王怡涵,李若凡

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 農(nóng)村社會研究中心,陜西 楊凌 712100)

高效能治理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義,因此,黨的十九屆四中全會強調(diào),“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”(1)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,https://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm?ivk_sa=1024320u。。2020年5月22日,習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大三次會議內(nèi)蒙古代表團審議時首次提出 “高效能治理”概念,即“要研究謀劃中長期戰(zhàn)略任務(wù)和戰(zhàn)略布局,有針對性地部署對高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策”(2)《習(xí)近平參加內(nèi)蒙古代表團審議》,http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c22774/202005/t20200523_305148.html。?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》則將“國家治理效能得到新提升”確定為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標(biāo)之一(3)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》,https://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。。在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展進程中,要以高效能治理為基礎(chǔ),更大力度地解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力,提高全要素生產(chǎn)率,增進人民福祉(4)陳振明:《以高效能治理引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展》,《國家治理》2021年第19期?！，F(xiàn)階段對高效能治理的概念內(nèi)涵、研究現(xiàn)狀等進行系統(tǒng)梳理十分必要,在此基礎(chǔ)上探索高效能治理研究的新趨勢,加快以高效能治理引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的步伐。

一、高效能治理:淵源、內(nèi)涵與特征

雖然高效能治理是順應(yīng)時代發(fā)展而衍生的新詞匯,但就概念與內(nèi)涵而言,卻有著深厚的理論積淀與深遠的發(fā)展進程。中國的治理理論博大精深,西方國家的治理理論于20世紀(jì)90年代中期傳入中國,兩者通過有效結(jié)合,逐步形成立足本土、具有中國特色的國家治理理論,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)高效能治理的起源

“治理”一詞在古典拉丁文和古希臘語中的原意是引導(dǎo)、控制和操縱,大都用于國家及其公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。在20世紀(jì)末,學(xué)者賦予“治理”新的含義,“治理是各種公共的、私人的個人或機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和,是促使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和,并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”(5)全球治理委員會:《我們的全球之家》,牛津:牛津大學(xué)出版社,1995年,第2-3頁。。治理的理想目標(biāo)是善治,即在管理活動和管理過程中追求公共利益最大化(6)俞可平:《治理與善治》,北京:社會科學(xué)文獻出版社,2000年,第1-15頁。。有學(xué)者將“治理”解釋為“統(tǒng)治者或管理者通過公共權(quán)力的配置和運作,管理公共事務(wù),以支配、影響和調(diào)控社會”(7)徐勇:《GOVERNANCE:治理的闡釋》,《政治學(xué)研究》1997年第1期。。 “效能”一詞由“效”和“能”組合而成,即一定的行為主體為組織、他人或特定目標(biāo)“貢獻才能”。高效能解釋為有效用,合用以及有利(于目標(biāo))性。高效能治理可以指治理的高效能,即治理成本的最小化與收益的最大化,也可以指實現(xiàn)治理的高收益,盡可能地實現(xiàn)治理目標(biāo)。高效能治理被視為治理獲得好的結(jié)果或取得成功,它旨在提升社會治理質(zhì)量。

(二)高效能治理的概念內(nèi)涵

“高效能治理”是源于國家治理實踐,彰顯“中國之治”經(jīng)驗和智慧的新概念,與西方話語中的“一般治理”存在顯著差異?！耙话阒卫怼敝鲝埲コ蛉趸瘒液驼臋?quán)威,強調(diào)多中心社會自我治理。“高效能治理”以中國特色社會主義制度作為基礎(chǔ),堅持以人民為中心,是黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)與多元主體主動參與相結(jié)合的治理。其治理過程也是“國家整合社會、社會回應(yīng)國家”的國家化過程(8)陳軍亞:《國家化:基于中國國家實踐的理論和方法》,《南國學(xué)術(shù)》2021年第4期。。高效能治理充分體現(xiàn)了目標(biāo)有效性、價值人民性、方式協(xié)同性、內(nèi)容系統(tǒng)性和手段精準(zhǔn)性。

