鄭 磊

引言：備案審查工作開啟新征程

黨的二十大報告提出“完善和加強備案審查制度”，(1)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》(2022年10月16日)，載《中國人大》2022年第21期，第15頁。開啟了備案審查工作的新征程。2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，備案審查工作實踐呈現(xiàn)出諸多承前啟后的標志性事件。諸如，《立法法》第二次修改實現(xiàn)四大審查方式全面入法，(2)參見鄭磊：《四大備案審查方式的制度化軌跡》，載《北京航空航天大學學報(社會科學版)》2023年第5期，第1-10頁。研究出臺具有法律位階的《全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》(3)關(guān)于研究出臺《全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》的部署，參見《全國人大常委會2023年度工作要點》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2023年第四號，第472頁；《全國人大常委會2023年度立法工作計劃》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2023年第四號，第483頁；沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于十三屆全國人大以來暨2022年備案審查工作情況的報告》(2022年12月28日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十八次會議上)，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2023年第一號，第159頁。(以下簡稱《完善備案審查決定》)，向社會公開工作案例、探索備案審查案例指導制度，(4)至2023年1月、8月，全國人大常委會法工委通過“中國人大網(wǎng)”向社會公開工作案例2件，分別是：《關(guān)于地方物業(yè)管理條例限制業(yè)主共同管理權(quán)有關(guān)規(guī)定的審查研究案例》(備案審查工作案例2022年第1號)，中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202301/6ab1c15842974b43ab7295f6e95f8912.shtml，最后訪問時間：2023年10月9日；《對地方物業(yè)管理條例有關(guān)移交專業(yè)經(jīng)營設(shè)施設(shè)備所有權(quán)等規(guī)定的審查研究案例》(備案審查工作案例2023年第1號)，中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202308/20f905a54a2740a28ebbc98ed7fe564b.shtml，最后訪問時間：2023年10月9日。作為備案審查理論研討通說體系之標志性載體的教材編寫工作開始啟動。(5)參見《“備案審查教材建設(shè)研討會”在北京航空航天大學成功舉辦》，“備案審查制度研究”公眾號：https：//mp.weixin.qq.com/s/L88oG2PEU5oQfo3ZZCwIzA，最后訪問時間：2023年10月6日。

這些工作的陸續(xù)展開，既是在新時代以來備案審查工作實踐和理論積累的基礎(chǔ)上的水到渠成，又是備案審查工作全面進入新征程的標志。 “備案審查之中國特色動態(tài)面向和靜態(tài)面向，交疊投射在備案審查實踐政策先導、規(guī)范凝練、案例推廣的脈絡(luò)中。這既是加強備案審查制度和能力建設(shè)的實踐脈絡(luò)，也是關(guān)于備案審查實踐素材的三元結(jié)構(gòu)和三大檢索要道?！?6)“政策、法律、案例三元結(jié)構(gòu)”不僅是中國備案審查實踐素材的三種類型，而且是考察中國備案審查實踐的三種基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。筆者2022年首次對此結(jié)構(gòu)進行了階段性的梳理和論述[鄭磊：《新時代備案審查研究的三元實踐素材：政策·制度·案例》，載《法治時代》2022年創(chuàng)刊號(總第1期)，第38-41頁]。2023年，筆者對此三元結(jié)構(gòu)理論圖景進一步進行梳理和論述。進而言之，政治、制度、案例與學說的四元結(jié)構(gòu)，是更為完整的線索結(jié)構(gòu)，在制度史梳理、學術(shù)史梳理、比較法梳理等領(lǐng)域都有不同程度的運用。例如，張莉教授曾概括梳理了“制度、學說與判例”——當代法國公法的三重研究視角，并將之列為其著作的副標題。參見張莉：《當代法國公法——制度、學說與判例》，中國政法大學出版社2013年版，第4頁。本文擬繼續(xù)沿著政策、法律、案例的三元結(jié)構(gòu)進程，圍繞2023年備案審查制度體系建設(shè)匯聚呈現(xiàn)的各項里程碑舉措之間的邏輯脈絡(luò)、互動結(jié)構(gòu)，以備案審查的2023場景為例，梳理完善和加強備案審查制度的結(jié)構(gòu)原理和進路，探索并完善備案審查研究的自主知識體系結(jié)構(gòu)。

一、政策：“完善和加強備案審查制度”的開局之年

黨的二十大報告首次提出的兩項命題“健全保證憲法全面實施的制度體系”“完善和加強備案審查制度”，(7)同注①。向備案審查工作提出了打開新圖景、開啟新征程的要求，這一新要求體系在2023年全面開局。

(一)在“加強制度和能力建設(shè)”的基礎(chǔ)上開啟“完善和加強備案審查制度”的新征程

自黨的十八屆四中全會提出“加強備案審查制度和能力建設(shè)”以來，(8)參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過)，載《人民日報》2014年10月29日，第1版。備案審查工作近年取得了有目共睹的成就。在此基礎(chǔ)上，進入第二個一百年，黨中央進一步提出了備案審查工作的進階要求。

2021年10月，在黨的歷史上、人民代表大會制度史上的首次中央人大工作會議上，總書記對備案審查工作提出了新要求：“加強對憲法法律實施情況的監(jiān)督檢查，提高合憲性審查、備案審查工作質(zhì)量，堅決糾正違憲違法行為?！?9)習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，載《求是》2022年第5期，第8頁。這項要求包含了三方面的新內(nèi)涵：第一，提高要求，對備案審查工作提出了從“加強……制度和能力建設(shè)”升格到“提高……質(zhì)量”的新要求。第二，突出重點，合憲性審查同備案審查連接組詞，進一步強調(diào)憲審備審之間的更為緊密的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)和更有顯現(xiàn)度的重點突破。第三，職權(quán)聯(lián)動，接連“加強對憲法法律實施情況的監(jiān)督檢查”概括性職權(quán)強調(diào)合憲性審查、備案審查，要求憲審備審工作同監(jiān)督檢查憲法法律實施情況的各類職權(quán)之間加強職權(quán)聯(lián)動，在職權(quán)聯(lián)動中，既提高憲審備審工作質(zhì)量，又加強對憲法法律實施情況的監(jiān)督檢查，實現(xiàn)職權(quán)相得益彰。

