歐陽(yáng)慶芳　吳美

〔摘要〕 行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商一致訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，具有行政性與合同性雙重屬性。行政協(xié)議是現(xiàn)代行政法中十分重要的概念，但實(shí)踐中對(duì)于行政協(xié)議的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，造成司法裁判的不一致。關(guān)于行政協(xié)議的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界存在內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、目的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、行政優(yōu)益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、國(guó)家權(quán)力主體資格標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、非市場(chǎng)行為性標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)等多種學(xué)說(shuō)。但由于實(shí)務(wù)中行政協(xié)議種類(lèi)繁多，采用單一標(biāo)準(zhǔn)難以對(duì)其準(zhǔn)確認(rèn)定，因此應(yīng)綜合締結(jié)協(xié)議的主體、意思、目的以及內(nèi)容等要素才能認(rèn)定其是否構(gòu)成行政協(xié)議。

〔關(guān)鍵詞〕 行政協(xié)議；認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；權(quán)利義務(wù)；行政優(yōu)益權(quán)

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D922.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2023）02-0076-04

行政協(xié)議是現(xiàn)代行政法中十分重要的概念，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)其進(jìn)行了深入研究，使得行政協(xié)議的內(nèi)容融入行政法體系中。2015年公布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法司法解釋》）首次出現(xiàn)行政協(xié)議的法律概念，即行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。2019年公布的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議規(guī)定》）進(jìn)一步規(guī)定了行政協(xié)議的內(nèi)涵，即行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。與《行政訴訟法司法解釋》相比，《行政協(xié)議規(guī)定》對(duì)行政協(xié)議的定義有所變化：一是考慮到公共利益的范圍太寬，將“公共利益”改為“公共服務(wù)”；二是考慮到行政行為范疇內(nèi)的行政協(xié)議并不以“法定職責(zé)范圍內(nèi)”為條件，將“在法定職責(zé)范圍內(nèi)”這一要素去掉了。由于行政協(xié)議涉及的社會(huì)問(wèn)題紛繁復(fù)雜，理論界和實(shí)務(wù)界并未對(duì)行政協(xié)議形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各地的司法裁判也不一致。在目前我國(guó)行政協(xié)議認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠明確的情況下，梳理現(xiàn)有理論，明確認(rèn)定行政協(xié)議的核心標(biāo)準(zhǔn)成為非常重要的課題。

一、行政協(xié)議的內(nèi)涵及特性

（一）行政協(xié)議的內(nèi)涵

隨著社會(huì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)需要采用更柔和的方式履行公共職責(zé)，而承載上述公共實(shí)踐的法律工具之一便是行政協(xié)議。行政協(xié)議既利于柔化行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段，也利于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性。目前，世界各國(guó)對(duì)行政協(xié)議有不同的稱謂，英美國(guó)家稱其為政府合同，法國(guó)稱其為行政合同〔1〕。在我國(guó)，行政協(xié)議又被稱為行政合同或行政契約。

2015年5月1日之前，我國(guó)在法律層面并沒(méi)有給予行政合同準(zhǔn)確的定義。但在理論界，學(xué)者們對(duì)行政合同的概念和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行過(guò)深入探討。胡建淼指出，行政合同是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的，與行政相對(duì)人或另一個(gè)行政主體，經(jīng)雙方協(xié)商一致所達(dá)成的合意〔2〕。他還提出，行政機(jī)關(guān)之間訂立的調(diào)整內(nèi)部行政法律關(guān)系的合同稱為內(nèi)部行政合同，而外部行政合同是指調(diào)整行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合同。胡建淼提出的行政合同概念對(duì)我國(guó)行政協(xié)議理論的構(gòu)建有著深遠(yuǎn)影響。對(duì)于行政合同的認(rèn)定，胡建淼給出了三個(gè)具體要素，分別是目的要素、主體要素、意思要素，此種觀點(diǎn)為行政協(xié)議類(lèi)案件的審理提供了指引。

