莫紀宏

剛剛閉幕的黨的二十大是我們黨歷史上一次非常重要的代表大會。大會的主題充滿時代特征，(1)黨的二十大主題是“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹新時代中國特色社會主義思想，弘揚偉大建黨精神，自信自強、守正創(chuàng)新，踔厲奮發(fā)、勇毅前行，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復(fù)興而團結(jié)奮斗”。反映了黨領(lǐng)導(dǎo)人民朝著第二個百年奮斗目標邁進的雄心壯志。習(xí)近平總書記代表十九屆中央委員會向黨的二十大所作的工作報告，立足“高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗”(2)參見習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》(2022年10月16日)，載《求是》2022年第21期。這一我們黨新時代的重大主題，從十五個方面全面和系統(tǒng)地回顧和總結(jié)了過去五年的工作以及新時代十年的偉大變革，明確了中國式現(xiàn)代化的特征和本質(zhì)要求，規(guī)定了未來五年和到2035年的主要發(fā)展目標，為全面建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化國家指明了繼續(xù)前進的方向。在黨的二十大報告十五個部分所涉及的黨和國家各項事業(yè)中，“全面依法治國”受到了前所未有的關(guān)注和重視。一方面，黨的二十大首次以黨的代表大會工作報告的方式將法治建設(shè)作為黨和國家各項事業(yè)中的一個重要事項作為一個獨立部分加以規(guī)定，(3)黨的二十大報告第七部分的主題是“堅持全面依法治國，推進法治中國建設(shè)”。說明了全面依法治國在黨和國家各項事業(yè)中已經(jīng)占據(jù)了顯著和重要的位置，取得了令人矚目的歷史性成就；另一方面，黨的二十大報告圍繞著全面依法治國提出了一系列重要理論主張和政策要求，為全面依法治國提供了根本指南，其中最突出的亮點就是在回顧和總結(jié)新時代十年的偉大變革中，首次明確地在黨的文件中作出了“全面依法治國總體格局基本形成”這一重要論斷。(4)同前注②，習(xí)近平文。“全面依法治國總體格局基本形成”重要論斷的提出如同2011年3月十一屆全國人大四次會議宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成一樣，對于堅定不移地走中國特色社會主義法治道路具有決定性的里程碑意義。當前和今后一段時間認真學(xué)習(xí)和領(lǐng)悟黨的二十大精神，一項最重要的任務(wù)就是要在法理上闡釋好“全面依法治國總體格局基本形成”這一重要論斷的理論與實踐意義，并以此來推動全面依法治國各項法治工作邁上新臺階、達到新高度。

一、全面依法治國總體格局基本形成的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯

全面依法治國總體格局基本形成這一重要論斷最早見于習(xí)近平總書記在2021年12月6日舉行的十九屆中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時的重要講話。在講話中，習(xí)近平總書記指出：黨的十八大以來，黨中央把全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局予以有力推進，對全面依法治國作出一系列重大決策部署，組建中央全面依法治國委員會，完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法制度，基本形成全面依法治國總體格局。(5)《習(xí)近平在中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時強調(diào) 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 更好推進中國特色社會主義法治體系建設(shè)》，載《人民日報》2021年12月8日第1版。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中，在第一部分闡述新時代十年的偉大變革十六個方面的歷史性成就時，在第八個方面論述“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路”這個重要成就時，明確指出：“全面依法治國總體格局基本形成。”上述重要論斷具有深厚的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯，是在認真總結(jié)黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央運用法治作為治國理政的基本方式在全面推進依法治國領(lǐng)域取得的各項歷史性成就基礎(chǔ)上得出的科學(xué)結(jié)論，是對新時代十年法治工作的高度肯定，同時也是對全面依法治國工作現(xiàn)狀的科學(xué)表述，為進一步在實踐中推進全面依法治國事業(yè)健康有序地向前發(fā)展具有非常重要的指導(dǎo)意義。

(一)“全面依法治國總體格局基本形成”是全面依法治國各項工作符合歷史發(fā)展邏輯的產(chǎn)物

黨的十一屆三中全會撥亂反正，提出了面向改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時期社會主義法制建設(shè)“十六字方針”，即“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。(6)《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》(1978年12月22日通過)，載《三中全會以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第9頁。隨后中國特色社會主義法制建設(shè)各項事業(yè)得到了蓬勃發(fā)展，最大的發(fā)展成果就是1982年現(xiàn)行憲法的誕生。(7)1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過?，F(xiàn)行憲法作為國家的根本法，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，通過確立國家維護法制統(tǒng)一性的法治原則，奠定了社會主義法制建設(shè)的總體框架，為全面依法治國總體格局基本形成打下了扎實的制度基礎(chǔ)。

黨的十五大報告首次明確把“依法治國”作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略，(8)參見江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀》(1997年9月12日)，載《十五大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第26頁。為全面依法治國總體格局的形成提供了政策依據(jù)。黨的十八大報告在黨的十五大報告提出的“依法治國”基本方略基礎(chǔ)上，強調(diào)了“全面依法治國”的政策要求，(9)參見胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗(2012年11月8日)》，載《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第21頁。這就為全面依法治國總體格局的基本形成構(gòu)筑了具有“格局”意義的政策基礎(chǔ)。從“依法治國”到“全面依法治國”，不僅僅突出的是依法治國工作的不斷深入，更為難能可貴的是，“全面依法治國”使得“依法治國”的工作格局充分顯露出來，涉及到了所有與依法治國相關(guān)的領(lǐng)域、方面和事務(wù)。所以，從歷史邏輯來看，黨的十八大報告明確的“全面依法治國”政策要求使得依法治國工作格局初定，法治建設(shè)各項事業(yè)氣象萬千。