1.高效能治理目標(biāo)的有效性。 有效性是高效能治理的目標(biāo)導(dǎo)向,也是高效能治理的本質(zhì)要求。高效能治理注重追求高效率,也強調(diào)治理的有效性。它在追求單位資源高產(chǎn)出的同時,更加重視回應(yīng)民眾的真實需求(9)沈費偉、王政武:《以系統(tǒng)思維促進數(shù)字鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的路徑探析》,《中州學(xué)刊》2023年第4期。。高效能的有效性體現(xiàn)在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國最本質(zhì)特征,也是中國特色社會主義最大的制度優(yōu)勢和內(nèi)驅(qū)力。黨的十九屆四中全會強調(diào)“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”,可以說,國家治理效能是國家治理的實際行為表現(xiàn)和國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化任務(wù)目標(biāo)之間的適配程度,是治理有效性與目標(biāo)達成性的主要評判標(biāo)準(zhǔn)(10)丁志剛、李天云:《“十四五”時期提升國家治理效能的意蘊、框架與路徑》,《青海社會科學(xué)》2021年第1期。。高效能治理塑造黨建引領(lǐng)的社會治理體系,以黨建詮釋共建,實現(xiàn)人民當(dāng)家作主以及全過程民主,引導(dǎo)群眾和各類社會組織更加便捷、高效地參與國家建設(shè)。高效能治理的有效性還體現(xiàn)在“推動社會治理重心向基層下移”(11)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》,《人民日報》2020年11月4日。。“黨的工作最堅實的力量支撐在基層,經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層,必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠之計和固本之策”(12)中共中央文獻研究室:《習(xí)近平關(guān)于社會主義社會建設(shè)論述摘編》,北京:中央文獻出版社,2017年,第131頁。。基層治理是國家治理的基石,是提升治理效能的核心陣地。高效能治理的重心在城鄉(xiāng)基層社區(qū),通過基層治理模式的創(chuàng)新激發(fā)群眾的參與意識、認同感和獲得感,致力于解決人民最關(guān)心最直接的利益問題,為城鄉(xiāng)居民提供良好服務(wù)。因此,高效能治理在不斷完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度的同時,也健全了黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、簡約高效的基層管理體制。

2.高效能治理價值的人民性。高效能治理蘊含著人民性思維,凸顯以人民為中心的價值導(dǎo)向。人民群眾是否滿意,是檢驗社會治理的試金石。人民對美好生活的向往是高效能治理的價值追求。高效能治理始終以人民為中心,把民眾的需求放在第一位,維護最廣大人民的根本利益。增進人民福祉,維護社會公平正義,實現(xiàn)人民對美好生活的向往,是高效能治理的出發(fā)點和落腳點。

高效能治理的人民性,主要體現(xiàn)在三個方面。一是高效能治理本質(zhì)是人民所有的治理。比如,社會治理的本質(zhì)是謀求公共利益的最大化,作為社會治理重要內(nèi)容的高效能治理致力于推動人民共同參與,把維護和增長人民的利益作為最高價值追求。二是高效能治理是依靠人民的治理。人民是高效能治理的根本主體,高效能治理充分發(fā)揮各種社會組織在國家治理中的作用,搭建公民協(xié)商議事平臺,推動民事民議、民事民辦、民事民管。三是高效能治理是為了人民的治理。高效能治理的根本目標(biāo)是實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享,重點是厚民生。它著眼于“更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活”(13)中共中央宣傳部:《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想三十講》,北京:學(xué)習(xí)出版社,2018年,第69頁。,完善社會建設(shè)制度,增強主動服務(wù)意識,解決民生領(lǐng)域突出問題。通過持續(xù)深化“家門口”服務(wù)體系建設(shè),努力構(gòu)建富有活力又有效率的新型基層治理體系,打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。高效能治理的人民性與“共建共治共享”高度一致。

3.高效能治理方式的協(xié)同性。 高效能治理注重治理方式的協(xié)同和聯(lián)動。它既依賴國家治理,也離不開基層治理、社會治理。在國家治理層面,高效能治理堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),由黨中央就治理問題制定原則性、宏觀性、指導(dǎo)性規(guī)范,以高效的執(zhí)行力保證頂層設(shè)計的有效落實。在基層治理層面,政府整合優(yōu)化相關(guān)機構(gòu)職能,解決跨部門、跨地區(qū)的信息壁壘問題,實現(xiàn)協(xié)同治理。例如,浙江省推行“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”治理試點工作,對基層賦權(quán)賦能(14)周立、程夢瑤、鄭霖豪:《數(shù)字賦能如何促進整全治理——基于浙江衢州“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”機構(gòu)改革的案例分析》,《中國行政管理》2023年第8期。;制定屬地管理事項清單,把事權(quán)、物權(quán)、財權(quán)充分下放到基層,優(yōu)化基層權(quán)力配置,把從職責(zé)定位出發(fā)轉(zhuǎn)變成從辦事的實際需求出發(fā)。突破縣鄉(xiāng)之間的權(quán)責(zé)邊界,推動一體化運作,形成一個高度集中、高效協(xié)同的治理體系。在社會治理層面,高效能治理重視社會治理共同體的建設(shè)。社會治理共同體強調(diào)共建、共享、共治,是政黨、國家和基層社會的交匯、融通和合作(15)吳理財:《全面小康社會的城鄉(xiāng)基層社會治理共同體建設(shè)》,《經(jīng)濟社會體制比較》2020年第5期。。高效能治理充分調(diào)動政府、社會、市場等各方面的資源以及積極性、創(chuàng)造性,發(fā)揮黨和政府的引領(lǐng)作用,尊重公民的主體性地位,拓寬群眾參與社會治理的平臺和制度化渠道。

