單婧文

(中國刑事警察學院，遼寧·沈陽 110035)

一、現(xiàn)狀：由案件識別出的立案監(jiān)督問題

(一)案件背景回顧

2016年初，被害人李某某(化名)通過百度檢索進行線上求醫(yī)，在向醫(yī)生描述了自己的“癥狀”之后，被告知自己很可能被“養(yǎng)父”鮑某某侵犯。李某某隨即向甲市A區(qū)人民法院提出控告，法院以沒有管轄權(quán)為由，建議李某某向公安機關(guān)提出控告。甲市A區(qū)公安分局以沒有確實充分的證據(jù)證明鮑某某實施了性侵李某某的犯罪事實為由，決定不予立案。同時，鮑某某在公安機關(guān)的主持下，寫下了保證書：“給我現(xiàn)在的女兒，和未來的妻子”。2019年4月8日，李某某在甲市自殺，被他人救起后再次到甲市A區(qū)公安分局報警，稱其3年多來遭到“養(yǎng)父”鮑某某多次性侵。鮑某某則聲稱其與李某某是兩廂情愿的包養(yǎng)關(guān)系，并非性侵，李某某的數(shù)次報警是“恩將仇報”的行為。甲市A區(qū)公安分局綜合各種證據(jù)，認定鮑某某不構(gòu)成犯罪，遂于當月作出撤案決定。同年9月6日，李某某的律師又向檢察院信訪部門提交部分證據(jù)和《立案申請書》。甲市A區(qū)公安分局根據(jù)當事人及其律師提供的新線索，于10月9日決定再次立案。李某某向警方提交了受侵犯的所有證據(jù)：帶有血跡、精液的衛(wèi)生紙、衛(wèi)生巾、鮑某某赤裸上身的照片以及二人的聊天記錄。其中，鮑某某手機QQ瀏覽記錄中有一張照片顯示，鮑某某在2018年2月18日連續(xù)訪問了數(shù)名帶有“送養(yǎng)”“送養(yǎng)小孩”“送養(yǎng)女寶寶”等字樣的QQ用戶空間。然而，該案件在接下來的6個月時間里，除了筆錄之外毫無進展。2020年4月13日，最高人民檢察院、公安部派出聯(lián)合督導組赴山東，對該案調(diào)查工作進行督導，對公眾關(guān)注的相關(guān)問題進行全面調(diào)查并接受社會監(jiān)督。2020年9月17日，鮑某某性侵“養(yǎng)女”案終于塵埃落定，最終認定鮑某某的行為不構(gòu)成性侵犯罪。隨后，公安部發(fā)出通報將這位美國籍的鮑某某驅(qū)逐出境。

(二)立案問題識別

根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)第112條規(guī)定，法院、檢察院、公安機關(guān)認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，應當立案；認為無需追究刑事責任而不予立案的，應當將不立案的原因通知控告人。即只要有證據(jù)證明發(fā)生了需要追究刑事責任的犯罪事實，就符合立案條件，立案階段對證據(jù)的要求并不需要確實充分。2016年初，公安機關(guān)以沒有確實充分的證據(jù)證明鮑某某實施了性侵李某某的犯罪事實為由，決定不予立案，這無疑加重了控告者的舉證負擔，不符合《刑事訴訟法》對于立案標準的規(guī)定，其不予立案理由不能成立。針對公安機關(guān)2016年初作出的不予立案決定，控告人不服該決定的，根據(jù)《刑事訴訟法》第112、113、114條規(guī)定，可以有以下三個救濟途徑：第一，向公安機關(guān)申請復議；第二，向人民檢察院申訴，請求立案監(jiān)督；第三，向人民法院提起自訴。

