劉長(zhǎng)秋

黨內(nèi)法規(guī)屬性的再認(rèn)識(shí)

劉長(zhǎng)秋

(上海政法學(xué)院紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院，上海，201701)

軟法概念輸入之初，學(xué)者們關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的軟法屬性已成定論。新近對(duì)這一結(jié)論的質(zhì)疑，或是對(duì)軟法理解的偏誤，或是無視黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法效力來源機(jī)制的差異，或因誤解黨內(nèi)法規(guī)自身的嚴(yán)厲性。事實(shí)上，硬法范圍的特定性，決定了我們無法將黨內(nèi)法規(guī)納入硬法范疇；黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的特點(diǎn)，也完全契合軟法調(diào)整的特點(diǎn)。盡管未來有將黨內(nèi)法規(guī)作為第三種形態(tài)法的理論可能，但目前軟法理論依然具有對(duì)黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的解釋力。將黨內(nèi)法規(guī)視為軟法，也更利于科學(xué)地理解和解釋與黨內(nèi)法規(guī)同類性質(zhì)的社會(huì)治理規(guī)則。

黨內(nèi)法規(guī)；軟法；硬法；國(guó)家法

2020年11月召開的中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議正式提出習(xí)近平法治思想并明確其在全面依法治國(guó)中的指導(dǎo)地位。習(xí)近平法治思想內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備，從歷史和現(xiàn)實(shí)相貫通、國(guó)際和國(guó)內(nèi)相關(guān)聯(lián)、理論和實(shí)際相結(jié)合等方面，深刻回答了新時(shí)代為什么要實(shí)行全面依法治國(guó)、怎樣實(shí)行全面依法治國(guó)等一系列重大問題，是順應(yīng)中華民族偉大復(fù)興時(shí)代要求的重大理論創(chuàng)新成果，是馬克思主義法治理論中國(guó)化的最新成果，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南。而有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)方面的重要論述則是習(xí)近平法治思想中最具中國(guó)特色的內(nèi)容。自黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)開始受到前所未有的高度重視，由此帶動(dòng)國(guó)內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)研究熱潮的興起，使得涉及黨內(nèi)法規(guī)研究的很多基礎(chǔ)性問題得到了學(xué)理上的闡釋和論證。這對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的深化以及全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的進(jìn)一步推進(jìn)而言，無疑都具有重要意義。然而，在有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)為何，亦即黨內(nèi)法規(guī)究竟應(yīng)當(dāng)歸屬于軟法還是硬法這一關(guān)鍵問題上，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界存在很大爭(zhēng)議。由于受軟法研究不足所導(dǎo)致的對(duì)軟法理解的偏誤以及黨內(nèi)法規(guī)自身所顯現(xiàn)出來的剛性等諸多因素的影響，不少學(xué)者反對(duì)將黨內(nèi)法規(guī)納入軟法范疇，且這一群體呈現(xiàn)逐漸增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

明確黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)是一個(gè)極為重要的學(xué)理問題，因?yàn)檫@決定著人們對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)知和接受程度，甚至決定著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方向和目標(biāo)。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)而言，“只有明確了它的性質(zhì)，才能夠?qū)λ墓δ堋?nèi)容、形式、結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)、運(yùn)行、作用等問題展開深入研究”[1]?；诖耍疚臄M就黨內(nèi)法規(guī)的軟法性質(zhì)再加探討，希望為黨內(nèi)法規(guī)的定性研究提供一些有價(jià)值的意見或建議，并借此對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的強(qiáng)化略盡微力。

一、“軟法”概念的引入與黨內(nèi)法規(guī)屬性的爭(zhēng)議

作為近年來在國(guó)內(nèi)外學(xué)界勃然興起的一個(gè)重要概念，軟法自產(chǎn)生之日起就受到廣泛的關(guān)注，并引發(fā)了極大的爭(zhēng)議。有人甚至不認(rèn)可軟法作為法的存在，認(rèn)為法應(yīng)當(dāng)是剛性的，軟法這一措辭本身就內(nèi)含矛盾，軟法這一概念會(huì)為法學(xué)理論與法治實(shí)踐帶來困擾和混亂[2]。在此背景下，人們對(duì)于軟法性質(zhì)的界定存在很大的差異。有學(xué)者認(rèn)為，軟法通常用來指包含勸告性而非法律約束性義務(wù)的規(guī)定[3]。軟法具有硬法的很多優(yōu)點(diǎn)，避免了硬法的成本，而且也具有自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)[4]。也有學(xué)者認(rèn)為，“軟法”是與法、國(guó)家法、實(shí)證法等相對(duì)的，是支配著人們的行為并構(gòu)成社會(huì)秩序基礎(chǔ)但又不是出自國(guó)家正式立法的種種規(guī)則[5]。而國(guó)內(nèi)軟法研究的引入者及倡導(dǎo)者羅豪才教授則認(rèn)為：“軟法是一個(gè)概括性的詞語，被用于指稱許多法現(xiàn)象，這些法現(xiàn)象有一個(gè)共同的特征，就是作為一種事實(shí)存在的可以有效約束人們行動(dòng)的行為規(guī)則，而這些行為規(guī)則的實(shí)施總體上不直接依賴于國(guó)家強(qiáng)制力的保障。”[6]筆者以為，作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念，軟法的引入及其相關(guān)研究主要是為了區(qū)別于我國(guó)法治體系中已經(jīng)存在的“硬法”，亦即國(guó)家法，它應(yīng)當(dāng)是與國(guó)家法相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念?；诖?，軟法應(yīng)當(dāng)是指國(guó)家法之外存在的發(fā)揮著法的作用的規(guī)則或規(guī)范。在調(diào)整社會(huì)關(guān)系方面，這些規(guī)則或規(guī)范能夠起到法的作用，能夠產(chǎn)生法的調(diào)整效果，但又不同于國(guó)家法，其調(diào)整效能的產(chǎn)生不以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾。

黨內(nèi)法規(guī)作為一種制度現(xiàn)象，自中國(guó)共產(chǎn)黨成立之時(shí)起即已產(chǎn)生并一直存在，且在管黨治黨方面發(fā)揮著無以替代的重要作用，但其引發(fā)國(guó)內(nèi)學(xué)者——尤其是法學(xué)學(xué)者——的普遍關(guān)注和重視則主要是在黨的十八屆四中全會(huì)之后①。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確將黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，使之成為與國(guó)家法相并列的一種法規(guī)范，成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，也由此帶來人們對(duì)其性質(zhì)和地位等問題的關(guān)注和探討。在界定黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)方面，軟法論最初是頗受重視且被普遍認(rèn)同的一種學(xué)說，很多學(xué)者都認(rèn)可并支持黨內(nèi)法規(guī)軟法論，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)就是一種軟法。如宋功德認(rèn)為，黨作為一種政治組織所制定的黨規(guī)屬于軟法，它對(duì)于黨組織和黨員而言是必須一體遵守、不得例外的硬要求，屬于“堅(jiān)硬的軟法”[7]。姜明安也認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)”的基本性質(zhì)屬于社會(huì)法和軟法[8]。靳瀾濤同樣指出，黨規(guī)以區(qū)別于“硬法”的方式體現(xiàn)著法的公共性、規(guī)范性和普適性等共性特征，在制定主體、內(nèi)容程序、效力保障等維度凸顯出“軟法”的個(gè)性特征[9]。而筆者也曾經(jīng)多次撰文論證黨內(nèi)法規(guī)的軟法性質(zhì)[10]，明確將黨內(nèi)法規(guī)歸入軟法之列[11]。