4.高效能治理內(nèi)容的系統(tǒng)性。高效能治理是一項系統(tǒng)性的工程,它注重用系統(tǒng)的思維方式分析問題、推動治理方式的創(chuàng)新和發(fā)展,以高效能治理推動高質(zhì)量發(fā)展。在橫向上,樹立“大社會觀、大治理觀”的高效能治理找準(zhǔn)基層治理中的難點、堵點、盲點,從群眾最迫切的事入手,充分調(diào)動多元主體的積極性,共同參與治理。同時,注重治理內(nèi)容的系統(tǒng)性,既強調(diào)公共領(lǐng)域中的經(jīng)濟、政治、社會、文化等各子系統(tǒng)的相互獨立,又注重各個系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián),依賴子系統(tǒng)的相互配合實現(xiàn)良性發(fā)展和治理效能的提升(16)尹廣文、崔月琴:《社會治理的系統(tǒng)論研究》,《社會建設(shè)》2015年第2期。。在縱向上,高效能治理落實“全周期管理”意識,實現(xiàn)治理過程的事前、事中和事后全流程閉環(huán)管理;形成“治未病”思維,將問題解決在發(fā)展過程中,防患于未然;同時關(guān)注重點環(huán)節(jié),在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上尋求新突破,以此帶動全局發(fā)展,提升治理水平和治理效能。

5.高效能治理手段的精準(zhǔn)性。高效能治理是精準(zhǔn)化的治理。注重關(guān)心和了解每個個體的需求和獨特性,并為這些獨特的需求提供合適的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方法。高效能治理推動粗放治理轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳?zhǔn)治理,立足實際情況強調(diào)精準(zhǔn)施策,提高治理整體效能。因此, 高效能治理重視發(fā)展的層次性與多樣性,充分利用智能化手段實現(xiàn)精準(zhǔn)決策,靶向治理,注重因地制宜,重視數(shù)字化治理,大幅度提高政府決策科學(xué)化水平,加快高效能治理進程。高效能治理創(chuàng)新“賦能型”的基層治理能力提升機制,堅持向基層放權(quán)、賦能、減負,激發(fā)基層“想干事”的愿望,賦予“能干事”的權(quán)利,提升“干成事”的能力。

(三)高效能治理的特征

高效能治理是多維互動式的治理,強調(diào)不同治理主體之間通過有效互動實現(xiàn)善治。它通過擴展民眾充分表達利益訴求的渠道以及提升政府回應(yīng)性的方式推動多元治理主體有效互動。如北京市“接訴即辦”改革創(chuàng)立一系列互動治理機制,推動治理主體間的有效合作,從而提升治理效能(17)李文釗:《超大城市的互動治理及其機制建構(gòu)——以北京市“接訴即辦”改革為例》,《電子政務(wù)》2021年第11期。。

高效能治理是簡約性的治理,遵循以簡馭繁和刪繁就簡原則。以簡約的治理手段回應(yīng)高度差異化的社會需求,降低治理成本和治理風(fēng)險以提高治理水平(18)何得桂、夏美鑫:《高效能治理的理論內(nèi)涵與政策議程》,《中共南昌市委黨校學(xué)報》2022年第1期。?！耙痪W(wǎng)通辦”(19)譚必勇、劉芮:《數(shù)字政府建設(shè)的理論邏輯與結(jié)構(gòu)要素——基于上海市“一網(wǎng)通辦”的實踐與探索》,《電子政務(wù)》2020年第8期。“政務(wù)通”(20)段易含、麻寶斌:《營商環(huán)境中的政務(wù)環(huán)境建設(shè)評價——基于吉林省“只跑一次”改革的調(diào)查》,《重慶社會科學(xué)》2020年第8期。等政務(wù)服務(wù)平臺為民眾和企業(yè)提供“極簡化”公共服務(wù),使民眾真正實現(xiàn)“只跑一次”,有效降低治理成本,是高效能治理的具體體現(xiàn)。

高效能治理追求既有效率、又有效果的狀態(tài)和治理目標(biāo)。高效能治理通過提升治理主體的治理能力,提高治理過程的有效性和治理目標(biāo)的達成性來增強治理效能(21)朱光磊:《全面深化改革進程中的中國新治理觀》,《中國社會科學(xué)》2017年第4期。。上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”精細化治理模式建構(gòu)技術(shù)“催化”組織變革和向管理者“賦能”推動問題解決的路徑,促使城市管理者的問題發(fā)現(xiàn)力、分析力和解決力的提升,是高效能治理的具體實踐(22)劉偉:《技術(shù)運行與“一網(wǎng)統(tǒng)管”新型組織模式的建構(gòu)》,《行政論壇》2021年第3期。。

二、高效能治理的研究現(xiàn)狀述評

高效能治理是順應(yīng)時代發(fā)展潮流而生的標(biāo)示性概念。它始終堅持人民至上、加強和創(chuàng)新社會治理、促進社會安定有序與充滿活力有機統(tǒng)一。在習(xí)近平總書記提出高效能治理概念之后,學(xué)界已經(jīng)圍繞其展開了一系列初步探索。