鮑某某性侵養(yǎng)女一案，無論當事人錯綜復雜的關(guān)系最終如何認定孰是孰非，單從刑事立案監(jiān)督角度進行總結(jié)，控告人在理論上雖擁有上述三種救濟途徑，但在實際中卻是2016年提出控告至2019年才啟動立案監(jiān)督程序。這其中存在檢察機關(guān)未及時發(fā)現(xiàn)該案及受害人不知如何啟動立案監(jiān)督程序等多方面問題，導致上述問題的原因是多樣的，包括刑事立案標準對于控告人仍然較高、檢察機關(guān)立案監(jiān)督的缺位以及法院在立案方面的消極態(tài)度等因素。究其根本，是由于我國刑事立案法律法規(guī)制定、制度運行實效、監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置等方面仍存在多重問題與挑戰(zhàn)。刑事訴訟立案如同“過濾器”一般，是案涉行為的罪與非罪的第一道門檻。(1)劉根菊.刑事立案論[N].北京：中國政法大學出版社，1994.因此，公安機關(guān)和人民法院的刑事立案決定權(quán)需要另外一種力量進行必要的制衡與監(jiān)管，以保障刑事立案工作對犯罪行為人的懲治、對受害人的保護以及對刑法的捍衛(wèi)。

二、剖析：立案監(jiān)督不能有效開展的原因

刑事案件的立案是刑事犯罪行為得以被追責的第一步，其關(guān)乎案件當事人的合法權(quán)益和切身利益。然而在刑事立案監(jiān)督實踐中，人民檢察院對于公安機關(guān)和人民法院刑事立案工作的合規(guī)性、合理性所進行的監(jiān)督并未達到期望的法律效果。在現(xiàn)行的立案監(jiān)督制度下，應然的法律條款為何難以產(chǎn)生實然的法律效果，需要從以下三個方面深入剖析刑事訴訟立案監(jiān)督存在的問題。

(一)刑事立案監(jiān)督法律法規(guī)有待完善

一是公安刑事立案監(jiān)督有規(guī)則、少罰則。刑事立案監(jiān)督案件的受理通常分為人民檢察院主動發(fā)現(xiàn)和被害人向人民檢察院提出兩種情況。兩者在方式、時限上基本一致，具體而言，人民檢察院向公安機關(guān)發(fā)送《要求說明不立案理由通知書》后，公安機關(guān)應當在七日內(nèi)進行書面答復，這一階段屬于質(zhì)詢權(quán)范疇；人民檢察院判定公安機關(guān)作出的不立案理由不能成立的，應當向其發(fā)出《通知立案書》，公安機關(guān)應當在十五日內(nèi)立案，同時將立案決定書送達人民檢察院，這一階段屬于糾正權(quán)范疇。(2)元明，胡耀先，陶建旺.完善刑事立案監(jiān)督工作機制的構(gòu)想[N].檢察日報，2009-06-12(003).現(xiàn)行的《刑事訴訟法》第113條規(guī)定公安機關(guān)在接到人民檢察院的立案通知后應履行立案義務，但對于公安機關(guān)仍不立案的，《刑事訴訟法》并未明確規(guī)定罰則，致使在立案監(jiān)督的最后一公里，檢察機關(guān)難以有效地發(fā)揮立案監(jiān)督的強制措施。從另一方面來看，“有犯罪事實發(fā)生，需要追究刑事責任”的刑事立案標準本身表述帶有抽象性，公安機關(guān)在刑事立案實踐中依然存在著利用標準的模糊性而執(zhí)行“先破后立、不破不立”的不當原則。一旦錯過破案的黃金72小時，某些人證、物證因為沒有及時調(diào)查取證，可能將無法再獲取，導致事后即使立案，也因無法獲取有效證據(jù)而難以定罪。