然而，伴隨著黨內(nèi)法規(guī)研究群體的日益擴(kuò)大以及由此帶來的視野與立場(chǎng)的不同，很多學(xué)者開始質(zhì)疑黨內(nèi)法規(guī)軟法論，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)軟法論并沒有揭示黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)屬性，將黨內(nèi)法規(guī)作為一種軟法沒有科學(xué)定位黨內(nèi)法規(guī)。如歐愛民就主張，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)歸屬于硬法，“將黨內(nèi)法規(guī)納入‘硬法’范疇，既是現(xiàn)實(shí)需要，也具有理論基礎(chǔ)”[12]?？氯A慶持相同觀點(diǎn)，他認(rèn)為，無論從道德效力、應(yīng)然效力、實(shí)然效力來看，黨規(guī)都無疑是“法”，而且是一種有別于一般社會(huì)組織制定的“軟法”的“硬法”[13]。姬亞平也認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)有軟法的部分，但絕大多數(shù)屬于硬法，“黨內(nèi)法規(guī)總體上是具有硬性的約束效力的”[14]。肖金明則認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”具有明顯的局限，它忽視黨內(nèi)法規(guī)非國(guó)家法的前提②，不符合我國(guó)政黨政治運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)邏輯，偏離了黨內(nèi)法規(guī)的目標(biāo)定位與價(jià)值功能，也忽略了黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)的界限，因此，將黨內(nèi)法規(guī)作為軟法并不恰當(dāng)，而應(yīng)當(dāng)將之定位為與國(guó)家法律并行的法規(guī)范[15]。還有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的基本性質(zhì)是社會(huì)法，但又兼具一定的國(guó)家法因素[16]。一時(shí)間，黨內(nèi)法規(guī)非軟法論開始在學(xué)界流行開來，越來越多的學(xué)者立足于黨內(nèi)法規(guī)與一般軟法差異性的視角，主張將黨內(nèi)法規(guī)納入所謂的“硬法”范疇。

作為一個(gè)因應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以及依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨乃至全面依法治國(guó)需要而生的新學(xué)科，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)是近年來形成的一個(gè)重要學(xué)科。長(zhǎng)期以來，法學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)關(guān)注不夠，有些學(xué)者不愿正視黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)概念持質(zhì)疑、不屑甚至否定態(tài)度，仿佛一講黨內(nèi)法規(guī)，就會(huì)擾亂法治理論，混淆國(guó)家和黨政關(guān)系，就有褻瀆國(guó)家法治的危險(xiǎn)[17]。黨內(nèi)法規(guī)及其相關(guān)問題甚至被認(rèn)為既非科學(xué)問題更非法學(xué)問題，不能也不應(yīng)該納入法學(xué)研究范疇，由此形成了黨內(nèi)法規(guī)制度不入“法眼”的狀況[18]。正是在這種背景下，人們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的很多問題缺乏一以貫之的研究，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)這樣一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)研究必須直面的問題也疏于關(guān)注，不少人甚至認(rèn)為這一問題不重要或者是一個(gè)偽問題。實(shí)際上，在黨的十八屆四中全會(huì)明確全面依法治國(guó)，把黨內(nèi)法規(guī)納入社會(huì)主義法治體系，“既要求黨依據(jù)憲法和法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”的宏觀背景下，黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)問題決定著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方向，決定著中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系構(gòu)建的科學(xué)性以及全面依法治國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)椴煌再|(zhì)的法，其制度建設(shè)需要滿足的要求不同，遵循的規(guī)律也不相同。如果對(duì)不同性質(zhì)的法適用相同的要求，則很容易出現(xiàn)“張冠李戴”的結(jié)果，導(dǎo)致不同制度建設(shè)的實(shí)踐與目標(biāo)“南轅北轍”，擾亂中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。例如，國(guó)家法制定、修改和廢止需要嚴(yán)格遵照立法法的規(guī)定。國(guó)家法對(duì)所有公民適用，需要遵循硬法建設(shè)的一般規(guī)律，需要突出程序正義，強(qiáng)調(diào)制度的公平與剛性。而軟法更強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主與制度適用的靈活性，突出結(jié)果主義，強(qiáng)調(diào)制度調(diào)整的實(shí)效，僅限于在特定領(lǐng)域和特定群體內(nèi)部發(fā)揮作用。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理中的特殊地位，決定了中國(guó)必須在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的前提下，全面推進(jìn)依法治國(guó)。在此意義上，無論是對(duì)于推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以踐行依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨而言，還是構(gòu)建科學(xué)完善的社會(huì)主義法治體系以推進(jìn)全面依法治國(guó)和推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化而言，科學(xué)界定黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的重要性都是不言自明的。

二、黨內(nèi)法規(guī)軟法論為什么會(huì)被質(zhì)疑和錯(cuò)解？

黨內(nèi)法規(guī)軟法論興起于十余年前開始的國(guó)內(nèi)軟法研究熱潮，是研究者對(duì)軟法進(jìn)行分類研究的重要產(chǎn)物。正因?yàn)槿绱?，持黨內(nèi)法規(guī)軟法論的學(xué)者，絕大多數(shù)都有著軟法研究的背景，對(duì)軟法的基本理論與實(shí)踐比較熟悉。作為國(guó)內(nèi)最早從法學(xué)角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)加以研究和定性并將其歸入法現(xiàn)象的一種學(xué)說，黨內(nèi)法規(guī)軟法論很好地揭示了黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，指明了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的不同，其最初得到了學(xué)界較為普遍的認(rèn)可。然而近年來，伴隨著越來越多缺乏軟法學(xué)術(shù)背景與知識(shí)結(jié)構(gòu)的學(xué)者步入黨內(nèi)法規(guī)研究領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)軟法論逐漸遭受質(zhì)疑，甚至被錯(cuò)解。筆者以為，不少學(xué)者之所以質(zhì)疑并反對(duì)將黨內(nèi)法規(guī)納入軟法范疇，而主張將其歸入硬法，主要根源在于他們對(duì)于軟法這一概念理解的偏誤以及黨內(nèi)法規(guī)特殊性所致。這些恰恰是黨內(nèi)法規(guī)學(xué)界必須正視的基礎(chǔ)性與關(guān)鍵性問題。

(一) 對(duì)軟法理解的成見與誤會(huì)