2022年10月，黨的二十大報告將首提在中央人大工作會議上的備案審查工作新征程要求，凝練為“完善和加強備案審查制度”命題，繼黨的十八屆四中全會吹響“加強備案審查制度和能力建設(shè)”的新時代集結(jié)號后，(10)同注⑧。全面開啟備案審查工作新征程。

2022年12月，習近平總書記的署名文章《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現(xiàn)行憲法公布施行40周年》概括了黨的十八大以來“憲法制度建設(shè)和憲法實施”方面取得的歷史性成就，其中就包括“完善憲法監(jiān)督制度，加強合憲性審查、備案審查制度和能力建設(shè)，憲法監(jiān)督水平穩(wěn)步提高”，(11)習近平：《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現(xiàn)行憲法公布施行40周年》，載《中國人大》2022年第24期，第6頁。并整合重申了“提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量，推進合憲性審查工作，落實憲法解釋程序機制，積極回應(yīng)社會各方面對涉憲問題的關(guān)切”(12)同注，第8頁。的新要求。

(二)在健全保證憲法全面實施的“制度體系”的新圖景中“完善和加強備案審查制度”

2012年12月4日，習近平同志履新總書記伊始，便擲地有聲地強調(diào)了“全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作”“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施”等一系列新時代加強憲法監(jiān)督和實施的標志性命題。(13)參見習近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話(2012年12月4日)》，載《習近平談治國理政》(第1卷)，外文出版社2014年版，第138頁。

黨的十八屆四中全會在“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”命題結(jié)構(gòu)中，連接提出“加強備案審查制度和能力建設(shè)”。

黨的十九屆四中全會在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的譜系中明確提出“健全保證憲法全面實施的體制機制”，并在“體制機制”結(jié)構(gòu)中重申“加強備案審查制度和能力建設(shè)”。(14)參見《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過)，載《人民日報》2019 年11月6日，第1版。

黨的二十大報告則進一步升格至“健全保證憲法全面實施的制度體系”重大命題，以此為全面開啟新征程的備案審查工作提供新圖景。正是在此結(jié)構(gòu)圖景中，對應(yīng)升格提出“完善和加強備案審查制度”新要求。

習近平總書記在《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現(xiàn)行憲法公布施行40周年》中進一步闡述和布局“健全保證憲法全面實施的制度體系”，其依據(jù)及淵源類型包括“堅持憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神全面貫徹”，其重點和抓手以及相關(guān)體系在于“堅持憲法實施、憲法解釋、憲法監(jiān)督系統(tǒng)推進”，其依托機制是法治體系之五大子體系“統(tǒng)籌推進法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)”，具體目標在于“確保憲法得到完整準確全面貫徹”。(15)同注，第8頁。在此基礎(chǔ)上，進一步深化強調(diào)“要完善憲法監(jiān)督制度”這一重點和抓手，其規(guī)范基礎(chǔ)在于“推進憲法監(jiān)督的規(guī)范化、程序化建設(shè)”，其關(guān)鍵性標志在于“提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量”“積極回應(yīng)社會各方面對涉憲問題的關(guān)切”，其關(guān)鍵機制在于“推進合憲性審查工作，落實憲法解釋程序機制”。

由此，“健全保證憲法全面實施”作為“首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作”的戰(zhàn)略定位，從落實為“體制機制”要求并進階至“制度體系”新要求，而且這一新圖景，構(gòu)成了提出并展開“完善和加強備案審查制度”進階要求的背景結(jié)構(gòu)。

二、法律：備案審查制度法律化匯聚提速

及時法律化、適時體系化，是新時代備案審查工作的一項法寶。近年來，許多成熟的備案審查實踐經(jīng)驗持續(xù)性地上升為公開的或內(nèi)部的工作機制，并經(jīng)此進一步升格為國家法律制度，在2023年匯聚并提速。多項備案審查法律化的立法程序完成并交匯在2023年，根據(jù)《全國人大常委會2023年度工作要點》，“健全保證憲法全面實施的制度體系”的工作部署中，包括“做好立法法修正草案提請大會審議工作，修改各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法”“就完善和加強備案審查制度作出有關(guān)決定”。(16)關(guān)于立法法修改、監(jiān)督法修改、研究出臺《全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》的部署，同注③《全國人大常委會2023年度工作要點》，第472頁；《全國人大常委會2023年度立法工作計劃》，第479、483頁；沈春耀文，第159頁。2023年，不僅是“完善和加強備案審查制度”的標志性年份，而且也將成為推進憲法監(jiān)督“規(guī)范化、程序化”建設(shè)整體的一個標志性年份。

黨的十八大以來，備案審查工作的持續(xù)制度化及其走向可以被大致概括為標志鮮明的“四步走”階段，這一階段結(jié)構(gòu)構(gòu)成了觀察備案審查立法標志性舉措集中呈現(xiàn)的2023交匯年的時代背景。

(一)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》(2019年)

2019年12月16日，第十三屆全國人大常委會第四十四次委員長會議通過了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》(以下簡稱《工作辦法》)，這是全國人大常委會貫徹黨中央關(guān)于加強備案審查制度建設(shè)決策部署的重要的階段性成果，為開展備案審查工作提供了有力的支撐和指引，在多個方面為備案審查制度化在新時代邁出了第一步：第一，為備案審查工作提供了統(tǒng)一的工作制度規(guī)范，《工作辦法》將原有的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》(17)《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，2000年10月16日第九屆全國人大常委會第三十四次委員長會議通過，于第十屆全國人大常委會期間通過2003年8月15日第六次委員長會議、2005年12月16日第四十次委員長會議的兩次修訂。《司法解釋備案審查工作程序》，2005年12月16日第十屆全國人大常委會第四十次委員長會議通過。合并，并進行豐富完善，形成總則、備案、審查、處理、反饋與公開、報告工作、附則共七章57條。第二，《工作辦法》全面總結(jié)了備案審查工作此前階段的實踐經(jīng)驗，盡可能地吸收了一些行之有效的探索、進展和經(jīng)驗。(18)參見梁鷹：《備案審查工作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望——以貫徹執(zhí)行〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉為中心》，載《地方立法研究》2020年第6期，第1-20頁。第三，既為各地方人大制定和完善備案審查制度規(guī)范，提供有據(jù)可循的規(guī)范方案，也要求地方各級人大常委會參照《工作辦法》對一府一委兩院開展備案審查工作。(19)參見《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第55條。

