網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)問題及對策

摘 要：數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展給我國現(xiàn)有的著作權(quán)法律制度造成了巨大沖擊，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)具有專業(yè)化、隱蔽化、智能化的特點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下著作權(quán)違法行為時(shí)有發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)保護(hù)已然成為知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的新課題。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)面臨著私法保護(hù)上的困境，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)具有公私利益平衡的優(yōu)勢，契合維護(hù)公共利益的需求，是我國著作權(quán)保護(hù)體系的重要組成部分。但是我國網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)體系尚未成熟，立法缺失、執(zhí)法的可操作性差、救濟(jì)機(jī)制不完善和多頭執(zhí)法等問題突出。因此，文章認(rèn)為有必要對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政法保護(hù)問題進(jìn)行剖析，為治理網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)提出解決策略和建議，保障網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)著作權(quán) 行政保護(hù) 法律體系 行政執(zhí)法

中圖分類號：F062.5；D923.41 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）04-067-03

我國對于著作權(quán)實(shí)行“雙軌制”的保護(hù)模式，對于“雙軌制”保護(hù)模式學(xué)界看法不一，一些學(xué)者主張“司法保護(hù)為主，行政保護(hù)為輔”模式，限制著作權(quán)的行政保護(hù)，加強(qiáng)著作權(quán)的司法保護(hù)；一些學(xué)者認(rèn)為著作權(quán)的行政保護(hù)與司法保護(hù)地位同等重要，降低維權(quán)成本，減少維權(quán)訴累應(yīng)加強(qiáng)著作權(quán)的行政保護(hù)。雖然學(xué)界對“雙軌制”的保護(hù)模式略有分歧，但在“雙軌制”保護(hù)模式的討論下，學(xué)者大都肯定了著作權(quán)行政保護(hù)的正當(dāng)性。2020年新修訂的《著作權(quán)法》再次明確著作權(quán)的行政保護(hù)模式，賦予了行政主體更為豐富的執(zhí)法方式和更為細(xì)化的處罰規(guī)定。完善網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法體系建設(shè)，才能保障網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)人合法權(quán)益，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)文化市場的健康發(fā)展。

一、網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)概述

（一）網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)概念厘析

網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)，又稱網(wǎng)絡(luò)版權(quán)，是指著作權(quán)人對其作品和客體在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的所享有的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的統(tǒng)稱[1]。著作權(quán)中人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下得到了很大的延伸，以復(fù)制權(quán)為例，《世界知識產(chǎn)權(quán)組織版權(quán)公約》（WCT）規(guī)定了著作權(quán)中復(fù)制權(quán)利及于數(shù)字環(huán)境下的復(fù)制，這意味著網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的復(fù)制行為都囊括在了傳統(tǒng)復(fù)制權(quán)之中。與傳統(tǒng)意義上的著作權(quán)相比，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)具有網(wǎng)絡(luò)本身的虛擬性和交互性的特點(diǎn)，并且網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的傳播速度快、范圍廣、影響深，因而網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的保護(hù)難度也大大加劇。

網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的行政保護(hù)即有權(quán)行政主體依據(jù)法律法規(guī)在法定權(quán)限范圍內(nèi)對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下著作權(quán)的保護(hù)，包括對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)違法行為的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政復(fù)議和行政訴訟等活動(dòng)。相比于著作權(quán)的司法保護(hù)，行政保護(hù)更為全面，它包括對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)事前保護(hù)、事中保護(hù)以及事后保護(hù)[2]。著作權(quán)行政管理部門對網(wǎng)絡(luò)文化市場的行政指導(dǎo)與監(jiān)督等行政行為屬于網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)的事前與事中監(jiān)督，對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)行為的行政處罰則屬于事后保護(hù)。

（二）網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)正當(dāng)性分析

知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的正當(dāng)性一直是學(xué)界爭論的熱點(diǎn)，部分民法學(xué)者認(rèn)為著作權(quán)屬于私權(quán)，應(yīng)充分尊重當(dāng)事人之間的意思自治，行政公權(quán)力不應(yīng)過多干預(yù)私法域內(nèi)的民事活動(dòng)，行政法學(xué)者則認(rèn)為在私法公法化的背景下，著作權(quán)自身具有公共利益屬性，行政機(jī)關(guān)對著作權(quán)進(jìn)行管理與保護(hù)能夠維護(hù)社會秩序和公共利益，在《著作權(quán)法》修改稿征集意見時(shí)，學(xué)界就曾對修改稿中刪除“同時(shí)損害公共利益”這一前置條件展開激烈討論。