二是法院刑事立案標準較高。2015年我國法院刑事立案的模式變立案審查制為立案登記制，即當事人只要向法院提交的訴狀符合刑事立案的標準，法院就應當接收。然而，囿于刑事立案的標準未隨立案模式的變更而改變，刑事立案仍以“有犯罪事實發(fā)生，需要追究刑事責任”為標準。如果在起訴階段就要求自訴人的起訴要件能夠證明被告人有犯罪事實的發(fā)生并需要追究刑事責任，無疑是將審判階段的訴訟要件提前到起訴階段進行審查，進而導致法院因立案審查的工作量激增而抗拒立案。(3)王雪羽.立案登記制下應訴管轄的適用困境與出路[J].華東政法大學學報，2020，23(02).特別是臨近年終，個別地方法院考慮到“結(jié)案率”的考核指標，甚至滋生出年底概不立案的“潛規(guī)則”。(4)印波.刑事結(jié)案效率考評指標的嬗進及其反思[J].法學，2020，(8).此外，刑事立案權(quán)在我國分立為公安刑事立案和法院刑事立案，檢察院的立案監(jiān)督更多地關(guān)注公安刑事立案，對法院的自訴立案關(guān)注度不夠，進一步給法院的違法不立案行為留下監(jiān)管盲區(qū)。結(jié)合鮑某某性侵養(yǎng)女案，控告人最初向法院提出控告時，法院以沒有管轄權(quán)為由建議李某某向公安機關(guān)提出控告，而不是直接移送至有管轄權(quán)的公安機關(guān)，也增添了控告人在立案之路上的障礙。

(二)檢察院調(diào)查知情權(quán)欠缺保障

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》賦予了人民檢察院偵查監(jiān)督部門在開展刑事立案監(jiān)督工作時，調(diào)查并核實證據(jù)材料的權(quán)力，但是卻沒有明確賦予刑事立案監(jiān)督的另外一個部門——控告申訴部門相同的權(quán)力依據(jù)。這就導致控告申訴部門受理當事人申訴后，在開展立案監(jiān)督工作過程中無法根據(jù)實際需要隨時介入公安機關(guān)的立案活動進行調(diào)卷，因而無法保證對有錯誤的立案活動進行及時、有效制約。上述問題歸根結(jié)底是由于立法上的缺失，檢察機關(guān)的調(diào)查知情權(quán)未得到有效保障，致使立案監(jiān)督的信息獲取通道不暢，顯著影響及制約檢察機關(guān)刑事立案監(jiān)督活動的開展。根據(jù)《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》第3條規(guī)定：“公安機關(guān)與人民檢察院應當建立刑事案件信息通報制度，定期相互通報刑事發(fā)案、報案、立案、破案和刑事立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、批捕、起訴等情況，重大案件隨時通報?！钡趯嶋H工作中，建立、落實刑事案件信息共享平臺及配套的工作機制，需要具備資金、技術(shù)等方面的支持。(5)彭現(xiàn)如，閆芳.刑事立案監(jiān)督中的難題與對策[J].人民檢察，2012，(3).以目前國內(nèi)的現(xiàn)狀來看，地方公安機關(guān)、檢察機關(guān)和法院在信息共享方面存在技術(shù)壁壘，尚不能全部達到上述條件，無法有效實現(xiàn)公檢法體系相互溝通協(xié)作的主動性和及時性。

實踐中，檢察機關(guān)執(zhí)行的刑事立案監(jiān)督工作往往是一種事后監(jiān)督，即只有在公安機關(guān)或法院已經(jīng)做出立案或不立案的決定之后，檢察機關(guān)才開始介入。又由于刑事立案過程中的立案信息具有獨立性和封閉性等特點，檢察機關(guān)通常僅對刑事立案的結(jié)果實施監(jiān)督，難以對刑事立案的過程進行監(jiān)督。受以上因素的影響，當公安機關(guān)或人民法院作出不予立案決定后，檢察機關(guān)在立案監(jiān)督的方式上更多采取的是書面審查，在刑事立案有效信息的獲取上面臨滯后和衰減，導致其書面審查結(jié)果不可避免地具有局限性和片面性，嚴重影響檢察機關(guān)的刑事立案監(jiān)督效果。即使檢察機關(guān)根據(jù)不充分的證據(jù)信息，作出了糾正違法立案的檢察意見并向公安機關(guān)或法院發(fā)出《通知立案書》，同時《刑事訴訟法》也跟進規(guī)定被監(jiān)督機關(guān)負有回應的義務，但是檢察機關(guān)立案監(jiān)督在執(zhí)行層面的剛性支持仍有待提高。檢察機關(guān)立案監(jiān)督的方式趨于行政化，缺乏法律強制性細則，致使實踐中的檢察機關(guān)所作出的立案監(jiān)督，在執(zhí)行效果上差強人意。(6)萬毅.刑事立案同步監(jiān)督機制的構(gòu)建——以S省N縣檢察院的改革實踐為樣本[J].人民檢察，2017，(24).

