從內(nèi)部控制視角完善公立醫(yī)院科研經(jīng)費管理對策

陳沈亮

摘? ?要：醫(yī)院科研經(jīng)費是醫(yī)院科研項目順利推進和學(xué)科建設(shè)發(fā)展的物質(zhì)保障，是醫(yī)院可持續(xù)發(fā)展的強有力保證。與企業(yè)追求所有者權(quán)益最大化的目標不同，公立醫(yī)院作為行政事業(yè)單位，以公益性為主導(dǎo)，更加注重防范腐敗和舞弊，同時實現(xiàn)社會效益?；诖?，分析醫(yī)院科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀及問題，提出完善醫(yī)院科研經(jīng)費管理的對策，以期促進公立醫(yī)院實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：醫(yī)院科研經(jīng)費管理；現(xiàn)狀；問題；完善對策

中圖分類號：F197.3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）01-0104-03

2021年8月5日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號），其中明確提出要擴大科研項目經(jīng)費管理的自主權(quán)，完善科研項目的經(jīng)費撥付機制，加大對科研人員的激勵力度，減輕科研人員的事務(wù)性負擔，創(chuàng)新科研經(jīng)費投入與支持方式，改進科研績效管理和監(jiān)督檢查。政策的紅利極大地減輕了科研人員在課題申報、預(yù)算編制、績效考核方面的負擔，科研資金使用越來越靈活，但同時，對科研經(jīng)費管理的難度也在加大。尤其是按照《關(guān)于推動公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2021〕18號）中提出的新要求，即“公立醫(yī)院要完善內(nèi)部控制制度，以業(yè)務(wù)管理和經(jīng)濟管理的重大風(fēng)險、重大事件、重要流程為重點，開展風(fēng)險評估和內(nèi)部控制評價，來實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展新效能”。如何做好科研經(jīng)費管理的內(nèi)部控制，防范舞弊風(fēng)險，實現(xiàn)兩者的平衡等問題擺在了公立醫(yī)院管理者人員面前。

一、醫(yī)院科研經(jīng)費情況概述

醫(yī)院科研經(jīng)費的資金來源有很多種，大體可為縱向、橫向和醫(yī)院自籌三種類型。其中縱向科研經(jīng)費主要是指國家（科技部、自然科學(xué)基金委及其他部委）、?。萍紡d、衛(wèi)計委、教育廳等）、市（科技局、衛(wèi)計委等）等上級部門以基金、補助或撥款等方式資助的科研項目經(jīng)費。橫向科研經(jīng)費主要是指企事業(yè)單位委托科研項目所轉(zhuǎn)撥的經(jīng)費和開展科技服務(wù)所獲得的經(jīng)費，其中包括院方未參加申報、由對方承擔的縱向科研項目中轉(zhuǎn)撥給院方的經(jīng)費。醫(yī)院自籌經(jīng)費為醫(yī)院設(shè)立的科研基金及配套、籌措的科研經(jīng)費。縱向經(jīng)費實行預(yù)算管理，橫向經(jīng)費實行合同管理。前者執(zhí)行國家相關(guān)經(jīng)費管理辦法，例如《國家科技重大專項（民口）資金管理辦法》《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》等，嚴格按照上級批復(fù)的預(yù)算范圍和開支比例規(guī)范使用科研經(jīng)費。后者需按照項目合同書中約定內(nèi)容合理、規(guī)范地使用科研經(jīng)費。

二、醫(yī)院科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀及問題剖析

結(jié)合醫(yī)院實際情況，以COSO內(nèi)部控制整合框架五要素為基礎(chǔ)，醫(yī)院科研經(jīng)費管理內(nèi)部控制體系現(xiàn)狀及存在的主要問題有以下五個方面。

（一）控制環(huán)境（Control environment）

一是缺乏全面的科研經(jīng)費管理制度。很多醫(yī)院僅有《科研配套經(jīng)費使用范圍管理辦法》，對縱向經(jīng)費（主要是財政經(jīng)費）、橫向經(jīng)費（單位開展科技服務(wù)所獲得的經(jīng)費）的使用辦法未有明確制度規(guī)定，同時缺乏間接經(jīng)費的具體管理規(guī)定。二是缺乏科研經(jīng)費管理的主體責(zé)任意識。醫(yī)院科研經(jīng)費的主要責(zé)任人是項目負責(zé)人，部分項目負責(zé)人存在極左和極右兩種思維，認為科研經(jīng)費屬于個人經(jīng)費，可以隨意使用，或認為科研經(jīng)費由財務(wù)部門負責(zé)管理，由醫(yī)院統(tǒng)一安排使用即可。尤其是財政經(jīng)費由于執(zhí)行率考核和有效期的設(shè)定，當項目負責(zé)人認為無法按期使用時往往采取套換方式（即醫(yī)院先行使用其項目資金，把經(jīng)費額度套轉(zhuǎn)為配套經(jīng)費供其后續(xù)使用）以防資金被收回。三是缺乏明晰的審批流程分工，雖然大部分醫(yī)院科研經(jīng)費支出審批都設(shè)置了特定的審核流程，一般為經(jīng)辦人—項目負責(zé)人—科研辦—財務(wù)部門—科研分管領(lǐng)導(dǎo)—總會計師—單位負責(zé)人，但是各審批人員的審核內(nèi)容和重點未予以明確，尤其是科研辦和財務(wù)部門同屬于職能部門，往往存在審核權(quán)限不清的問題。