所謂網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)的正當(dāng)性即網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)的形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性[3]。形式合法性要求行政機(jī)關(guān)對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的管理活動(dòng)經(jīng)過法律法規(guī)的授權(quán)，我國已經(jīng)建立了相對完備的網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)法律法規(guī)體系，制定的法律有《著作權(quán)法》，法規(guī)包括《互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)行政保護(hù)辦法》，因此有權(quán)行政部門對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的行政保護(hù)具有形式合法性是毋庸置疑的。實(shí)質(zhì)合法性可以分為立法層面的合法、正當(dāng)和執(zhí)法層面的合法、正當(dāng)。立法層面的正當(dāng)性主要表現(xiàn)為法律法規(guī)的制定要體現(xiàn)民意，具體到網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)來說就是有關(guān)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)實(shí)體和程序方面的規(guī)范性文件在出臺前要征集民眾意見，最大限度地保障社會公正。執(zhí)法層面要求網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的行政保護(hù)要以公共利益為前提，這一前提既保證了網(wǎng)絡(luò)市場正常秩序運(yùn)行，還界定了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界，避免公權(quán)力的過度干預(yù)。

由此看來，我國對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)進(jìn)行行政保護(hù)具有正當(dāng)性。由于行政權(quán)的單方性、強(qiáng)制性和優(yōu)益性的特點(diǎn)，再加上著作權(quán)行政保護(hù)成本相對民法保護(hù)較低，使得行政法對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的保護(hù)具有私法保護(hù)所不具有的優(yōu)勢。在網(wǎng)絡(luò)市場經(jīng)濟(jì)還沒有通過博弈形成穩(wěn)定秩序時(shí)，行政機(jī)關(guān)的適度介入在一定程度上可以帶來良好的效果。新修訂的《著作權(quán)法》第53條規(guī)定了行政介入門檻和范圍，同時(shí)保留了“損害公共利益”前提條件，為了警惕行政機(jī)關(guān)以維護(hù)公共利益為由過度干預(yù)對網(wǎng)絡(luò)著作市場秩序，有必要對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的行政介入加以類型化界定。

（三）網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)的必要性

首先，行政權(quán)的主動(dòng)性決定了對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)進(jìn)行保護(hù)的主動(dòng)優(yōu)勢，行政保護(hù)手段可以大大提高網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的維權(quán)效率，其具有私法保護(hù)所不具有的強(qiáng)制力，對于一些惡劣的侵權(quán)行為可以進(jìn)行有效遏制。行政保護(hù)是由專門的著作權(quán)監(jiān)督管理部門的一項(xiàng)法定職責(zé)，相較于其他保護(hù)方式的被動(dòng)性，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)的“啟動(dòng)”往往是有權(quán)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行的，即公權(quán)力的主動(dòng)介入。行政機(jī)關(guān)行使管理權(quán)限，對于網(wǎng)絡(luò)文化市場進(jìn)行監(jiān)督管理，并且行政機(jī)關(guān)對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的主動(dòng)干預(yù)方式已經(jīng)散見于網(wǎng)絡(luò)文化市場的各領(lǐng)域，如出版、發(fā)行和銷售等領(lǐng)域。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)行為損害公共利益時(shí)，有權(quán)行政機(jī)關(guān)就會介入，使其承擔(dān)行政責(zé)任，嚴(yán)重的將承擔(dān)刑事責(zé)任。此外，行政保護(hù)具有低成本、高效益的優(yōu)勢。網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政執(zhí)法保護(hù)可以采取簡易方式的執(zhí)法程序，這可以大大降低執(zhí)法成本，相比司法保護(hù)路徑，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)既能夠節(jié)約時(shí)間，還可以減輕法院負(fù)擔(dān)，避免訴累。我國對于著作權(quán)實(shí)行雙軌制的保護(hù)模式，在制度設(shè)計(jì)上符合目前我國著作權(quán)保護(hù)的現(xiàn)狀，行政保護(hù)的高效快捷可以對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)進(jìn)行有效的保護(hù)，能夠協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)各主體的利益，維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)文化市場的良好秩序，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)文化市場健康發(fā)展?？梢?，行政保護(hù)在網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)保護(hù)領(lǐng)域的可應(yīng)用性是非常廣泛的。網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)既保護(hù)了社會公共利益，也保障了私權(quán)益。