(三)刑事立案監(jiān)督部門設(shè)置不夠合理

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中未明確規(guī)定人民檢察院的立案監(jiān)督工作由某個部門專屬負責，而是由偵查監(jiān)督部門和控告申訴部門共同負責。由于兩部門在立案監(jiān)督職責上的相互交叉，導致跨部門溝通成本的徒增，甚至出現(xiàn)相互推責的可能。即使法律法規(guī)明確兩部門的職責分工，即偵查監(jiān)督部門負責在監(jiān)督審查批捕中主動進行立案監(jiān)督；控告申訴部門負責受理當事人不服公安機關(guān)或法院不予立案的決定而提出的申訴，但是實踐中，立案后的偵查活動監(jiān)督占據(jù)偵查監(jiān)督部門大量的時間和精力，很大程度上影響立案監(jiān)督工作的有效開展。更為重要的是，刑事立案監(jiān)督是入罪的“入場券”，立案監(jiān)督在性質(zhì)上與偵查監(jiān)督有著本質(zhì)的不同，其法律地位的重要性不言而喻?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定該將立案監(jiān)督職責分派給偵查監(jiān)督和控告申訴兩個部門，會分散執(zhí)法監(jiān)督集中力，不利于專項開展刑事立案監(jiān)督工作。

三、校準：刑事立案監(jiān)督工作的補正建議

為保障公民合法權(quán)益，不使無罪之人被法律所侵犯，我國有必要針對刑事立案監(jiān)督存在的問題進行校準，在犯罪行為發(fā)生后及時追訴與懲戒犯罪主體，進一步完善刑事立案監(jiān)督工作，更好地發(fā)揮檢察機關(guān)在立案監(jiān)督中的法定職責，具體路徑分析如下。

(一)完善刑事立案監(jiān)督法律法規(guī)

對于公安機關(guān)接到《通知立案書》后仍不立案的情形，刑事立案監(jiān)督相關(guān)立法應完善補正其對應的罰則，為檢察院開展立案監(jiān)督工作提供執(zhí)法依據(jù)。如，立法中補正完善對立案監(jiān)督程序最后一公里問題的強制解決措施，對于公安機關(guān)或人民法院在收到檢察院的《糾正違法通知書》后，仍拒不糾正其違法違規(guī)行為的，應當暫停相關(guān)責任人的職務活動，更換辦案人員，并對公安機關(guān)或法院的違法責任人進行行政處罰，情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，應當依法追究其刑事責任。必要的情況下，檢察院可以跨省開展交叉立案監(jiān)督，為公安機關(guān)依法接受立案監(jiān)督提供震懾力。

此外，當前的刑事立案標準要求同時具備“有犯罪事實發(fā)生”和“需要追究刑事責任”兩個條件，其中“需要追究刑事責任”本身涉及行為人的刑事責任能力、主觀故意或過失等方面的考察因素。然而，對于公安機關(guān)管轄的刑事案件中，刑事責任所涉及的考察因素在沒有啟動刑事立案程序之前，是難以確認的；對于法院管轄的自訴刑事案件中，刑事責任應否被追究，應該屬于審判階段裁判的事項。又根據(jù)無罪推定的刑事司法原則，任何行為人在未經(jīng)依法審判有罪之前，都應視其為無罪。從該原則出發(fā)，在刑事立案階段弱化“需要追究刑事責任”這一刑事立案標準，不但符合刑事立案階段對于違法阻卻事由的客觀實踐需要，也更加符合無罪推定原則的應有之義。在適當降低刑事立案標準的同時，應完善被調(diào)查對象的救濟機制。在內(nèi)部，被調(diào)查人有權(quán)向本級立案機關(guān)申請復議或向立案機關(guān)的上一級機關(guān)申請復核；在外部，被調(diào)查人認為立案機關(guān)的刑事初查行為違法時，有權(quán)向檢察機關(guān)申訴。因此在立案階段，《刑事訴訟法》應保證被調(diào)查對象在合法權(quán)益遭受公安機關(guān)或法院侵害時，可以獲得內(nèi)部、外部通達的救濟渠道，最大程度上減輕刑事立案標準的放寬所帶來的反面效應。