很多學(xué)者之所以比較排斥用軟法來定性黨內(nèi)法規(guī)，最為重要的一個(gè)原因在于人們對(duì)軟法存在一定成見與誤會(huì)。關(guān)于軟法，國(guó)內(nèi)學(xué)者雖然進(jìn)行了越來越多的研究，但在其內(nèi)涵與外延的確定上一直存在較大爭(zhēng)議。不少學(xué)者僅從字面上去理解軟法，將軟法錯(cuò)誤等同于軟規(guī)則，甚至將國(guó)家法中大量存在的軟規(guī)則，如各種倡導(dǎo)性規(guī)則、宣示性規(guī)則、指導(dǎo)性規(guī)則等，也納入軟法的范圍。實(shí)際上，“軟法是指那些不能用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范，……而硬法是指那些能夠依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范”[19]。軟法不是指“軟”的法，而是專指不屬于國(guó)家法的其他法的統(tǒng)稱，就像硬法不是指“硬”的法而專指國(guó)家法一樣。換言之，假如我們把國(guó)家法作為硬法，則不屬于國(guó)家法但又發(fā)揮著法的作用的規(guī)則都是軟法。軟法不排除硬規(guī)則的存在，如國(guó)內(nèi)高校普遍制定的有關(guān)科研考核、職稱晉升等方面的規(guī)定，就屬于面“軟”而神“硬”的軟法規(guī)則。在國(guó)內(nèi)高校，這些規(guī)則實(shí)際上是作為硬要求存在的。中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)顯然也屬于這樣的規(guī)則。由于這些規(guī)則并不以國(guó)家強(qiáng)制力作為保障，因此無論其約束效果多強(qiáng)，表現(xiàn)多硬，都不是國(guó)家法，不屬于硬法。這就如同作為硬法的國(guó)家法中有著大量諸如“?；丶铱纯础边@類軟性條款，但我們不能因此將其歸入軟法一樣。在軟法與硬法的辨識(shí)上，我們不能夠僅從軟法的“軟”字上去理解，不能將軟法等同于“軟”的法或軟規(guī)則，也不能僅從“硬”字上去理解而錯(cuò)誤地將硬法等同于“硬”的法或硬規(guī)則。因?yàn)檐浄ㄅc硬法的實(shí)質(zhì)性差別不在于法規(guī)則中的要求是“軟”還是“硬”，而在于二者是否具有國(guó)家強(qiáng)制力。凡是具有國(guó)家強(qiáng)制力的法都屬于硬法，不具備國(guó)家強(qiáng)制力的法都屬于軟法。就此而言，軟法是與國(guó)家法并行而非相互交叉的一種法；軟法未必就不硬，而硬法也未必就不軟。

由上可知，“目前我國(guó)學(xué)界對(duì)軟法的研究還遠(yuǎn)未成熟，尤以軟法的概念、范圍、功能、與硬法的區(qū)別等基本問題為最”[20]。這一點(diǎn)直接影響了人們對(duì)于軟法概念及其范圍的界定，并制約了人們?cè)邳h內(nèi)法規(guī)是否為軟法問題上的判斷。在此意義上，國(guó)內(nèi)軟法研究有待進(jìn)一步強(qiáng)化，這需要從軟法的由來與本原上理解何為軟法，從而正確把握其內(nèi)核與實(shí)質(zhì)。從軟法一詞的淵源來看，軟法是產(chǎn)生于國(guó)際法上的一個(gè)概念，它作為晚近國(guó)際法中較為引人注目的一種現(xiàn)象，“通常是指那些不具有法律約束力但又能產(chǎn)生一定法律效果的國(guó)際文件，例如聯(lián)合國(guó)大會(huì)或其他國(guó)際會(huì)議所通過的決議和宣言、國(guó)際組織建議采用的標(biāo)準(zhǔn)和建議等”[21]。換言之，國(guó)際軟法是相對(duì)于國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣等國(guó)際“硬法”而言的國(guó)際規(guī)范。在國(guó)際法上，凡是不具有國(guó)際法約束力但客觀上卻能夠?qū)?guó)際法主體產(chǎn)生約束效果的國(guó)際規(guī)則，都屬于國(guó)際軟法。由此可見，國(guó)際軟法是對(duì)應(yīng)國(guó)際法這一概念產(chǎn)生的。國(guó)際法學(xué)者提出國(guó)際軟法這一概念的目的在于使國(guó)際法與那些并不是國(guó)際法但卻發(fā)揮著國(guó)際法作用的國(guó)際規(guī)則區(qū)別開來。在國(guó)內(nèi)法中，人們引入軟法概念的目的則在于彌補(bǔ)作為剛性規(guī)范的國(guó)家法調(diào)整之不足，使國(guó)家法以及其他各類發(fā)揮著約束效能的規(guī)則能夠在社會(huì)治理中彼此支撐，互補(bǔ)互助。換言之，在國(guó)內(nèi)法中，“任何一種類似法的規(guī)則都可以被稱為軟法”[3]，軟法是相對(duì)于國(guó)家法的獨(dú)立存在，是國(guó)家法之外且平行于國(guó)家法、發(fā)揮著法的作用的規(guī)則或規(guī)范③。但稍顯遺憾的是，部分學(xué)者在研究軟法時(shí)將軟法的范圍進(jìn)行了不適當(dāng)擴(kuò)大，甚至將國(guó)家法中約束力偏軟的規(guī)范(如那些倡導(dǎo)性、宣示性、號(hào)召性、協(xié)商性、指導(dǎo)性規(guī)范)也納入軟法的范疇，使得不少人對(duì)軟法的理解出現(xiàn)了偏誤。

為此，我國(guó)軟法研究應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深入推進(jìn)，在廣泛爭(zhēng)鳴、去偽存真的基礎(chǔ)上，盡早在軟法的內(nèi)涵與外延等基本問題上達(dá)成一致，將軟法明確界定為在國(guó)家法之外發(fā)揮著法的調(diào)整作用的所有規(guī)則，以此消除人們對(duì)于軟法的成見與誤解。換言之，學(xué)界需要立足于軟法的本意，更加準(zhǔn)確地把握和理解軟法。就此而言，要讓人們認(rèn)同黨內(nèi)法規(guī)是一種軟法，還需要學(xué)界做更多努力，尤其需要推動(dòng)人們逐步走出有關(guān)軟法的諸多觀念誤區(qū)。

(二) 對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法效力來源機(jī)制差異的無視

作為不具有國(guó)家強(qiáng)制力的法的統(tǒng)稱，軟法的約束力或效力通常來源于其適用對(duì)象對(duì)這些 規(guī)則的自愿認(rèn)同和自覺接受。軟法的產(chǎn)生因應(yīng)公共治理之需要，而公共治理“倚重協(xié)商民主，推崇認(rèn)同、共識(shí)與合意”[22]。就此而言，軟法通?！皩で笸ㄟ^更多協(xié)商、運(yùn)用更少強(qiáng)制，實(shí)現(xiàn)更高自由”[23]。而黨內(nèi)法規(guī)往往突出和強(qiáng)調(diào)其作為法的權(quán)威性與執(zhí)行力，強(qiáng)調(diào)其適用對(duì)象毫無例外、不講條件、沒有特殊的一體遵循。表面上看，黨內(nèi)法規(guī)似乎不以黨員對(duì)這些法規(guī)的認(rèn)同和接受為條件，只要求黨員無條件遵守，且依靠黨的組織強(qiáng)制力作為實(shí)施保障。這與學(xué)界通常所認(rèn)同的軟法效力之形成機(jī)制存在一定差異，令不少人對(duì)黨內(nèi)法規(guī)適用的“強(qiáng)制性”產(chǎn)生了誤讀，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)適用是一種完全的甚至強(qiáng)于國(guó)家法的強(qiáng)制性適用，黨內(nèi)法規(guī)因此應(yīng)當(dāng)被歸入硬法之列，其效力來源不完全來自黨的組織力量，而是部分來自國(guó)家強(qiáng)制力。換言之，不少人認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制力是用國(guó)家強(qiáng)制力來支撐和鞏固的?！包h對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)是黨規(guī)強(qiáng)制力保障的重要來源，也即黨規(guī)是由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家暴力機(jī)器來支撐與鞏固的。”[13]這一看法在黨內(nèi)法規(guī)學(xué)界具有一定的普遍性。

