監(jiān)察留置審查模式的歷史檢視及完善進路

伊士國 陳安國

提 要：以監(jiān)察留置取代“雙規(guī)”體現(xiàn)了我國法治的進步。但監(jiān)察留置涉及對被調(diào)查人人身自由的強制，必須在法治框架內(nèi)運用。為此，《監(jiān)察法》在總結(jié)國家監(jiān)察體制改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了監(jiān)察留置審查模式，但其依然存在內(nèi)部規(guī)則沖突、概念模糊、監(jiān)督乏力等問題，需要通過優(yōu)化《監(jiān)察法》監(jiān)察留置實體審查條款、建立健全對監(jiān)察留置措施適用的監(jiān)督機制等途徑予以完善，以有效防范監(jiān)察委員會濫用監(jiān)察留置措施。

一、問題的提出

以監(jiān)察留置取代“雙規(guī)”，既是國家監(jiān)察體制改革的重要成果，也是全面依法治國取得的重大進步。對此，“學界普遍認為，用監(jiān)察留置取代‘兩規(guī)’‘兩指’符合《立法法》等法律的要求，符合法治精神和法治要求，是運用法治思維反腐的具體措施，具有進步性”①馬懷德：《概念、適用條件與程序——關(guān)于留置措施的思考》，《北京日報》2018 年3 月12 日。。作為一種限制人身自由的強制措施，監(jiān)察留置一經(jīng)出臺即引起了學界與實務(wù)界的高度關(guān)注，主要原因有二：一是與其他監(jiān)察措施不同，監(jiān)察留置是一項原《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱《行政監(jiān)察法》）、《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）中都未規(guī)定的強制措施；二是監(jiān)察留置作為監(jiān)察委員會采取的最為嚴厲的調(diào)查手段，可以對公民享有的人身自由進行限制，必須制定更加嚴密的制度規(guī)范，給予更加審慎的法治關(guān)照。①參見胡大偉：《國家監(jiān)察體制改革中留置措施的演化邏輯與法治塑造》，《重慶社會科學》，2017 年第12 期?；诖?，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）對學界與實務(wù)界的一些爭議比較大的問題進行了回應(yīng)，對監(jiān)察留置進行了規(guī)范，初步建立了較為完善的監(jiān)察留置制度。

但是，自《監(jiān)察法》實施以來，學界與實務(wù)界對監(jiān)察留置仍存在諸多爭議，需要進一步予以厘清和回應(yīng)。其中，最為重要的是如何規(guī)范和監(jiān)督監(jiān)察留置措施的適用，避免監(jiān)察委員會濫用監(jiān)察留置措施，以實現(xiàn)對監(jiān)督者的再監(jiān)督。之所以如此，其原因主要在于：其一，監(jiān)察留置措施的適用是監(jiān)察委員會行使公權(quán)力的具體體現(xiàn)，事關(guān)公民的人身自由，可謂茲事體大，需要審慎適用，規(guī)范行使。其二，監(jiān)察體制改革以來，國家整合了所有反腐資源，監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象包括了一切公職人員，但是監(jiān)察委員會亦有濫用權(quán)力的可能，如何實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的再監(jiān)督，需要對其權(quán)力的運行加以更加嚴苛的審查要求。其三，嚴格的審查程序?qū)τ诜乐贡O(jiān)察留置措施的濫用，保護被留置人員的基本權(quán)利，維護監(jiān)察委員會的權(quán)威具有重要的現(xiàn)實意義。這就需要建立一套嚴密的監(jiān)察留置審查模式，對監(jiān)察留置措施的適用進行嚴格審批和有效監(jiān)督，以避免監(jiān)察留置措施的濫用。目前，《監(jiān)察法》已構(gòu)建了實體審查與程序?qū)彶橄嘟y(tǒng)一、事先審批和事后監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)察留置審查模式，有利于“從源頭和末端兩處根本上影響留置個案正當性”②秦前紅、石澤華：《監(jiān)察委員會留置措施研究》，《蘇州大學學報》（法學版），2017 年第4 期。。但現(xiàn)行監(jiān)察留置審查模式仍存在諸多不足之處，未能完全發(fā)揮應(yīng)有功效，亟待完善。鑒于此，筆者從實體和程序兩個方面出發(fā)，在梳理國家監(jiān)察體制改革試點基礎(chǔ)上，特別是在比較《監(jiān)察法》實施后兩個不同時期監(jiān)察留置審查模式探索與實踐歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，總結(jié)現(xiàn)行監(jiān)察留置審查模式存在的問題，并提出相應(yīng)的解決進路。

二、國家監(jiān)察體制改革試點時期的監(jiān)察留置審查模式探索

國家監(jiān)察體制改革屬于國家的重大政治體制改革，牽一發(fā)而動全身。為了保證國家監(jiān)察體制改革的審慎性，國家選擇了北京、浙江和山西三地作為先行進行國家監(jiān)察體制改革的試點省份。而監(jiān)察留置又屬于國家監(jiān)察體制改革試點工作的“重中之重”，為此，三地分別進行了實踐探索，并相應(yīng)出臺了相關(guān)的規(guī)范性文件，對監(jiān)察留置措施適用的實體條件和程序條件進行了細化，形成了不同的監(jiān)察留置審查模式。③山西出臺了《山西省紀委監(jiān)察委機關(guān)審查措施使用規(guī)范》，北京出臺了《北京市調(diào)查措施使用規(guī)范》，浙江出臺了《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》。