(二)地方組織法、全國人大常委會議事規(guī)則、立法法、監(jiān)督法

近年來，多部憲法性法律接連修改，為備案審查制度化提供了難得的連續(xù)法律化契機。尤其是2022年的地方組織法修改和全國人大常委會議事規(guī)則修改、2023年的立法法修改，以及正在進行中的監(jiān)督法修改，不僅推動了備案審查工作依據(jù)制度化在法律層面的集中連續(xù)推進，而且，循著各部法律的調(diào)整對象分工，分別對各級人大職責、立法型規(guī)范性文件備案審查、非立法型規(guī)范性文件備案審查等部分展開依據(jù)入法和規(guī)范完善。

1.地方組織法六修、全國人大常委會議事規(guī)則首修：備案審查職責“一原則、一規(guī)則”并增

2022年3月11日，第十三屆全國人大第五次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》，地方組織法第六次修正。這次修改涉及備案審查的修改內(nèi)容，主要是增加規(guī)定備案審查職責的“一原則、一規(guī)則”兩個方面：

第一，將“保證憲法、法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)域的實施”寫入總則，明確將地方政權(quán)機關(guān)的法治統(tǒng)一職責確立為地方組織法上的法律原則。多個新增條款結(jié)構(gòu)性充實“總則”內(nèi)容，是這次修正的重要方面，其中重要的一條是，根據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定精神，明確地方人大和地方政府在國家法治統(tǒng)一中的職責，新增的第5條規(guī)定：“地方各級人民代表大會、縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會和地方各級人民政府遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下、充分發(fā)揮地方的主動性積極性的原則，保證憲法、法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)域的實施?！笨倓t章新增的這一備案審查原則條款，連同縣級以上地方各級人大(第11條)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大(第12條)、縣級以上地方各級常委會(第50條)三者職權(quán)條款均首項規(guī)定的“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律……的遵守和執(zhí)行”三處原有條款，以“1+3”的四重奏結(jié)構(gòu)，為地方政權(quán)機關(guān)尤其地方人大開展備案審查工作直接且反復(fù)地提供了法治統(tǒng)一職責依據(jù)。

第二，將“聽取和審議備案審查工作情況報告”工作機制直接增列為地方各級人大常委會的第10項職權(quán)。2017年12月，全國人大常委會首次聽取和審議法工委備案審查工作情況報告，自此，不僅逐年審議備審年報在全國人大常委會成為常態(tài)，有效實現(xiàn)了備案審查工作在全國人大常委會層面的“顯性化”；(20)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查理論與實務(wù)》，中國民主法制出版社2020年版，第189頁。而且，全國人大常委會法工委“以建立健全人大常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度機制為抓手，推動地方人大常委會備案審查延伸并覆蓋本級和下級應(yīng)當受人大監(jiān)督的所有規(guī)范性文件”，(21)沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2019年備案審查工作情況的報告》(2019年12月25日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議上)，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2020年第一號，第240-245頁。自2019年備審年報開始至地方組織法修改前的三份備審年報逐年統(tǒng)計備審年報覆蓋省級、市級、縣級人大常委會建立備審年報制度數(shù)字進度，并在2022年報告中匯總指出，“2019年，實現(xiàn)省級人大常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度全覆蓋；2021年，實現(xiàn)設(shè)區(qū)的市級全覆蓋；2022年，力爭實現(xiàn)縣級全覆蓋”。(22)同注③沈春耀文，第150-159頁。地方組織法將備審年報增列為地方人大常委會職權(quán)，既使備審年報從工作抓手、工作機制升格為地方各級人大常委會的法定職權(quán)，同時也使之從一項推進備案審查工作的單純舉措發(fā)展為履行法定職責的常態(tài)行為。與此相連，2022年6月全國人大常委會議事規(guī)則修改，第33條第9項將法制工作委員會備案審查工作情況的報告也增列為全國人大常委會全體會議定期聽取的報告。這兩項法律修改，使備案審查工作報告制度從促進備案審查工作“顯性化”的一項重要工作舉措上升為一項法律制度，對于打開了備案審查工作匯聚提升法律化的進程而言，意義重大而深遠。

2.立法法二修：“審查程序—審查方式—審查結(jié)構(gòu)”逾十處憲審備案要點

2023年3月13日，第十四屆全國人大第一次會議表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，這是立法法自2015年首修后的第二次修改?！耙岁P(guān)注的是，此次立法法修改涉及備案審查制度的，不論是條文數(shù)目還是條款內(nèi)容，幅度都比較大”，(23)朱寧寧：《備案審查制度進一步完善和加強令人期待》，載《法治日報》2023年3月6日，第7版。相關(guān)修改廣泛涉及十余處，可將之結(jié)構(gòu)性地概括為法律審議、備案審查雙重程序、審查方式、審查基準四個方面：

第一，法律審議程序有三個條款增加規(guī)定“涉及的合憲性問題”，強調(diào)事中合憲性審查要求。在法律審議程序中，新增的相關(guān)規(guī)定是：提出法律案，其中法律草案的說明應(yīng)當包括“涉及合憲性問題的相關(guān)意見”；不論是“列入全國人民代表大會會議議程的法律案”(第23條)還是“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案”(第36條)，其中對“涉及的合憲性問題”，憲法和法律委員會應(yīng)當在修改情況的匯報或者審議結(jié)果報告中予以說明。“添加‘涉及合憲性問題’這一表述，意味著要求法律在審議中明確和加強合憲性論證，是對合憲性的進一步強調(diào)?！焙蠎椥詫彶榘ㄊ孪葘彶楹褪潞髮彶?，兩者具有相通的原理，法律審議程序中的合憲性審查雖然在程序上區(qū)別于事后的合憲性備案審查，但其原理對后者可共享或參照。

