變革的時(shí)間窗口,調(diào)整政策體制結(jié)構(gòu)與制定政策內(nèi)容框架,同時(shí)也體現(xiàn)了央地政府在學(xué)習(xí)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中差異化的行為邏輯以及試點(diǎn)學(xué)習(xí)發(fā)生方式的不同。據(jù)此,本文依據(jù)政策學(xué)習(xí)主體、傳遞向度、生成路徑與發(fā)生方式四個(gè)維度,將政策試點(diǎn)的學(xué)習(xí)機(jī)制類(lèi)型劃分為橫向的散射吸收機(jī)制和縱向的聚焦吸納機(jī)制(見(jiàn)表1)。

二、試點(diǎn)學(xué)習(xí)機(jī)制的運(yùn)行樣態(tài)與邏輯

在政策試點(diǎn)創(chuàng)新與擴(kuò)散的不同階段,中央政府與地方政府作為政策學(xué)習(xí)主體分別采取對(duì)比性吸納、競(jìng)爭(zhēng)性采納的政策學(xué)習(xí)方式回應(yīng)先行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),從而呈現(xiàn)出垂直向上學(xué)習(xí)與水平交互學(xué)習(xí)的雙重傳遞向度,體現(xiàn)了中央與地方政府之間利用試點(diǎn)治理工具在政策創(chuàng)新與政策變遷領(lǐng)域積極達(dá)成的互動(dòng)合作關(guān)系,以確保政策的實(shí)效性。

(一)散射吸收

政策試點(diǎn)的推廣與擴(kuò)散過(guò)程,不僅限于中央政府強(qiáng)制干預(yù)下的后試點(diǎn)擴(kuò)面階段,而且常發(fā)生在試點(diǎn)先行探索階段。由于中央政府在地方摸索試行時(shí)期,尚未全面正式干預(yù)試點(diǎn)進(jìn)程,地方政府能夠主動(dòng)通過(guò)信號(hào)感知與問(wèn)題界定,自發(fā)學(xué)習(xí)吸收先試地區(qū)的政策試點(diǎn)方案,推動(dòng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在地方政府間的橫向擴(kuò)散。在以先行試點(diǎn)為學(xué)習(xí)源、試點(diǎn)創(chuàng)新擴(kuò)散呈多點(diǎn)散射的自發(fā)性學(xué)習(xí)過(guò)程中,作為政策采納方的地方政府主動(dòng)對(duì)標(biāo)先進(jìn)典型,主要依賴(lài)其自身的選擇能動(dòng)性,而非以中央政府的選擇性控制為制度牽引。

在后試點(diǎn)擴(kuò)面階段,中央政府通常能夠借助統(tǒng)一的正式規(guī)劃,采取政治與行政手段強(qiáng)力推動(dòng)被試政策在全國(guó)范圍內(nèi)快速建制。作為政策執(zhí)行方的地方政府其自發(fā)學(xué)習(xí)動(dòng)力減弱,政策試點(diǎn)擴(kuò)面過(guò)程更多被賦予強(qiáng)制性擴(kuò)散勢(shì)能;地方政府在屬地政策制定與執(zhí)行過(guò)程中僅具備有限的學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)和選擇空間,適應(yīng)性被動(dòng)學(xué)習(xí)特征更為明顯。因此,根據(jù)潛在政策采納主體的自發(fā)學(xué)習(xí)動(dòng)力強(qiáng)弱和中央政府在試點(diǎn)推廣過(guò)程中是否運(yùn)用強(qiáng)制性行政指令兩個(gè)方面,政策試點(diǎn)的橫向散射吸收機(jī)制,具體可劃分為強(qiáng)水平向度和弱水平向度兩類(lèi)試點(diǎn)學(xué)習(xí)機(jī)制子類(lèi)型(見(jiàn)圖1)。