（一）試點時期適用監(jiān)察留置措施的實體審查條件

所謂適用監(jiān)察留置措施的實體審查條件，是指監(jiān)察委員會適用監(jiān)察留置措施時所應(yīng)當遵循的實體標準。換言之，即在滿足何種實體條件的情況下，監(jiān)察委員會可以適用監(jiān)察留置措施。對此，三地分別規(guī)定了不同的實體條件。例如：在浙江出臺的《操作指南》中，對適用監(jiān)察留置措施的實體條件表述為：已立案并且案件具有重大、復(fù)雜等四種情形。山西出臺的《使用規(guī)范》對監(jiān)察留置措施適用的實體條件的規(guī)定包括兩個方面：一是涉嫌犯罪；二是有一定證據(jù)證明?？梢哉f，由于在試點時期各地對于如何適用監(jiān)察留置措施都處于“試水”階段，對適用監(jiān)察留置措施的實體條件都規(guī)定得比較籠統(tǒng)，在規(guī)范性文件的表述上呈現(xiàn)出比較模糊且表述過于主觀的特點。例如：“有一定的證據(jù)證明”應(yīng)該要達到何種程度？“案件重大、復(fù)雜”的判斷標準是什么？考慮到滿足實體條件是監(jiān)察留置措施適用的前提和依據(jù)，且明確其認定的標準對于完善監(jiān)察留置的實體審查具有重要的意義。因而，對于適用監(jiān)察留置措施的實體條件應(yīng)當作出明確、客觀的規(guī)定。

（二）試點時期適用監(jiān)察留置措施的程序?qū)彶闂l件

所謂適用監(jiān)察留置措施的程序?qū)彶闂l件，是指監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施時所應(yīng)當遵循的步驟和方式。由于“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”①轉(zhuǎn)引自季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，北京：商務(wù)印書館，2014 年版，第3 頁。。所以，三地通過制定規(guī)范性文件的形式對適用監(jiān)察留置措施的程序?qū)彶闂l件進行了明確規(guī)定，主要包括決定程序、審批程序、執(zhí)行程序和備案程序（見表1）。

表1 北京、浙江、山西試點時期適用監(jiān)察留置措施的程序?qū)彶闂l件比較

首先，關(guān)于適用監(jiān)察留置措施的決定程序。山西、北京、浙江三地都將適用監(jiān)察留置措施的決定權(quán)交由監(jiān)察委員會行使，具體的決定方式有所差異。其中，山西采用的是提交省監(jiān)察委員會執(zhí)紀審查專題會議研究決定的方式，而北京和浙江則采用的是監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定的方式。

其次，關(guān)于適用監(jiān)察留置措施的審批程序。這一點三地差異較大。其中，山西采用的是省級監(jiān)察委員會不僅有權(quán)審批自己的監(jiān)察留置決定，還有權(quán)審批下級監(jiān)察委員會上報的監(jiān)察留置決定。北京采用的是報同級黨委主要負責人進行審批的方式。浙江采用的模式是，一般情況下報上級監(jiān)察委員會批準即可，若涉及同級黨委管理對象的，增加報同級黨委書記簽批的程序。綜上，由于批準權(quán)的行使是監(jiān)察留置措施在啟動階段最重要的審查程序，因而，在審批程序設(shè)計上，各試點地區(qū)通過將批準權(quán)上提一級或者引入同級黨委的監(jiān)督等方式，試圖對監(jiān)察留置措施的適用進行監(jiān)督制約。

再次，關(guān)于適用監(jiān)察留置措施的執(zhí)行程序。在三地出臺的規(guī)范性文件中，均將監(jiān)察留置措施的執(zhí)行權(quán)賦予了監(jiān)察委員會。由此產(chǎn)生了一個重要的問題，即是否應(yīng)當將監(jiān)察留置措施的審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)進行分離？從三地的實踐來看，主要是兩種模式：一種是山西的審執(zhí)一體模式，即審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)都由監(jiān)察委員會內(nèi)部來行使。但這里面也有不同情況，對于山西省監(jiān)察委員會來說，其審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)都由同一主體即山西省監(jiān)察委員會來行使，屬于嚴格意義上的審執(zhí)一體，而對于山西省下轄設(shè)區(qū)的市、縣兩級監(jiān)察委員會來說，由于其采取監(jiān)察留置措施，需要由其上級監(jiān)察委員會來審批，因而，此時審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)主體是相對分離的，存在著一定的監(jiān)督制約；另一種是北京、浙江的審執(zhí)分離模式，即批準權(quán)和執(zhí)行權(quán)由不同主體來行使，以體現(xiàn)相互之間的監(jiān)督和制約。如前文所述，北京和浙江在審批權(quán)的分配問題上，又分別采用了同級黨委主要負責人批準和上提一級審批加特殊情形由同級黨委主要負責人簽批的模式，使得三地在“審批—執(zhí)行”的審查監(jiān)督問題上呈現(xiàn)出三種不同的樣態(tài)（見表1）。但三地都在不同程度上體現(xiàn)出了審批權(quán)與執(zhí)行權(quán)相互監(jiān)督制約的色彩。

最后，關(guān)于適用監(jiān)察留置措施的備案程序。山西規(guī)定了由案件監(jiān)督管理室報中央紀委備案。而浙江則根據(jù)級別的不同作出了不同的規(guī)定，即關(guān)于監(jiān)察留置措施的使用、延長和解除問題，設(shè)區(qū)的市和縣兩級監(jiān)察委員會報省級監(jiān)察委員會備案，省級監(jiān)察委員會則報中央紀委備案。北京則未明確規(guī)定備案程序。