馬懷德認(rèn)為，行政協(xié)議可以分為狹義行政協(xié)議和廣義行政協(xié)議。狹義行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人簽訂的協(xié)議。行政機(jī)關(guān)之間以及行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人簽訂的協(xié)議則屬于廣義行政協(xié)議的范疇。他還提出，可以從靜態(tài)意義和動(dòng)態(tài)意義來(lái)理解行政協(xié)議的概念〔3〕。靜態(tài)意義上的行政協(xié)議是一個(gè)文本，具體是指行政機(jī)關(guān)為了履行行政管理職能與當(dāng)事人簽訂的有關(guān)權(quán)利義務(wù)的協(xié)議文本。動(dòng)態(tài)意義上的行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)的行政行為。在此之前，我國(guó)學(xué)者對(duì)行政協(xié)議概念的闡述，大多數(shù)采用的是“合同”“協(xié)議”等靜態(tài)概念。馬懷德提出的動(dòng)態(tài)意義的行政協(xié)議這一概念，揭示了行政協(xié)議的本質(zhì)特征：行政協(xié)議是行政主體和行政相對(duì)人雙方就行政事務(wù)的處理達(dá)成的合意，本質(zhì)上是替代行政行為的手段。

（二）行政協(xié)議的特性

行政協(xié)議是通過(guò)契約的方式將行政管理目標(biāo)法律化、柔和化，具有行政性和合同性雙重屬性。

行政協(xié)議的行政性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，行政協(xié)議的締約主體中，必須有一方為行政機(jī)關(guān)?，F(xiàn)代社會(huì)行政機(jī)關(guān)身份多元化，只有行政機(jī)關(guān)以代表公共利益的身份與行政相對(duì)人訂立的合同才是行政協(xié)議。其二，行政協(xié)議以實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)為目的，是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)特定行政管理目標(biāo)所采取的一種新型管理方式。其三，行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中享有行政優(yōu)益權(quán)。在行政協(xié)議法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)基于公共利益，有權(quán)單方面變更或者終止協(xié)議。其四，行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議應(yīng)遵循越權(quán)無(wú)效原則，行政協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)法定的職權(quán)范圍內(nèi)。

與單方行政行為相比，行政協(xié)議具有明顯的合同性，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，行政協(xié)議的訂立需要行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人達(dá)成合意。行政協(xié)議使行政管理手段富有彈性，符合合作行政的要求，也有利于解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。行政協(xié)議的締結(jié)采取要約承諾的方式，民法有關(guān)成立地點(diǎn)、成立時(shí)間的規(guī)定可適用于行政協(xié)議的成立。其二，行政協(xié)議簽訂之后，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人均受約束。行政協(xié)議成立之后，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都必須誠(chéng)實(shí)履行協(xié)議。倘若一方違約且無(wú)法定免責(zé)事由，則應(yīng)承擔(dān)違反協(xié)議而產(chǎn)生的法律責(zé)任。其三，行政協(xié)議的履行需要平衡經(jīng)濟(jì)利益。在履行行政協(xié)議的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，可以單方變更或者解除合同。為了平衡行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)為了避免行政相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)而受到經(jīng)濟(jì)損失，行政相對(duì)人也享有特殊的補(bǔ)償權(quán)。

二、關(guān)于行政協(xié)議認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的主要觀點(diǎn)及其評(píng)述

關(guān)于行政協(xié)議的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們圍繞《行政協(xié)議規(guī)定》中行政協(xié)議的概念以及域外的理論，提出了多種學(xué)說(shuō)，主要包括內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、目的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、行政優(yōu)益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、國(guó)家權(quán)力主體資格標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、非市場(chǎng)行為性標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。

（一）內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)