圖1 試點(diǎn)學(xué)習(xí)的散射吸收機(jī)制

1.強(qiáng)水平向度的試點(diǎn)散射吸收機(jī)制。 強(qiáng)水平向度的散射吸收機(jī)制表明地方政府能夠主動(dòng)尋找可資借鑒的試點(diǎn)方案,理性參考先行先試地區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),并因地制宜地加以操作化。中央政府在試點(diǎn)初期對(duì)地方試點(diǎn)工作僅采取默認(rèn)支持的態(tài)度甚至是不公開(kāi)表態(tài),尚未從正式制度層面給予明確承認(rèn)和指導(dǎo)規(guī)劃,地方政府間的自發(fā)學(xué)習(xí)行為尚未受到中央政府強(qiáng)制介入的影響,主要表現(xiàn)為地方政府的自由裁量行為。以新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策試點(diǎn)為例(以下簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)保),從2003年開(kāi)始到2009年國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》之前,各級(jí)地方政府已積極開(kāi)展各類(lèi)新農(nóng)保試點(diǎn),并形成了各具地方特色的實(shí)踐模式,如寶雞模式、蘇南模式、東莞模式等,各類(lèi)新農(nóng)保制度模式多是地方政府自發(fā)學(xué)習(xí)探索的政策創(chuàng)新產(chǎn)物。其中,在寶雞模式的探索建構(gòu)過(guò)程中,寶雞市政府曾先后到江蘇、浙江等沿海發(fā)達(dá)省份進(jìn)行考察學(xué)習(xí),參考借鑒政策領(lǐng)先地區(qū)的新農(nóng)保基金賬戶管理模式等一系列做法,從而探索出符合本地區(qū)財(cái)政支付能力的新農(nóng)?；I資方式——個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合,創(chuàng)新建立了獨(dú)具寶雞特色的基金賬戶模式和養(yǎng)老金待遇發(fā)放模式。因此,在新農(nóng)保前期試點(diǎn)過(guò)程中,各層級(jí)地方政府主動(dòng)利用考察交流、組織調(diào)研等方式,積極向先行先試地區(qū)“取經(jīng)”。

地方政府之所以主動(dòng)吸收試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),主要源于政府間的競(jìng)爭(zhēng)性壓力和政策企業(yè)家的創(chuàng)新訴求。在全國(guó)爭(zhēng)當(dāng)先行試點(diǎn)的政策創(chuàng)新氛圍下,地方政府始終面臨率先垂范、爭(zhēng)做“第一”的競(jìng)爭(zhēng)性壓力,因而會(huì)積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),為發(fā)起試點(diǎn)做足準(zhǔn)備,以謀求試點(diǎn)啟動(dòng)之后可能帶來(lái)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和國(guó)家配置性資源投入,最終獲得政治晉升和榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)的準(zhǔn)入資格。與此同時(shí),地方政府向試點(diǎn)地區(qū)的自發(fā)“取經(jīng)”行為,通常得益于地方政策企業(yè)家的積極倡導(dǎo)與努力奉獻(xiàn)。面對(duì)屬地內(nèi)部的突出社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)政策實(shí)施帶來(lái)的剛性支出壓力,具有民生關(guān)懷的政策企業(yè)家會(huì)給予主動(dòng)回應(yīng),積極向外搜求可復(fù)制的技術(shù)方案。

2.弱水平向度的試點(diǎn)散射吸收機(jī)制。 在弱向度的散射吸收機(jī)制下,地方政府吸收試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的行為動(dòng)機(jī)明顯受中央政府的強(qiáng)力推動(dòng),中央政府能夠?qū)Φ胤秸膶W(xué)習(xí)行為進(jìn)行自上而下的激勵(lì)與指導(dǎo),體現(xiàn)出在后試點(diǎn)擴(kuò)面階段中央政府的選擇性控制能力增強(qiáng)。地方政府采納試點(diǎn)方案,往往是基于遵照?qǐng)?zhí)行中央政策指令的考慮,其自主創(chuàng)新空間受到中央政策規(guī)劃的目標(biāo)規(guī)制與內(nèi)容約束,而表現(xiàn)為被動(dòng)的應(yīng)對(duì)式學(xué)習(xí)。中央政府通過(guò)不定期組織學(xué)習(xí)班、進(jìn)修班、研修班、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、全國(guó)試點(diǎn)工作會(huì)議等集中培訓(xùn)的方式,召集地方相關(guān)負(fù)責(zé)人共同圍繞試點(diǎn)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)展開(kāi)學(xué)習(xí)交流、考察調(diào)研,地方政府為此會(huì)迫于同級(jí)之間的競(jìng)爭(zhēng)性壓力、層層加碼的權(quán)威性壓力而靈活采納中央推薦方案,并在屬地內(nèi)部加以應(yīng)用推廣。