三、《監(jiān)察法》對監(jiān)察留置審查模式的設(shè)計

在總結(jié)北京、浙江、山西三地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《監(jiān)察法》對試點階段存在的一些爭議問題予以了一定程度的回應(yīng)，既包括填補試點階段未考慮到的“漏洞問題”。比如：監(jiān)察留置的刑期折抵問題，也包括改變了試點時期爭議比較大的由黨委主要負責人審批適用監(jiān)察留置措施決定的問題，對監(jiān)察留置審查模式進行了重新設(shè)計，主要包括實體審查條件和程序?qū)彶闂l件。

（一）《監(jiān)察法》中規(guī)定的適用監(jiān)察留置措施的實體審查條件

《監(jiān)察法》第22 條明確規(guī)定了監(jiān)察留置措施適用的實體條件，具體包括：其一，被調(diào)查人有涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的行為。在該要件中，嚴重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪二者滿足其一即可以對被調(diào)查人適用監(jiān)察留置措施。而問題的關(guān)鍵在于嚴重職務(wù)違法與一般職務(wù)違法的界分標準并未明確。對此，《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》）第92條第二款對此進行了細化，即“嚴重職務(wù)違法，是指根據(jù)監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握的事實及證據(jù)，被調(diào)查人涉嫌的職務(wù)違法行為情節(jié)嚴重，可能被給予撤職以上政務(wù)處分”。其二，監(jiān)察委員會已經(jīng)掌握了其部分違法事實及證據(jù)。這一條件相較于試點時期的規(guī)定而言具有重大的法治意義，體現(xiàn)了對適用監(jiān)察留置措施的審慎態(tài)度，但是作為一種證據(jù)要求，適用監(jiān)察留置措施的證據(jù)要求與刑事訴訟中決定逮捕的證據(jù)要求有何區(qū)別需要進一步明確。其三，仍有重要問題需要進一步調(diào)查。這一要件體現(xiàn)了監(jiān)察留置措施具有臨時性的屬性，監(jiān)察留置是一種調(diào)查措施而非處罰措施。但是，對于何謂重要問題仍有待進一步予以明確。對此，《監(jiān)察法實施條例》第92 條第二款進行了細化，即“重要問題，是指對被調(diào)查人涉嫌的職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，在定性處置、定罪量刑等方面有重要影響的事實、情節(jié)及證據(jù)”。其四，涉及案情重大、復(fù)雜，監(jiān)察對象可能逃跑、自殺、串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)以及其他妨礙調(diào)查行為的情況。從該要件的表述看，第四個條件中的上述四種情形為選擇條件，四者滿足其一就符合該條件的要求。需要說明的是，第四個條件與前三個條件都是必要條件，即在滿足前三個條件后必須同時滿足第四個條件中的四種情形中的一種才可以適用監(jiān)察留置措施。由此可知，《監(jiān)察法》對于適用監(jiān)察留置措施的實體審查條件的規(guī)定其實是十分嚴苛的，以避免監(jiān)察留置措施的濫用。

（二）《監(jiān)察法》中規(guī)定的適用監(jiān)察留置措施的程序?qū)彶闂l件

《監(jiān)察法》第43 條明確了適用監(jiān)察留置措施的程序?qū)彶闂l件，對監(jiān)察留置措施的決定權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及備案程序都作出了規(guī)定。

首先，關(guān)于適用監(jiān)察留置措施決定權(quán)的分配?！侗O(jiān)察法》關(guān)于適用監(jiān)察留置措施的決定權(quán)的分配沿襲了試點時期的做法，將適用監(jiān)察留置措施的決定權(quán)保留給了各級監(jiān)察委員會，在具體的行使方式上采用了北京和浙江的做法，即由監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定的方式，而沒有采用山西由省監(jiān)察委員會執(zhí)紀審查專題會議研究決定的方式。

其次，關(guān)于適用監(jiān)察留置措施審批權(quán)的分配?！侗O(jiān)察法》主要是承襲了山西的試點經(jīng)驗，但又有所區(qū)別。如前所述，山西試點期間將適用監(jiān)察留置措施的審批權(quán)全部分配給了省級監(jiān)察委員會。而《監(jiān)察法》規(guī)定的是設(shè)區(qū)的市和縣兩級監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施上提一級監(jiān)察委員會審批，再加省級監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施自批的方式。即省級監(jiān)察委員會有權(quán)批準自己作出的采取監(jiān)察留置措施的決定，還有權(quán)批準設(shè)區(qū)的市監(jiān)察委員會作出的采取監(jiān)察留置措施的決定。而設(shè)區(qū)的市監(jiān)察委員會有權(quán)批準縣級監(jiān)察委員會作出的采取監(jiān)察留置措施的決定。同時值得注意的是，《監(jiān)察法》摒棄了在試點時期北京、浙江采用的通過賦予黨委主要負責人審批權(quán)以對監(jiān)察機關(guān)決定權(quán)進行監(jiān)督制約的做法，這是對試點以來學界對該做法所提出的種種質(zhì)疑的回應(yīng)。①秦前紅教授等認為，黨委書記審批一定程度上是對領(lǐng)導(dǎo)職能和執(zhí)法職能的混淆，與黨委政法委對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)限于方針、政策而非個案的領(lǐng)導(dǎo)一樣，黨委紀委對監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)同樣應(yīng)基于一定限度，這個限度就是國家監(jiān)察執(zhí)法工作乃國家監(jiān)察委員會依法獨立行使之職權(quán)，同級黨委不得以個案干預(yù)代替原則性指導(dǎo)（參見秦前紅、石澤華：《監(jiān)察委員會留置措施研究》，《蘇州大學學報》（法學版），2017 年第4 期）；李紅勃教授認為，在傳統(tǒng)紀檢監(jiān)察向現(xiàn)代國家監(jiān)察轉(zhuǎn)型之后，在黨紀委與監(jiān)委的關(guān)系上，則應(yīng)堅持“業(yè)務(wù)上以監(jiān)察委員會為主的原則”。（參見李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會：權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型》，《法學評論》，2017 年第3 期）