第二，備案審查程序相關(guān)條款在原先三處“同憲法或者法律相抵觸”之后增加規(guī)定“或者存在合憲性、合法性問題”，明確事后合憲性要求。(24)關(guān)于立法法修改中合憲性審查相關(guān)內(nèi)容的概括，全國人大常委會法工委副主任武增在采訪中指出：“完善合憲性審查的制度規(guī)范。把合憲性審查工作貫徹到起草、審議、備案審查各個環(huán)節(jié)?！眳⒁娢湓觯骸缎薷牧⒎ǚǎ傩沼卸嗝芮?？》，中國之聲：https：//content-static.cctvnews.cctv.com/snow-book/index.html？item_id=7646799606470548749&toc_style_id=feeds_default&share_to=wechat_timeline&track_id=d2c18e13-f280-4b0d-9556-49bd87e6107e，最后訪問時間：2023年10月9日。又如，全國人大常委會法工委國家法室主任童衛(wèi)東指出，“明確合憲性審查要求，加強憲法實施和監(jiān)督”的相關(guān)修改，包括明確“法律案起草和審議過程中”以及“備案審查工作中”的合憲性審查要求。參見童衛(wèi)東：《新〈立法法〉的時代背景與內(nèi)容解讀》，載《中國法律評論》2023年第2期，第197-199頁。具體包括：增加規(guī)定，國務(wù)院等六類主體只要認為法規(guī)存在合憲性、合法性問題的，即可向全國人大常委會提出法規(guī)審查要求；全國人大專門委員會(以下簡稱“專委會”)、常委會工作機構(gòu)在審查中，只要認為存在合憲性、合法性問題的，即可向制定機關(guān)提出審查意見；制定機關(guān)對此若不予以修改，則應(yīng)啟動經(jīng)由委員長會議予以撤銷的議案、建議提請常委會審議決定。

根據(jù)立法法的原有規(guī)定，審查要求的提出以及專委會、工作機構(gòu)向制定機關(guān)提出審查意見乃至向委員長會議提出予以撤銷決定的議案建議，均以“同憲法或者法律相抵觸”為條件，這是合憲性審查基準、合法性審查基準在審查程序的中間環(huán)節(jié)和內(nèi)置條件上的體現(xiàn)，不同于審查基準在改變或者撤銷職權(quán)、審查決定相關(guān)條款中的規(guī)定，這里不排除審查程序?qū)嵺`中就僅僅存在合憲性、合法性問題嫌疑提出審查要求、審查意見乃至審查決定議案建議。因為審查要求主體以及專委會、工作機構(gòu)審查研究環(huán)節(jié)、審查決定議案環(huán)節(jié)關(guān)于合憲性、合法性的理解，尚不是最終的正式理解，并不代表必然會在常委會層面得出同憲法法律相抵觸的決定。然而，對“同憲法或者法律相抵觸”條件過于謙抑乃至嚴苛化理解，是實踐中面臨的現(xiàn)實問題，也是至今尚未出現(xiàn)相關(guān)國家機關(guān)提出法規(guī)審查要求的實踐，(25)至今6份備審年報關(guān)于審查要求的情況，一直在不斷重復(fù)“沒有收到過有關(guān)國家機關(guān)提出的審查要求”。需要指出的是，2022年報告關(guān)于審查要求的介紹，表述上出現(xiàn)了微妙的變化，加上了一句“除個別情形外”，沒有收到過國家機關(guān)提出的審查要求。同注③沈春耀文，第151頁。至今未見專委會、工作機關(guān)提出審查決定的實踐和正式報道的原因之一。針對這一實踐問題，備案審查程序規(guī)定中三處插入式增補“或者存在合憲性、合法性問題”的表述，是對作為審查程序中相關(guān)環(huán)節(jié)和內(nèi)置條件的“同憲法或者法律相抵觸”的已有條件的關(guān)聯(lián)內(nèi)容的單列明確和重申強調(diào)，雖然并不帶來合憲性、合法性審查基準規(guī)范內(nèi)涵的擴容，但著眼于在實踐效果上降低對于審查要求、審查決定議案建議等的“心理門檻”，(26)筆者接受界面新聞采訪時闡述了規(guī)范實效意義上的審查要求“心理門檻”，參見《立法法完成第二次修改，有何影響？》，界面新聞：https：//m.jiemian.com/article/9075701.html，最后訪問時間：2023年10月9日。以激活審查要求、拓展審查意見、推動審查決定議案建議。

第三，四大審查方式全線入法。一方面，備案審查實踐中已經(jīng)較為成熟，但尚未獲得明確法律依據(jù)的審查方式，應(yīng)寫入立法法，新增條款包括國務(wù)院備案審查工作機構(gòu)的主動審查(第111條第1款)，全國人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)以及國務(wù)院的專項審查(第111條)以及同專項審查密切關(guān)聯(lián)的集中清理(第116條)，移送審查所依托的銜接聯(lián)動機制(第115條)，“第五章 適用與備案審查”篇幅新增了三條至十九條，盡為上述三個審查方式條款。經(jīng)此擴容，四元審查方式從部分法律化實現(xiàn)了全面法律化。另一方面，回應(yīng)備案審查實踐問題，完善修改已有審查方式條款，(27)童衛(wèi)東主任將立法法第二次修改中“完善備案審查制度”的相關(guān)內(nèi)容概括為三個方面，均是關(guān)于審查方式的內(nèi)容，包括：完善主動審查和依申請審查，落實黨中央關(guān)于建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制的要求，明確法律法規(guī)清理制度。同注童衛(wèi)東文，第203頁。如前已述的兩例可見，一是主動審查主體從2015年增列的全國人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)擴容至國務(wù)院備案審查工作機構(gòu)(第111條第2款)，二是審查要求的提出條件單列重申“或者存在合憲性、合法性問題”(第110條)，探索降低對于審查要求的“心理門檻”。(28)同注②鄭磊文，第1-10頁。