(一)高效能治理概念與評價標(biāo)準(zhǔn)研究

由于高效能治理提出時間較短,學(xué)界尚未形成統(tǒng)一概念。高效能治理是黨和國家在新時期國家治理實踐中創(chuàng)造出的描述國家治理過程有效與治理目標(biāo)實現(xiàn)的標(biāo)識性概念,它強調(diào)國家治理主體、客體與介體動態(tài)耦合優(yōu)化,“治理有效性”與“目標(biāo)達成性”是理解國家治理效能的“鑰匙”與“基準(zhǔn)”(23)丁志剛、李天云:《制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能:深層邏輯與核心機制》,《中共福建省委黨校(福建行政學(xué)院)學(xué)報》2021年第2期。。高效能治理是一個以結(jié)果為導(dǎo)向的綜合評判標(biāo)準(zhǔn),既包括效率、節(jié)約、效益等價值尺度,也包括民主、公平、正義和回應(yīng)性等價值尺度,超越了公共管理學(xué)上所謂的“管理主義”和“民主主義”之爭(24)陳振明:《以高效能治理引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展》,《國家治理》2021年第5期。。

關(guān)于高效能治理評價標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者強調(diào)治理的有效性和制度的完善性,評價高效能治理是否實現(xiàn),要看治理的有效性,制度完善與否,以及是否能夠切實解決治理中遇到的問題和麻煩(25)李自強:《以高效能治理推動高質(zhì)量發(fā)展》,https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202006/t20200609_219739.html。。也有學(xué)者提出從治理結(jié)果評價高效能治理,指出高效能治理不僅突出治理的效率和效益,而且強調(diào)治理的最終效果,尤其是能否更好地發(fā)揮制度優(yōu)勢、解決現(xiàn)實問題、滿足群眾需求,從而實現(xiàn)治理的目標(biāo)(26)燕斌斌:《以高效能治理夯實鄉(xiāng)村振興的根基》,《山西黨校報》2020年9月15日。。

(二)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的研究

高效能治理生成的邏輯起點與理論基礎(chǔ)是推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。我國的制度優(yōu)勢集中體現(xiàn)在集中性、協(xié)調(diào)性、持續(xù)性、高效性四個方面,制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能關(guān)鍵在于改革創(chuàng)新(27)燕繼榮:《制度、政策與效能:國家治理探源——兼論中國制度優(yōu)勢及效能轉(zhuǎn)化》,《政治學(xué)研究》2020年第2期。,創(chuàng)新國家治理體系的運行機制、提高國家治理能力特別是制度執(zhí)行能力(28)呂普生:《我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的理論邏輯與有效路徑分析》,《新疆師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版) 》2020年第3期。,要把握制度有效性、治理有效性與匹配有效性三重邏輯機理和黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌機制、人民積極參與機制、治理方式革新機制三個核心機制(29)丁志剛、李天云:《制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能:深層邏輯與核心機制》,《中共福建省委黨校(福建行政學(xué)院)學(xué)報》2021年第2期。;制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能遵循“政黨推動”路徑(30)齊衛(wèi)平、陳冬冬:《制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的政黨推動》,《江西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科版)》2020年第4期。;要加快制度集成,發(fā)揮制度優(yōu)勢,補齊短板,強化執(zhí)行,狠抓治理環(huán)節(jié),提高“四個治理”的有效性(31)虞崇勝:《將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能——國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)》,《理論探討》2020年第1期。。從政治勢能的角度來看,要進一步激活和發(fā)揮社會治理領(lǐng)域的宣傳性政治勢能、結(jié)構(gòu)性政治勢能和身份性政治勢能,進而提升社會治理效能(32)賀東航、高佳紅:《政治勢能:黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提升社會治理效能的一個分析框架》,《治理研究》2021年第5期。。

(三)高效能治理的模式研究

高效能治理的模式研究主要圍繞“黨建引領(lǐng)”社會治理和精細化治理而展開。“黨建引領(lǐng)”是社會高效能治理的主要模式,關(guān)鍵在于把黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層社會治理效能。“黨建引領(lǐng)”的邏輯是治理而非黨建,黨建引領(lǐng)與基層治理是一種協(xié)作關(guān)系,以“大黨建+基層治理”引導(dǎo)和動員社會各方參與治理(33)布成良:《黨建引領(lǐng)基層社會治理的邏輯與路徑》,《社會科學(xué)》2020年第6期。?；鶎由鐣卫砀窬值男嗡苓^程包含著“黨建”與“共建”的雙重邏輯,“黨建”的出發(fā)點是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和組織優(yōu)勢;“共建”強調(diào)“一核多元”模式,既要確保基層黨組織的政治核心作用,又要保障多元治理主體的參與積極性,同步推進群眾自治、社會共治和公共服務(wù)(34)黃俊堯、魏澤吉:《“黨建”與“共建”:形塑基層社會治理格局的雙重邏輯——基于杭州市D區(qū)的考察》,《中共天津市委黨校學(xué)報》2020年第3期。。黨建引領(lǐng)基層社會治理進程中出現(xiàn)了“賦能型治理”,它把黨的領(lǐng)導(dǎo)擺在首要位置,通過深入挖掘、靈活應(yīng)用治理資源,激活治理要素,提升多元治理主體的治理素質(zhì)和治理能力,推動基層社會治理共同體構(gòu)建,把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能,實現(xiàn)基層高效能治理(35)何得桂、武雪雁:《賦能型治理:基層社會治理共同體構(gòu)建的有效實現(xiàn)方式——以陜西省石泉縣社會治理創(chuàng)新實踐為例》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2022年第6期。。