再次，關(guān)于適用監(jiān)察留置措施執(zhí)行權(quán)的分配?！侗O(jiān)察法》將適用監(jiān)察留置措施的執(zhí)行權(quán)分配給了各級監(jiān)察委員會，但是增加了可以根據(jù)工作需要提請公安機關(guān)配合的規(guī)定。由此可知，《監(jiān)察法》并未采取審執(zhí)分離的模式，將適用監(jiān)察留置措施的審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)同時分配給了監(jiān)察委員會，這與刑事訴訟中的捕執(zhí)分離是明顯不同的。在適用監(jiān)察留置措施中，公安機關(guān)只能根據(jù)監(jiān)察委員會的提請依法協(xié)助執(zhí)行，并不是適用監(jiān)察留置措施執(zhí)行權(quán)的法定主體。

最后，關(guān)于適用監(jiān)察留置措施備案程序的規(guī)定。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，省級監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施須向國家監(jiān)察委員會備案，而設(shè)區(qū)的市和縣兩級監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施則不再有備案的程序要求。需要說明的是，關(guān)于備案程序的規(guī)定，《監(jiān)察法》顯然沒有采用試點時期的“浙江模式”，而是采用了山西試點時期的做法，僅對省級監(jiān)察委員會采取的監(jiān)察留置措施進行備案。之所以如此，通常認為，其主要是考慮到在設(shè)區(qū)的市和縣兩級監(jiān)察委員會適用監(jiān)察留置措施審批權(quán)的分配上，《監(jiān)察法》已經(jīng)作了上提一級監(jiān)察委員會審批決定的規(guī)定。那么，既然設(shè)區(qū)的市和縣兩級監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施的決定都是由上級監(jiān)察委員會批準的，再向上級監(jiān)察委員會進行備案顯然是多此一舉，無法發(fā)揮備案制度的監(jiān)督制約作用。

綜上所述，從《監(jiān)察法》對適用監(jiān)察留置措施的決定權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)的分配以及備案程序的規(guī)定看，監(jiān)察留置審查模式日益完善，不僅加強了對監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施的監(jiān)督制約，如：建立了事先審批加事后備案的監(jiān)督機制，還摒棄了試點時期的一些非法治化做法，如：同級黨委負責人對適用監(jiān)察留置措施審批的做法，②可以預(yù)見，“采取留置措施需報同級黨委書記（或主要負責人）批準”的做法將給同級黨委書記（或主要負責人）借審批之名行干涉辦案之實打開方便之門，不符合“監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)”的原則，亦與中共中央早前關(guān)于“取消各級黨委審批案件的制度”的原則要求相違背。而且，如果檢察院決定不起訴或法院作出無罪判決，將導(dǎo)致該案留置合法性存疑、黨委審批被質(zhì)疑，最終損害黨的權(quán)威。（參見譚世貴：《監(jiān)察體制改革中的留置措施：由來、性質(zhì)及完善》，《甘肅社會科學》，2018 年第2 期）實現(xiàn)了監(jiān)察留置措施適用的規(guī)范化，有效避免了監(jiān)察留置措施的濫用。

四、現(xiàn)行監(jiān)察留置審查模式存在的問題

如前文所述，《監(jiān)察法》第22 條和第43 條分別對監(jiān)察留置的實體性審查條件和程序性審查條件作出了規(guī)定，建立了現(xiàn)行監(jiān)察留置審查模式。從適用監(jiān)察留置措施的實體審查條件來看，立法者對于監(jiān)察留置措施的適用持一種十分審慎的態(tài)度，需要多個條件同時滿足時，監(jiān)察委員會方能采取監(jiān)察留置措施；從適用監(jiān)察留置措施的程序?qū)彶闂l件看，立法者亦通過提級審批、備案等多種程序性設(shè)計試圖加強對監(jiān)察留置措施適用的程序控制。但是，由于國家監(jiān)察體制改革尚處于探索階段，許多問題尚未達成理論共識，許多制度設(shè)計尚未定型，因而，《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察留置審查模式的設(shè)計也難以盡善盡美，也存在一些不足。再加上，國家監(jiān)察體制改革的目的在于整合所有的反腐資源，形成高效的反腐合力以嚴厲打擊職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為。因而，在《監(jiān)察法》制定的過程中，立法者對監(jiān)察委員會“授權(quán)”充分而“控權(quán)”不足，這也容易影響監(jiān)察留置審查模式應(yīng)有功效的發(fā)揮。

（一）規(guī)則沖突與概念模糊致使監(jiān)察留置實體性審查弱化

盡管《監(jiān)察法》力圖對監(jiān)察留置實體審查條件作出明晰的規(guī)定，但受制于立法技術(shù)、經(jīng)驗不足等影響，《監(jiān)察法》還存在一些概念模糊甚至規(guī)則沖突之處，致使監(jiān)察留置的實體性審查弱化，存在著濫用監(jiān)察留置措施可能。

