◎田 懿

（貴州省檢測技術(shù)研究應(yīng)用中心，貴州 貴陽 550014）

食品安全作為民眾注視的焦點(diǎn)，一直都在生活中占據(jù)著重要的位置，特別是在近年來頻繁出現(xiàn)食品安全事故的情況下。食品安全制度的建立和運(yùn)行，牽涉到中國的立法部門、執(zhí)法部門和政府運(yùn)作方式等深層次的因素，短期內(nèi)無法從根源上徹底消除食品安全隱患，食品安全監(jiān)督工作任重而道遠(yuǎn)。

1 我國食品安全問題的現(xiàn)狀

目前，我國食品安全制度尚不成熟，履行食品安全機(jī)制仍存在缺失。針對食品企業(yè)來說，效益提升雖然迅速，但違法違規(guī)、危害國民身體健康的行為只能獲取暫時(shí)性的收益。在貿(mào)易全球化的背景下，許多外國企業(yè)進(jìn)駐中國，加大了對中國食品市場的爭奪。中國企業(yè)如果在這種危急關(guān)頭依然注重企業(yè)效益，漠視企業(yè)食品安全，將很難在這場貿(mào)易競爭中取得優(yōu)勢。與此同時(shí)，政府相關(guān)監(jiān)管部門、消費(fèi)者、媒體等的監(jiān)管缺失，也在一定程度上導(dǎo)致企業(yè)管理者在企業(yè)食品安全監(jiān)管上的被動(dòng)，從而影響企業(yè)發(fā)展。基于此，立足中國食品安全管理現(xiàn)狀探討防范食品安全問題的對策，顯得尤為必要[1]。

2 我國食品安全存在的主要問題

2.1 食品安全監(jiān)管理念不健全

近年來，食品安全事故主要體現(xiàn)出食品監(jiān)管部門缺乏科學(xué)有效地監(jiān)督。作為我國當(dāng)前重要課題的食品安全問題，早在2006 年就開始明確提出：確保食品安全管理工作，是全面貫徹我國以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的重要任務(wù)?？墒牵嚓P(guān)部門并沒有有效提高對食品安全監(jiān)管的認(rèn)識，甚至漠視食品安全監(jiān)管問題，實(shí)行“有事再管、無事不管”的消極態(tài)度。

2.2 食品安全監(jiān)督主體的缺失

目前，中國的食品安全管理監(jiān)管制度已初步建成，但從實(shí)際操作來看，對食品安全實(shí)施監(jiān)督檢查的主體機(jī)構(gòu)并未確定。比如，牛奶生產(chǎn)的供應(yīng)鏈：牛奶生產(chǎn)在出廠時(shí)由農(nóng)業(yè)局監(jiān)督，采購商在進(jìn)行采購時(shí)由工商行政管理部門監(jiān)督，從牛奶生產(chǎn)到乳粉的生產(chǎn)過程由質(zhì)檢部門監(jiān)督，牛奶生產(chǎn)在最后送達(dá)消費(fèi)者手里的生產(chǎn)環(huán)節(jié)則由工商主管部門監(jiān)督。如此看來，在整體市場的監(jiān)管體制中毫無問題，但是仍無法遏制食品安全問題的發(fā)生[2]。

2.3 食品安全監(jiān)管體系不完善

目前的立法對有關(guān)食品安全管理違法活動(dòng)的打擊力度不足，各個(gè)法律條文間缺乏協(xié)調(diào)性。盡管國家對食品安全問題給予了特別關(guān)注，也建立了從中央政府到各地的食品安全監(jiān)管規(guī)定，但這種規(guī)范還沒有形成比較健全的立法制度，實(shí)施細(xì)則也還沒有建立，使得這些規(guī)定對食品安全管理部門的執(zhí)行活動(dòng)產(chǎn)生一定的限制，造成各部門內(nèi)部協(xié)作交流不順暢，影響執(zhí)行力度和執(zhí)法成效。對于如何按照職責(zé)分工界定，不同監(jiān)管部門的權(quán)力和責(zé)任也存在著矛盾。