在黨的十八大報告提出的“全面依法治國”的政策要求基礎(chǔ)上，依法治國事業(yè)不斷向深度和廣度拓展，把法治建設(shè)涉及的各種要素、各個環(huán)節(jié)、各個方面、各個領(lǐng)域都有機地統(tǒng)籌起來，形成了以法治要素相互聯(lián)系、辯證統(tǒng)一為基礎(chǔ)的全面依法治國的“大格局”。在這一歷史背景下，從“格局”角度來關(guān)注全面依法治國的整體推進和運用體系化的思維方式來宏觀把握全面依法治國各項法治工作之間的相互聯(lián)系以及發(fā)展進程，成為黨依法執(zhí)政的首要任務(wù)。習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中首次提出了“法治工作基本格局”的概念，為全面依法治國各項工作在統(tǒng)一“格局”下有序運作提供了必要的政策依據(jù)。在習(xí)近平總書記所作的說明中，有兩處涉及到“基本格局”這一概念。一處是《決定》“反映目前法治工作基本格局，從立法、執(zhí)法、司法、守法四個方面作出工作部署”，(10)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》(2014年10月20日)，載《十八大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2016年版，第144頁。另一處是《決定》“第二部分至第五部分構(gòu)成第二板塊，從目前法治工作基本格局出發(fā)，對科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法進行論述和部署”。(11)同前注，習(xí)近平文，第145頁。從總書記使用“格局”一詞的含義來看，“格局”是指一個要素齊全、結(jié)構(gòu)相對完整的運行系統(tǒng)?！胺ㄖ喂ぷ骰靖窬帧钡幕疽匕肆⒎?、執(zhí)法、司法和守法四個方面，形成“基本格局”的要素特征是“科學(xué)立法”“嚴格執(zhí)法”“公正司法”“全民守法”。這就意味著，僅有立法、執(zhí)法、司法和司法這四項工作要素，并不足以形成“法治工作基本格局”。因為立法再多、再完善，如果國家立法在執(zhí)法層面得不到尊重和實施，在司法階段得不到有效適用，在守法環(huán)節(jié)得不到全民的遵守，那么，法治工作只能“徒有”干巴巴的立法、執(zhí)法、司法和守法四個要素，在法治運行過程中很難形成“法治工作基本格局”。所以，法治工作要有“格局”，必須要使得法治工作的四個環(huán)節(jié)要素有機聯(lián)系在一起，即必須通過科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法來形成法治工作“基本格局”。

因此，從全面依法治國總體格局基本形成的重要論斷產(chǎn)生的過程來看，這一論斷在理論和政策層面是逐漸形成和不斷完善的，并非一蹴而就。從“依法治國”到“全面依法治國”使得“依法治國”各項工作具備了形成“格局”的基礎(chǔ)條件，而從“法治工作基本格局”到“全面依法治國總體格局”則意味著全面依法治國各項工作已經(jīng)在中國特色社會主義法治建設(shè)的實踐中定型化、規(guī)范化、體系化，具有了要素齊備、結(jié)構(gòu)完整、功能優(yōu)化的制度框架和實踐特性，深刻地反映了全面依法治國總體格局基本形成這一重要論斷背后所蘊藏的歷史邏輯。

(二)從“法律體系”到“法治體系”彰顯了全面依法治國總體格局的理論邏輯

黨的十五大報告在確立“依法治國”作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略的同時還提出到2010年形成有中國特色社會主義法律體系。(12)同前注⑧，江澤民文，第26頁。從黨的十一屆三中全會公報明確要“有法可依”到黨的十五大報告提出“形成有中國特色社會主義法律體系”，這是立法工作體系化和形成“立法工作格局”的重要體現(xiàn)。黨的十一屆三中全會擔負的是撥亂反正的歷史使命。為了改變十年“文革”社會主義法制遭受嚴重破壞的局面，黨的十一屆三中全會在確立將黨和國家工作重心由“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越?jīng)濟建設(shè)為中心”，實行改革開放和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的大政方針時，突出強調(diào)了要使“民主制度化、法律化”，(13)同前注⑥，第9頁。由此拉開了新時期法制建設(shè)的序幕。但在當時的歷史條件下，由于各個領(lǐng)域各個方面都面臨著無法可依的局面，所以，要搞法制，首先要解決“有法可依”的問題。為了保證“有法可依”，根據(jù)十一屆三中全會的精神，在立法領(lǐng)域先后采取了較為粗放的模式，包括“立法先行先試”“有法總比沒法好”(14)1978年鄧小平指出：“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善。有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結(jié)提高，制定全國通行的法律。修改補充法律，成熟一條就修改補充一條，不要等待‘成套設(shè)備’。總之有比沒有好，快搞比慢搞好。”《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第147頁。“立法宜粗不宜細”(15)1987年4月16日，鄧小平在會見香港特別行政區(qū)基本法起草委員會委員時的講話中指出：“還想講點基本法的起草問題，過去我曾經(jīng)講過，基本法不宜太細?！薄多囆∑轿倪x》第3卷，人民出版社1993年版，第220頁。等立法理念和立法方式應(yīng)運而生。從體系化和“格局”角度來看，“有法可依”只強調(diào)了立法要素，而沒有看重立法工作的“格局”。