第一，未明確界分嚴重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，致使內(nèi)部規(guī)則沖突。如前所述，被調(diào)查人具有嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪行為是適用監(jiān)察留置措施的第一個實體審查條件。換言之，嚴重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪二者為選擇條件，只要二者滿足其一即滿足適用監(jiān)察留置措施的第一個實體審查條件。但《監(jiān)察法》不加區(qū)分地將監(jiān)察留置措施等同適用于“嚴重職務(wù)違法”和“職務(wù)犯罪”行為，事實上造成了規(guī)則適用的沖突。①參見劉艷紅：《程序自然法作為規(guī)則自洽的必要條件——〈監(jiān)察法〉留置權(quán)運作的法治化路徑》，《華東政法大學學報》，2018 年第3 期。因為職務(wù)犯罪屬于嚴重職務(wù)違法的一種，換言之，職務(wù)違法只有達到嚴重程度才能構(gòu)成職務(wù)犯罪，這就意味著嚴重職務(wù)違法從邏輯和外延上包含著職務(wù)犯罪，造成了規(guī)則適用的沖突。《監(jiān)察法實施條例》第92 條第二款盡管對何謂“嚴重職務(wù)違法”進行了界定，但其依然沒有解決上述問題。

第二，未對“涉及案情重大、復(fù)雜的”情形進行細化，影響可操作性。如前所述，《監(jiān)察法》第22 條對適用監(jiān)察留置措施的實體審查條件進行了規(guī)定，但是其規(guī)定過于寬泛，概念模糊不清，可操作性不強。例如：何謂“嚴重職務(wù)違法”？何謂“已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)”？何謂“重要問題”？何謂“涉及案情重大、復(fù)雜的”？何謂“可能逃跑、自殺的”？何謂“可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的”？何謂“可能有其他妨礙調(diào)查行為的”？由于上述概念模糊不清，且外延較大，就易于導(dǎo)致監(jiān)察留置措施適用的實體審查條件“虛化”比較嚴重，就為監(jiān)察委員會濫用監(jiān)察留置措施提供了可能?；诖?，《監(jiān)察法實施條例》第92—95 條對《監(jiān)察法》第22 條進行了細化，對上述大部分概念的內(nèi)涵和外延進行了明確，增強了其可操作性，但唯獨對“涉及案情重大、復(fù)雜的”情形沒有細化，不知原因為何，導(dǎo)致這一概念依然模糊不清，影響了對適用監(jiān)察留置措施的實體性審查。

（二）權(quán)力集中與監(jiān)督乏力致使監(jiān)察留置程序性審查弱化

為了加強對監(jiān)察留置措施適用的程序控制，《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施的程序?qū)彶闂l件，但是由于《監(jiān)察法》未能完全實現(xiàn)“授權(quán)”與“控權(quán)”的有機統(tǒng)一，導(dǎo)致監(jiān)察委員會權(quán)力比較集中、受監(jiān)督不足，再加上《監(jiān)察法》對某些程序條款規(guī)定不清，結(jié)果致使監(jiān)察留置程序性審查弱化，沒有發(fā)揮好程序法治的應(yīng)有功效。

第一，《監(jiān)察法》缺乏監(jiān)察留置“決定權(quán)—審批權(quán)—執(zhí)行權(quán)”相互監(jiān)督制約的程序設(shè)計，致使監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施時受監(jiān)督不足。如前文所述，《監(jiān)察法》將適用監(jiān)察留置措施的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)分配給了各級監(jiān)察委員會，而將適用監(jiān)察留置措施的審批權(quán)做了相對分離，即設(shè)區(qū)的市和縣兩級監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施的審批權(quán)上提一級監(jiān)察委員會行使，省級監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施的審批權(quán)仍歸自己行使。這就意味著縣級監(jiān)察委員會在采取監(jiān)察留置措施時僅在審批時受到設(shè)區(qū)的市監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約，決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)可自行行使；設(shè)區(qū)的市監(jiān)察委員會在采取監(jiān)察留置措施時也僅在審批時受到省級監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約，決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)也都自行保留；而省級監(jiān)察委員會在采取監(jiān)察留置措施時，決定權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)全都由自己行使，僅需向國家監(jiān)察委員會備案。因而，現(xiàn)有的這種權(quán)力分配方式存在兩大問題：一是適用監(jiān)察留置措施的“決定權(quán)—審批權(quán)—執(zhí)行權(quán)”配置，在橫向上缺乏相互間的監(jiān)督制約，只有審批權(quán)存在縱向上的監(jiān)督制約，而這種監(jiān)督制約也僅局限于對設(shè)區(qū)的市和縣兩級監(jiān)察委員會，對于省級監(jiān)察委員會則不存在這種監(jiān)督制約。二是監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施時缺乏外部監(jiān)督制約，上述對設(shè)區(qū)的市、縣兩級監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施時的審批程序上的監(jiān)督制約也是一種監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制約，難免存在“自己監(jiān)督自己”之嫌，監(jiān)督效果也難以得到保證。正如有學者指出的，《監(jiān)察法》在監(jiān)察留置權(quán)的行使的問題上采用了內(nèi)部審批的模式，這在本質(zhì)上屬于一種自我監(jiān)督，這可能難以實現(xiàn)約束權(quán)力、保障人權(quán)的目的。①參見魏昌東：《〈監(jiān)察法〉監(jiān)察強制措施體系的結(jié)構(gòu)性缺失與重構(gòu)》，《南京師大學報》（社會科學版），2020 年第1 期。