精細化治理也是高效能治理的重要模式。強調(diào)精準(zhǔn)、精確、細致、嚴格等基本原則的精細化治理突出規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、專業(yè)化等手段和方式(36)董幼鴻:《精細化治理與特大城市社區(qū)疫情防控機制建設(shè)——以上?；鶎由鐓^(qū)疫情防控為例》,《社會科學(xué)輯刊》2020年第3期。。社區(qū)微治理聚焦于社區(qū)日常事務(wù),以彌補傳統(tǒng)治理在治理末端高成本、低效能的不足,顯著提高社區(qū)治理效能(37)王倩、危懷安:《城市社區(qū)微治理主體博弈邏輯與協(xié)同路徑研究》,《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社科版)》2020 年第5期。。責(zé)任網(wǎng)格是基層行政組織基于事權(quán)有效分配和資源優(yōu)化利用而建立起來的科層制運作體系,有助于促進鄉(xiāng)村治權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整,促進基層精細化治理(38)吳春來:《責(zé)任網(wǎng)格的精細化治理邏輯及其效能——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)合的一種組織創(chuàng)新路徑》,《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第6期。。通過網(wǎng)格化治理,基層政府不僅實現(xiàn)了資源的下沉與整合,而且以中國特色的黨政統(tǒng)合模式實現(xiàn)了基層治理的體制創(chuàng)新,促進了基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化(39)吳青熹:《資源下沉、黨政統(tǒng)合與基層治理體制創(chuàng)新——網(wǎng)格化治理模式的機制與邏輯解析》,《河海大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版) 》2020年第6期。。

(四)高效能治理的場域研究

高效能治理開展的場域分為宏觀和微觀兩個層面,宏觀層面的高效能治理集中在市域社會,微觀層面的高效能治理主要是治理單元優(yōu)化和治理重心下移。市域作為一個治理共同體,比區(qū)鎮(zhèn)、社區(qū)更加靈活,擁有更豐富的資源和更強的執(zhí)行力。市域社會治理對于破除公共資源配置上的城鄉(xiāng)二元分割,推動條線部門的上下聯(lián)動、跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào),實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要作用(40)李友梅:《中國現(xiàn)代化新征程與社會治理再轉(zhuǎn)型》,《社會學(xué)研究》2021年第2期。。市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵是構(gòu)建與城市化相適應(yīng)的社會治理方式,將重大矛盾風(fēng)險化解在市域(41)郁建興、吳結(jié)兵:《市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、重心與路徑》,《國家治理》2021年第21期。。實現(xiàn)高效能治理是市域社會治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo),要加快市域社會治理制度的完善,貫徹落實多元化的社會共治理念,以科技創(chuàng)新開展治理工作(42)朱克力:《以城市高效能治理賦能新發(fā)展格局》,《中國國情國力》2021年第2期。,優(yōu)化聯(lián)防聯(lián)控和群防群治的新機制和途徑(43)朱書琛、何得桂:《高效能治理視野下市域社會治理能力提升研究》,《特區(qū)經(jīng)濟》2021第7期。。