到了黨的十五大，因為把“依法治國”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，故對立法工作提出了有序化、體系化要求。黨的十五大報告提出到2010年形成有中國特色社會主義法律體系，轉(zhuǎn)換成“格局”的話語表達就是，立法不能簡單地追求“有法可依”和立法數(shù)量，如果立法缺少體系化，“法法不銜接”“法法打架”，那么，就會因為缺少立法秩序而使得立法工作處于混亂狀態(tài)之中。為此，提出了形成有中國特色社會主義法律體系的政策要求。法律體系說到底就是國家各種法律法規(guī)和其他性質(zhì)規(guī)范性文件之間效力要互相銜接、立法內(nèi)容要具有統(tǒng)一性，要形成立法之間的穩(wěn)定聯(lián)系并發(fā)揮立法工作的整體效益，這里實際上就是“格局”觀念。所以，從中國特色社會主義法治建設(shè)的實踐來看，是立法工作領(lǐng)域首先具備了“格局”意識，集中表現(xiàn)在對中國特色社會主義法律體系的形成期待。所以，在2011年3月10日第十一屆全國人大四次會議第二次會議上宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成時，吳邦國同志對中國特色社會主義法律體系的特征描述實際上具有構(gòu)建立法工作“格局”的含義。吳邦國強調(diào)指出，到2010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成對現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作。目前，涵蓋社會關(guān)系各個方面的法律部門已經(jīng)齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內(nèi)部總體做到科學(xué)和諧統(tǒng)一。吳邦國稱，一個立足中國國情和實際、適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個方面實現(xiàn)有法可依，黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期完成。(16)吳邦國：《2010年中國特色社會主義法律體系如期形成》，https://www.chinanews.com/gn/2011/03-10/2895683.shtml，最后訪問日期：2022年11月17日。從吳邦國同志上述對已經(jīng)形成的中國特色社會主義法律體系的特征的闡釋來看，是一個有明顯“立法格局”的法律體系。這一格局集中體現(xiàn)在中國特色社會主義法律體系分為形式體系和內(nèi)容體系兩個方面的要素，其中，形式體系中包括了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等不同法律效力的法律形式，內(nèi)容體系包含了憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等七個重要法律部門。此外，中國特色社會主義法律體系，不論是內(nèi)容體系，還是形式體系，各要素之間都有緊密的邏輯聯(lián)系，在體系的頂端是具有最高法律效力、規(guī)定國家根本制度和根本任務(wù)的憲法，所以說，中國特色社會主義法律體系的形成表明了作為法治工作的最重要環(huán)節(jié)立法工作率先形成了“立法工作格局”。

中國特色社會主義法律體系的形成是表明依法治國的立法工作環(huán)節(jié)“格局”已顯，并不意味著依法治國以及法治工作的所有要素、所有環(huán)節(jié)和所有領(lǐng)域都已經(jīng)出現(xiàn)“格局”。特別是在法律實施狀態(tài)不佳的情形下，即便“立法格局”再好，也無法在法律實踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，依法治國的格局必須是法治工作的所有要素、所有環(huán)節(jié)和所有領(lǐng)域的“有序化”“體系化”，不僅要保證“立法格局”，執(zhí)法、司法和守法工作也有格局，才能形成依法治國的“格局”。為此，黨的十八大報告明確提出“全面依法治國”的政策要求，由此依法治國各項法治工作上升到了新層次、新境界，全面依法治國的“格局”開始顯現(xiàn)。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次提出了全面依法治國的總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。中國特色社會主義法治體系相對于中國特色社會主義法律體系來說，體現(xiàn)的不只是法治工作某個環(huán)節(jié)的“格局”，而是涉及立法、執(zhí)法、司法、守法各個方面的“大格局”，全面依法治國的各項法治工作布局由“立法格局”逐漸發(fā)展為包含了立法格局、執(zhí)法格局、司法格局和守法格局在內(nèi)的“全面依法治國基本格局”。其中，建設(shè)中國特色社會主義法治體系是全面依法治國基本格局得以形成的核心要素。習(xí)近平總書記在關(guān)于十八屆四中全會《決定》的說明中，將“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”視為全面依法治國各項工作的“總抓手”。習(xí)近平總書記強調(diào)指出：“全面推進依法治國涉及很多方面，在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手，這個總抓手就是建設(shè)中國特色社會主義法治體系。依法治國各項工作都要圍繞這個總抓手來謀劃、來推進。”(17)同前注，習(xí)近平文，第147-148頁。

什么叫“總抓手”？“總抓手”對于推動全面依法治國各項法治工作能起到什么樣的作用呢？“總抓手”實際上是按照馬克思主義立場、觀點和方法來看待全面依法治國各項法治工作的開展方式、程序和機制，是避免要素混雜和胡子眉毛一把手，強調(diào)的是在全面依法治國各項法治工作中要有一個“重點”事項，也就是說要有“綱”，“綱”舉才能“目”張。因此，全面依法治國各項法治工作設(shè)定了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”這個“總抓手”后，各項法治工作必然就會井井有條、按部就班，就可形成依法治理的基本秩序，由此，全面依法治國“格局”就呈現(xiàn)出來了。所以說，從“法律體系”到“法治體系”，不僅是全面依法治國程度、水平的提升，更是依法治國各項法治工作從原來的局部“小格局”發(fā)展為所有工作領(lǐng)域的“大格局”。故沒有“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”這個“總抓手”功能的存在，全面依法治國各項法治工作很難出現(xiàn)體系化、規(guī)范化的“格局”面貌。正式基于上述法理，習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時發(fā)表的重要講話，在進一步強調(diào)建設(shè)中國特色社會主義法治體系這個“總抓手”體系化、規(guī)范化、格局化功能方面的作用基礎(chǔ)上，首次明確做出了全面依法治國總體格局基本形成的重大理論判斷。(18)同前注⑤。習(xí)近平總書記強調(diào)指出：黨的十八大以來，黨中央把全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局予以有力推進，對全面依法治國作出一系列重大決策部署，組建中央全面依法治國委員會，完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法制度，基本形成全面依法治國總體格局。黨的十八屆四中全會明確提出全面推進依法治國的總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家。我們抓住法治體系建設(shè)這個總抓手，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，全面深化法治領(lǐng)域改革，統(tǒng)籌推進法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，推動中國特色社會主義法治體系建設(shè)取得歷史性成就。(19)同前注⑤。