新農(nóng)保政策試點(diǎn)過(guò)程中形成的寶雞模式,先后得到了中央部委和黨政機(jī)關(guān)的高度關(guān)注與實(shí)地調(diào)研,并公開(kāi)肯定其具備可復(fù)制、可推廣的政策價(jià)值。中央層面的正式認(rèn)可與明確支持,得到了地方政府的響應(yīng)聯(lián)動(dòng),開(kāi)始大規(guī)模地組織學(xué)習(xí)寶雞市新農(nóng)保經(jīng)驗(yàn)。2009年9月,國(guó)務(wù)院正式發(fā)布新農(nóng)保試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn),標(biāo)志著中央政府能夠以行政指令的方式對(duì)地方政府下達(dá)試點(diǎn)任務(wù)指標(biāo),地方政府在試點(diǎn)“再?zèng)Q策”過(guò)程中的政策調(diào)適空間也相對(duì)被壓縮,僅能在中央明確規(guī)定的原則與目標(biāo)框架內(nèi),自行探索設(shè)計(jì)新農(nóng)保籌資標(biāo)準(zhǔn)、基金管理、經(jīng)辦服務(wù)等技術(shù)環(huán)節(jié)與操作內(nèi)容。特別是在2010—2012年期間,新農(nóng)保政策試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)階段,中央通過(guò)政治動(dòng)員、規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)等多種方式要求地方政府按時(shí)完成試點(diǎn)規(guī)定動(dòng)作,因此,留給地方政府自主學(xué)習(xí)的時(shí)間和余地并不充足;在地方政府急于完成試點(diǎn)任務(wù)的過(guò)程中,盡管存在地區(qū)間的頻繁互動(dòng)交流,但多是對(duì)試點(diǎn)方案的簡(jiǎn)單復(fù)制與模仿,政策試點(diǎn)的橫向?qū)W習(xí)較為有限。

因此,弱水平向度下的散射吸收機(jī)制,強(qiáng)調(diào)的是地方政府自發(fā)學(xué)習(xí)動(dòng)力相對(duì)不足,中央政府的主導(dǎo)學(xué)習(xí)特征更為明顯。盡管面臨亟待破解的社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn),但囿于財(cái)政投入結(jié)構(gòu)、部門(mén)利益沖突等現(xiàn)實(shí)因素的限制,地方主管部門(mén)的主動(dòng)試點(diǎn)訴求往往被壓制或被忽略。隨著全國(guó)性試點(diǎn)政策出臺(tái),地方政府基于政績(jī)考慮加入社會(huì)政策試驗(yàn)行列,既是因由中央政府施加的政治任務(wù)壓力,又是努力追求上級(jí)財(cái)政資源配置與政治晉升機(jī)會(huì)的利益使然。地方政府借此選擇學(xué)習(xí)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)主要是擔(dān)心本地政策進(jìn)度會(huì)落后于同級(jí)的潛在競(jìng)爭(zhēng)者,能夠在保證試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)最小化的條件下,以后發(fā)追趕者的姿態(tài)及時(shí)采納中央試驗(yàn)方案,防止在未來(lái)的政府績(jī)效考核中處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位。

概言之,試點(diǎn)的橫向散射吸收機(jī)制具體表現(xiàn)在以多個(gè)先行先試地區(qū)為政策學(xué)習(xí)源,在地理空間布局上呈現(xiàn)為多軸心的散點(diǎn)狀分布,以此經(jīng)由多元溝通網(wǎng)絡(luò)與信息傳播渠道,誘發(fā)整個(gè)政策系統(tǒng)內(nèi)部知識(shí)信息的變化更新,驅(qū)動(dòng)潛在采納方輪番考察、吸收借鑒先進(jìn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),最終實(shí)現(xiàn)政策試點(diǎn)創(chuàng)新的蛙跳式擴(kuò)散、區(qū)域性擴(kuò)散。