二、網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)面臨的困境與問題

（一）網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)實(shí)體法律制度不健全

在目前我國的網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)中，現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的實(shí)體法律規(guī)范不能滿足實(shí)務(wù)領(lǐng)域中的現(xiàn)實(shí)問題[4]。有關(guān)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的行政法保護(hù)體系主要由一部法律《著作權(quán)法》和幾部單一的行政法規(guī)、部門規(guī)章組成?？傮w來說，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的實(shí)體法律規(guī)范不健全，存在多頭立法的情況，缺乏專門立法，這無疑加劇部門之間的工作矛盾，影響網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)的統(tǒng)一性，增加了行政執(zhí)法的難度。網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)事件屢禁不止，《著作權(quán)》作為網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政法體系唯一的法律，其對于有關(guān)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的著作權(quán)保護(hù)僅規(guī)定在了個(gè)別條文之中，并沒有單獨(dú)對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)單獨(dú)設(shè)立章節(jié)，單行的立法難以涵蓋網(wǎng)絡(luò)作品的全部類型，碎片化的立法使得現(xiàn)有法律在應(yīng)對當(dāng)下復(fù)雜多變的網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)事件顯得捉襟見肘。此外，在網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)的立法設(shè)計(jì)上具有一定的滯后性，現(xiàn)有的法律、法規(guī)以及規(guī)章跟不上網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的飛速發(fā)展，無法滿足互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)保護(hù)的需求?，F(xiàn)有的著作權(quán)相關(guān)法律制度對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的行政責(zé)任設(shè)置的較輕，處罰數(shù)額小、處罰種類單一[5]，低額度的處罰使得其在面對猖狂的網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)行為顯得力不從心，難以起到威懾網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的效果。

（二）網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)的相關(guān)程序法缺失

《著作權(quán)法》雖已經(jīng)過三次修改，但對著作權(quán)行政保護(hù)有關(guān)程序的規(guī)定不足，僅《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》的第3章有程序規(guī)定，在所有著作權(quán)的規(guī)范性文件中更是無一涉及網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)程序，由此看來我國尚沒有形成完備統(tǒng)一的著作權(quán)行政保護(hù)程序體系。

就著作權(quán)的行政處罰來說，處罰缺少相應(yīng)的程序制約，《保護(hù)辦法》中對于處罰期限的設(shè)置規(guī)定的較為模糊，這無疑擴(kuò)大了行政執(zhí)法權(quán)限，對于權(quán)利人有關(guān)權(quán)益的保障是極為不利的。此外，我國行政法基本理論中的正當(dāng)程序原則在著作權(quán)行政處罰中沒有很好地執(zhí)行，著作權(quán)相關(guān)規(guī)范性文件僅設(shè)置了有關(guān)處罰的申辯制度和“較大數(shù)額”處罰的聽證制度，有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)制度、政府信息公開制度和行政說明理由制度并沒有納入著作權(quán)行政處罰程序之中。此外，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的行政證據(jù)規(guī)則與《行政訴訟法》之間銜接不到位，有關(guān)電子數(shù)據(jù)這一證據(jù)形式在著作權(quán)法律體系中尚屬立法空白，亟需修改相關(guān)法律，填補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)法律體系中電子數(shù)據(jù)這一重要證據(jù)類型的漏洞。

（三）網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政執(zhí)法問題突出

首先，多頭執(zhí)法問題一直以來是網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)保護(hù)的痼疾。因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)涵蓋社會的各個(gè)領(lǐng)域，因此對于網(wǎng)絡(luò)文化市場的管理主體除國家版權(quán)局外，還包括有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)文化行政執(zhí)法的工信部門、廣電部門和文化執(zhí)法部門。各部門在各自的權(quán)限范圍內(nèi)直接或者間接地參與網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)管理活動(dòng)當(dāng)中，不可避免地存在執(zhí)法管轄權(quán)不清晰、執(zhí)法重疊的現(xiàn)象。其次，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化程度較低，執(zhí)法人員或者只精通計(jì)算機(jī)技術(shù)、或者只具備法律知識，難以滿足網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)現(xiàn)實(shí)執(zhí)法需求。此外，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政執(zhí)法邊界還需進(jìn)一步明晰。現(xiàn)行《著作權(quán)法》第53條再次明確“損害公共利益”行政保護(hù)要件，該規(guī)定設(shè)計(jì)的初衷是限制公權(quán)力介入的隨意性，但實(shí)際著作權(quán)執(zhí)法領(lǐng)域中沒有“公共利益”的類型化界定，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政管理部門可能濫用“損害公共利益”要件，過度干預(yù)網(wǎng)絡(luò)文化市場的正常運(yùn)行。