因此，從法理邏輯來看，全面依法治國總體格局基本形成這一重要論斷的形成是水到渠成的產(chǎn)物，是中國特色社會主義法治建設(shè)合乎理論邏輯內(nèi)在規(guī)律性的產(chǎn)物，在全面依法治國總體格局基本形成過程中，“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”作為全面依法治國各項法治工作的“總抓手”的地位的確立以及成為全面依法治國總目標之一，是決定全面依法治國總體格局基本形成的最核心的因素。

(三)從“十六字方針”到“新十六字方針”為全面依法治國總體格局的基本形成夯實了實踐邏輯的基礎(chǔ)

眾所周知，黨的十一屆三中全會在我們黨的歷史上是一次非常重要的會議，此次會議在法制建設(shè)方面不只是提出了“民主制度化、法律化”的政治要求，關(guān)鍵是提出了法制建設(shè)的總體要求，即新時期社會主義法制建設(shè)的“十六字方針”，具體內(nèi)容是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。(20)同前注⑥?！笆址结槨笔且粤⒎橹行牡?，追求的是恢復(fù)被十年“文革”破壞了的社會主義法制，起點是“百廢待興”“百廢待舉”的無法無天的局面。所以，在當時的歷史條件下提出“有法可依”對于恢復(fù)社會主義法制傳統(tǒng)，為即將啟程的改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)奠定了必要的法律制度基礎(chǔ)，在宏觀政策和發(fā)展戰(zhàn)略層面是必要的。事實上，在“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”新時期社會主義法制建設(shè)“十六字方針”的推動下，我國的立法工作得到了迅速的恢復(fù)和發(fā)展。尤其是1979年7月1日，五屆全國人大二次會議一次性通過了七部重要法律，在短時間內(nèi)改變了國家無法可依的被動局面。隨后，經(jīng)過兩年多的努力，出臺了現(xiàn)行憲法，確立了社會主義法制的基本原則，構(gòu)筑了為保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進行的立法框架。此后，為了加快各個領(lǐng)域的立法工作，特別是為經(jīng)濟特區(qū)的各項改革開放措施保駕護航，全國人大及其常委會先后授權(quán)國務(wù)院和幾個經(jīng)濟特區(qū)相應(yīng)的立法權(quán)，經(jīng)濟特區(qū)的“超前立法”很好地填補了國家立法的不足。為了適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，對于一些實踐需要的法律采取了加快節(jié)奏的立法措施，產(chǎn)生了“立法宜粗不宜細”“有法總比沒法好”的立法主旋律，此種立法步伐導(dǎo)致了從1979年到2011年短短的30年間，在十一屆全國人大四次會議宣告中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成時，全國人大及其常委會業(yè)已制定了有效法律236部，立法數(shù)量和立法水平都有快速提升。

在立法工作突飛猛進發(fā)展的過程中，由于不同法律出臺的節(jié)奏差異很大，加上受到了部門主義和地方保護主義等不利因素的影響，導(dǎo)致了立法之間相互沖突的問題頻發(fā)，為了糾正法法沖突的現(xiàn)象，2000年全國人大出臺了《中華人民共和國立法法》。《立法法》是一部為立法制定的法律，其制度作用是用來管法律以及各種具有法律效力的法規(guī)規(guī)章的，目的是要建立立法秩序，保持法律法規(guī)規(guī)章之間的內(nèi)在邏輯的“統(tǒng)一性”。(21)2000年九屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國立法法》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，建立和完善有中國特色社會主義法律體系，保障和發(fā)展社會主義民主，推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，根據(jù)憲法，制定本法。”黨的十五大報告在確立依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略的同時，提出了到2010年基本形成有中國特色社會主義法律體系的立法工作目標。這里提出的是對立法工作秩序的“遠景期待”，從實踐邏輯來看，是對立法工作“格局”的未來期待，表述的是一種期待出現(xiàn)的“法律事實”。

經(jīng)過十四年的努力，2011年3月十一屆全國人大四次會議如期宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，從實踐邏輯的角度來看，是把立法“應(yīng)然格局”變成為“實然格局”，使得立法工作走上了體系化、格局化的軌道。在中國特色社會主義法律體系形成之后，從格局化的角度來看，有“格局”并不意味著格局就“高”，就有很好的“境界”。為此，2012年召開的黨的十八大明確提出了新時代中國特色社會主義法治建設(shè)“新十六字方針”，即“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。相對于“十六字方針”來說，“新十六字方針”顯然在實踐邏輯的層面提升了法治工作的質(zhì)量和水平。如果說“有法可依”推動了中國特色社會主義法律體系“格局”的形成，那么，“科學(xué)立法”則對業(yè)已形成的中國特色社會主義法律體系格局提出了“科學(xué)”境界的高要求。立法工作格局越來越高，必然就會帶動全面依法治國各項法治工作整體水平的提升，在這種實踐邏輯的推動下，全面依法治國總體格局基本形成就是呼之欲出的“法律事實”，而不再是停留在期待層面的“應(yīng)然格局”。

總之，從“十六字方針”到“新十六字方針”的演變，深刻地體現(xiàn)了依法治國實踐邏輯內(nèi)在的規(guī)律?！笆址结槨睘橐婪ㄖ螄窬值某尸F(xiàn)奠定了政策基礎(chǔ)和行動綱領(lǐng)，“新十六字方針”則為全面依法治國總體格局基本形成營造了法治實踐的環(huán)境和氛圍，使得全面依法治國總體格局從法理期待變成了客觀存在的法律事實，完成了全面依法治國各項法治工作體系化、格局化、整體有序化布局的任務(wù)和目標。

二、全面依法治國總體格局基本形成的法理判斷標準

在黨的二十大報告中明確提出的“全面依法治國總體格局基本形成”重要論斷之后，如何從法理層面來準確地把握基本形成的“全面依法治國總體格局”內(nèi)涵，對于當前和今后一段時間推動全面依法治國各項法治工作具有非常重要的意義。