(二)聚焦吸納

政策試點(diǎn)的垂直聚焦吸納機(jī)制,強(qiáng)調(diào)政策自下而上的選擇性整合邏輯。在全國(guó)性政策規(guī)劃尚未出臺(tái)或者迫切革新的政策項(xiàng)目領(lǐng)域,地方政府積極試點(diǎn)的最終目的,在于爭(zhēng)取中央政府的合法認(rèn)可,推動(dòng)地方經(jīng)驗(yàn)順利上升為國(guó)家政策。中央政府面對(duì)多樣化的地方試點(diǎn)方案,能夠遴選提取有益的政策創(chuàng)新內(nèi)容與工具,對(duì)其加以評(píng)估論證,從而為制定全國(guó)性政策法規(guī)儲(chǔ)備多個(gè)備選方案。中央政府在選擇性吸納地方成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)(6)王浦劬、賴(lài)先進(jìn):《中國(guó)公共政策擴(kuò)散的模式與機(jī)制分析》,《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第6期。,還會(huì)密切關(guān)注地方試點(diǎn)的錯(cuò)誤做法與執(zhí)行偏誤,適時(shí)歸納總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),出臺(tái)權(quán)威性的政策指導(dǎo)意見(jiàn),以及時(shí)糾偏甚至叫停地方試點(diǎn)。因此,地方試點(diǎn)籌劃實(shí)施的異質(zhì)性方案,既可能是一種積極“試對(duì)”的政策創(chuàng)新,又可能是一種不斷“試錯(cuò)”的政策探索,這就要求中央政府能夠始終占據(jù)主導(dǎo)地位,聚焦關(guān)鍵議題,把握政策走向,通過(guò)“試對(duì)—提煉”與“試錯(cuò)—?dú)w納”兩類(lèi)吸納機(jī)制(見(jiàn)圖2),對(duì)不同試點(diǎn)方案進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)、科學(xué)評(píng)估,明確政策原則與目標(biāo)導(dǎo)向,妥善處理分歧性較大的政策內(nèi)容規(guī)定,以避免地方試點(diǎn)盲目跟風(fēng)造成的非必要損耗。

圖2 試點(diǎn)學(xué)習(xí)的聚焦吸納機(jī)制

1.試對(duì)—提煉的聚焦吸納機(jī)制。 試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊癯晒Ρ恢醒胝{并提升為可參考的政策藍(lán)本,取決于地方試點(diǎn)方案是否符合中央政府的政策預(yù)期、具備現(xiàn)實(shí)可推廣的政策要素。在中央尚未明確表態(tài)或者僅是提供政策原則性規(guī)定的情境中,地方政府只能試圖揣摩中央政府的政策意圖,嘗試制定符合本地地情的試點(diǎn)方案,不斷創(chuàng)新政策工具,力爭(zhēng)突破現(xiàn)有政策障礙,以最大限度地吸引中央政府的注意力。當(dāng)?shù)胤皆圏c(diǎn)方案與中央政策訴求不謀而合時(shí),中央政府會(huì)主動(dòng)通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)地考察、重點(diǎn)聯(lián)系制度、下派專(zhuān)家技術(shù)指導(dǎo)組等正式的或非正式的組織機(jī)制,集中對(duì)標(biāo)的試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研論證,為整合出臺(tái)全國(guó)性政策方案提供知識(shí)儲(chǔ)備。

在新農(nóng)保試點(diǎn)過(guò)程中,寶雞模式作為地方自主創(chuàng)新的產(chǎn)物,成功獲得了中央政府的青睞與肯定。國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)的新農(nóng)保試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn),選擇吸納了寶雞市新農(nóng)保試點(diǎn)改革的成功經(jīng)驗(yàn),其政策內(nèi)容框架設(shè)計(jì)基本與寶雞模式相一致(7)林閩鋼:《農(nóng)村“政策試點(diǎn)”如何產(chǎn)生政策改革效果》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期。。在整個(gè)新農(nóng)保試點(diǎn)自發(fā)探索階段,許多地方政府已經(jīng)先后構(gòu)建起不同模式的新農(nóng)保試點(diǎn)方案,這些方案最大的區(qū)別在于基金賬戶模式和養(yǎng)老金待遇構(gòu)成的不同,但在籌資方式上都基本明確了政府財(cái)政的供給責(zé)任。中央政府通過(guò)對(duì)比不同的新農(nóng)保試點(diǎn)方案,聚焦新農(nóng)保政策運(yùn)行的關(guān)鍵問(wèn)題與核心環(huán)節(jié),最終決定實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶相結(jié)合的新農(nóng)保模式,明確了中央政府和地方政府的籌資責(zé)任,為新農(nóng)保政策的全國(guó)推廣提供了范式指引。