但實(shí)際上，上述看法是建立在將“軟法”理解為軟規(guī)則的基礎(chǔ)之上的，本身并不科學(xué)。因?yàn)槿缟衔乃觯浄ú⒎侵浮败洝钡姆?，軟法未必就軟；相反，很多情況下軟法都體現(xiàn)為一種硬要求，前述有關(guān)職稱晉升及科研考核的高校規(guī)則就無一不是以硬要求的形式出現(xiàn)并發(fā)揮作用的。就此而言，以黨內(nèi)法規(guī)具有組織強(qiáng)制力而將其視為硬法，實(shí)際上是對(duì)軟法之“軟”的一種誤讀。而且，就黨內(nèi)法規(guī)自身效力來源來看，它并沒有游離于軟法效力來源的機(jī)理之外，而是遵循著軟法效力來源的基本原理。這與國(guó)家法效力來源的機(jī)理有著本質(zhì)性不同。“軟規(guī)則通常具有很強(qiáng)的成員認(rèn)同感，從而對(duì)成員約束力會(huì)更強(qiáng)?！盵24]黨內(nèi)法規(guī)盡管強(qiáng)調(diào)對(duì)所有黨員都具有不容置疑、毫無條件的適用性，但前提是其適用對(duì)象的特殊性，即其適用對(duì)象是作為社會(huì)先進(jìn)分子而加入黨組織且入黨時(shí)向黨進(jìn)行了宣誓并自愿認(rèn)同黨的紀(jì)律的黨員。正如毛澤東同志首次提及黨內(nèi)法規(guī)時(shí)所指出的：“黨的紀(jì)律是帶著強(qiáng)制性的；但同時(shí)，它又必須是建立在黨員與干部的自覺性上面，絕不是片面的命令主義?！盵25]就此而言，“黨內(nèi)法 規(guī)的效力來源于黨員權(quán)利的讓渡——以入黨宣誓的方式明確讓渡，也來源于制定過程的民主參與——黨內(nèi)法規(guī)通過黨內(nèi)民主程序制定，對(duì)每個(gè)黨員具有拘束力”[26]。換言之，如果一個(gè)人不是黨員、已經(jīng)自行退黨或被開除出黨，則黨內(nèi)法規(guī)對(duì)其沒有任何適用性。這意味著，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員的適用是以黨員愿意作為黨員而接受黨內(nèi)法規(guī)約束為前提的，其效力來源于作為這些法規(guī)適用對(duì)象的廣大黨員對(duì)其規(guī)則的自愿認(rèn)同，只不過這種認(rèn)同和接受暗含在黨員這一特殊身份之中。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)的約束力是建立在廣大黨員自愿作為黨員而接受黨的紀(jì)律約束基礎(chǔ)上的，這種約束力是一種“主要立足于自我約束基礎(chǔ)上的約束力”[10]。如果黨員自行退黨或被開除黨籍，黨內(nèi)法規(guī)自然不再對(duì)其適用，也就不再對(duì)其具有約束力，黨不能要求一個(gè)非黨員遵守黨內(nèi)法規(guī)。而國(guó)家法效力來源的機(jī)理與之完全不同。國(guó)家法的適用并不以其適用對(duì)象對(duì)國(guó)家法的認(rèn)同和自愿接受為前提。任何人——無論是本國(guó)人還是外國(guó)人——只要生活在國(guó)家法的法域之內(nèi)，則自出生之日起至死亡時(shí)為止，不管其主觀上是否認(rèn)同和接受，國(guó)家法都會(huì)天然地對(duì)其適用。也就是說，國(guó)家法對(duì)于其適用對(duì)象的適用是不以公民的個(gè)人意愿為轉(zhuǎn)移的，其適用與否并不存在任何協(xié)商的可能。在這一點(diǎn)上，黨內(nèi)法規(guī)與作為硬法的國(guó)家法是截然不同的。而主張黨內(nèi)法規(guī)是一種硬法的學(xué)者顯然無視了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法效力來源機(jī)制的這種差異。

此外，需要特別指出的是，黨內(nèi)法規(guī)體系是由包括黨章及黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)和黨的建設(shè)類法規(guī)(具體包括黨的組織法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)以及黨的監(jiān)督保障法規(guī))在內(nèi)的不同法規(guī)共同構(gòu)成的。而不同法規(guī)顯現(xiàn)出的特點(diǎn)并不相同，如黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)就較多地介入了國(guó)家治理與社會(huì)治理領(lǐng)域。這類法規(guī)由于涉足了黨的外部事務(wù)，被很多學(xué)者認(rèn)為其效力來源并不止于黨的組織強(qiáng)制力，而是包含了國(guó)家強(qiáng)制力。實(shí)際上，這是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)效力來源機(jī)制的誤讀。筆者以為，考察一種法是否以國(guó)家強(qiáng)制力為保障，亦即其效力來源是否為國(guó)家強(qiáng)制力，最為直接和可靠的方法是看違反這些法而需要承擔(dān)責(zé)任時(shí)是否需要采取國(guó)家強(qiáng)制措施。如果采取的是國(guó)家強(qiáng)制措施，則該法規(guī)顯然是以國(guó)家強(qiáng)制力作為保障的；如果采取的只是組織措施，則其就不是以國(guó)家強(qiáng)制力作為保障的。從黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)規(guī)定的責(zé)任類型和承擔(dān)方式來看，這類黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制力來源實(shí)際上并沒有脫離黨的組織強(qiáng)制力而進(jìn)入國(guó)家強(qiáng)制力層面。以《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》為例，該條例是一部典型的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，其第四十五條第一款有關(guān)“各級(jí)法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)配備黨外干部”以及第四十六條第一款有關(guān)“符合條件的省級(jí)民主黨派主委、工商聯(lián)主席、無黨派代表人士一般應(yīng)當(dāng)進(jìn)入同級(jí)人大常委會(huì)、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子”等規(guī)定表明，該法規(guī)涉及的事項(xiàng)已經(jīng)不僅僅是黨內(nèi)事務(wù)，而是包括了國(guó)家事務(wù)。然而，其第五十八條關(guān)于“各級(jí)黨委(黨組)應(yīng)當(dāng)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)本條例執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，將本條例執(zhí)行情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)管理和考核體系，納入政治巡視巡察、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)范圍”以及第五十九條關(guān)于“違反本條例有關(guān)規(guī)定的，根據(jù)情節(jié)輕重以及危害程度，對(duì)相關(guān)黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)”等保障性規(guī)定則表明，違反該法規(guī)需要承擔(dān)責(zé)任的主體并不是黨外主體，而是黨內(nèi)主體，所承擔(dān)的責(zé)任也不是國(guó)家責(zé)任，而是黨紀(jì)責(zé)任。這表明，該法規(guī)的效力來源并不是國(guó)家強(qiáng)制力，而是黨的組織強(qiáng)制力。其他黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)也基本如此。由此可見，作為黨內(nèi)法規(guī)中相對(duì)較為特殊的一類，黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)盡管涉及國(guó)家事務(wù)與社會(huì)事務(wù)，但其效力并非來源于國(guó)家強(qiáng)制力。而黨的建設(shè)類法規(guī)的效力更不來源于國(guó)家強(qiáng)制力。以黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)介入國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)為由而認(rèn)為這類法規(guī)的效力來源于國(guó)家強(qiáng)制力的觀點(diǎn)是不成立的。換言之，無論是黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)還是其他類型的黨內(nèi)法規(guī)，其效力都來源于黨的組織強(qiáng)制力，都以黨員對(duì)這些法規(guī)的認(rèn)同和接受為基礎(chǔ)，遵循相同的效力來源 機(jī)理。