自習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時發(fā)表重要講話中首次作出“全面依法治國總體格局基本形成”這一重要理論判斷后，中國法學(xué)界尚未有足夠的理論力量有效跟進，科學(xué)和系統(tǒng)地闡釋全面依法治國總體格局的內(nèi)涵。據(jù)CNKI數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，目前為止尚無一篇專門論述全面依法治國總體格局內(nèi)涵的學(xué)術(shù)論著。(22)目前，闡釋全面依法治國基本格局的論文，在CNKI數(shù)據(jù)庫上也只能查閱到為數(shù)不多的幾篇。黨的二十大報告再次強調(diào)全面依法治國總體格局基本形成這一重要論斷的意義，為從學(xué)術(shù)上全面和系統(tǒng)地認識全面依法治國總體格局的內(nèi)涵和特征提供了豐富的學(xué)術(shù)資源。

從“格局”一詞的漢語詞義來看，它是一個多義詞，《辭?！方忉尀椤笆綐印⒁?guī)?！?。(23)《辭海》(縮印本)，上海辭書出版社1980年版，第1297頁。主要的含義分兩種，一是事物存在的狀況，二是事物有序化存在的狀況。一個事物，不論是有形的、具體的，還是無形的、抽象的，都存在整體與部分的關(guān)系，故格局也有事物的“部分格局”“局部格局”與“總體格局”“整體格局”之分。事物的“總體格局”是由各種“局部格局”組成的有機統(tǒng)一體，只要事物的每個局部形成了“格局”，才可能形成“總體格局”。

從“總體格局”視角來審視全面依法治國各項法治工作的特性，應(yīng)當是把全面依法治國視為各項法治工作組成的一個系統(tǒng)工程。在這個法治系統(tǒng)工程中，形成了要素齊備、結(jié)構(gòu)完整、層次分明、連接順暢和運行有序的法治秩序。因此，如果從事實角度判定“全面依法治國總體格局基本形成”就意味著全面依法治國各方面的法治工作已經(jīng)全面和有效地展開，各項法治工作之間形成不同的法治領(lǐng)域和法治環(huán)節(jié)，法治要素存在的不同層次形態(tài)分明，各種法治要素之間聯(lián)系緊密，法治系統(tǒng)工程運行秩序良好?？梢哉f，全面依法治國總體格局意味著各種法治要素都已齊備、分布合理、形成完整體系、產(chǎn)生系統(tǒng)內(nèi)的良性互動，彰顯法治“大勢已成”的面貌。因此，全面依法治國“總體格局”中的“總體”是與“全面依法治國”中的“全面”保持了內(nèi)在邏輯的一致性關(guān)系，正因為有了“全面”的要求，也才產(chǎn)生了“總體”的性狀和特征。

所以，從法理上來確定全面依法治國總體格局基本形成的標準是多元化的，關(guān)鍵取決于從什么意義上來認識全面依法治國的特征。如果從法律事實行為的發(fā)生過程來看，通常必須遵循法律理念、法律政策、法律行動綱領(lǐng)和具體法律行為這四個邏輯上層次遞進的法治要素體系，故全面依法治國總體格局可以區(qū)分為全面依法治國思想理論格局、全面依法治國大政方針格局、全面依法治國規(guī)劃綱要格局以及全面依法治國具體工作格局。從法理邏輯上來看，沒有完整和系統(tǒng)的法治理論的指導(dǎo)，無法形成全面依法治國總體格局；法治理論沒有轉(zhuǎn)化成法治建設(shè)的大政方針和具體的法律政策，就無法影響現(xiàn)實的法律行為；法律政策如果不能通過有序化的行動綱領(lǐng)呈現(xiàn)出來，也不可能呈現(xiàn)出全面依法治國總體格局。因此，從宏觀意義上可以將全面依法治國總體格局區(qū)分為四個層次的具體領(lǐng)域的格局，也就是理論格局、政策格局、綱領(lǐng)格局和工作格局，四個格局存在著嚴密的邏輯上的必要條件與結(jié)果之間的因果關(guān)系，共同形成了全面依法治國總體格局。認識全面依法治國總體格局的特性可以從考察全面依法治國四個層次所體現(xiàn)出來的四種格局形態(tài)出發(fā)，通過科學(xué)地處理局部與整體的關(guān)系，有效地把握全面依法治國總體格局的基本特征。