三、走出網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)困境的對策

健全網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)體系，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的行政保護(hù)體系主要包括著作權(quán)行政執(zhí)法體制和行政救濟(jì)機(jī)制兩部分組成[6]，完善行政執(zhí)法體制和行政救濟(jì)機(jī)制需要網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)立法工作的支持。當(dāng)前，我國網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)體系的完善應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面開展：

（一）完備網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政實(shí)體法律制度

完善有關(guān)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護(hù)的實(shí)體法律規(guī)范，首先，要增強(qiáng)立法的專業(yè)性和統(tǒng)一性?？梢栽诮窈蟆吨鳈?quán)法》修改的草案中專門設(shè)立網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)章節(jié)，豐富有關(guān)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的行政保護(hù)的法律條文。其次，要整合目前我國現(xiàn)有的著作權(quán)行政保護(hù)體系，厘清法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章的有關(guān)著作權(quán)行政保護(hù)的具體內(nèi)容，消除規(guī)范性文件之間的矛盾沖突，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)法律規(guī)范的可操作性。最后，在著作權(quán)立法、修法過程中要秉持實(shí)事求是、利益平衡、與時(shí)俱進(jìn)的理念，既要保障好網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)人的權(quán)利，又要避免過度干預(yù)網(wǎng)絡(luò)文化市場，促進(jìn)文化事業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，我國《著作權(quán)法》應(yīng)多借鑒WCT等國際條約中的有關(guān)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者行政責(zé)任和網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政處罰額度的規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范對網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者的行政責(zé)任，提高網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)違法行為的罰款額度，進(jìn)而營造健康有序的網(wǎng)絡(luò)文化環(huán)境。

（二）完善網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政程序法律體系

在我國著作權(quán)法律規(guī)范性中，僅《著作權(quán)行政保護(hù)實(shí)施辦法》一部行政法規(guī)中規(guī)定了一些一般性的著作權(quán)行政程序規(guī)定，如聽取陳述制度和“較大數(shù)額罰款”的聽證制度，尚未談及網(wǎng)絡(luò)著作行政的任何程序性規(guī)定。在今后的修法過程中，首先，要彌補(bǔ)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政程序規(guī)定的法律漏洞，完善相應(yīng)的執(zhí)法程序，行政立法機(jī)關(guān)在有關(guān)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政立法中要制定好行政程序規(guī)范，統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政執(zhí)法程序。其次，要建立健全網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政信息公開制度，賦予相對人申請行政信息公開的權(quán)利，保障網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)人的知情權(quán)。最后，要銜接好網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)法律體系中證據(jù)制度與《行政訴訟法》中的證據(jù)制度，將“電子證據(jù)”這一證據(jù)類型補(bǔ)充到網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)法律體系之中。

（三）創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政執(zhí)法模式

當(dāng)前，我國《著作權(quán)法》中的“避風(fēng)港規(guī)制”已經(jīng)不適應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)保護(hù)的需要。首先，要設(shè)置網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者行政法上的注意義務(wù)，明確網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者“主體責(zé)任”。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)服務(wù)商對網(wǎng)絡(luò)知識產(chǎn)品具有一定的控制能力，具有監(jiān)管本網(wǎng)絡(luò)服務(wù)領(lǐng)域的義務(wù)，賦予其行政法上的注意保護(hù)義務(wù)是合乎情理的。以往我國對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的行政責(zé)任一直沒有重視起來，才導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)違法行為屢禁不止。其次，要提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，引進(jìn)高素質(zhì)人才，科學(xué)系統(tǒng)地強(qiáng)化對執(zhí)法人員的崗前培訓(xùn)，更新執(zhí)法理念，引進(jìn)“科技＋法律”的綜合治理理念，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備來輔助執(zhí)法，精準(zhǔn)高效打擊互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)違法行為，建立完備的互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)違法信息共享平臺，精準(zhǔn)查處違法主體并予以必要的懲治。最后，充分發(fā)揮行政調(diào)解在網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)保護(hù)中的作用，完善網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)多元調(diào)解機(jī)制，快速化解糾紛爭端，保障網(wǎng)絡(luò)文化環(huán)境的健康有序發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：黑龍江大學(xué) 黑龍江哈爾濱 150000）

[作者簡介：陳吉嘉（1998—），男，山東德州人，漢族，黑龍江大學(xué)2020級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)在讀碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。]

（責(zé)編：若佳）