(三) 對(duì)黨內(nèi)法規(guī)自身規(guī)定嚴(yán)厲性的誤讀

在當(dāng)代社會(huì)治理實(shí)踐中，絕大多數(shù)軟法都屬于柔性規(guī)范，調(diào)整機(jī)制偏于靈活機(jī)動(dòng)，約束效能通常都對(duì)應(yīng)著其名稱中所宣示的“軟”字，使得這些軟法的名稱與其性質(zhì)能夠完全契合。而黨內(nèi)法規(guī)則不同，它具有明顯的剛性，違反黨內(nèi)法規(guī)通常需要承擔(dān)諸如警告、嚴(yán)重警告、留黨察看、開除黨籍等較為嚴(yán)厲的黨紀(jì)責(zé)任。如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第五十一條就規(guī)定：“對(duì)黨不忠誠(chéng)不老實(shí)，表里不一，陽奉陰違，欺上瞞下，搞兩面派，做兩面人，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分?！憋@然，黨內(nèi)法規(guī)相比于其他軟法具有嚴(yán)厲性和剛性。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的嚴(yán)厲性使其明顯區(qū)別于一般軟法，尤其是在全面從嚴(yán)治黨的宏觀背景下。這容易產(chǎn)生一定的迷惑性，使人們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)發(fā)生誤解。黨內(nèi)法規(guī)的要求相對(duì)較高，規(guī)定相對(duì)較嚴(yán)，責(zé)任的追究對(duì)于黨員之影響不遜于甚至大于國(guó)家法對(duì)公民法律責(zé)任追究的影響，尤其是在黨紀(jì)責(zé)任追究會(huì)直接影響其政治生命的情況下。這使得黨內(nèi)法規(guī)與一般軟法有著很大不同，具有明顯的剛性。這種剛性讓不少學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)并不軟，加之一些人對(duì)軟法的理解有誤，導(dǎo)致他們很容易將黨內(nèi)法規(guī)歸入硬法的范疇。黨內(nèi)法規(guī)是軟法的觀點(diǎn)在實(shí)踐中并不為黨政部門所認(rèn)可和接受。黨政部門作為黨內(nèi)法規(guī)的制定者或執(zhí)行者，總是希望自身制定或執(zhí)行的規(guī)則具有高度的權(quán)威性，能夠取得其制定或執(zhí)行時(shí)所期望的效果，以確保黨內(nèi)行動(dòng)的統(tǒng)一。而軟法定位容易對(duì)黨員心理產(chǎn)生一定誤導(dǎo)，認(rèn)為這類法可有可無、遵不遵守都無所謂。心理學(xué)常識(shí)表明，人們對(duì)事物的認(rèn)識(shí)會(huì)在很大程度上受到一些根深蒂固的觀念的影響。軟法一詞的“軟”字容易令人先入為主地認(rèn)為這些法是柔性的法，其更強(qiáng)調(diào)協(xié)商而不具有剛性，進(jìn)而認(rèn)為這種屬性會(huì)對(duì)這些法的調(diào)整效能造成妨害。因此，黨政部門一般比較排斥黨內(nèi)法規(guī)是軟法這樣一種觀點(diǎn)。

實(shí)際上，盡管黨員違反黨內(nèi)法規(guī)需要被追究的責(zé)任具有無法否認(rèn)和無可辯駁的嚴(yán)厲性與強(qiáng)制性，但這種責(zé)任的追究并不是依靠國(guó)家強(qiáng)制力進(jìn)行的，而是依賴黨組織的強(qiáng)制力亦即黨紀(jì)責(zé)任追究機(jī)制。在我國(guó)，盡管作為執(zhí)政黨和中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨掌握著國(guó)家政權(quán)，但其對(duì)黨員違規(guī)責(zé)任的追究并不以國(guó)家強(qiáng)制力為保障。換言之，在追究黨員違反黨內(nèi)法規(guī)的責(zé)任時(shí)，包括監(jiān)獄、警察、法院等在內(nèi)的國(guó)家暴力機(jī)關(guān)是不介入而且也不能介入的。這是黨規(guī)責(zé)任與國(guó)家法責(zé)任的本質(zhì)的不同。這種不同決定了黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任盡管極其嚴(yán)厲且具有剛性，顯著區(qū)別于一般的軟法責(zé)任，但也不同于國(guó)家法責(zé)任這種依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障的責(zé)任，它并不是一種硬法上的責(zé)任。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)厲性不能夠成為我們將黨內(nèi)法規(guī)納入硬法范疇的理由。

三、為什么黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)被視為軟法？

筆者認(rèn)為，之所以必須將黨內(nèi)法規(guī)納入軟法范疇，主要原因有以下三個(gè)：其一，硬法范圍的特定性決定了我們無法將黨內(nèi)法規(guī)納入硬法范疇；其二，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的特點(diǎn)完全契合軟法調(diào)整的特點(diǎn)；其三，更利于科學(xué)地理解和解釋與黨內(nèi)法規(guī)同類性質(zhì)的社會(huì)治理規(guī)則。