第二，備案制度易于“流于形式”，難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督功能。從《監(jiān)察法》的規(guī)定看，其僅規(guī)定了省級監(jiān)察委員會在采取監(jiān)察留置措施后需報國家監(jiān)察委員會備案，而對于設(shè)區(qū)的市和縣兩級監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施后都沒有要求備案，故而使得設(shè)區(qū)的市和縣兩級監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施又少了一種監(jiān)督。那么，省級監(jiān)察委員會在采取監(jiān)察留置措施后向國家監(jiān)察委員會的“備案”是一種什么性質(zhì)的備案呢？是僅做存檔之用？還是做審查之用？正如秦前紅教授所指出的，“備案制度是對監(jiān)察留置措施進行審查的最后一道關(guān)卡，其爭議在于：備案僅存作存檔之用，抑或備案必然伴隨審查”②秦前紅：《監(jiān)察法學教程》，北京：法律出版社，2019 年版，第342 頁。。從現(xiàn)有的監(jiān)察留置實踐看，上述“備案”在實踐中的理解極大可能是“存檔以備查考”，這就易于“流于形式”，難以發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。

此外，《監(jiān)察法》對監(jiān)察留置措施適用的程序?qū)彶闂l件規(guī)定還存在一些概念模糊地方，致使實際操作困難。例如：監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施需經(jīng)“監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定”，但“集體研究決定”是一個具有高度概括性的概念，需要實施細則予以明確。例如：對出席會議的領(lǐng)導(dǎo)人員人數(shù)是否有要求？是否需要監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)人員全體出席會議？還是半數(shù)以上監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)人員出席會議即可？應(yīng)采取何種表決方式？舉手表決還是秘密投票？通過的票數(shù)有無要求？是過半數(shù)即可還是需達到三分之二以上？這些問題都需要在今后的實施細則中予以明確。

五、監(jiān)察留置審查模式的完善進路

由于“監(jiān)察留置具有強制人身自由、適用對象二元化、功能多元化、辦案機關(guān)直接控制被調(diào)查人、辦案壓力大等特點，面臨辦案需要與人權(quán)保障之間的沖突”①謝小劍：《功能與程序雙重維度下監(jiān)察留置制度的完善》，《法學論壇》，2022 年第5 期。。因而，必須依法完善監(jiān)察留置審查模式，以通過嚴密的實體審查和程序?qū)彶樵O(shè)計來實現(xiàn)監(jiān)察留置運用的法治化，保證監(jiān)察委員會謙抑審慎采取監(jiān)察留置措施。

（一）優(yōu)化《監(jiān)察法》監(jiān)察留置實體審查條款

如前所述，由于《監(jiān)察法》對監(jiān)察留置實體審查條件的規(guī)定中存在一些規(guī)則沖突與概念模糊之處，導(dǎo)致監(jiān)察留置實體性審查弱化。因而，要解決前述問題，就需要進一步細化《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定，以化解其中的規(guī)則沖突，明晰其中的概念模糊之處，優(yōu)化監(jiān)察留置實體審查條件，增強其對監(jiān)察留置的實體性審查效果。

第一，明確界分嚴重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，化解內(nèi)部規(guī)則沖突。由于嚴重職務(wù)違法從邏輯上和外延上包括職務(wù)犯罪，導(dǎo)致《監(jiān)察法》第22 條產(chǎn)生了內(nèi)部規(guī)則沖突。盡管《監(jiān)察法實施條例》第92 條第二款解決了“嚴重職務(wù)違法”概念模糊問題，對嚴重職務(wù)違法的外延做了具體界定，但其依然沒有解決上述內(nèi)部規(guī)則沖突問題。例如：職務(wù)犯罪也屬于《監(jiān)察法實施條例》第92 條第二款規(guī)定的“職務(wù)違法行為情節(jié)嚴重，可能被給予撤職以上政務(wù)處分”情形。對此，要解決這一問題，可以在借鑒《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第13 條對犯罪的內(nèi)涵和外延界定的基礎(chǔ)上，反向?qū)乐芈殑?wù)違法外延進行進一步界定，即“嚴重職務(wù)違法，是指根據(jù)監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握的事實及證據(jù)，被調(diào)查人涉嫌的職務(wù)違法行為情節(jié)嚴重，可能被給予撤職以上政務(wù)處分，且尚未觸犯刑律，不應(yīng)當受刑罰處罰的”。而職務(wù)犯罪屬于犯罪的一種，其已經(jīng)觸犯刑律，依照法律應(yīng)當受到刑罰處罰。如此一來，就可以將嚴重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪界分開來，內(nèi)部規(guī)則沖突就可以化解。

第二，對“涉及案情重大、復(fù)雜的”情形進行細化，增強其可操作性?！侗O(jiān)察法實施條例》在對《監(jiān)察法》第22 條進行細化時，唯獨未對“涉及案情重大、復(fù)雜的”情形進行細化，給人感覺似乎該規(guī)范不需要細化，但從立法技術(shù)上講，“重大”“復(fù)雜”都是很抽象的用語，涉及的范圍非常寬泛，如果不對其進行細化，就會導(dǎo)致監(jiān)察委員會在適用該條款時無所適從，也可能會導(dǎo)致監(jiān)察委員會在適用該條款時隨意解釋該條款，進而濫用監(jiān)察留置措施。因而，有必要對“涉及案情重大、復(fù)雜的”情形進行細化。對此，可以參照《監(jiān)察法實施條例》第101 條的相關(guān)表述，將“案情重大”細化為“嚴重危害國家利益或者公共利益的”，將“案情復(fù)雜”細化為“涉案人員多、金額巨大，涉及范圍廣的”。如此一來，既可以對“涉及案情重大、復(fù)雜的”情形進行細化，又可以與《監(jiān)察法實施條例》相關(guān)條款相銜接，避免產(chǎn)生新的內(nèi)部規(guī)則沖突。