（二）風(fēng)險評估（Risk assessment）

缺乏對科研經(jīng)費各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險識別，沒有形成科學(xué)、系統(tǒng)的風(fēng)險管理系統(tǒng)。風(fēng)險評估包含目標設(shè)定、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對。國辦發(fā)[2021]32號文簡化了預(yù)算編制、下放了預(yù)算調(diào)劑權(quán)，使預(yù)算業(yè)務(wù)的風(fēng)險得到了一定降低，但該文件提出的擴大經(jīng)費包干制的實施范圍、提高間接經(jīng)費占比、擴大勞務(wù)費開支范圍、簡化科研儀器設(shè)備采購等寬松措施加大了支出業(yè)務(wù)和采購業(yè)務(wù)的風(fēng)險。醫(yī)院科研經(jīng)費的項目負責(zé)人往往是臨床業(yè)務(wù)骨干或?qū)W科帶頭人，在院內(nèi)享有較高的威望和聲譽，科研經(jīng)費支出審核人員往往由于醫(yī)療知識的欠缺，無法識別存在的內(nèi)在風(fēng)險。例如，購買的超低溫冰箱是其研究項目所必需的，還是為科室所用。

（三）控制活動（Control activities）

預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制有待提高。一是醫(yī)院科研經(jīng)費的項目負責(zé)人往往承擔了較重的臨床任務(wù)，平時任務(wù)繁忙，預(yù)算編制缺乏合理性和科學(xué)性，導(dǎo)致科研項目預(yù)算與項目實際支出存在偏差，頻繁進行預(yù)算調(diào)整；二是科研資產(chǎn)缺乏統(tǒng)一的控制管理規(guī)范，特別是科研化試材料的采購、領(lǐng)用、驗收等實物管理，部分醫(yī)院僅憑發(fā)票做驗收入庫，無法核實材料的真實性?，F(xiàn)階段，很多醫(yī)院注重提升會計處理效率，利用網(wǎng)上報賬系統(tǒng)OCR識別等技術(shù)對發(fā)票查重驗真，但是卻忽視了前端和后端的實物管理，如物資材料是否真實購買，科研設(shè)備是否按國有資產(chǎn)相關(guān)規(guī)定進行管理，是否存在與醫(yī)院業(yè)務(wù)設(shè)備混用的情況等。三是對科研經(jīng)費資金運動控制有待提高，主要表現(xiàn)為存在部分科研經(jīng)費未按照合同進度付款（預(yù)付款）的情況及為規(guī)避合同會簽或政府采購流程進行合同拆分付款。

（四）信息與溝通（Information and communication）

主要體現(xiàn)在三方面，一是科研項目的申報和執(zhí)行相互割裂，科研和財務(wù)兩個管理系統(tǒng)在其各自部門職責(zé)范圍內(nèi)封閉運行互不聯(lián)通。例如科研項目編碼及名稱在院內(nèi)并不統(tǒng)一，這導(dǎo)致項目審計時需要科研辦、財務(wù)部門對照匹配，極大地浪費了時間和精力。二是信息的不對稱，由于財務(wù)部門一般并不參與項目的預(yù)算編制，也就無法掌握項目的前端申報情況，而項目申報成功后對方往往直接網(wǎng)銀對公轉(zhuǎn)賬到醫(yī)院賬戶（并不備注項目負責(zé)人名稱），這導(dǎo)致經(jīng)費到賬后無人認領(lǐng)的情況時有發(fā)生，財務(wù)部門只能憑經(jīng)驗判斷或做掛賬處理。三是科研項目經(jīng)費使用與課題進展不同步，科研項目管理與經(jīng)費管理相互脫節(jié)，這在項目的績效評價和執(zhí)行率方面矛盾尤為明顯。往往一個科研項目的各項績效指標完成情況達90%以上，但資金使用執(zhí)行率卻只有50%不到。