治理單元是人類社會最基本的活動和組織載體(44)李增元:《農(nóng)村基層治理單元的歷史變遷及當(dāng)代選擇》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版) 》2018年第2期。,是國家與社會的聯(lián)結(jié)場域(45)程同順、魏莉:《城市基層治理單元轉(zhuǎn)換的邏輯解析》,《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2019年第3期。。科學(xué)設(shè)置治理的基本單元,對于實現(xiàn)有效治理至關(guān)重要。社區(qū)治理的重點在于優(yōu)化社會服務(wù)單元、居民自治單元、社會協(xié)商單元,以居民需求為導(dǎo)向,由政府與社區(qū)組織聯(lián)合供給公共服務(wù)(46)黃曉星、蔡禾:《治理單元調(diào)整與社區(qū)治理體系重塑——兼論中國城市社區(qū)建設(shè)的方向和重點》,《廣東社會科學(xué)》2018年第5期。。從自治單元下沉的角度而言,小區(qū)作為一級治理單元,可以作為推動城市社區(qū)治理效能提升的重要抓手(47)何紹輝:《治理單元重構(gòu)與城市社區(qū)治理質(zhì)量》,《思想戰(zhàn)線》2020年第5期。。農(nóng)村基層治理單元的重組需要兼顧公共服務(wù)供給的規(guī)?；c群眾自治的參與性,通過下沉和縮小自治單元、上移和擴大服務(wù)(行政)單元,實現(xiàn)均衡性治理有效(48)李華胤:《走向治理有效:農(nóng)村基層建制單元的重組邏輯及取向——基于當(dāng)前農(nóng)村“重組浪潮”的比較分析》,《東南學(xué)術(shù)》2019年第4期。。治理重心下移之所以產(chǎn)生良好治理效能是因為基層治理結(jié)構(gòu)能夠適應(yīng)性地調(diào)整和轉(zhuǎn)換,即治理結(jié)構(gòu)調(diào)適在其中起到關(guān)鍵作用(49)劉鳳、傅利平、孫兆輝:《重心下移如何提升治理效能?——基于城市基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)適的多案例研究》,《公共管理學(xué)報》2019年第4期。。城市治理重心下移并非簡單的資源下沉和權(quán)力下放,而是國家主導(dǎo)下的基層治理乃至城市治理體系的系統(tǒng)性重構(gòu)(50)容志:《推動城市治理重心下移:歷史邏輯、辯證關(guān)系與實施路徑》,《上海行政學(xué)院學(xué)報》2018年第4期。。鄉(xiāng)村社會治理重心下移與村級黨建呈現(xiàn)耦合與并進的狀態(tài),社會治理重心下移必須借助于功能強大的村級黨組織,再造鄉(xiāng)土自主性,重塑治理格局(51)許曉、季乃禮:《村級黨建、治理重心下移與鄉(xiāng)村振興——基于Y村黨員“包片聯(lián)戶”制度的田野調(diào)查》,《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版) 》2021年第3期。。

(五)高效能治理的實踐問題研究

無論是宏觀層面還是微觀層面的高效能治理,它的實踐都離不開數(shù)字治理。數(shù)字時代的城市智慧治理通過樹立連接治理的新理念,構(gòu)建整合治理制度體系,以數(shù)據(jù)治理作為工具,促進城市高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理(52)② 陳水生:《邁向數(shù)字時代的城市智慧治理:內(nèi)在理路與轉(zhuǎn)型路徑》,《上海行政學(xué)院學(xué)報》2021年第5期。。上海市提出的“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺治理模式有效推動了治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)②。杭州的“最多跑一次”改革扭轉(zhuǎn)了以往政府中心主義的改革邏輯,是浙江省得以實質(zhì)性推進簡政放權(quán)的重要經(jīng)驗(53)郁建興、高翔:《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗與未來》,《浙江社會科學(xué)》2018年第4期。。智慧城市建設(shè)從提升治理成效的高效化和精準(zhǔn)化、倒逼治理流程的分權(quán)化和扁平化、重塑治理結(jié)構(gòu)的多元化和協(xié)同化三個維度推動社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化(54)張蔚文、金晗、冷嘉欣:《智慧城市建設(shè)如何助力社會治理現(xiàn)代化?——新冠疫情考驗下的杭州“城市大腦”》,《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版) 》2020年第4期。。

當(dāng)前基層的高效能治理還存在治理結(jié)構(gòu)、運行機制以及治理手段的困境,主要表現(xiàn)為非均衡性治理結(jié)構(gòu)與基層多元共治之間的緊張,科層化治理與基層社會結(jié)構(gòu)的脫嵌,動員式治理和項目制治理一定程度上束縛了基層社會發(fā)展活力(55)⑩ 申建林:《高效能治理的邏輯、困境與出路》,《人民論壇》2020年第20期。。與高效能治理要求相比,地方實踐還存在現(xiàn)行治理體系運行成本過高,治理缺乏必要的層次性、靈活性等問題,過分依賴“高位推動”,忽視治理的聯(lián)動性、協(xié)商性以及治理的合作性與協(xié)同性問題,這與高效能治理的要求還有較大距離(56)⑧ 樊鵬:《高效能治理中的新問題、新挑戰(zhàn)、新路徑》,《人民論壇》2020年第29期。。