第四，總則條款中審查基準的規(guī)范依據(jù)和規(guī)范要素豐富化。2023年《立法法》修改，“第五章 適用與備案審查”中并沒有出現(xiàn)審查基準相關(guān)條款的專門修改，然而，總則條款中“完善立法的指導思想和原則”的每一項修改，均不同程度地拓展了審查基準的規(guī)范依據(jù)、明確了審查基準的規(guī)范要素。尤其政治性基準以及同其具有類型親緣性適當性基準，在新增或修改的總綱條款中獲得了明確規(guī)定之規(guī)范要素的大幅度擴容，第3條新增的內(nèi)容“‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推進中國特色社會主義法治體系建設(shè)，保障在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”，拆條新增的第4條規(guī)定“立法應(yīng)當堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持改革開放，貫徹新發(fā)展理念，保障以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興”，新增的第8條規(guī)定“立法應(yīng)當倡導和弘揚社會主義核心價值觀，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，鑄牢中華民族共同體意識，推動社會主義精神文明建設(shè)”，新增的第9條規(guī)定“立法應(yīng)當適應(yīng)改革需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導、推動、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用”?？倓t中新增的這些立法指導思想和原則條款，均是典型的政治性基準條款。同時，從以法規(guī)范明確規(guī)定審查基準要素的角度看，也可在寬泛意義上視為合法性審查基準的范疇。“立法應(yīng)當堅持和發(fā)展全過程人民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進社會公平正義?！钡?條新增的第1款規(guī)定“立法應(yīng)當堅持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進社會公平正義”，則為合法性基準明文規(guī)定了全過程人民民主、人權(quán)、公平正義等規(guī)范要素。第5條新增了“符合憲法的規(guī)定、原則和精神”內(nèi)容，不僅強調(diào)了典型合憲性基準，而且是立法法2023年修改中審查基準相關(guān)修改的標志性內(nèi)容。

3.監(jiān)督法首修：非立法型規(guī)范性文件備案審查法規(guī)范的集中完善

2006年8月，《監(jiān)督法》經(jīng)過“連續(xù)五屆人大不懈努力”，“二十年磨一劍”，(29)毛磊、杜文娟：《二十年磨一劍——記監(jiān)督法出臺前后》，載《人民日報》2006年8月30日，第13版。在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議上通過，“第五章 規(guī)范性文件的備案審查”專章規(guī)定了各級人大常委會對非立法型規(guī)范性文件的備案審查。

隨著實踐的不斷發(fā)展進步，監(jiān)督法出現(xiàn)了一些不適應(yīng)新形勢新要求的情況，有必要適時對之進行修改完善的需求不斷凸顯，(30)參見劉懿冰：《風好正是揚帆時——回望監(jiān)督法實施十五年》，載《中國人大》2022年第16期，第20-21頁。近年“兩會”上，關(guān)于修改監(jiān)督法的議案和發(fā)言持續(xù)出現(xiàn)，例如，2016年召開的第十二屆全國人大第四次會議上，時任上海市人大常委會主任殷一璀代表在上海代表團全體會議上發(fā)言指出，希望盡早把修改監(jiān)督法擺上議事日程。參見《殷一璀代表：建議盡早修改〈人大常委會監(jiān)督法〉》，東方網(wǎng)：https：//www.toutiao.com/article/6260240811024531713，最后訪問時間：2023年10月9日。2020年5月召開的第十三屆全國大人第三次會議上，時任上海市人大常委會主任蔣卓慶代表在參加上海代表團分組審議時發(fā)言指出，“盡快修改監(jiān)督法，把黨的意志通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，成為各級人大及其常委會做好新時期監(jiān)督工作的遵循和指南，是當前一項非常緊迫、極其重要的政治任務(wù)”。參見《蔣卓慶代表：修改監(jiān)督法，發(fā)揮好人大監(jiān)督“利劍”作用》，人民網(wǎng)：http：//sh.people.com.cn/n2/2020/0526/c134768-34043125.html，最后訪問時間：2023年8月31日。2023年召開第十四屆全國人大第一次會議期間，金力等代表提出有關(guān)修改監(jiān)督法的議案，建議立法機關(guān)及時結(jié)合改革情況，采取法律修正的方式，加快監(jiān)督法的修改工作。參見朱寧寧：《代表提出修改監(jiān)督法議案》，法治網(wǎng)：http：//www.legaldaily.com.cn/rdlf/content/2023-08/15/content_8888283.html，最后訪問時間：2023年10月9日。2018年監(jiān)督法修改列入《第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》的“第二類項目：需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案(47件)”，(31)參見《第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201809/f9bff485a57f498e8d5e22e0b56740f6.shtml，最后訪問時間：2023年10月9日。并自2021年開始出現(xiàn)在立法工作計劃中：在《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》中列入“(三)預(yù)備審議項目”后，在《全國人大常委會2022年度立法工作計劃》中列入“(二)初次審議的法律案(24件)”的第2項，至《全國人大常委會2023年度立法工作計劃》列居“(二)初次審議的法律案(18件)”第1項。(32)參見《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》，中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml，最后訪問時間：2023年10月9日。《全國人大常委會2022年度立法工作計劃》，中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202205/40310d18f30042d98e004c7a1916c16f.shtml，最后訪問時間：2023年10月9日。

修改監(jiān)督法是2023年全國人大常委會的重要立法項目，監(jiān)督法的首次修改，將體現(xiàn)包括備案審查工作在內(nèi)的人大監(jiān)督工作多年來的成果，將監(jiān)督工作的經(jīng)驗、決定和黨中央的決策部署、精神要求貫徹到法律當中。

(三)起草《全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》(2023)

黨的二十大報告提出，“完善和加強備案審查制度”。這是備案審查工作首次被寫入黨的代表大會報告，意義非同尋常。作為一項重要工作部署，全國人大常委會在黨的二十大開局之年將研究出臺完善和加強備案審查制度的決定，這是其政策基礎(chǔ)。與此同時，成熟的備案審查實踐經(jīng)驗上升為工作機制和相關(guān)制度的持續(xù)進展和不斷拓展，本身為備案審查進一步制度化、法律化，積累了工作經(jīng)驗，奠定了內(nèi)容基礎(chǔ)和工作基礎(chǔ)。在局部法律化、連續(xù)法律化的基礎(chǔ)上，備案審查法律制度進一步專題法律化、集成法律化。于是，作為貫徹落實黨的二十大備案審查進階要求的重要工作部署的《完善備案審查決定》，將于2023年研究出臺，水到渠成。