(一) 黨內(nèi)法規(guī)無法被作為硬法

軟法和硬法的分類是伴隨著越來越多的軟法被發(fā)現(xiàn)而由理論界對(duì)法所進(jìn)行的一種劃分。軟法是相對(duì)于硬法而存在的。通常，人們把國(guó)家法作為硬法，而軟法就是指國(guó)家法之外所有發(fā)揮著法的作用的規(guī)則。這意味著，“軟法之‘軟’僅是指排除國(guó)家強(qiáng)制力之實(shí)施，而非效力軟”[27]。在理論上，之所以將黨內(nèi)法規(guī)作為軟法，根本原因在于，黨內(nèi)法規(guī)作為一種法，無法被歸入硬法的范疇。當(dāng)前，盡管學(xué)術(shù)界在何謂軟法這一問題上還存在一些爭(zhēng)議，但已經(jīng)形成了基本共識(shí)，即軟法為“非硬法之法”，亦即：軟法“并非硬 法，但有著與法類似的功能和效果的社會(huì)性制度”[28]。而硬法則是“立法機(jī)構(gòu)遵循憲法程序和其他正式程序或者條件而頒布的規(guī)則，這些必要程序或條件賦予規(guī)則以法定拘束力”[29]。軟硬法的劃分是以法是否具有國(guó)家強(qiáng)制力為標(biāo)準(zhǔn)的。具體而言，凡是由立法機(jī)構(gòu)遵循憲法程序和其他正式程序或條件頒布的，并因此具有國(guó)家強(qiáng)制力的規(guī)范，都屬于硬法；反之則為軟法。在國(guó)內(nèi)法層面上，盡管軟法不一定是指黨內(nèi)法規(guī)，但硬法一定是指國(guó)家法，硬法與國(guó)家法之間是可以畫等號(hào)的，具有特定指向性，除了國(guó)家法之外再無硬法。而黨內(nèi)法規(guī)盡管不乏剛性，但其自身效力并非來源于國(guó)家強(qiáng)制力——雖然作為制定主體的中國(guó)共產(chǎn)黨掌握著國(guó)家權(quán)力。鑒于此，將黨內(nèi)法規(guī)納入硬法范疇顯然是不恰當(dāng)?shù)?，這一做法擴(kuò)張了硬法的外延，會(huì)造成法的分類的混亂。黨內(nèi)法規(guī)在性質(zhì)上只能夠被界定為軟法，是國(guó)家法之外對(duì)黨員和各級(jí)黨組織發(fā)揮著法的作用的黨內(nèi)規(guī)范。

(二) 黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整完全契合軟法調(diào)整的特點(diǎn)

將黨內(nèi)法規(guī)納入軟法范疇也符合黨內(nèi)法規(guī)自身調(diào)整的特點(diǎn)。作為一種“用以指導(dǎo)對(duì)自我規(guī)制之規(guī)制的規(guī)范”[30]，軟法的價(jià)值在于在國(guó)家法這樣一種硬法之外為特定主體提供更為靈活、更具適應(yīng)性的選擇，以指導(dǎo)特定組織、領(lǐng)域的人們實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制。作為執(zhí)政黨以及中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨，正是一個(gè)推進(jìn)并強(qiáng)調(diào)“自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高”的自我規(guī)制型政黨，黨內(nèi)法規(guī)是其用以管黨治黨、實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制的制度保障。2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度?！雹芏h的紀(jì)律是具有剛性的。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)并不缺乏剛性，違反黨內(nèi)法規(guī)需要承擔(dān)相應(yīng)的黨紀(jì)責(zé)任。然而，黨內(nèi)法規(guī)作為一種法，其調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的一個(gè)重要特征就在于：突出嚴(yán)管厚愛，關(guān)注“懲前毖后，治病救人”，高度重視和強(qiáng)調(diào)柔性機(jī)制與調(diào)整方法，注重提醒談話、誡勉談話、約談函詢、批評(píng)和自我批評(píng)等較為柔性且更有利于行為人自我調(diào)整和改正的方式方法，追求從思想引導(dǎo)到行為規(guī)范的由內(nèi)而外的調(diào)整。正因?yàn)槿绱?，《中?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第五條明確要求：“運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)’，經(jīng)常開展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢，讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)?！边@一點(diǎn)恰恰體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)作為軟法的靈活性，是作為硬法的國(guó)家法所不具備的。這使得軟法理論對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)依舊具有應(yīng)有的解釋力，將黨內(nèi)法規(guī)納入軟法范疇，有助于科學(xué)把握黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的特點(diǎn)，能更充分地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨內(nèi)關(guān)系的獨(dú)特調(diào)整作用。

(三)更利于科學(xué)理解和解釋與黨內(nèi)法規(guī)同類的社會(huì)治理規(guī)則

很多學(xué)者反對(duì)將黨內(nèi)法規(guī)納入軟法范疇，最為關(guān)鍵的理由在于黨內(nèi)法規(guī)與其他軟法不同，尤其是作為擁有執(zhí)政權(quán)的中國(guó)共產(chǎn)黨所頒布的法規(guī)與一般軟法在約束力(即剛性)以及治理效果方面有著巨大差異。很顯然，黨內(nèi)法規(guī)自身的剛性并非成因于中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的地位，也非源于中國(guó)特色社會(huì)主義領(lǐng)導(dǎo)核心的定位，因?yàn)樵邳h的歷史上，黨內(nèi)法規(guī)一直都作為具有剛性的法而存在，并在管黨治黨方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。從根本上來說，中國(guó)共產(chǎn)黨之所以能夠成為執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)核心，就在于其擁有黨內(nèi)法規(guī)這類具有特定調(diào)整優(yōu)勢(shì)、能夠在管黨治黨方面發(fā)揮特殊效能的制度。這一點(diǎn)，從黨內(nèi)法規(guī)在黨的建設(shè)的歷史演進(jìn)中的作用能得到印證。建黨初期，黨并非執(zhí)政黨，但黨內(nèi)法規(guī)作為一種管黨治黨規(guī)范一直存在并發(fā)揮作用，其剛性(也是自始就有的黨內(nèi)法規(guī)約束力)的產(chǎn)生并非基于中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨和中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心而對(duì)國(guó)家權(quán)力的掌控。黨內(nèi)法規(guī)之所以具有剛性且能夠在中國(guó)社會(huì)治理、國(guó)家治理方面發(fā)揮特殊作用，在于任何政黨法規(guī)都必然會(huì)依賴的成員授權(quán)以及由此強(qiáng)調(diào)的政黨紀(jì)律。實(shí)際上，在當(dāng)代中國(guó)，類似法治現(xiàn)象并非僅存在于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)，也存在于其他黨派或政治組織中。換言之，不僅中國(guó)共產(chǎn)黨有黨內(nèi)法規(guī)，其他黨派或政治組織也有其內(nèi)部法規(guī)，如中國(guó)共青團(tuán)團(tuán)規(guī)、民主黨派黨內(nèi)法規(guī)等。以中國(guó)共青團(tuán)為例，其團(tuán)規(guī)在理念上幾乎等同于黨內(nèi)法規(guī)，而共青團(tuán)本身在治理理念上也同中國(guó)共產(chǎn)黨相同，強(qiáng)調(diào)“全面從嚴(yán)治團(tuán)”“依規(guī)治團(tuán)”?！吨袊?guó)共青團(tuán)章程》總則中明確規(guī)定：“堅(jiān)持從嚴(yán)治團(tuán)。要把嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)的措施貫穿于從嚴(yán)治團(tuán)全過程和各方面。堅(jiān)持依規(guī)治團(tuán)，建立健全團(tuán)內(nèi)規(guī)章制度體系。”假如因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨而將黨內(nèi)法規(guī)作為硬法的話，則與其治理理念相同的中國(guó)共青團(tuán)團(tuán)規(guī)呢？這值得深思。至于其他黨派的法規(guī)，如《九三學(xué)社紀(jì)律處分辦法(試行)》《中國(guó)致公黨紀(jì)律處分辦法(試行)》等，也需要直面以上問題。實(shí)際上，無論是黨內(nèi)法規(guī)，還是團(tuán)規(guī)，抑或是其他社會(huì)治理規(guī)則，都不是硬法，而是國(guó)家法之外發(fā)揮法的作用的規(guī)則。只有將黨內(nèi)法規(guī)納入軟法范疇，我們才能夠更科學(xué)地理解和把握黨內(nèi)法規(guī)以及類似規(guī)則。