（二）建立健全對監(jiān)察留置措施適用的監(jiān)督機制

國家監(jiān)察體制改革以來，為建立“集中統(tǒng)一高效”的反腐機制，《監(jiān)察法》在權(quán)力的分配上更多地向監(jiān)察委員會傾斜，而在某種程度上“忽視”了對監(jiān)察委員會本身的監(jiān)督。事實上，監(jiān)察委員會本身也是行使公權(quán)力的國家機關(guān)，也存在濫用職權(quán)的可能，因而，解決對監(jiān)察委員會的監(jiān)督問題、防止“燈下黑”，是國家監(jiān)察體制改革取得最終勝利的關(guān)鍵所在。而且，“高效的反腐與人權(quán)保障之間本來就需要相互妥協(xié)和折中，越是追求高效反腐，必然意味著公權(quán)力的解禁，相應(yīng)會增加侵犯人權(quán)的風險”①劉艷紅：《程序自然法作為規(guī)則自洽的必要條件——〈監(jiān)察法〉留置權(quán)運作的法治化路徑》，《華東政法大學學報》，2018 年第3 期。。因此，要想讓監(jiān)察委員會在采取監(jiān)察留置措施過程中得到有效的監(jiān)督，就需要找到“高效反腐—人權(quán)保障”之間的平衡點，就需要建立健全相應(yīng)的監(jiān)督機制。

第一，建立對監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施的外部監(jiān)督機制。由于《監(jiān)察法》缺乏監(jiān)察留置“決定權(quán)—審批權(quán)—執(zhí)行權(quán)”相互監(jiān)督制約的程序設(shè)計，致使監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施時受監(jiān)督不足。盡管在監(jiān)察留置審批程序上存在一定縱向監(jiān)督設(shè)計，但其畢竟屬于一種內(nèi)部監(jiān)督。正如有學者指出的，我國監(jiān)察留置的批準程序?qū)儆谝环N同體監(jiān)督模式，無法解決誰來監(jiān)督監(jiān)督者的問題。②洪浩、朱良：《論監(jiān)察委留置權(quán)：權(quán)力屬性、運行原則及程序銜接》，《甘肅政法學院學報》，2019 年第2 期。但是，如果在《監(jiān)察法》中增加監(jiān)察留置“決定權(quán)—審批權(quán)—執(zhí)行權(quán)”相互監(jiān)督制約的程序設(shè)計，也可能不太現(xiàn)實，必然導(dǎo)致大量法律資源的浪費，且這也將極大影響監(jiān)察委員會“集中統(tǒng)一高效”反腐。那么，應(yīng)如何破解這兩難困境呢？引入外部監(jiān)督機制可能是較為適宜的辦法，這也是完善監(jiān)察留置審查模式最有力的舉措。因為引入外部監(jiān)督機制，會使相關(guān)工作人員頭頂始終高懸“達摩克利斯之劍”，會督促監(jiān)察委員會審慎采取監(jiān)察留置措施，否則，其就將承擔相應(yīng)法律責任。而且，目前監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施時缺乏有效外部監(jiān)督，主要是自我監(jiān)督，即使其違法采取監(jiān)察留置措施，也是由監(jiān)察委員會自我調(diào)查和處置，其監(jiān)督效果自然難以保證。所以，引入外部監(jiān)督機制很有必要，且勢在必行。就外部監(jiān)督主體的選擇而言，由檢察院擔任較為合適，其作為法律監(jiān)督機關(guān)，從性質(zhì)上來說適宜對監(jiān)察留置措施的適用進行監(jiān)督，且其具有相應(yīng)的人員配置和相關(guān)豐富經(jīng)驗。具體可以參照《刑事訴訟法》第19 條的規(guī)定，建立對監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施的外部監(jiān)督機制，即檢察院可以對監(jiān)察委員會工作人員利用職權(quán)實施的非法留置等侵犯公民權(quán)利的犯罪進行立案偵查。另外，根據(jù)《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察留置措施的執(zhí)行權(quán)由監(jiān)察委員會自行行使，可以根據(jù)工作需要提請公安機關(guān)配合。從這個意義上說，監(jiān)察留置措施的執(zhí)行權(quán)可以考慮交由公安機關(guān)行使。理由如下：一是公安機關(guān)有專業(yè)的執(zhí)法隊伍，多年以來承擔治安管理和刑事偵查的工作任務(wù)，業(yè)務(wù)能力較強；二是監(jiān)察留置的場所亦多為看守所，由公安機關(guān)負責便于管理，節(jié)約司法資源；三是將決定權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)交由不同機關(guān)行使，有利于形成相互監(jiān)督的機制，對監(jiān)察留置對象的人身權(quán)益保護具有積極意義。