內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)認(rèn)為，行政協(xié)議以設(shè)立、變更、終止行政法律關(guān)系為內(nèi)容。對(duì)于行政協(xié)議內(nèi)容的判斷，楊科雄認(rèn)為需要考慮以下三個(gè)方面：一是行政機(jī)關(guān)訂立協(xié)議是否是行使行政職權(quán)；二是行政機(jī)關(guān)訂立協(xié)議的目的是否是維護(hù)公共利益和履行行政管理職能；三是行政機(jī)關(guān)是否有行政優(yōu)益權(quán)。在這三個(gè)方面中，行政機(jī)關(guān)是否行使行政職權(quán)是判斷行政協(xié)議的本質(zhì)要素，而另外兩個(gè)要素僅僅是判斷行政機(jī)關(guān)是否行使行政職權(quán)的輔助要素〔4〕。筆者認(rèn)為，內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)難以成為認(rèn)定行政協(xié)議的核心標(biāo)準(zhǔn)。按照楊科雄的觀點(diǎn)，對(duì)于行政協(xié)議內(nèi)容的判斷要考慮公共利益這一因素，而目的標(biāo)準(zhǔn)同樣需要借助公共利益這一因素來(lái)判斷，實(shí)際上混淆了內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)與目的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）目的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)

目的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)是我國(guó)理論界較為流行的觀點(diǎn)。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議的目的是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)或者實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)。“公共服務(wù)”這一表達(dá)很大程度上由“公共利益”轉(zhuǎn)化而來(lái)，公共利益是一個(gè)寬泛的法律概念，很難對(duì)其概括出具有普遍適用性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，不能采用單一的目的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定行政協(xié)議，理由如下：一方面，以“實(shí)施行政管理為目的”來(lái)判斷行政協(xié)議，會(huì)將一些典型的民事合同納入行政協(xié)議，從而不當(dāng)擴(kuò)大行政協(xié)議的保護(hù)范圍。另一方面，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是實(shí)現(xiàn)公共利益，對(duì)外作出的行為都與行政任務(wù)相關(guān)，很難認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的目的不是為了行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)。

（三）行政優(yōu)益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)

有學(xué)者指出，行政機(jī)關(guān)是否享有行政優(yōu)益權(quán)是判斷行政協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)〔5〕。行政機(jī)關(guān)的行政優(yōu)益權(quán)至少應(yīng)具備以下三個(gè)條件：一是行政機(jī)關(guān)必須基于對(duì)公共利益或公共秩序的考量，才能對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行監(jiān)督、檢查或者變更、解除。二是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行變更、解除時(shí)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)，緊急情況除外。三是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行變更、解除給行政相對(duì)人造成損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，不宜將行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)作為行政協(xié)議的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，理由如下：一方面，監(jiān)督權(quán)并不是行政協(xié)議專(zhuān)有。在一般民事合同如建設(shè)工程合同中，發(fā)包方對(duì)承包方進(jìn)行監(jiān)督也是合法合理的。另一方面，根據(jù)行政優(yōu)益權(quán)的行使條件來(lái)看，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)的前提是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人簽訂的協(xié)議被認(rèn)定為行政協(xié)議。也就是說(shuō)，要先認(rèn)定協(xié)議的性質(zhì)是行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)才享有行政優(yōu)益權(quán)?？梢?jiàn)，將行政機(jī)關(guān)是否享有行政優(yōu)益權(quán)作為行政協(xié)議的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上是顛倒了兩者的邏輯關(guān)系，是不合理的。

（四）國(guó)家權(quán)力主體資格標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)

有學(xué)者主張，行政機(jī)關(guān)是行政協(xié)議中必不可少的主體。行政機(jī)關(guān)通常是代表本級(jí)人民政府在法定管轄權(quán)范圍內(nèi)對(duì)外作出行政行為，并具有獨(dú)立法律地位的組織。按照學(xué)者的觀點(diǎn)，若締約主體中沒(méi)有任何一方是行政機(jī)關(guān)，則該協(xié)議不屬于行政協(xié)議。比如，在“黃鳳陰等117人訴田陽(yáng)縣人民政府、田陽(yáng)縣頭塘鎮(zhèn)百里村民委員會(huì)履行法定職責(zé)一案”（參見(jiàn)最高人民法院（2021）最高法行申2516號(hào)行政裁定書(shū)）中，百里村委會(huì)和黃鳳陰等人都不是行政機(jī)關(guān)，因此法院認(rèn)為案涉協(xié)議書(shū)不是行政協(xié)議。筆者認(rèn)為，不宜將國(guó)家權(quán)力主體資格標(biāo)準(zhǔn)作為行政協(xié)議的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)閰f(xié)議的締結(jié)主體有一方是行政機(jī)關(guān)，此協(xié)議也有可能是民事合同?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)法人可以作為民事主體參與民事活動(dòng)。國(guó)家機(jī)關(guān)法人按照等價(jià)交換的原則參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)訂立的合同屬于民事合同，如行政機(jī)關(guān)為自身運(yùn)行需要簽訂的采購(gòu)辦公用品的合同、建造辦公樓的合同等。