四、黨內(nèi)法規(guī)可否作為獨(dú)立于國(guó)家法與軟法之外的第三種法？

就目前有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的爭(zhēng)論來看，很多學(xué)者不主張將黨內(nèi)法規(guī)納入軟法的范疇，而更傾向于將其作為與國(guó)家法這類硬法稍有區(qū)別的“硬法”，即把硬法做擴(kuò)大解釋，將其分為作為硬法的國(guó)家法以及作為硬法的非國(guó)家法，從而把黨內(nèi)法規(guī)歸入非國(guó)家法的硬法之列。盡管這一做法不乏創(chuàng)新性，但存在著將軟法片面理解為“軟”的法的明顯缺陷，其基點(diǎn)依舊是法的二元論。在這一點(diǎn)上，黨內(nèi)法規(guī)軟法論與硬法論是高度一致的，并無本質(zhì)不同。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)軟法論者的理論基點(diǎn)亦為法的二元論，即將法劃分為作為硬法的國(guó)家法與作為軟法的非國(guó)家法。值得關(guān)注的是，從黨的相關(guān)文件的規(guī)定或要求來看，黨內(nèi)法規(guī)似乎存在著被作為國(guó)家法與軟法之外的第三種法的可能。

2014年10月召開的黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，將全面依法治國(guó)的目標(biāo)定位為形成“完備的法律規(guī)范體系”“高效的法治實(shí)施體系”“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”“有力的法治保障體系”等四個(gè)體系在內(nèi)的國(guó)家法體系以及“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，但在具體要求中卻暗含了鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章等在內(nèi)的軟法體系，即“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”，“支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類社會(huì)組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能。發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)其成員的行為導(dǎo)引、規(guī)則約束、權(quán)益維護(hù)作用”。顯然,“諸如市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體規(guī)章等，它們也是法治國(guó)家建設(shè)的重要遵循”[31]。在該《決定》中，軟法的概念盡管沒有被明確提及，但實(shí)際上是隱含其中的。這似乎反映了黨的重要文件要將國(guó)家法治體系劃分為國(guó)家法體系、軟法體系以及黨內(nèi)法規(guī)體系的一種努力。而2016年12月中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)似乎使這一努力進(jìn)一步明確化。在《意見》第二部分“推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)”中，其對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)的闡釋明顯是從國(guó)家法、軟法以及黨內(nèi)法規(guī)三個(gè)角度進(jìn)行的，即：“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”“強(qiáng)化公共政策的價(jià)值目標(biāo)”(在軟法學(xué)研究中，公共政策被認(rèn)為是一種典型的軟法)和“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”。其第三部分“強(qiáng)化社會(huì)治理的價(jià)值導(dǎo)向”則進(jìn)一步延續(xù)了這一思路，在法治實(shí)施層面依舊將法治體系分為國(guó)家法體系、軟法體系以及黨內(nèi)法規(guī)體系，亦即“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”“堅(jiān)持依規(guī)治黨”。理論上，這種將黨內(nèi)法規(guī)作為國(guó)家法(硬法)與軟法之外的第三種法的嘗試并非完全沒有可能。因?yàn)榉ǖ膭澐治幢匾欢ㄊ嵌?、非此即彼的，而是相?duì)的。正如有學(xué)者指出的：“縱觀現(xiàn)實(shí)社會(huì)，在典型的硬法與典型的軟法之間存在著各種各樣的規(guī)則，這些規(guī)則形態(tài)各異，所具有的拘束力也各不相同?！盵28]

如果跳出非此即彼的視角，則法并非只存在軟法與硬法這樣的二元?jiǎng)澐?，似乎還可以存在三元的可能。這一點(diǎn)，有學(xué)者顯然已經(jīng)察覺并明確指出，“在認(rèn)同當(dāng)今‘黨內(nèi)法規(guī)’的軟法取向的同時(shí)，亦應(yīng)注意到，這種價(jià)值層面上的取向并非絕對(duì)，而只應(yīng)成為一種相對(duì)論”[32]?！败浄ㄓ泻芏喾N類，硬法與軟法的選擇并不是二元的。”[4]理論上，在軟法與硬法之外，還可以存在其他類型的法，亦即法的第三種形態(tài)。那些以黨政聯(lián)合行文形式存在于黨內(nèi)法規(guī)體系中的黨內(nèi)法規(guī)，顯然就具有成為這類規(guī)范的可能。作為被2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確歸入黨內(nèi)法規(guī)的一種制度規(guī)范⑤，黨政聯(lián)合行文是一類政策性較為突出、調(diào)整范圍已經(jīng)明顯躍出黨內(nèi)事務(wù)而涉及國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的制度存在。在中國(guó)，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必然形成“黨政統(tǒng)籌”的國(guó)家治理框架[33]，需要黨和政同向發(fā)力，繼而要求國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)兩種規(guī)范統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)、相互支撐、密切配合。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)還存在一些脫節(jié)現(xiàn)象，這種現(xiàn)象使得黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍與國(guó)家法律調(diào)整范圍之間出現(xiàn)了一些空隙和不黏連，導(dǎo)致黨政在國(guó)家治理實(shí)踐中有時(shí)難以做到密切配合、同向發(fā)力，從而極大制約了我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力的建設(shè)。黨政聯(lián)合行文這種特殊制度形式的存在，相對(duì)有效地解決了這一問題。在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系難以實(shí)現(xiàn)無縫銜接的情況下，黨政聯(lián)合行文作為一種所謂的混合型黨規(guī)[34]，成為促使黨政密切配合、同向發(fā)力、形成合力的重要制度保障。鑒于此，黨政聯(lián)合行文在一定時(shí)期內(nèi)存在于黨內(nèi)規(guī)范體系乃至我國(guó)法治體系中，具有一定的必然性乃至必要性。黨內(nèi)法規(guī)作為一種要求上高于國(guó)家法律且內(nèi)容上嚴(yán)于國(guó)家法律的規(guī)范，盡管其在應(yīng)然層面的功能定位于管黨治黨，通過依規(guī)從嚴(yán)治黨來體現(xiàn)并確保黨的先進(jìn)性與純潔性，但在實(shí)然層面已經(jīng)出現(xiàn)黨政聯(lián)合行文這種被歸入黨內(nèi)法規(guī)范疇的特殊黨內(nèi)法規(guī)的背景下，黨內(nèi)法規(guī)研究似乎亦要正視法的表現(xiàn)形式在依規(guī)治黨和依法治國(guó)實(shí)踐中的需求，尋求理論應(yīng)然與制度實(shí)然之間相互協(xié)調(diào)的路徑；加之黨內(nèi)法規(guī)突出義務(wù)優(yōu)位、強(qiáng)調(diào)黨員對(duì)于黨組織責(zé)任和義務(wù)的特征與一般社會(huì)組織以強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利為特征的軟法確實(shí)存在一定差異。這些都為黨內(nèi)法規(guī)被歸入第三類法提供了理論上可以論證的空間，使得黨內(nèi)法規(guī)逐漸脫離軟法范疇而步入法的第三種形態(tài)。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這種可能性，需要有更加充實(shí)的理論依據(jù)，需要做更為充分的學(xué)理闡釋，需要黨內(nèi)法規(guī)研究者乃至法學(xué)理論研究者做出更多的努力，就目前來看，黨內(nèi)法規(guī)軟法論在黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)問題上依然是具有解釋力的，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)被定位為一種軟法。