2.試錯(cuò)—?dú)w納的聚焦吸納機(jī)制。 在中央尚未出臺(tái)明確指導(dǎo)意見(jiàn)的政策領(lǐng)域,地方政府謀劃與實(shí)施試行方案,難免會(huì)因?yàn)闊o(wú)法準(zhǔn)確把握中央政策意圖,抑或是受困于自身有限認(rèn)知與資源短缺狀況,而出現(xiàn)試點(diǎn)“試錯(cuò)”現(xiàn)象。當(dāng)?shù)胤秸脑囧e(cuò)行為尚未構(gòu)成社會(huì)輿論焦點(diǎn),也未擴(kuò)散成為地方普遍的政策執(zhí)行選項(xiàng)時(shí),中央政府會(huì)適時(shí)介入地方試點(diǎn)進(jìn)程,對(duì)地方試點(diǎn)方案加以糾偏。而當(dāng)?shù)胤秸脑囧e(cuò)行為擴(kuò)展為普遍現(xiàn)象,又或者試點(diǎn)地區(qū)遲遲不能直接為中央政府提供可參考的技術(shù)方案時(shí),中央政府會(huì)及時(shí)止損,叫停地方錯(cuò)誤試點(diǎn)、無(wú)效試點(diǎn);同時(shí)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,全面規(guī)劃中央政策框架,指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)重新調(diào)整屬地方案,進(jìn)而最大限度地控制試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)。因此,政策試點(diǎn)的聚焦吸納機(jī)制,為中央政府提供了反思失敗教訓(xùn)的糾錯(cuò)機(jī)制,加強(qiáng)了地方試點(diǎn)改革的可控程度。

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策經(jīng)歷了由新農(nóng)保替代老農(nóng)保的政策發(fā)展歷程。新農(nóng)保與老農(nóng)保政策的根本區(qū)別在于各級(jí)政府是否切實(shí)承擔(dān)籌資責(zé)任,老農(nóng)保政策僅是原則上提出政府支持,而實(shí)際上政府財(cái)政并未給予實(shí)質(zhì)性投入;新農(nóng)保試點(diǎn)方案則明確提出政府財(cái)政對(duì)參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼全部計(jì)入個(gè)人賬戶,政府財(cái)政負(fù)責(zé)全額支付參保人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。中央政府在規(guī)劃設(shè)計(jì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策過(guò)程中,不僅及時(shí)叫停了過(guò)去老農(nóng)保政策的試錯(cuò)行為,而且通過(guò)吸納老農(nóng)保政策的失敗教訓(xùn),成功找尋到新農(nóng)保政策可持續(xù)運(yùn)行的發(fā)展路徑。

垂直向度的政策試點(diǎn)學(xué)習(xí),既可以將試點(diǎn)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)按照科層序列層層向上傳遞直達(dá)中央,又可以借助臨時(shí)性組織機(jī)制實(shí)現(xiàn)跨級(jí)式上傳。這類(lèi)縱向的聚焦吸納機(jī)制,關(guān)鍵取決于中央開(kāi)啟的政策議程具有收斂聚焦的功能,能夠圍繞核心議題,篩選甄別不同類(lèi)型的試點(diǎn)信息,匯聚積累有效的政策知識(shí)。

三、試點(diǎn)學(xué)習(xí)機(jī)制的建構(gòu)耦合

在政策試點(diǎn)的創(chuàng)新與擴(kuò)散過(guò)程中,政策學(xué)習(xí)是傳遞獲取信息、促進(jìn)知識(shí)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵性機(jī)制,不同類(lèi)型的試點(diǎn)學(xué)習(xí)機(jī)制共同賦予了各層級(jí)政府極強(qiáng)的政策適應(yīng)能力與變革能力。為切實(shí)提升中央與地方政府對(duì)試點(diǎn)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)效能,需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)比吸納與地方政府競(jìng)爭(zhēng)采納之間的高度協(xié)同。

(一)合理疏導(dǎo)試點(diǎn)創(chuàng)新的梯次擴(kuò)散效應(yīng)

在橫向的散射吸收機(jī)制下,地方政府的不同學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī),往往會(huì)產(chǎn)生差異化的政策采納效果與政策擴(kuò)散效度。強(qiáng)向度的試點(diǎn)水平學(xué)習(xí)機(jī)制是地方政府積極回應(yīng)同儕競(jìng)爭(zhēng)壓力,以爭(zhēng)做先進(jìn)、保持領(lǐng)先的試點(diǎn)動(dòng)力,主動(dòng)地吸收借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),大膽嘗試創(chuàng)新屬地政策,地方的積極試對(duì)行為能夠?yàn)樵圏c(diǎn)的府際擴(kuò)散增添新的政策學(xué)習(xí)源和可推廣方案。弱向度的試點(diǎn)水平學(xué)習(xí)機(jī)制是地方政府面對(duì)中央下派的任務(wù)壓力和潛在競(jìng)爭(zhēng)者施加的建制壓力,而被動(dòng)地借鑒又或是模仿復(fù)制地方試點(diǎn)方案,以防止上級(jí)配套資源的喪失與自身處于績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)的不利地位,這類(lèi)應(yīng)付式學(xué)習(xí)容易導(dǎo)致政策試點(diǎn)擴(kuò)散的同質(zhì)化結(jié)果(8)康鎮(zhèn):《政策試點(diǎn)的實(shí)驗(yàn)主義治理邏輯與轉(zhuǎn)型進(jìn)路》,《求實(shí)》2020年第4期。。因此,地方政府的競(jìng)爭(zhēng)性采納行為,更容易推動(dòng)試點(diǎn)創(chuàng)新的層級(jí)擴(kuò)散、區(qū)域擴(kuò)散。為克服地方試點(diǎn)的單一樣板化傾向,需要組合利用激勵(lì)手段,營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)性學(xué)習(xí)氛圍,構(gòu)建知識(shí)共享與交流平臺(tái),促進(jìn)政府間交互學(xué)習(xí)。