（五）監(jiān)督（Monitoring）

科研經(jīng)費的使用缺乏全流程的監(jiān)督，很多科研項目缺乏事前績效評估、事中動態(tài)監(jiān)控、事后績效評價，僅在完成課題驗收后進行經(jīng)費決算。特別是單位自籌（配套）經(jīng)費約束性不強，為了應(yīng)付檢查設(shè)置假配套，同一負責(zé)人不同項目間經(jīng)費隨意劃轉(zhuǎn)，結(jié)余經(jīng)費長期閑置沉淀。內(nèi)部審計部門作為內(nèi)部控制的評價部門，往往重點關(guān)注醫(yī)院大額的基本建設(shè)業(yè)務(wù)控制和政府采購業(yè)務(wù)控制，而對于科研經(jīng)費的過程控制的監(jiān)督仍有待加強。

三、完善醫(yī)院科研經(jīng)費管理的對策

從內(nèi)部控制的視角出發(fā)，醫(yī)院科研經(jīng)費管理應(yīng)主要從以下幾個方面進行體系建設(shè)完善。

（一）控制環(huán)境方面

內(nèi)部環(huán)境是有效實施內(nèi)部控制的保障，是內(nèi)部控制所有其他組成要素的基礎(chǔ)。一方面要進行組織架構(gòu)完善，即明確科研經(jīng)費審核流程中各審批人的崗位職責(zé)與審核重點，項目負責(zé)人對其承擔的科研項目負有直接和最終責(zé)任，科研辦主要審核科研報銷支出事項是否符合課題實際需要，例如一項名為“防止兒童跌倒機制研究”的課題項目采購小鼠實驗是否合理。財務(wù)部門主要審核科研經(jīng)費單據(jù)來源是否合法、內(nèi)容是否真實完整、使用是否準確、是否符合預(yù)算。另一方面要營造良好的科研經(jīng)費管理環(huán)境，提倡以PI為核心進行人力資源配置，強化績效導(dǎo)向和分類評價，引導(dǎo)科研資源向優(yōu)秀人才和團隊傾斜，科學(xué)制定績效考核標準和激勵政策，為科研經(jīng)費管理提供制度保障。

（二）風(fēng)險評估方面

強化全員的風(fēng)險意識，建立風(fēng)險評估機制，科研經(jīng)費管理中最主要也是最為重要的風(fēng)險應(yīng)是舞弊風(fēng)險。依據(jù)美國注冊舞弊審核師協(xié)會的創(chuàng)始人艾伯倫奇特提出的舞弊三角形理論，舞弊產(chǎn)生的主要原因是壓力、機會和借口。其中壓力是產(chǎn)生舞弊的行為動機，是直接驅(qū)動力；機會因素與內(nèi)部控制設(shè)計和運行的失效及機構(gòu)的制度環(huán)境密切相關(guān)；借口是一種自我合理化的傾向，與其本人的道德觀念、行為準則相吻合，如果沒有自我傾向，即使存在強大的壓力和良好的機會，也不會出現(xiàn)舞弊行為。風(fēng)險評估過程中，應(yīng)重點關(guān)注“材料費”“勞務(wù)費”“委托業(yè)務(wù)費”三大風(fēng)險點的識別。如材料供應(yīng)商的虛開發(fā)票、偽造勞務(wù)費名單套取科研經(jīng)費、利益關(guān)聯(lián)方作為外協(xié)方產(chǎn)生的虛假合作風(fēng)險等。除風(fēng)險識別外，還應(yīng)依據(jù)風(fēng)險的復(fù)雜程度和重要性選擇適當?shù)姆治黾夹g(shù)和方法進行風(fēng)險分析。例如利用打車費的舞弊，由于打車金額普遍在百元以下，單據(jù)張數(shù)較多，可采用列表法進行分析。要求報銷人按順序列明打車時間、打車起始點及打車事由，對明顯不合理的（打車時間在凌晨的，往返機場的）打車票采取規(guī)避風(fēng)險法的風(fēng)險應(yīng)對策略（直接單據(jù)退回）。

（三）控制活動（核心）方面

如何保證經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全使用及有效防范舞弊和預(yù)防腐敗是公立醫(yī)院作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標所要實現(xiàn)的。而科研經(jīng)費管理的內(nèi)部控制主要從預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制和會計控制出發(fā)。一是規(guī)范科研經(jīng)費預(yù)算編制和調(diào)整，雖然32號文對科研經(jīng)費的預(yù)算編制步驟有所精簡，不再對預(yù)算編制細致程度做具體要求，但是作為項目全過程預(yù)算績效管理，科研項目預(yù)算的目標相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟合理性仍是預(yù)算編制控制重點；二是探索建立研用材料采購電子商務(wù)平臺，通過線上公開集合競價形式確定研用材料的價格和供應(yīng)商，對實驗耗材或?qū)嶒瀯游飯箐N要求增加配送單、冷鏈單、物資拍照等作證資料，對形成固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的由資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一管理進行財產(chǎn)保護控制；三是加強會計控制，如對差旅費的報銷，嚴格按照有關(guān)制度的標準進行控制，對固定資產(chǎn)的采購，嚴格按照合同進度進行付款控制。