（五）非市場(chǎng)行為性標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)

有學(xué)者認(rèn)為，行政協(xié)議本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)采取的替代行政行為的手段，具有非市場(chǎng)行為性〔6〕。行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議的基礎(chǔ)是行使公權(quán)力，即行政協(xié)議本質(zhì)上不同于市場(chǎng)交易的產(chǎn)物，具有非市場(chǎng)性。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)欠妥，非市場(chǎng)行為性標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)將非市場(chǎng)行為性作為行政協(xié)議認(rèn)定的關(guān)鍵因素，就把行政性和市場(chǎng)性完全割裂開(kāi)來(lái)。實(shí)際上，行政性和市場(chǎng)性并非對(duì)立，也難以割裂開(kāi)來(lái)。倘若把非市場(chǎng)行為性作為認(rèn)定行政協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)，就排除了具有市場(chǎng)行為特征、行政性占主導(dǎo)地位的協(xié)議，容易導(dǎo)致行政協(xié)議中的公權(quán)力無(wú)法受到約束，行政相對(duì)人的損失難以救濟(jì)。

三、行政協(xié)議綜合性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其適用

上述學(xué)說(shuō)從不同角度分析了行政協(xié)議的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的合理性，但由于行政協(xié)議種類(lèi)繁多，采用單一標(biāo)準(zhǔn)難以對(duì)其準(zhǔn)確認(rèn)定，因此，筆者認(rèn)為應(yīng)綜合以下幾個(gè)要素認(rèn)定行政協(xié)議：一是主體要素。在法律上，行政機(jī)關(guān)具有公法主體和私法主體雙重身份。行政機(jī)關(guān)作為公法主體在法定職權(quán)范圍內(nèi)與公民、法人、其他組織協(xié)商訂立的協(xié)議屬于行政協(xié)議。如政府部門(mén)為了提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平，采取優(yōu)惠投資方的方式簽訂的招商引資協(xié)議，屬于行政協(xié)議。行政機(jī)關(guān)作為私法主體與當(dāng)事人簽訂的地位平等的協(xié)議，則推定為民事合同。二是意思要素。行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人在訂立行政協(xié)議時(shí)必須協(xié)商一致。在行政協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的法律地位是平等的，行政機(jī)關(guān)不能將其合同意志強(qiáng)加于行政相對(duì)人，只能通過(guò)與行政相對(duì)人平等協(xié)商的方式訂立行政協(xié)議。雙方無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)一方無(wú)權(quán)決定行政協(xié)議的具體內(nèi)容。三是目的要素。行政協(xié)議是具有行政屬性的協(xié)議〔7〕，是行政機(jī)關(guān)履行行政職能的手段之一。由于公共利益的外延邊界難以界定，為避免行政機(jī)關(guān)簽訂的民事合同納入行政協(xié)議的范疇，可以借助特定的行政管理目標(biāo)來(lái)判斷，這種特定的行政管理目標(biāo)一般是根據(jù)法律授權(quán)。比如，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作。為了實(shí)現(xiàn)土地管理目標(biāo)，市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)與土地使用者簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同也是典型的行政協(xié)議。四是內(nèi)容要素。一般來(lái)說(shuō)，認(rèn)定行政協(xié)議應(yīng)考量合同內(nèi)容所發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政協(xié)議的內(nèi)容是受行政法調(diào)整的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這與受私法保護(hù)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系有明顯區(qū)別。在此基礎(chǔ)上，倘若一份協(xié)議中涉及的權(quán)利義務(wù)來(lái)源于行政法的規(guī)定，則可以認(rèn)為該協(xié)議屬于行政協(xié)議。反之，如果行政機(jī)關(guān)訂立的協(xié)議，其內(nèi)容涉及的是民事法律關(guān)系，則可認(rèn)定該協(xié)議為民事合同。