2023年開年以來，全國人大常委會法工委“草案征求意見稿”的草擬和修改，通過各地調(diào)查研究、廣泛聽取意見、成立起草工作專班、召開工作推進會與座談會、聽取專家意見等多元形式密集而深入地推進工作。單就涉及法工委備案審查專家委員會部分委員參加的專題現(xiàn)場活動來說，先后就有2月10日備案審查專家委員會會議、2月15日渝寧浙粵規(guī)范性文件制度建設(shè)重慶推進會，以及5月天津座談會、7月北京座談會，等等。(33)例如，2023年2月10日上午，全國人大常委會法工委召開備案審查專家委員會會議，聽取專家委員會委員對完善和加強備案審查制度的意見建議，法工委副主任張勇同志出席會議并講話，參見“備審動態(tài)”微信公眾號：https：//mp.weixin.qq.com/s/gXNlLtt2DTHFLsQ8Lhod5A，最后訪問時間：2023年10月9日。2月15日，全國人大常委會法工委在渝召開渝寧浙粵規(guī)范性文件制度建設(shè)推進會，法工委副主任張勇同志出席會議并講話，參見“備審動態(tài)”微信公眾號：https：//mp.weixin.qq.com/s/mVAbhk2eTK449PTqKMviOQ，最后訪問時間：2023年10月9日。5月18日，全國人大常委會法工委在天津召開完善和加強備案審查制度座談會，法工委副主任張勇同志出席會議并講話；2023年7月26日下午，全國人大常委會法工委在北京召開座談會，邀請法工委備案審查專家委員會部分委員，就“草案征求意見稿”聽取意見，法工委法規(guī)備案審查室主任嚴冬峰同志主持會議，參見“備審動態(tài)”微信公眾號：https：//mp.weixin.qq.com/s/Re-3Se7awuJmC_ieMw1aJQ，最后訪問時間：2023年10月9日。

在起草和討論過程中，各方關(guān)注的重點包括：明確備案審查原則；擴大備案范圍；綜合運用和發(fā)展審查方式，包括首次規(guī)定加強聯(lián)合審查、銜接司法程序與備案審查工作；推進合憲性審查工作，落實憲法解釋程序；明確審查的內(nèi)容和標準，包括首次重點引入比例原則；完善常委會糾正程序，增強糾錯的權(quán)威性和剛性；健全備案審查工作情況報告制度，規(guī)定將常委會的審議意見連同報告一并交由制定機關(guān)研究處理；加強備案審查信息化建設(shè)；加強備案審查理論研究，支持備案審查學科建設(shè)，推動構(gòu)建以備案審查為基礎(chǔ)的中國特色憲法監(jiān)督理論體系；加強工作聯(lián)系指導，推動地方人大常委會加強備案審查制度和能力建設(shè)，參照本決定制定或者修改本地區(qū)備案審查地方性法規(guī)；加強港澳法律備案審查工作；等等。

《完善備案審查決定》將發(fā)揮重要的功能特點和階段任務(wù)，這可從對比制度化“四步走”的其他各項標志性內(nèi)容中呈現(xiàn)出來。第一，法律位階。在《工作辦法》全面總結(jié)、系統(tǒng)規(guī)定的基礎(chǔ)上，《完善備案審查決定》進一步全面總結(jié)備案審查工作實踐經(jīng)驗并系統(tǒng)地予以制度化、規(guī)范化，以全國人大常委會決定形式作出規(guī)定，在效力位階方面上提一個臺階。第二，結(jié)構(gòu)完整。在“四法聯(lián)彈”分結(jié)構(gòu)在各部法律中分塊局部法律化的基礎(chǔ)上，以專項決定形式作出集中規(guī)定，內(nèi)容集成、結(jié)構(gòu)完整地建構(gòu)備案審查規(guī)范體系，同時也是對憲法、立法法、監(jiān)督法確立的備案審查制度的實施性規(guī)范體系。

(四)醞釀《備案審查法》

除了法律位階、結(jié)構(gòu)完整之外，若向后對比可能的進一步立法舉措，《完善備案審查決定》還具有正式立法鋪墊的功能特點和階段任務(wù)。較之典型立法形式，向前對比系統(tǒng)總結(jié)、結(jié)構(gòu)完整的決定形式，通常仍顯提綱挈領(lǐng)、篇幅有限。《完善備案審查決定》的研究出臺，為進一步醞釀《備案審查法》提供了心理基礎(chǔ)和工作基礎(chǔ)。

2022年3月，十三屆全國人大第五次會議期間，袁有方等31名代表提出“關(guān)于制定備案審查法的議案”(第281號)，建議以全國人大常委會委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》為藍本，總結(jié)吸納地方各級人大常委會備案審查工作的經(jīng)驗做法，盡早制定出臺《備案審查法》。(34)參見《第十三屆全國人民代表大會第五次會議秘書處關(guān)于代表提出議案處理意見的報告》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2022年第二號，第426頁；《全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于第十三屆全國人民代表大會第五次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2023年第一號，第124頁、第132頁。由于議案所附草案的成熟度以及當時就此立法的心理基礎(chǔ)和工作基礎(chǔ)狀況，這項議案并沒有獲得媒體的充分關(guān)注。2022年10月，隨著黨的二十大報告升格要求“完善和加強備案審查制度”，《法治日報》報道了“兩會”“關(guān)于制定備案審查法的議案”資訊。(35)參見朱寧寧：《制定備案審查法 總結(jié)經(jīng)驗做法提供制度支撐》，載《法治日報》2022年10月25日，第6版。然而，以此時的工作基礎(chǔ)和已有立法積累判斷，馬上研究出臺《備案審查法》的立法條件尚待繼續(xù)積累。11月，《民主與法制時報》以出臺《備案審查法》為主題采訪筆者時，筆者強調(diào)報道主題需客觀地加上“適時”出臺的狀語。(36)參見馬付才：《建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的備案審查制度體系 專家學者呼吁適時出臺備案審查法》，載《民主與法制時報》2022年11月8日，第3版。12月，憲法和法律委員會在其《關(guān)于第十三屆全國人民代表大會第五次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》中，將之列入“四、21件議案涉及的9個立法項目，有的可待條件成熟時列入立法規(guī)劃、年度立法工作計劃，有的可在相關(guān)法律的制定或者修改等工作中統(tǒng)籌考慮，作進一步研究”部分。

隨著2023年備案審查制度法律化的提速，立法法修改中，備案審查條款作出了較大幅度的修改，常委會也研究出臺《完善備案審查決定》，為更為精細化、更為體系化的《備案審查法》的醞釀和出臺奠定了基礎(chǔ)。使《備案審查法》在下屆全國人大研究出臺乃至推動列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃并于本屆全國人大提交初次審議，具備了可行性。如下方面的有利條件和工作基礎(chǔ)，均在2023年持續(xù)增強或提速增強：一是黨中央和各部門、各地方對備案審查工作的重視程度日益提高、戰(zhàn)略部署和工作要求不斷升格，社會影響力不斷增強；其二，備案范圍逐步擴大并已基本實現(xiàn)“全覆蓋”，審查數(shù)量逐年增加，審查力度持續(xù)加大；其三，凝練成熟的備案審查實踐經(jīng)驗出臺的工作機制，進而制定修改的國家法律匯聚提速、積累厚實；其四，備案審查工作力量和能力建設(shè)不斷加強和充實；其五，備案審查理論研究不斷深入和豐富。