第二，健全監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施的備案制度。如前所述，只有省級監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施時，才需要向國家監(jiān)察委員會備案。這就使設(shè)區(qū)的市和縣兩級監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施時少了一個監(jiān)督環(huán)節(jié)。盡管有人會以設(shè)區(qū)的市和縣兩級監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施時需要上提一級監(jiān)察委員會審批為由，不贊成再對其增加備案要求，但審批和備案是兩種不同性質(zhì)的監(jiān)督，不能相互代替，且審批主要是事先監(jiān)督，備案主要是事后監(jiān)督，兩者側(cè)重點不同，需要相互結(jié)合起來。例如：設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)既需要由省、自治區(qū)人大常委會審批，也需要經(jīng)由省、自治區(qū)人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案。因而，應(yīng)借鑒我國立法備案審查制度，規(guī)定設(shè)區(qū)的市和縣兩級監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施時，應(yīng)經(jīng)由省級監(jiān)察委員會報國家監(jiān)察委員會備案。那么，《監(jiān)察法》中的上述“備案”是什么性質(zhì)備案呢？有學者歸納指出備案制度有許可、監(jiān)督、立法、登記、告知、審批和行政行為7 種理論探討。①參見朱最新、曹延亮：《行政備案的法理界說》，《法學雜志》，2010 年第4 期。對此，為了發(fā)揮備案的監(jiān)督作用，也應(yīng)借鑒我國立法備案審查的相關(guān)做法，將這里的備案界定為監(jiān)督性質(zhì)的備案，且應(yīng)將備案與審查緊密聯(lián)系起來，備案必然伴隨審查，而不是僅做存檔之用，即備案后國家監(jiān)察委員會應(yīng)對該監(jiān)察留置的實體條件和程序條件做實質(zhì)性審查，有必要的，除書面審查外可以詢問相關(guān)人員。對于備案時發(fā)現(xiàn)存在問題的，應(yīng)當及時作出解除監(jiān)察留置措施的決定或采取其他補救措施，以形成對監(jiān)察留置審批權(quán)的監(jiān)督和制約。這樣就可以將備案的事后監(jiān)督與審批的事先監(jiān)督有機銜接起來，形成監(jiān)督合力。

此外，還應(yīng)對監(jiān)察留置措施適用的程序?qū)彶闂l件進行細化，澄清其中的概念模糊之處，增強其可操作性。例如：對于前述的“集體研究決定”概念不清問題，應(yīng)通過制定實施細則的途徑予以明確?？紤]到監(jiān)察委員會是集體決策體制，且監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)人員較少，一般不超過10 人，為了保證監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施的審慎性，應(yīng)由監(jiān)察委員會全體領(lǐng)導(dǎo)人員出席會議，當然特殊情況時除外。表決時選擇舉手表決方式為宜，以便監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)人員充分表達各自的意見。至于表決通過的票數(shù)要求，為了保證監(jiān)察委員會高效反腐，且考慮到實踐中監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)人員就采取監(jiān)察留置措施決定達成一致意見較為困難，監(jiān)察委員會采取監(jiān)察留置措施的決定由監(jiān)察委員會全體領(lǐng)導(dǎo)人員過半數(shù)以上通過即可，無需三分之二以上，但需對其中的不同意見予以記錄。有學者曾提出，“監(jiān)察委員會主任如果意見與多數(shù)人不一致，還可以將該申請?zhí)嵴埳弦患墮C關(guān)決定”②楊宇冠、高童非：《監(jiān)察機關(guān)留置問題研究》，《浙江工商大學學報》，2018 年第5 期。。對此，監(jiān)察委員會是集體決策機構(gòu)，理應(yīng)實行少數(shù)服從多數(shù)的決策機制，不能因一把手與多數(shù)人意見不一致就上提一級監(jiān)察委員會決定。否則，就會導(dǎo)致“集體研究決定”形同虛設(shè)。

余 論

從2016 年國家監(jiān)察體制改革試點到2018 年《監(jiān)察法》出臺，監(jiān)察留置措施因其嚴厲性一直備受矚目。因而，如何通過監(jiān)察留置審查模式的設(shè)計來防范監(jiān)察委員會濫用監(jiān)察留置措施，事關(guān)國家監(jiān)察體制改革的成敗。這其中的核心問題是要在高效反腐與被調(diào)查人權(quán)利保障之間尋找到一種新的平衡，有效防止傳統(tǒng)的“偵查中心主義”異化為轉(zhuǎn)隸帶來的“調(diào)查中心主義”。對監(jiān)察留置審查模式的完善正是要試圖達到這一平衡，解決這一問題。除此之外，還應(yīng)進一步嚴格限定監(jiān)察留置措施適用的實體條件，將監(jiān)察留置措施僅適用于涉嫌職務(wù)犯罪情形，而不適用于嚴重職務(wù)違法情形。理由主要在于：一是監(jiān)察留置屬于限制公民人身自由的一項強制措施，而嚴重的職務(wù)違法造成的法律責任至多不過政務(wù)處分或行政處分，③參見屈超立、慈海威：《留置措施的法治化研究》，《理論探索》，2018 年第6 期。因而，從比例原則的角度考慮，嚴重的職務(wù)違法行為不應(yīng)適用與監(jiān)禁相當?shù)谋O(jiān)察留置措施。二是《監(jiān)察法》第44 條規(guī)定了監(jiān)察留置的刑期折抵問題，留置與管制、拘役和有期徒刑可以直接折抵。如果涉嫌嚴重職務(wù)違法的被留置對象最后僅僅被給予了政務(wù)處分或行政處分，其被留置期間的刑期折抵就需要通過國家賠償來解決，這無疑會加重國家賠償?shù)呢摀?。三是如此一來，就會在很大程度上限縮監(jiān)察留置措施的適用范圍和適用頻率，從根源上防范或減少監(jiān)察留置措施的濫用。