3 我國食品安全出現(xiàn)問題的主要成因分析

3.1 監(jiān)管間的利益博弈導(dǎo)致監(jiān)管困難

食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的各個(gè)部門都處于一個(gè)行政級別，為了既得利益，任何一個(gè)監(jiān)管部門都不希望脫離食品安全監(jiān)督管理范圍。監(jiān)管系統(tǒng)中的各部門以共同利益為合作基礎(chǔ)，就可能出現(xiàn)一件事情有監(jiān)管部門或者無監(jiān)管部門的現(xiàn)象，導(dǎo)致協(xié)商合作不能順利進(jìn)行，食品安全監(jiān)管難題無法真正得以化解；有了問題以后，各部門之間互相推諉，在權(quán)力斗爭過程中，引發(fā)一系列食品安全問題[3]。

3.2 地方政府監(jiān)管中的“保護(hù)傘”現(xiàn)象

在食品監(jiān)管的主要主管部門中，除質(zhì)監(jiān)部門和工商部門是由中央垂直管轄之外，衛(wèi)生部門、食品監(jiān)督部門和農(nóng)業(yè)部門均歸當(dāng)?shù)厝嗣裾苯庸茌?。一些地方機(jī)構(gòu)往往會(huì)由于本區(qū)域的巨大財(cái)政收入或者發(fā)展機(jī)遇，對本區(qū)域的納稅大戶或者不良食品企業(yè)采取默許、放任的態(tài)度，或者給他們政策的庇護(hù)。例如，在三鹿問題奶粉事件中，若本地方的食品安全監(jiān)管部門能準(zhǔn)確地看到情況，并及時(shí)采取相應(yīng)舉措，就可以大大減少問題奶粉的流出，減少該事件對國內(nèi)乳制品市場的負(fù)面影響。

3.3 農(nóng)產(chǎn)品分散加工造成的管理空白

從古至今，農(nóng)產(chǎn)品一直是人類獲得能源的主要源泉，眾多的食品生產(chǎn)加工企業(yè)也都是使用谷物作為主要原材料。因此，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管一直是中國食品安全監(jiān)管體系中的重點(diǎn)。在中國，農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)生產(chǎn)經(jīng)營部門，農(nóng)民又是最基本的生產(chǎn)者和交易者，因此，中國的農(nóng)產(chǎn)品在分布上具有非常突出的特征，即分布比較散亂，這也導(dǎo)致相關(guān)部門無法進(jìn)行集中管理，每個(gè)農(nóng)民都直接參與農(nóng)產(chǎn)品買賣，這也為食品安全管理問題埋下了隱患。

4 我國食品安全監(jiān)管的對策分析

4.1 健全食品安全監(jiān)管法規(guī)

中國現(xiàn)行《食品安全法》的有關(guān)條款，對違法行為懲罰過輕，基本上都是用罰金來解決。因此，建議加大對犯罪者的懲罰力度，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中的刑罰應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)、從重。此外，從政府執(zhí)法的工作角度出發(fā)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，各個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)相互協(xié)同，在落實(shí)自身工作的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與有關(guān)人員的溝通。同時(shí)，主動(dòng)接受社會(huì)公眾和第三方組織的監(jiān)管，使農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)覆蓋更為充分與合理[4]。

4.2 完善監(jiān)督系統(tǒng)工作機(jī)制

4.2.1 健全食品經(jīng)營安全管理制度，強(qiáng)化過程控制

如今，政府執(zhí)法部門對食品行業(yè)的具體操作環(huán)節(jié)沒有實(shí)現(xiàn)充分有效地監(jiān)管，為食品安全事件埋下了隱患。因此，應(yīng)對食品嚴(yán)格執(zhí)行市場準(zhǔn)入要求、生產(chǎn)工藝規(guī)范和作業(yè)程序規(guī)范，強(qiáng)化食品生產(chǎn)行為控制。通過強(qiáng)化政府對食品制造行業(yè)的準(zhǔn)入控制，提高對進(jìn)入食品市場的產(chǎn)品符合度，避免市場秩序紊亂，獲取對公共資源的優(yōu)化配置，從根源上遏制不安全食品的流入市場。