(二)靈活運(yùn)用試點(diǎn)變革的間斷均衡功能

政策突破是試點(diǎn)擔(dān)負(fù)的重要功能。面對(duì)政策認(rèn)知爭(zhēng)論、部門(mén)利益爭(zhēng)端,政策試點(diǎn)能夠以小范圍創(chuàng)新試驗(yàn)的方式不斷去試對(duì)或試錯(cuò),持續(xù)論證的過(guò)程會(huì)重塑決策者的政策認(rèn)知,轉(zhuǎn)換其政治注意力,為沖破意識(shí)形態(tài)束縛、化解政策分歧提供機(jī)遇。在“試對(duì)—提煉”的垂直學(xué)習(xí)向度下,成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驕p少政策摩擦,堅(jiān)定改革信心,為中央政府創(chuàng)新政策理念、更新政策工具提供可利用的備選方案,最終有助于打破固有的政策均衡,實(shí)現(xiàn)政策間斷式躍遷。在“試錯(cuò)—?dú)w納”的垂直學(xué)習(xí)機(jī)制下,失敗的試點(diǎn)教訓(xùn)則能夠幫助中央政府找尋政策漏洞,及時(shí)規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn),通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),制定全新的政策規(guī)劃,指導(dǎo)地方政府突破政策壟斷困局,推動(dòng)政策變遷走向間斷式均衡。進(jìn)入新時(shí)代,中央政府需要在加強(qiáng)系統(tǒng)治理的前提下,靈活運(yùn)用試點(diǎn)變革的間斷均衡功能,在重點(diǎn)領(lǐng)域依靠中央頂層設(shè)計(jì)與地方試點(diǎn)突破的協(xié)作聯(lián)動(dòng),擺脫政策僵局。

(三)彌合修復(fù)試點(diǎn)創(chuàng)新面臨的法理悖論

試點(diǎn)學(xué)習(xí)機(jī)制的建構(gòu)耦合,需要推進(jìn)聚焦吸納機(jī)制與散射吸收機(jī)制之間實(shí)現(xiàn)協(xié)同高效,以彌合修復(fù)試點(diǎn)創(chuàng)新過(guò)程中面臨的法理悖論。由于試點(diǎn)是一種先于立法的政策自主試驗(yàn),在沒(méi)有法律法規(guī)明確規(guī)定的政策領(lǐng)域,地方政府采納先行經(jīng)驗(yàn)制定政策方案,并不存在是否合乎法律的矛盾境地,此時(shí)地方政府的學(xué)習(xí)自主性較高。而當(dāng)試點(diǎn)政策與現(xiàn)行政策法規(guī)相沖突時(shí),地方政府學(xué)習(xí)借鑒的政策方案就可能面臨不合法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)境遇(9)徐曉波:《政策試驗(yàn):頂層設(shè)計(jì)階段的考量》,《湖北社會(huì)科學(xué)》2015年第2期。,此時(shí)地方政策學(xué)習(xí)的積極性受到抑制。因此,政策試點(diǎn)推廣中的政府間橫向?qū)W習(xí),對(duì)地方政府而言可能存在創(chuàng)新有效與創(chuàng)新違法之間的法理悖論,這就要求中央政府必須及時(shí)地將地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)吸納上升為國(guó)家政策,為地方政府的學(xué)習(xí)采納過(guò)程消除制度障礙。在中央政府與地方政府的互動(dòng)合作下,政策試點(diǎn)的雙向度學(xué)習(xí)機(jī)制協(xié)同耦合,不僅為各級(jí)政府的政策創(chuàng)新提供了知識(shí)素材與經(jīng)驗(yàn)支撐,而且能夠在學(xué)習(xí)有效與學(xué)習(xí)合規(guī)之間達(dá)成平衡。