五、結(jié)語

軟法是伴隨著公域治理需要而產(chǎn)生的一個(gè)西方的法學(xué)概念，“軟法以其特有的概念，宣示了自己的存在與功能”[35]。而“黨內(nèi)法規(guī)是一個(gè)極具中國(guó)特色話語體系的基礎(chǔ)概念”[15]。由于中國(guó)共產(chǎn)黨自身的領(lǐng)導(dǎo)地位，使黨內(nèi)法規(guī)這一概念具有一定特殊性，成為區(qū)別于國(guó)家法與一般社會(huì)規(guī)范的重要概念。與一般社會(huì)規(guī)范相比，黨內(nèi)法規(guī)擁有黨的組織強(qiáng)制力作為實(shí)施的保障。對(duì)于違反黨內(nèi)法規(guī)的黨員而言，通常需要承擔(dān)包括警告、嚴(yán)重警告、留黨察看、開除黨籍等在內(nèi)的較為嚴(yán)厲的黨紀(jì)責(zé)任，從而對(duì)其政治生命產(chǎn)生極為不利的影響。這客觀上令黨內(nèi)法規(guī)具有很強(qiáng)的剛性，加上全面從嚴(yán)治黨、迫切需要強(qiáng)調(diào)和凸顯黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)厲性的宏觀背景，將黨內(nèi)法規(guī)納入軟法容易引發(fā)人們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的誤讀。如果僅從稱謂上做表面化理解，人們很容易理解為作為軟法的黨內(nèi)法規(guī)不需要被嚴(yán)厲執(zhí)行。因此，軟法或許并不是用以界定黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)乃至地位的最恰當(dāng)概念。也正因?yàn)槿绱?，在界定黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的問題上不排除在國(guó)家法與軟法之外還有第三種可能，即將黨內(nèi)法規(guī)作為一種既具有硬法特征又具有軟法特征但又不屬于硬法或軟法的獨(dú)立的法形態(tài)。很顯然，這一可能性的實(shí)現(xiàn)需要理論界做大量的研究和論證工作，在此之前，將黨內(nèi)法規(guī)納入軟法范疇是最明智和理性的選擇，畢竟“軟法論在解釋黨內(nèi)法規(guī)屬性時(shí)能夠?qū)?guó)家主義傾向和形式主義法律觀形成反思與重構(gòu)，具有一定的理論可取性”[36]，軟法理論在解釋黨內(nèi)法規(guī)方面還沒有過時(shí)。

① 黨的十八屆四中全會(huì)之前，國(guó)學(xué)部分學(xué)者立足于黨史黨建角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行過一定研究，但法學(xué)界探討黨內(nèi)法規(guī)的研究成果還較為少見，學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)研究的整體性關(guān)注和重視程度不夠。因此，黨內(nèi)法規(guī)方面的研究并沒有形成氣候，一直都處于較為邊緣和冷僻的地位。但黨的十八屆四中全會(huì)之后，黨內(nèi)法規(guī)研究出現(xiàn)了多學(xué)科共同關(guān)注和探討的現(xiàn)象，法學(xué)界的持續(xù)關(guān)注使得國(guó)內(nèi)相關(guān)研究逐漸進(jìn)入高潮，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)開始作為一個(gè)新學(xué)科而存在，并越來越呈現(xiàn)出向顯學(xué)發(fā)展的現(xiàn)象。

② 就軟法研究在我國(guó)興起的背景來看，軟法是作為一個(gè)與國(guó)家法對(duì)稱的概念而存在的，用以指國(guó)家法之外的具有法的約束力的規(guī)則。因此，軟法研究本身就是立足于“軟法非國(guó)家法”這樣一個(gè)理論前提之上的，將黨內(nèi)法規(guī)納入軟法范疇內(nèi)含著黨內(nèi)法規(guī)非國(guó)家法的意蘊(yùn)。肖金明認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”忽視了黨內(nèi)法規(guī)非國(guó)家法的前提，顯然是對(duì)軟法研究存在誤讀。

③ 黨內(nèi)法規(guī)作為軟法的一種，顯然是平行于國(guó)家法的。這與肖金明等主張的應(yīng)當(dāng)將之定位為與國(guó)家法律并行的法規(guī)范并不矛盾。

④ 參見《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條第一款。

⑤ 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十三條第二款規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！?/p>

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Re-thinking of the attribute of intra-Party laws and regulations

LIU Changqiu

(School of Discipline Inspection and Supervision, Shanghai University of Political Science and Law, Shanghai 201701, China)

At the beginning of the introduction of the concept of soft law, scholars made a conclusion about the soft law attribute of intra-Party laws and regulations. The recent query into this conclusion is either a misunderstanding of the soft law, or a disregard of the difference between the effectiveness source mechanism of the intra-Party laws and national laws, or a misunderstanding of the severity of the intra-Party laws. In fact, the specificity of the scope of hard law determines that we cannot bring intra-Party laws and regulations into the scope of hard law. The characteristics of the adjustment of intra-Party laws and regulations also fully conform to the characteristics of the adjustment of soft law. Although it is theoretically possible to regard intra-Party laws and regulations as the third form of law in the future, the current soft law theory still has the explanatory power to the nature of intra-Party laws and regulations. To regard intra-Party laws and regulations as soft law is more conducive to scientific understanding and interpretation of social governance rules of the same nature as intra-Party laws and regulations.

intra-Party laws and regulations; soft law; hard law; national law

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2023.01.003

D922

A

1672-3104(2023)01?0021?11

2022?04?22；

2022?11?25

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“依規(guī)治黨思維研究”(22BFX008)

劉長(zhǎng)秋，男，山東濟(jì)南人，法學(xué)博士，上海政法學(xué)院紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院教授，溫州大學(xué)法學(xué)院兼職教授，安徽醫(yī)科大學(xué)特聘教授，主要研究方向：黨內(nèi)法規(guī)、紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)、生命法學(xué)，聯(lián)系郵箱：shangujushi@sina.com

[編輯: 蘇慧]