(一)全面依法治國總體格局立足于法治理論格局的形成

列寧指出，沒有革命的理論就沒有革命的行動。(24)參見列寧：《俄國社會民主主義者的任務(wù)》，載《列寧選集》第1卷，人民出版社1972年版，第109頁。全面依法治國總體格局的基本形成首先歸功于關(guān)于全面依法治國的法治思想和理論的基本形成和定型化。改革開放之后，根據(jù)鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀中蘊涵的法治思想和法治理念，初步形成了中國特色社會主義法治理論，并在黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中得到了充分肯定。(25)黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》共有6處論述了“法治理論”，并提出要“堅持用馬克思主義法學(xué)思想和中國特色社會主義法治理論全方位占領(lǐng)高校、科研機構(gòu)法學(xué)教育和法學(xué)研究陣地”“推動中國特色社會主義法治理論進教材進課堂進頭腦”。事實上，中國特色社會主義法治理論的基本框架和基礎(chǔ)內(nèi)涵在黨的十八大之前業(yè)已形成。黨的十八大以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央運用法治作為治國理政的基本方式，通過全面和系統(tǒng)地歸納和總結(jié)中國特色社會主義法治實踐所產(chǎn)生的新經(jīng)驗，形成了在中國特色社會主義法治理論基礎(chǔ)上的關(guān)于全面依法治國的新理念新思想新戰(zhàn)略，并通過黨的十九大報告確認的習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的理論體系建設(shè)加以鞏固和發(fā)展。2018年8月24日召開的中央全面依法治國委員會第一次會議首次全面和系統(tǒng)地歸納和總結(jié)了黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央在全面依法治國理論研究方面所取得的重要成果，提出了“習(xí)近平全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略”的概念來概括黨的十八大以來在全面依法治國思想理論建設(shè)領(lǐng)域所取得的各項成果。習(xí)近平總書記還用“十個堅持”總結(jié)和概括了這一成果的主要內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，2020年11月16至17日舉行的中央全面依法治國工作會議第一次明確了習(xí)近平法治思想作為全面依法治國指導(dǎo)思想的理論地位。(26)中央全面依法治國工作會議強調(diào)指出習(xí)近平法治思想內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統(tǒng)完備，從歷史和現(xiàn)實相貫通、國際和國內(nèi)相關(guān)聯(lián)、理論和實際相結(jié)合上深刻回答了新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題。習(xí)近平法治思想是順應(yīng)實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興時代要求應(yīng)運而生的重大理論創(chuàng)新成果，是馬克思主義法治理論中國化最新成果，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。全黨全國要認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平法治思想，吃透基本精神、把握核心要義、明確工作要求，切實把習(xí)近平法治思想貫徹落實到全面依法治國全過程。參見《習(xí)近平在中央全面依法治國工作會議上強調(diào)、堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日第1版。“習(xí)近平法治思想”概念的正式確認，標志著全面依法治國思想理論格局的基本形成和成熟，并成為全面依法治國的根本遵循和行動綱領(lǐng)。所以說，“全面依法治國總體格局基本形成”這一事實首先起于習(xí)近平法治思想的成熟以及全面依法治國思想理論格局的基本形成，正因為有了思想理論格局的奠基作用，全面依法治國在其他層次上的總體格局才能得以形成。

(二)全面依法治國總體格局表現(xiàn)為法治政策的整體性和系統(tǒng)性呈現(xiàn)

全面依法治國總體格局是從宏觀角度來整體把握全面依法治國和法治建設(shè)的總體進程，因此，作出全面依法治國總體格局基本形成的重要論斷，必然與全面依法治國大政方針的確立有關(guān)。從法理邏輯上來看，伴隨著全面依法治國思想理論格局的基本形成，建立在中國特色社會主義法治理論基礎(chǔ)上的全面依法治國大政方針也逐漸成熟、形成比較穩(wěn)定的政策體系。從黨的十一屆三中全會的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”到黨的十五大提出依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，再到黨的十八大明確提出新時代社會主義法治建設(shè)的“新十六字方針”，即“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，依法治國具有了“全面”的特性，全面依法治國格局初步顯現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了法治中國建設(shè)的五項要求，并把法治中國建設(shè)與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化緊密結(jié)合起來。(27)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)，載《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第529-531頁。2020年11月16日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上圍繞著當前和今后一段時間全面依法治國各項工作提出了“十一個堅持”，其中一個重要的堅持事項就是“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，(28)同前注。第一次明確地把法治與現(xiàn)代化有機聯(lián)系在一起。黨的二十大報告又進一步明確要求：在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。由此可見，改革開放之后，尤其是黨的十八大以后，全面依法治國大政方針不斷完善和健全，全面依法治國政策格局從無到有，從不清晰到清晰，突出反映了全面依法治國總體格局基本形成的各項特征，為黨的二十大從宏觀上做出“全面依法治國總體格局基本形成”重要論斷提供了堅實的政策基礎(chǔ)。

(三)全面依法治國總體格局集中體現(xiàn)在法治建設(shè)“一規(guī)劃兩綱要”中

從思想理論格局到大政方針格局，全面依法治國總體格局逐漸從意識形態(tài)層面進入制度設(shè)計實踐操作領(lǐng)域，“一規(guī)劃兩綱要”的頒布實施，是全面依法治國行動綱領(lǐng)層面的總體格局基本形成的重要標志。早在2004年3月22日國務(wù)院就發(fā)布了《全面依法行政實施綱要》，該《綱要》以行動綱領(lǐng)的方式，對依法行政提出了六項要求，并首次提出用十年左右時間實現(xiàn)全面建設(shè)法治政府的目標。(29)《全面推進依法行政實施綱要》對依法行政提出的六項要求是：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一。

2020年底，中共中央印發(fā)了《法治社會建設(shè)實施綱要(2020—2025年)》，為構(gòu)建“全民守法”的法治社會確定了目標和措施。2021年初，中共中央公布了《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》，這是黨中央總結(jié)黨的十八大以來法治建設(shè)實踐和成就，站在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的新起點，對新時代法治中國建設(shè)作出全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、保障性安排的綱領(lǐng)性文件，是覆蓋依法治國、依法執(zhí)政、依法行政法治工作和法治國家、法治政府、法治社會法治目標的綜合規(guī)劃。2021年《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》以《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》為依據(jù)，是其在依法行政、建設(shè)法治政府領(lǐng)域具體落實的表現(xiàn)形式?！耙灰?guī)劃兩綱要”涵蓋了全面依法治國的所有領(lǐng)域、全過程和各方面，為到2035年基本形成法治國家、法治政府和法治社會的階段性目標確立了法治發(fā)展戰(zhàn)略、謀劃了全面依法治國總體格局。