此外，從立法性決定積累經(jīng)驗到典型立法適時出臺的立法階段路徑，(37)關(guān)于全國人大常委會決定，尤其是立法性決定，一直是理論爭鳴和實務(wù)探討的一個熱點話題，不僅體現(xiàn)在一般理論的討論上，而且集中體現(xiàn)在香港基本法實施具體領(lǐng)域中。就一般理論討論而言，相關(guān)文獻參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第316頁以下；江輝：《論全國人大及其常委會以決定方式行使立法權(quán)》，載《環(huán)球法律評論》2023年第1期，第94-107頁；黃宇驍：《立法應(yīng)當是抽象的嗎？》，載《中外法學》2021年第3期，第585-605頁；金夢：《我國立法性決定的規(guī)范分析》，載《法學》2018年第9期，第74-85頁；金夢：《立法性決定的界定與效力》，載《中國法學》2018年第3期，第150-163頁；秦前紅、劉怡達：《“有關(guān)法律問題的決定”：功能、性質(zhì)與制度化》，載《廣東社會科學》2017年第6期，第150-163頁；陳鵬：《全國人大常委會“抽象法命題決定”的性質(zhì)與適用》，載《現(xiàn)代法學》2016年第1期，第63-73頁；江輝：《有關(guān)法律問題的決定與法律的區(qū)別》，載《人大研究》2012年第1期，第32-34頁。全國人大常委會近年來已有立法實踐。例如，2018年的《人民陪審員法》，正是在全國人大常委會2004年審議通過的《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》、2015年的《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》、2017年的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于延長人民陪審員制度改革試點期限的決定》等持續(xù)積累的基礎(chǔ)上制定出臺的。(38)參見《關(guān)于〈中華人民共和國人民陪審員法(草案)〉的說明》(2017年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議上)，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2018年第三號，第381、382頁。再如，2011年全國人大常委會審議通過的《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》在“決定”形式同“法律”形式的選擇上，專門說明：“各方面一致認為，目前單獨制定一部反恐怖法，立法條件尚不成熟，可以先由全國人大常委會制定專門的法律決定，解決反恐怖工作中迫切需要解決且各方面能夠達成共識的問題?！?39)參見《關(guān)于〈關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定(草案)〉的說明》(2011年10月24日在十一屆全國人大常委會第二十三次會議上)，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2011年第七號，第659頁。在該決定制定及其實施的經(jīng)驗積累基礎(chǔ)上，《反恐怖主義法》于2015年出臺。

三、案例：備案審查指導案例接連發(fā)布

備案審查案例，既是備案審查制度的鮮活體現(xiàn)，又是備案審查制度的基礎(chǔ)信息、基礎(chǔ)設(shè)施。開展備案審查案例研討交流，是完善和加強備案審查制度的重要舉措和關(guān)鍵線索，至少從五個方面發(fā)揮著多元功能：一是加強備案審查的能力建設(shè)。例如，歷年備審年報中，作為工作機制的案例研討交流在2019年報告中首次出現(xiàn)，該年工作包括“組織地方人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)開展備案審查工作經(jīng)驗交流和典型案例研討交流，對備案審查工作實踐中遇到的一些帶普遍性、基礎(chǔ)性的問題加強理論研究”；(40)同注沈春耀文，第243頁。在案例交流積累基礎(chǔ)上，《規(guī)范性文件備案審查案例選編》于2020年8月出版。二是備案審查宣傳的鮮活素材。2020年報告總結(jié)該年工作時提到“加強對備案審查工作的宣傳，及時通過媒體報道工作進展和典型案例，擴大備案審查制度的社會影響”。(41)沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2020年備案審查工作情況的報告》(2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上)，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2021年第二號，第355頁。三是加強備案審查理論研究。在2020年報告的關(guān)于2021年工作安排的加強理論研究部分，首次出現(xiàn)“推動構(gòu)建以備案審查為基礎(chǔ)的中國特色憲法監(jiān)督理論體系，推動備案審查學科建設(shè)”，首次提出“開展備案審查案例分析研究”的要求。(42)同注沈春耀文，第356頁。四是聯(lián)系指導地方人大的重要機制。2021年報告作出的2022年工作安排中，首次出現(xiàn)“適時發(fā)布體現(xiàn)地方立法共性問題、具有指導意義的典型事例，探索開展備案審查案例指導工作”。(43)沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2021年備案審查工作情況的報告》(2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議上)，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2022年第一號，第249頁。五是統(tǒng)一審查基準。2022年報告在“開展工作案例交流，探索建立案例指導制度”的基礎(chǔ)上，更為實質(zhì)性地將案例指導制度接續(xù)“統(tǒng)一審查標準和尺度”來展開接好，并以此作為功能重點在2023年工作初步安排和考慮中指出“運用備案審查工作案例推動工作交流互鑒”。(44)同注③沈春耀文，第152、157、159頁。