(二)拓寬人民檢察院調(diào)查知情渠道

一是充分發(fā)揮立案監(jiān)督程序公開機制。對于引發(fā)社會輿論的敏感案件或涉及社會公共利益的重大案件，立案監(jiān)督程序公開可以采取公開聽證這種現(xiàn)代行政法治程序。在聽證過程中，檢察機關(guān)可以邀請被害人、被調(diào)查人、代理律師參與，并直接聽取案涉相關(guān)當事人的言辭，有效彌補傳統(tǒng)的書面審查導致的部分信息缺失，增強對案件經(jīng)過的全面了解，更好地還原案件客觀事實，對立案監(jiān)督作出更準確的判斷。(7)宋英輝.刑事訴訟原理[M].北京：法律出版社，2014.從另一方面來看，聽證程序因為有案涉當事人的深度參與，以及向整個社會公開，也是對檢察機關(guān)立案監(jiān)督過程的補充監(jiān)督，從而提高社會公眾對立案監(jiān)督結(jié)果的接受程度。此外，應加強全民普法教育，當發(fā)生公安機關(guān)對刑事案件不立案的情形時，涉案當事人可以熟知其尋求法律監(jiān)督救濟的途經(jīng)，通過向人民檢察院提供立案監(jiān)督線索、提出申訴等方式，補充人民檢察院的調(diào)查知情渠道，從而更好地維護公民的合法權(quán)益。

二是推廣信息共享平臺建設(shè)。在當今互聯(lián)網(wǎng)時代，將大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等技術(shù)應用在辦案系統(tǒng)中，能大幅提升檢察機關(guān)的辦案效率。首先，檢察機關(guān)應構(gòu)建立案監(jiān)督系統(tǒng)，將公安機關(guān)和人民法院的刑事立案受理信息與之共享對接，完善立案監(jiān)督信息獲取的網(wǎng)絡(luò)渠道。其次，檢察機關(guān)應建設(shè)信息共享平臺，使立案監(jiān)督系統(tǒng)與市場監(jiān)督管理局、稅務、食藥監(jiān)等行政部門的信息系統(tǒng)實現(xiàn)對接，有效銜接行政與刑事信息化工作。檢察機關(guān)通過該共享平臺可以更加簡便地整合案件不同階段、涉及不同部門的貫通信息，對刑事立案工作實現(xiàn)“刑事立案傳輸，集中研判監(jiān)督”的全過程實時監(jiān)督。(8)李亮.刑事訴訟涉案財物的救濟機制[J].國家檢察官學院學報，2016，24(3).誠然，以上科技化的辦案系統(tǒng)需要檢察機關(guān)乃至整個司法、執(zhí)法系統(tǒng)具備足夠的資金與技術(shù)支持，當前來看，并非各地方檢察機關(guān)都能達成上述信息共享平臺的實施條件。為此，檢察機關(guān)可以采用相應的過渡性解決措施，將信息共享平臺的模式應用在線下，將公安機關(guān)和法院的立案或撤案的案件相關(guān)材料主動移送至檢察機關(guān)進行備案，提升立案監(jiān)督審查的時效性。