(四)全面依法治國總體格局基本形成意味著法治系統(tǒng)工程運行順暢

全面依法治國總體格局在實踐層面的表現(xiàn)是從法治工作基本格局的形成開始的。黨的十八大提出了“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的政治要求，對于黨的十一屆三中全會提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”新時期社會主義法制建設(shè)“十六字方針”來說，很顯然，在法治工作的具體環(huán)節(jié)上把立法、執(zhí)法、司法和守法的各項法治要素有機結(jié)合起來，體現(xiàn)了法治工作的“基本格局”。從黨的十五大報告提出的“中國特色社會主義法律體系”到黨的十八屆四中全會提出的“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”，法治工作的具體環(huán)節(jié)又得到了細化，全面依法治國中的“全面”范圍拓展至法治實施、法治監(jiān)督、法治保障和依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)等領(lǐng)域，基本做到了法治工作對于國家治理和社會治理各領(lǐng)域的“全覆蓋”。在此實踐背景下，依托全面依法治國思想理論格局、大政方針格局、行動綱領(lǐng)格局，全面依法治國各項具體法治工作也形成有機統(tǒng)一的整體，出現(xiàn)了具有系統(tǒng)穩(wěn)定性的法治實踐總體格局。

總之，認識全面依法治國總體格局的內(nèi)涵和特征，必須要在不同層面上來全面和系統(tǒng)地考察全面依法治國各方面各領(lǐng)域全過程的“現(xiàn)狀”，要把對“總體格局”的事實描述和理想期待有機結(jié)合起來，立體化地把握全面依法治國所涉及的各方面各領(lǐng)域全過程的外在特征，才能統(tǒng)籌法治中國建設(shè)各方面的要素和情況，對全面依法治國目前的狀況有個比較準確的把握和判斷。黨的二十大報告所做出的“全面依法治國總體格局基本形成”這一重要論斷正是基于上述歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯產(chǎn)生的，因此，這一重要論斷是科學(xué)的、有用的，為未來五年和到2035年實現(xiàn)法治中國建設(shè)的各項目標提供了繼續(xù)奮斗和前行的理論與實踐基礎(chǔ)。

三、全面依法治國總體格局基本形成的重大理論與實踐意義

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中第一部分回顧和總結(jié)過去五年的工作和新時代十年的偉大變革時，從16個方面全面和系統(tǒng)歸納和總結(jié)了新時代十年黨和國家事業(yè)所取得的歷史性成就，其中一項重要論斷就是“全面依法治國總體格局基本形成”。對于黨的十八大以來全面依法治國的理論和實踐來說，這是一個非常重要的論斷，具有繼往開來、承上啟下的里程碑意義。黨的二十大報告做出如此重大的理論判斷，至少有以下四個方面的理論和實踐意義。

(一)全面依法治國總體格局基本形成標志著過去十年各項法治工作取得了歷史性成就

習(xí)近平總書記在報告中指出，十年來，我們采取一系列戰(zhàn)略性舉措，推進一系列變革性實踐，實現(xiàn)一系列突破性進展，取得一系列標志性成果，經(jīng)受住了來自政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)、自然界等方面的風(fēng)險挑戰(zhàn)考驗，黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，推動我國邁上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。在總結(jié)中國特色社會主義民主政治建設(shè)成就時，習(xí)近平總書記強調(diào)指出：堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，全面發(fā)展全過程人民民主，社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化全面推進，社會主義協(xié)商民主廣泛開展，人民當家作主更為扎實，全面依法治國總體格局基本形成。(30)同前注②，習(xí)近平文。

不難看出，將“全面依法治國總體格局基本形成”這樣重要論斷安排在黨的二十大報告第一部分“過去五年的工作和新時代十年的重大變革”部分，很顯然，這一重要論斷是對黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央運用法治作為治國理政基本方式在全面推進依法治國過程中所取得的歷史性成就的充分肯定。經(jīng)過十年努力，無論是全面依法治國的法治理論、大政方針，還是全面依法治國的行動綱領(lǐng)和具體工作，都在依法治國“全面”要求下形成了相對穩(wěn)定的體系，具有了較大的確定性，各項法治工作有機協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)出要素齊備、結(jié)構(gòu)完整、層次分明、連接順暢和運行有序的“法治格局”?！叭嬉婪ㄖ螄傮w格局基本形成”對過去十年法治中國建設(shè)的各項成績作了高度概括和總結(jié)，與全面依法治國中的“全面”價值要求相適應(yīng)。使用“總體格局基本形成”來闡述目前全面依法治國的現(xiàn)狀再恰當不過、恰如其分。

(二)全面依法治國總體格局基本形成昭示著中國特色社會主義法治道路的基本特征已經(jīng)形成

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告第七部分“堅持全面依法治國、推進法治中國建設(shè)”中強調(diào)指出：我們要堅持走中國特色社會主義法治道路，建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家，圍繞保障和促進社會公平正義，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，全面推進科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化。(31)同前注②，習(xí)近平文。在上述論述中，最重要的是就是“要堅持走中國特色社會主義法治道路”?！爸袊厣鐣髁x道路”是什么，“道路”在何方？如何才能堅定走中國特色社會主義道路的決心？在此，所有的信心都基于“全面依法治國總體格局基本形成”這樣的重要論斷。既然全面依法治國總體格局基本形成了，這意味著法治中國建設(shè)的各個方面的法治要素都已齊備，法治工作已經(jīng)形成體系化思路，全面依法治國走上了穩(wěn)定發(fā)展的軌道。如果沒有“全面依法治國總體格局基本形成”這一重要論斷的提出，那么，在法理邏輯上就無法斷定“中國特色社會主義法治道路”的清晰路線，因此，就無法回應(yīng)“摸著石頭過河”這樣的改革開放初期的思路。但改革開放已經(jīng)40多個年頭，尤其是法治建設(shè)，業(yè)已經(jīng)過了“有法可依”“有法總比沒法好”“立法宜粗不宜細”的粗放式發(fā)展時期，進入全面依法治國的“科學(xué)立法”“民主立法”“依法立法”的新時代。所以說，做出“全面依法治國總體格局基本形成”重要論斷意味著中國特色社會主義道路的路線圖基本清晰，堅定不移地走中國特色社會主義道路理當方向明確、前途光明。