4.2.2 發(fā)展科研監(jiān)測手段，加強(qiáng)科研監(jiān)督

《保健食品法》第14 條～第23 條依次規(guī)范了食品安全風(fēng)險(xiǎn)檢測和產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)評估，對中國構(gòu)建防范主導(dǎo)的食品安全管理體系具有重要意義，但是，中國目前在科學(xué)技術(shù)方面還與國外技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有很大距離。按照國際法典委員會(huì)（CAC）的要求，進(jìn)行食品安全監(jiān)管的主要危害方法包括危害評估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、危害評價(jià)。唯有加速開展科學(xué)檢測，盡早構(gòu)建一個(gè)以危機(jī)控制和風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)并重的預(yù)防控制制度，才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理、全面地控制。

4.2.3 完善企業(yè)信用記錄，加大違規(guī)懲戒力度

執(zhí)法部門要對食品行業(yè)中的每一個(gè)企業(yè)都建立信用記錄，對違法信息應(yīng)及時(shí)記錄在案，并向社區(qū)公告。執(zhí)法部門還應(yīng)做好企業(yè)內(nèi)部管理，按時(shí)定點(diǎn)進(jìn)行巡視檢查等；對重大觸犯食品安全生產(chǎn)行為的食品企業(yè)進(jìn)行公示，或者對限制經(jīng)營有關(guān)業(yè)務(wù)的企業(yè)主管人員進(jìn)行公示，拓寬社會(huì)監(jiān)管領(lǐng)域，維護(hù)公眾知情權(quán)。

4.3 細(xì)化監(jiān)督責(zé)任問責(zé)制度

4.3.1 明確執(zhí)法監(jiān)督性質(zhì)及方式

明確食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)督責(zé)任，構(gòu)建問責(zé)機(jī)制。監(jiān)管方法分定期檢查和不定期檢查。定期檢查指由上級部門對下級的食品安全監(jiān)管情況，按照季節(jié)或月份實(shí)行定期檢查，并把食品安全監(jiān)管情況列入績效評價(jià)；不定期檢查則指隨時(shí)按照實(shí)際狀況進(jìn)行檢驗(yàn)，而沒有按照某個(gè)既定的檢查日期。在這個(gè)過程中，檢察部門主要承擔(dān)對政府執(zhí)法部門責(zé)任履行方面的審核與監(jiān)管。

4.3.2 明確監(jiān)督管理主體和監(jiān)管職責(zé)

對監(jiān)督機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)機(jī)構(gòu)權(quán)限加以界定，并明確外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督方法的應(yīng)用情況。對于涉及特別嚴(yán)重的食品安全事故，還必須把檢查監(jiān)督與內(nèi)部控制整合，并加以解決。對于違法活動(dòng)情況特別輕微的，可由內(nèi)部進(jìn)行及時(shí)警示或者告誡，對于情況重大的食品安全事故，可移送執(zhí)法部門處置。在對執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的過程中，還必須加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，以便培養(yǎng)出素質(zhì)精良的執(zhí)法隊(duì)伍，建立健全對執(zhí)行結(jié)果內(nèi)部評價(jià)的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化對行政執(zhí)法部門內(nèi)部的日常監(jiān)督，完善問責(zé)制度，確定責(zé)任追究主體。

4.3.3 明確個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任

由于中國食品安全監(jiān)管透明度有待提升，很多監(jiān)管人員玩忽職守或監(jiān)管機(jī)構(gòu)腐敗，如果沒有產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問題則常常很難被發(fā)現(xiàn)。目前監(jiān)督體系中對監(jiān)管部門的監(jiān)督和懲戒主要是對事后結(jié)果的處罰，針對沒有產(chǎn)生嚴(yán)重社會(huì)問題的瀆職腐敗行為，也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督。因此，應(yīng)該建立更加規(guī)范的制度體系，對監(jiān)管活動(dòng)實(shí)施量化監(jiān)管，為社會(huì)民眾的食品安全提供保障[5]。

5.結(jié)語

綜上所述，食品安全問題事關(guān)百姓的健康與安全，直接影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?；诖?，要健全食品安全監(jiān)管法規(guī)，及時(shí)修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化過程控制，發(fā)展科研監(jiān)測手段，完善企業(yè)信用記錄，加大違規(guī)懲戒力度，細(xì)化監(jiān)督責(zé)任問責(zé)制度，明確執(zhí)法監(jiān)督性質(zhì)及方式、監(jiān)督管理主體、監(jiān)管職責(zé)和個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，促使食品加工行業(yè)朝著良好的方向發(fā)展，為社會(huì)民眾的食品安全提供保障。