備案審查案例公開是開展案例研討交流的前提。備案審查案例公開的逐漸官方化、批量化、持續(xù)化，而且先后開發(fā)多元形式和渠道向社會披露備審案例。(45)2021年3月，為了充分發(fā)揮《規(guī)范性文件備案審查案例選編》披露的批量案例，筆者在浙江大學開設(shè)了“備案審查案例分析”專門課程，總結(jié)首輪開課感受，筆者在“全國人大常委會法工委‘備案審查案例分析教學’浙大調(diào)研會”發(fā)言中概括了構(gòu)成課程開設(shè)之工作基礎(chǔ)案例積累，同時從披露渠道和內(nèi)容特色角度概括了六項案例類型：“169案例”、年報案例、審查建議案例、熱點案例、對象案例、憲法案例。參見鄭磊：《備案審查案例分析正當其時——“備案審查案例分析”課程芻議》，載胡錦光主編：《備案審查研究》2022年第1輯(總第3輯)，中國民主法制出版社2022年版，第7-34頁。首先是年報案例。2017年12月起，隨著全國人大常委會首次聽取和審議備案審查工作情況報告，各部分內(nèi)容對應(yīng)之典型案例，是歷年報告的重點內(nèi)容和關(guān)鍵素材，6份備審年報(至2022年報告)已積累年報案例89件次。接著是案例選編。2020年8月，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室遴選來自四級人大常委會的169件案例，結(jié)集出版了首部備案審查案例集《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，官方集中首次正式披露數(shù)量可觀的備審案例，使備案審查研究和備案審查課程的案例素材供給的數(shù)量積累，實現(xiàn)了質(zhì)變式的突破。此后實踐中積累和遴選的案例，有望近期推出第二本《案例選編》。然后是官微案例?！皞鋵弰討B(tài)”作為全國人大常委會法工委的備案審查工作公眾號，2021年4月19日首篇推送開張后，陸續(xù)推送的案例也是一種披露方式的嘗試，截至2023年9月，先后于2021年5月、2021年12月、2022年5月三波不定期推送案例38件。(46)“備審動態(tài)”微信公眾號先后推送這三波案例，分別包括6個推送15件案例、5個推送17件案例以及3個推送6件案例，參見如下網(wǎng)址：https：//mp.weixin.qq.com/s/gi9ofissVIqk6aUoteO7nw，https：//mp.weixin.qq.com/s/vC6W4IQKJtFz1YULB8hnIQ，https：//mp.weixin.qq.com/s/Dd64BtmnLQ7aSbbIloXfvw，最后訪問時間：2023年10月9日。

在此基礎(chǔ)上出現(xiàn)的第四種披露渠道，是更具有標志性意義的案例形態(tài)——工作案例。第1號備案審查工作案例，是“關(guān)于地方物業(yè)管理條例限制業(yè)主共同管理權(quán)有關(guān)規(guī)定的審查研究案例”(備案審查工作案例2022年第1號)，于2023年1月通過中國人大網(wǎng)向社會公開；(47)《關(guān)于地方物業(yè)管理條例限制業(yè)主共同管理權(quán)有關(guān)規(guī)定的審查研究案例(備案審查工作案例2022年第1號)》，中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202301/6ab1c15842974b43ab7295f6e95f8912.shtml，最后訪問時間：2023年10月9日。第1號備案審查工作案例在人大系統(tǒng)內(nèi)發(fā)布，則是于2022年11月通過《關(guān)于印送第1號備案審查工作案例的函》(法工備函〔2022〕134號)配以“法制工作簡報第十九期”編印發(fā)布。2023年8月，中國人大網(wǎng)向社會公開第2號工作案例“對地方物業(yè)管理條例有關(guān)移交專業(yè)經(jīng)營設(shè)施設(shè)備所有權(quán)等規(guī)定的審查研究案例”(備案審查工作案例2023年第1號)，主要涉及以下三個方面的問題：①地方物業(yè)管理條例能否規(guī)定建設(shè)單位在竣工驗收后將供水、供電、供氣、供熱等專業(yè)經(jīng)營設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)移交給專業(yè)經(jīng)營單位；②地方物業(yè)管理條例對損壞房屋承重結(jié)構(gòu)、主體結(jié)構(gòu)的違法行為規(guī)定的處罰幅度能否低于上位法規(guī)定；③地方物業(yè)管理條例能否對業(yè)主未實際入住使用的物業(yè)服務(wù)費交納比例作出規(guī)定。(48)《對地方物業(yè)管理條例有關(guān)移交專業(yè)經(jīng)營設(shè)施設(shè)備所有權(quán)等規(guī)定的審查研究案例》(備案審查工作案例2023年第1號)，中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202308/20f905a54a2740a28ebbc98ed7fe564b.shtml，最后訪問時間：2023年10月9日。從兩個案例的情況來看，更長的篇幅，是工作案例同前三類披露渠道案例的明顯區(qū)別，以更充分地承載審查研究意見的論證內(nèi)容；從內(nèi)容結(jié)構(gòu)來看，兩個案例都包括“案例基本情況”“審查研究意見”，第1號案例列“審查研究工作情況”介紹各制定機關(guān)的認識，征求相關(guān)國家機關(guān)的意見。兩個案例的審查研究意見部分所體現(xiàn)的要素，主要有具體援引的上位法條款、主要的論證內(nèi)容、基本的審查研究結(jié)論、明確的糾錯方案等。隨著第1號、第2號均在2023年先后向社會公開，探索建立備案審查案例指導制度邁出了標志性步伐，2023年可視為備案審查指導案例公開元年。隨著工作案例數(shù)量的積累、案例內(nèi)容的豐富、論證要素的飽滿，備案審查案例指導制度將在前述五項功能方面發(fā)揮更為充分的作用。

余論：建構(gòu)中國特色憲法監(jiān)督理論體系

以“完善和加強備案審查制度”的黨的二十大要求為政治場景，以修改立法法、監(jiān)督法并出臺《全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》等立法為法律場景，以開啟并接連發(fā)布的備案審查工作案例為案例場景，三者交織所呈現(xiàn)出來的備案審查的2023實踐場景，正是日漸成熟的完善和加強備案審查制度建設(shè)的結(jié)構(gòu)和路徑，也構(gòu)成備案審查自主知識體系的實踐面向，不斷地追問著乃至倒逼著備案審查理論體系研究的積累、建構(gòu)和完善。

政策要求、立法進程、案例指導等各方改革舉措均提速的新時代備案審查工作實踐，一直走在理論研究的前面，對備案審查理論體系研究提出了新的要求。各項改革舉措需要沉淀到基礎(chǔ)理論層面進行系統(tǒng)的冷思考，即三大實踐場景歸一，無不需要返回基礎(chǔ)理論層面沉淀經(jīng)驗、凝練原理。然而，理論積累同實踐發(fā)展的客觀落差，仍然是2023年備案審查之理論場景的特點。備案審查工作開啟新征程仍需要久久為功、持續(xù)深入的理論圖景，這也正是備案審查自主知識體系所呈現(xiàn)的理論面向：一個以人民代表大會制度為依托、以合憲性審查制度為核心、以備案審查制度為基礎(chǔ)的中國特色憲法監(jiān)督理論體系。