(六)高效能治理的路徑研究

學(xué)者們從國家、政府、社會三方面對高效能治理的路徑展開研究。提升國家治理的整體效能要夯實國家治理的制度基礎(chǔ),強化制度和政策執(zhí)行力,著力固根基、揚優(yōu)勢、加快補齊治理體系的短板弱項,以“五治”推進國家治理方式現(xiàn)代化(57)陳振明:《以高效能治理引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展》,《國家治理》2021年第5期。。實現(xiàn)高效能治理既要善于運用中國傳統(tǒng)文化精髓搞治理,集中優(yōu)勢力量、優(yōu)質(zhì)資源來落實重大部署攻堅克難,也要重視多元協(xié)商共治,調(diào)動一切積極力量來參與治理建設(shè)⑧。后疫情時代實現(xiàn)高效能治理要統(tǒng)籌發(fā)展和安全,持續(xù)提升應(yīng)急管理機構(gòu)的治理能力(58)馬亮:《后疫情時代的高效能治理是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)鍵》,《國家治理》2021年第1期。。要釋放社會層面的積極效能,推進基層治理結(jié)構(gòu)向多元化和扁平化轉(zhuǎn)型;超越科層化治理,基于民意民情和民間規(guī)范擴大基層治理的彈性空間;推動基層治理向社會自主治理方式轉(zhuǎn)變;激勵多元主體參與、激發(fā)治理活力,基于法治處理治理矛盾和糾紛⑩。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟是促進鄉(xiāng)村治理高效能的重要路徑,通過把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織嵌入鄉(xiāng)村治理,在發(fā)展中重新凝聚規(guī)則和共識,為鄉(xiāng)村高效治理奠定物質(zhì)基礎(chǔ)(59)衡霞:《組織同構(gòu)與治理嵌入:農(nóng)村集體經(jīng)濟何以促進鄉(xiāng)村治理高效能——以四川省彭州市13鎮(zhèn)街為例》,《社會科學(xué)研究》2021年第2期。。

(七)研究現(xiàn)狀評價

高效能治理是黨和國家在新時代治國理政實踐中創(chuàng)造性提出的有關(guān)國家治理的概念,它始終堅持“以人民為中心”的價值追求,根本目標(biāo)是更好地解決現(xiàn)實問題,面向未來以滿足人民群眾的根本利益。既有的研究成果為深入研究高效能治理奠定了基礎(chǔ),但還存在如下局限性。

1.直接研究成果少。盡管高效能治理的有關(guān)研究成果不斷增加,但與其直接相關(guān)的研究成果總量很少,截至2023年12月,以“高效能治理”為檢索詞在 CNKI期刊數(shù)據(jù)庫進行題名和關(guān)鍵詞的檢索僅能檢索到58篇文獻,核心期刊文獻只有19篇。

2.研究成果系統(tǒng)化不足。學(xué)者們的大多數(shù)研究成果零散分布于制度優(yōu)勢、黨建引領(lǐng)基層治理、政府治理、市域治理、精細化治理等領(lǐng)域,而缺乏對高效能治理的整體性研究。例如,如何理解“中國式現(xiàn)代化”“高效能治理”“高質(zhì)量發(fā)展”“高品質(zhì)生活”和“共同富?！边@些基本概念的內(nèi)涵以及它們之間的相互關(guān)系。同時,一些有關(guān)高效能治理的思考以報紙、新聞采訪等形式呈現(xiàn)出來,尚未形成系統(tǒng)的論述。

3.理論程度提煉有待加強。學(xué)界對高效能治理的模式和存在的問題等基本要素尚未達成共識,從而導(dǎo)致高效能治理理論研究還相對缺乏牢固的基礎(chǔ),影響了高效能治理理論化的實現(xiàn)程度。既有研究大多只涉及高效能治理的某一方面,例如,如何把我國的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能,進而實現(xiàn)高效能治理,如何以高效能治理引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展、支撐高品質(zhì)生活,具有一定的局限性。

4.對高效能治理的評價標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。例如,高效能治理應(yīng)該如何衡量?學(xué)者們雖然從治理的有效性、治理的效率和質(zhì)量、治理的結(jié)果等角度對高效能治理做出了評價,但是這些評價標(biāo)準(zhǔn)大多缺乏前瞻性和可操作性,僅僅以描述性為主,尚未構(gòu)建起契合高效能治理的科學(xué)指標(biāo)體系。

5.對高效能治理路徑研究不夠聚焦。既有研究成果基本上都是一些原則性、框架性的話語表述,具體實踐很難找到有力抓手。需要找到一種系統(tǒng)化、程序化的方法或機制來推動高效能治理的具體實現(xiàn),特別是要集中研究制度優(yōu)勢推動高效能治理的機制設(shè)計與實現(xiàn)路徑。

三、高效能治理的未來展望

學(xué)者們關(guān)于高效能治理的一系列研究成果為進一步研究高效能治理奠定了理論基礎(chǔ),而研究中存在的問題和思考也拓展了高效能治理下一步研究的空間。因此,在全面推進高質(zhì)量發(fā)展的背景下,需要進一步加快高效能治理研究,加快推動高效能治理理論與實踐良性互動的步伐。