在實(shí)務(wù)中行政協(xié)議類(lèi)型多樣，此處筆者選用其中兩種具有代表性的協(xié)議，對(duì)綜合性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的適用予以補(bǔ)充說(shuō)明。第一種是房屋征收補(bǔ)償協(xié)議。比如，在“游玉喜訴福建省莆田市秀嶼區(qū)人民政府案”（參見(jiàn)最高人民法院（2019）最高法行申2322號(hào)行政裁定書(shū)）中，秀嶼區(qū)人民政府與游玉喜簽訂了《補(bǔ)償安置協(xié)議》，對(duì)被征遷房屋補(bǔ)償款等事項(xiàng)作出約定。從主體要素看，《補(bǔ)償安置協(xié)議》是秀嶼區(qū)人民政府與被征收人游玉喜簽訂的，簽訂協(xié)議的雙方分別是行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人。從內(nèi)容要素看，秀嶼區(qū)人民政府與被征收人游玉喜簽訂《補(bǔ)償安置協(xié)議》是秀嶼區(qū)人民政府實(shí)施征收行為的重要環(huán)節(jié)，那么簽訂的《補(bǔ)償安置協(xié)議》自然是行政行為的一部分。《補(bǔ)償安置協(xié)議》實(shí)質(zhì)上是秀嶼區(qū)人民政府代表國(guó)家對(duì)征收行為造成的損失所簽訂的協(xié)議，調(diào)整的是行政法律關(guān)系。從意思要素看，秀嶼區(qū)人民政府通過(guò)簽訂《補(bǔ)償安置協(xié)議》的形式征收房屋，與被征收人游玉喜對(duì)征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額以及期限等事項(xiàng)達(dá)成了一致意見(jiàn)。從目的要素看，秀嶼區(qū)人民政府是為了實(shí)現(xiàn)土地管理目標(biāo)而簽訂的《補(bǔ)償安置協(xié)議》。筆者認(rèn)為，運(yùn)用綜合性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以將此案中的《補(bǔ)償安置協(xié)議》歸屬于行政協(xié)議的范疇。第二種是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是行政機(jī)關(guān)以協(xié)議的方式授予公司項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的屬性一直是個(gè)爭(zhēng)論不休的議題。下面筆者以“濟(jì)南瀚洋固廢處置有限公司（以下簡(jiǎn)稱瀚洋公司）訴濟(jì)南市環(huán)境保護(hù)局、濟(jì)南市人民政府終止政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議案”（參見(jiàn)山東省高級(jí)人民法院（2017）魯行終1170號(hào)行政判決書(shū)）為例，對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議進(jìn)行分析。濟(jì)南市環(huán)境保護(hù)局就醫(yī)療廢物集中處置項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)與瀚洋公司簽訂的《濟(jì)南市醫(yī)療廢物集中處置項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》）屬于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。簽訂《協(xié)議》的濟(jì)南市環(huán)境保護(hù)局屬于行政機(jī)關(guān)，符合行政協(xié)議主體要素的要求。在《協(xié)議》訂立的過(guò)程中，濟(jì)南市環(huán)境保護(hù)局和瀚洋公司對(duì)醫(yī)療廢物的收集、貯存、處置事項(xiàng)達(dá)成一致意見(jiàn)，符合行政協(xié)議的意思要素?？h級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)組織建設(shè)醫(yī)療廢物集中處理設(shè)施，產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系受行政法調(diào)整。濟(jì)南市環(huán)境保護(hù)局授予瀚洋公司醫(yī)療廢物集中處置項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)，符合行政協(xié)議的目的要素。因此，綜合主體、意思、內(nèi)容、目的四個(gè)要素，可以認(rèn)定此案中的《協(xié)議》屬于行政協(xié)議。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔5〕王海峰.試論行政協(xié)議的邊界〔J〕.行政法學(xué)研究，2020（05）：24-36.

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〔7〕麻錦亮.糾纏在行政性與協(xié)議性之間的行政協(xié)議〔J〕.中國(guó)法律評(píng)論，2017（01）：56-60.

責(zé)任編輯 梁華林