(三)設(shè)置刑事立案監(jiān)督專屬部門

在司法實踐中，人民檢察院應合理設(shè)置及分配立案監(jiān)督工作職責，設(shè)立專項負責刑事立案監(jiān)督的部門，統(tǒng)籌行使立案監(jiān)督職權(quán)。設(shè)立專門的刑事立案監(jiān)督部門，不僅可以有效改善現(xiàn)存的雙部門負責制的弊端，還能使偵查監(jiān)督和控告申訴兩部門避免因偵查、審核、控訴等環(huán)節(jié)工作量大而在立案監(jiān)督方面欠缺投入。在此基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)輔以操作性強的時效規(guī)定，對刑事案件的受理、審查、移送、反饋、答復等各個環(huán)節(jié)明確具體的執(zhí)行時效，消除公安機關(guān)拖延立案的死角，推進立案監(jiān)督工作高效開展。人民檢察院設(shè)置的刑事立案監(jiān)督專屬部門應獨立行使刑事立案監(jiān)督職能，集中精力解決目前執(zhí)法部門存在的刑事案件應立不立的癥結(jié)，從而減少雙部門負責制下的職權(quán)分歧與相互扯皮的現(xiàn)象。(9)劉寧.我國刑事立案監(jiān)督問題研究[J].山東行政學院學報，2017，(4).同時，人民檢察院應厘清立案監(jiān)督與偵查監(jiān)督等其它法律監(jiān)督的界限，提高刑事立案監(jiān)督的法律地位，為檢察機關(guān)積極行使刑事立案監(jiān)督職權(quán)創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，使公民的合法權(quán)益得到更好的保障。

其次，人民檢察院應積極推廣派駐中心檢察室機制。以北京市為例，自2016年底開始運行派駐中心檢察室以來，北京市檢察機關(guān)刑事立案監(jiān)督的數(shù)量持續(xù)提升，派駐中心檢察室成為線索發(fā)現(xiàn)的重要渠道，立案監(jiān)督工作成效顯著。派駐中心的設(shè)立，將人民檢察院的立案監(jiān)督時點前移，實現(xiàn)人民檢察院提前參與到公安機關(guān)的立案環(huán)節(jié)，從控告人提出控告開始，案件就進入到檢察機關(guān)監(jiān)督的視野當中，避免了立案監(jiān)督事后審查的信息衰減。與此同時，派駐中心檢察室的設(shè)立還對立案監(jiān)督的線索來源起到拓展作用。公安機關(guān)獨立的刑事立案決定權(quán)，使檢察機關(guān)難以及時全面地掌握立案相關(guān)數(shù)據(jù)。設(shè)立了派駐中心后，檢察機關(guān)可以通過派駐中心檢察室的信息數(shù)據(jù)庫，掌握相應時期內(nèi)的刑事立案案件，對比已抓獲和已羈押的人員信息，鎖定立案監(jiān)督重點，提高立案監(jiān)督的靶向性。北京的派駐中心模式經(jīng)過5年的運行，被驗證是科學的，可以探索在全國更大范圍內(nèi)進行推廣適用，推進立案監(jiān)督效果從“乏力”向“助力”的轉(zhuǎn)變。

結(jié)語

從現(xiàn)階段的刑事犯罪立案環(huán)境來看，在不考慮公安機關(guān)或人民法院可能因腐敗問題而串通一氣的情況下，單以公安機關(guān)和人民法院的懶政為切口，由于公安機關(guān)辦案耗費太多的偵查資源以及人民法院現(xiàn)有隊伍不足以應對大量的待審案件等因素，眾多的疑難雜案應立而未立。尤其涉及證據(jù)被清洗后的性侵案、交易結(jié)構(gòu)復雜的非法集資案、影響當?shù)鼐蜆I(yè)的上市公司財務造假案等情況，立案機關(guān)恃現(xiàn)行立案監(jiān)督制度不夠完善而無恐，長期拖延案件的立案工作，嚴重損害被害人合法權(quán)益，危害社會公共秩序。在全面推進依法治國的目標進程中，國家既要保障公權(quán)力發(fā)揮效果，又要對公權(quán)力的運行進行約束與監(jiān)督，時刻向上攀登新高度以回應時代新要求。因此，完善刑事立案監(jiān)督制度并有效監(jiān)督和糾正公安機關(guān)及人民法院的立案違法行為，已成為保護刑事案件當事人合法權(quán)益的必補一課，也是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的應有之舉。