(三)全面依法治國總體格局基本形成為在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家奠定了堅實的制度基礎(chǔ)

“在法治軌道上”推進黨和國家事業(yè)的發(fā)展，既是對全面依法治國總體格局形成的總結(jié)，也是對中國特色社會主義法治道路的自信。黨的十八大以來，隨著全面依法治國各項事業(yè)的快速發(fā)展，“法治軌道”成為中國特色社會主義法治道路的“路線圖”的代名詞。習(xí)近平總書記早在2014年2月28日在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上的講話中就明確指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！?32)習(xí)近平：《在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上的講話》(2014年2月28日)，載《人民日報》2014年3月1日第1版。在此，習(xí)近平總書記提出了“確保在法治軌道上推進改革”，充分體現(xiàn)了法治對改革的保駕護航作用。

2020年2月5日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上指出，當前，疫情防控正處于關(guān)鍵時期，依法科學(xué)有序防控至關(guān)重要。疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。(33)習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第269頁。很顯然，習(xí)近平總書記上述講話要把對疫情防控工作納入了法治軌道。2020年11月16日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上提出“十一個堅持”，其中一項內(nèi)容就是“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。(34)同前注，習(xí)近平書，第3-4頁。上述“堅持”事項已經(jīng)把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與法治軌道相連接，彰顯了法治與現(xiàn)代化之間的必然聯(lián)系。在黨的二十大報告中，習(xí)近平總書記指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關(guān)系黨執(zhí)政興國，關(guān)系人民幸福安康，關(guān)系黨和國家長治久安。必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。(35)同前注②，習(xí)近平文。在上述講話中，全面依法治國總體格局基本形成的重要論斷又與中國式現(xiàn)代化有機聯(lián)系在一起，進一步表明黨的十九屆五中全會關(guān)于十四五規(guī)劃和2035年遠景目標建議提出的“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”與“全面依法治國”“全面深化改革”“全面從嚴治黨”之間的新型的“四個全面”之間的辯證關(guān)系，突出了堅持全面依法治國是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的法治保障。沒有全面依法治國，就沒有社會主義現(xiàn)代化。黨的二十大報告作出“全面依法治國總體格局基本形成”重要論斷為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供了充分有效的法治保障，使得中國特色社會主義法治道路越走越寬、越走信心越堅定。

(四)全面依法治國總體格局基本形成意味著法治中國建設(shè)的各項法治工作必須要做實做細

在黨的二十大報告總結(jié)新時代十年全面依法治國歷史性成就的基礎(chǔ)上提出“全面依法治國總體格局基本形成”重要論斷之后，對于全面依法治國實踐來說，由于要素齊備、結(jié)構(gòu)完整、層次分明、連接順暢和運行有序的“法治格局”已經(jīng)出現(xiàn)，故未來五年和到2035年的法治中國建設(shè)的主要目標和任務(wù)是如何把全面依法治國各項具體工作在習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)下，按照“一規(guī)劃兩綱要”的政策要求做實做細，而不應(yīng)當把主要精力在放在宏觀層面的法治思想的構(gòu)建和法律政策的頻繁調(diào)整上。雖然不能說法治理念無須繼續(xù)創(chuàng)新，但至少可以說，全面依法治國總體格局基本形成之后，法治中國建設(shè)的各項法治工作主要應(yīng)當往“深”里走，要解決許多法治領(lǐng)域“最后一公里”問題。特別重要的是要整體提升公民法治素養(yǎng)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力。黨的二十大報告在第七部分“堅持全面依法治國、推進法治中國建設(shè)”提出了深入推進全面依法治國各項法治工作做實做細的具體政策要求，包括完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系、扎實推進依法行政、嚴格公正司法、加快建設(shè)法治社會等。很顯然，與黨的十五大報告提出到2010年形成有中國特色社會主義法律體系的立法要求相比，黨的二十大報告提出了完善中國特色社會主義法律體系必須要“以憲法為核心”，這就對立法工作進一步提出了“合憲性要求”。相對于2004年3月22日國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法治國實施綱要》提出的依法行政六項要求來說，黨的二十大報告提出的是“扎實推進依法執(zhí)政”，這里的“扎實”二字是對已經(jīng)進行的依法執(zhí)政工作如何“做實”“做細”的進一步政策期待?！皣栏窆痉ā痹邳h的十八大報告提出的“公正司法”之前再加上“嚴格”二字，進一步強調(diào)了“嚴格”對于“公正司法”的意義。黨的二十大報告提出的“加快建設(shè)法治社會”是為了呼應(yīng)2012年12月4日習(xí)近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法正式頒行三十周年大會上講話中首次提出的“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的政策要求，對于“一體建設(shè)”對象中的“法治社會”提出的明確要求。相對于法治國家、法治政府建設(shè)來說，法治社會建設(shè)所遇到的問題更加復(fù)雜，因此，為了保證法治社會建設(shè)與法治國家、法治政府建設(shè)的同步，到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會，必須要“加快建設(shè)”法治社會，否則就可能因為法治社會建設(shè)的“滯后”而影響了法治國家、法治政府、法治社會“一體建設(shè)”的總體進程。

總體來說，黨的二十大報告做出的“全面依法治國總體格局基本形成”重要論斷具有劃時代的理論價值和實踐意義，是對黨的十八大以來法治中國建設(shè)領(lǐng)域所取得的歷史性成就的充分肯定，為堅定不移地走中國特色社會主義法治道路指明了方向、堅定了信心，為在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供了堅實的法治保障，同時又為未來五年和到2035年的法治中國建設(shè)的具體任務(wù)和目標提供了更為精準的時間表、路線圖和施工方案，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供了現(xiàn)實和可靠的制度保障。我們堅信，假以時日，在全面依法治國各項事業(yè)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)上，中國式現(xiàn)代化事業(yè)必定能夠如期實現(xiàn)。