（四）信息與溝通方面

一方面，控制環(huán)境與內(nèi)部控制體系其他組成要素之間的相互作用需要通過信息與溝通這一橋梁得以實現(xiàn)；另一方面，風(fēng)險評估、控制活動和監(jiān)督的實施也需要以信息為依據(jù)，并通過信息來反映實施效果。需要構(gòu)建基于醫(yī)院經(jīng)濟運營精細化管理的科研財務(wù)一體化的互通、共享的信息系統(tǒng)?？蒲修k的科研管理服務(wù)系統(tǒng)主要側(cè)重項目的申報、審批、立項、預(yù)算編制等基礎(chǔ)科研信息共享，對接全面預(yù)算系統(tǒng)的財務(wù)部門的科研經(jīng)費管理系統(tǒng)主要側(cè)重科研經(jīng)費的審批和項目資金管理的臺賬共享，為科研信息公開奠定了基礎(chǔ)。項目預(yù)算調(diào)整不再線下紙質(zhì)審批一式兩份在科研辦和財務(wù)科分別保存，項目負責(zé)人在科研經(jīng)費管理系統(tǒng)中發(fā)起預(yù)算調(diào)整申請，根據(jù)科研實際填寫科目調(diào)整數(shù)據(jù)及原因，職能部門完成線上審批后（如需），可以將調(diào)整后的預(yù)算數(shù)據(jù)推回至科研管理服務(wù)系統(tǒng)，項目負責(zé)人可直接根據(jù)調(diào)整后的各科目預(yù)算使用經(jīng)費，科研辦也可以在其系統(tǒng)中查詢預(yù)算調(diào)整情況。而與資產(chǎn)管理系統(tǒng)的對接，可以實時查詢該科研項目購買的財產(chǎn)物資明細情況（品名、數(shù)量、單價、銷售方等），無須再通過翻閱會計憑證查詢附件信息。同時，要加強部門間的溝通與協(xié)調(diào)，實現(xiàn)財務(wù)管理人員科研化，科研管理人員財務(wù)化，促進業(yè)財融合。

（五）監(jiān)督方面

醫(yī)院內(nèi)部控制的監(jiān)督主要是內(nèi)部監(jiān)督，即內(nèi)審部門對醫(yī)院內(nèi)部控制的有效性開展監(jiān)督檢查和評價。可采取的措施有：一是運用流程圖技術(shù)、穿行測試法或?qū)嶋H檢測經(jīng)驗法等傳統(tǒng)方法對醫(yī)院科研經(jīng)費進行內(nèi)部監(jiān)督，如對科研項目的資金使用情況實施定期、不定期的抽查，尤其是金額較大的科研項目采取中期驗收考核的機制，對中期檢查不通過的項目可進行預(yù)算核減，充分發(fā)揮其動態(tài)監(jiān)控功能，增強過程風(fēng)險防范，降低外部審計的風(fēng)險。二是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)。黨的十九大報告明確指出“利用數(shù)字化新技術(shù)提高現(xiàn)代化治理能力是新時代最顯著的特征”，要以數(shù)字監(jiān)督的戰(zhàn)略思維推進“科研安”場景建設(shè)，推行完善科研經(jīng)費的數(shù)字化監(jiān)管體系，通過數(shù)字化改革不斷助力賦能清廉醫(yī)院建設(shè)。

高質(zhì)量發(fā)展是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化的必然要求，公立醫(yī)院的高質(zhì)量發(fā)展是“以人民健康為中心”，構(gòu)建更加優(yōu)質(zhì)高效的整合型醫(yī)療服務(wù)體系?？蒲薪?jīng)費管理作為公立醫(yī)院運營管理工作的一部分，需要與醫(yī)院的核心業(yè)務(wù)（醫(yī)療業(yè)務(wù)）深度融合，而化解新醫(yī)改背景下醫(yī)院內(nèi)部控制陡增的壓力并轉(zhuǎn)化為價值創(chuàng)造，關(guān)鍵在于流程管理。對科研經(jīng)費管理的流程梳理是基本，對科研經(jīng)費管理的流程診斷是關(guān)鍵，對科研經(jīng)費管理的流程優(yōu)化是核心，對科研經(jīng)費管理的流程標準化與持續(xù)改進是保障。

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