(一)協(xié)同攻關(guān),加快高效能治理理論和話語研究

高效能治理是符合中國國情,具有中國特色的治理理論。針對高效能治理研究成果系統(tǒng)化不夠,理論程度提煉相對不足的問題,迫切需要組織專門力量以協(xié)同攻關(guān)的方式對高效能治理進行系統(tǒng)性研究。一是推動高效能治理實踐的理論升華。圍繞“黨建引領(lǐng)”社會治理和精細化治理等各種治理模式,進一步加大對高效能治理案例研究的力度。要深入探討高效能治理引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的有效實現(xiàn)路徑。深入實踐在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)問題、挖掘問題、提煉學(xué)術(shù),更好地理解和掌握高效能治理實踐層面的內(nèi)容,及時總結(jié)和提煉高效能治理的中國樣本與中國經(jīng)驗,與已有的治理研究形成學(xué)術(shù)對話,推進高效能治理研究不斷深入。二是在完善高效能治理理論體系的基礎(chǔ)上,加快構(gòu)建高效能治理的學(xué)術(shù)體系和話語體系。目前高效能治理的場域研究只關(guān)注到了市域治理,還很少在縣域治理和省域治理中開展高效能治理的研究。應(yīng)針對高效能治理在不同場域如何繼續(xù)開展深入研究,構(gòu)建系統(tǒng)的學(xué)術(shù)理論。高效能治理是黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造的具有中國特色的治理方式,其衡量標(biāo)準(zhǔn)主要是什么,關(guān)鍵話語有哪些,都有待加強探討。要把握高效能治理的獨特性,以治理效能的提升為核心,圍繞高質(zhì)量發(fā)展與國家治理構(gòu)建具有中國特色的高效能治理話語體系。

(二)明確高效能治理的評價指標(biāo)體系

如何衡量高效能治理是一項重要而緊迫的課題。從理論探索到實踐發(fā)展需求看,高效能治理迫切需要建立一套系統(tǒng)、高效、可行的評價指標(biāo)體系。從高效能治理的概念內(nèi)涵與構(gòu)成要素出發(fā),加快構(gòu)建新時代高效能治理的測評指標(biāo)體系,以評價促發(fā)展;通過對高效能治理進行評估和評價,引導(dǎo)高效能治理研究繼續(xù)深入推進,同時將評價體系運用到高效能治理的具體實踐,進一步提升國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

制定高效能治理評價體系的基本原則。一是從國家治理的高度把握治理高效能治理的評價標(biāo)準(zhǔn),將目標(biāo)的有效性、價值的人民性、方式的協(xié)同性、內(nèi)容的系統(tǒng)性、手段的精準(zhǔn)性作為評價體系的基本原則,這些方面也是高效能治理評價體系建設(shè)的價值基礎(chǔ)。二是制定分級評價原則。對高效能治理的評估應(yīng)該分級分類評價,省域治理、市域治理、縣域治理和鄉(xiāng)域治理要有相應(yīng)的評價指標(biāo)體系。可操作性原則也是制定評價體系的一項重要原則。高效能治理的評價既要注重治理結(jié)果評價,也要關(guān)注過程與結(jié)果相結(jié)合的成效評價。成效評價的可操作性由評價指標(biāo)體系的可操作性決定,在設(shè)計評價指標(biāo)體系和遴選具體指標(biāo)時,要考慮指標(biāo)所涉及的數(shù)據(jù)是否有可靠來源。高效能治理評價體系還應(yīng)該遵循系統(tǒng)原則。各項指標(biāo)的選擇要服從整體性要求。同時所選擇的各項指標(biāo)之間應(yīng)該是有機統(tǒng)一的,即所選擇的指標(biāo)之間應(yīng)該相互協(xié)調(diào)、相互補充、相互支撐,而不能相互沖突。

(三)進一步探討高效能治理機制

如何把我們國家的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能,進而加快實現(xiàn)高效能治理,特別是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的機制設(shè)計等課題還需要持續(xù)加強研究。高效能治理的運行機制是推動高效能治理真正運作起來的重要鏈條與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。高效能治理的關(guān)鍵在于治理如何從理念的工具轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆拥墓ぞ?、政策的工具。要把握治理政策?zhí)行的方向,構(gòu)建以制度執(zhí)行力為核心的研究框架,處理好制度執(zhí)行與治理效能的關(guān)系。高效能治理的形成要件和路徑有待深入挖掘,圍繞中國偉大的治理實踐開展高效能治理的整體性、比較性研究,分析不同治理實踐的治理動力、治理技術(shù)、治理保障之間的共同點與差異性,對高效能治理的具體實踐活動進行指導(dǎo)。推動高效能治理理論與實踐的互動研究,注意運用高效能治理研究成果指導(dǎo)和推動高效能治理實踐,不斷提升治理水平。此外,要充分利用高效能治理的探索性實踐和創(chuàng)造性做法,推動高效能治理理論的豐富和拓展。高效能治理既有的相關(guān)研究主要涉及其概念、理論基礎(chǔ)、治理模式、開展場域、以及實現(xiàn)路徑等方面,但研究成果還需要進一步完善?；谥袊仓卫淼膶嵺`、經(jīng)驗和傳統(tǒng),加快形成關(guān)于“高效能治理”的基本理論、主要方法和實現(xiàn)路徑,還需要學(xué)界的持續(xù)努力。高效能治理研究要在評價指標(biāo)、治理機制等方面加大理論創(chuàng)新力度,推動高效能治理研究的長足發(fā)展,同時用理論促實踐,不斷提升高效能治理的實踐水平,進一步提升國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。