周明 何舒雯

摘 ?要：2019年歐盟出臺題為《歐盟—中國：戰(zhàn)略展望》的政策文件，標志著歐盟對華政策發(fā)生顯著轉變。歐盟在文件中愈發(fā)強調中國作為其“制度性對手”的影響，并開始跟隨美國圍繞涉疆議題對華施壓，中歐關系因此橫生波折。相較于美國各界已達成高度共識，采取“全政府—全社會”的戰(zhàn)略模式操縱涉疆議題，歐盟涉疆立場呈現“三心二意”的特點，即歐盟的涉疆立場不僅與美國有所差異，其內部也非“鐵板一塊”。在歐盟三大機構中，歐洲議會操縱涉疆議題最為積極，而歐盟理事會與歐盟委員會均限制操弄力度，以防止中歐關系脫軌。根據操縱力度的不同，歐盟成員國可分為以法德為首的有限參與派，以立陶宛為首的積極介入派以及以匈牙利為首的拒絕附和派。面對歐盟內部在涉疆立場上存在的分歧，我國應在完整準確貫徹新時代黨的治疆方略的基礎上，加強對歐溝通以增信釋疑，保持中歐整體關系不脫軌，并側重各國、各機構的特性，提出更具針對性的策略，從而更好地維護我國新疆地區(qū)的社會穩(wěn)定和長治久安。

關鍵詞：歐盟三大機構；歐盟成員國；涉疆議題；歐盟對華政策

中圖分類號：D621 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：2096-3378（2023）02-0081-23

在中國國家發(fā)展和向西開放中，新疆具有重要戰(zhàn)略地位，是我國西北多民族聚居的邊境地區(qū)和“一帶一路”建設的重要支點。黨和國家始終高度重視新疆工作。習近平總書記在第三次中央新疆工作座談會上指出，做好新疆工作是全黨全國的大事，需加強黨對新疆工作的領導，健全完善工作協(xié)同機制，使各方面主體能各司其職、各盡其責，完整準確地貫徹新時代黨的治疆方略［ ］。但在世界百年未有之大變局加速演進下，中美關系惡化急劇推動中西關系全面復雜化，外部對華打壓遏制不斷升級。在此背景下，歐美反華勢力無視中國政府為保障各民族平等權利所做的巨大努力，無視新疆人權事業(yè)取得的歷史性進步，歪曲事實，無中生有，大肆炒作涉疆議題，妄圖借此抹黑中國形象，干涉中國內政，遏制中國發(fā)展，破壞新疆繁榮穩(wěn)定［ ］。相較于美國“全政府—全社會”的操縱模式，歐盟涉疆立場呈現出“三心二意”的典型特征。其中，“二意”指的是在涉疆議題上，歐盟目前形成兩派意見：反華、不反華；“三心”則代表歐盟內部在涉疆行動上呈現出積極介入、有限參與及拒絕附和三種類型。為何歐盟內部的操縱立場無法統(tǒng)一？歐盟三大機構和各成員國在涉疆議題上的具體表現如何？我國又該怎樣有效應對涉疆立場不一的歐盟？圍繞這些問題，本文將具體分析歐盟及其成員國涉疆立場存在差異的原因，并就各機構、各成員國的特性提出更具針對性的應對策略，旨在進一步維護好中國的核心利益，實現新時代新征程上奮力建設團結和諧、繁榮富裕、文明進步、安居樂業(yè)、生態(tài)良好的美好新疆的目標［ ］。

一、現有文獻評估

西方炒作涉疆議題由來已久，但學界對此研究尚不全面。其中，美國于20世紀40年代起就從政治上介入涉疆議題，并不斷拓寬關注領域。學界對此基本達成共識：美國是涉疆議題國際化的最大推手，對其研究成果也最為豐碩，而對其他國家和組織的關注較少。

目前，針對美國涉疆干預的既有研究聚焦在歷史、政治以及傳播三大視角和全局、微觀兩大層次視野上。在三大研究視角的相關論述中，靳曉哲認為歷史視角的研究多集中于美國介入新疆事務的歷史與政策方面，政治視角的研究多集中于美國對外政策的“人權”表達上，而傳播視角的研究則多集中于對美國涉疆人權話語的探討與分析方面［ ］。在兩大層次的研究框架中，李捷、楊恕等學者從宏觀上系統(tǒng)地闡述了世界百年未有之大變局下中美關系的歷史互動及美國對華戰(zhàn)略的調整變化對美國操縱涉疆議題的影響［ ］。部分學者還從微觀層面分析了美國相關行為體操縱涉疆議題的工具動機以及手段等。如郭永虎、熊小艷對美國國會涉疆立法活動的動向、特征、影響進行剖析［ ］；羅娟麗、劉長敏從美國影響力最大的兩份報紙《紐約時報》《華盛頓郵報》關于涉疆議題的報道入手，嘗試揭露美國媒體在操縱涉疆議題中扮演的重要角色［ ］；劉衛(wèi)東則主要關注美國非政府組織在操縱涉疆議題中發(fā)揮的向官方機構施壓、為新疆分裂勢力提供財政支持等作用［ ］；勵軒在其著作中探尋了美國學者對涉疆議題的反應，認為有部分學者參與操縱涉疆議題，為美國政府涉疆決策提供咨詢［ ］?？梢姡瑢W界對美國操縱涉疆議題的研究視角較為豐富、研究內容較為全面。

關于西方世界中涉疆議題另一大操縱實體——歐盟的研究尚處于起步階段。大部分學者出于美歐價值觀趨同以及同盟關系的原因，傾向于將其看作美國操縱涉疆議題的“追隨者”，將其納入對美研究的整體框架。如趙懷普認為，雖然美歐在政治領域的具體分歧日益增多，但共同價值觀依舊是美歐關系的重要基礎之一。在美歐的涉華互動中，兩者會基于共有的人權、民主價值觀操縱涉疆議題，使解決中國所謂“人權”問題成為跨大西洋對華戰(zhàn)略的切入點和突破口［ ］。目前專門研究歐盟操縱涉疆議題的成果稀缺，既有論述也未過多關注歐盟內部在涉疆立場上分歧猶存這一典型特征。

（一）國內學術界既有研究成果

歐盟作為致力于推進歐洲一體化的超國家行為體，其在誕生之時（包括歐共體）就主張內部各機構以及各成員國之間協(xié)調政策，使歐盟能夠作為一個整體行動。然而，隨著多重危機的爆發(fā)，歐盟內部分歧日益顯現。崔翠翠認為受難民危機、英國脫歐、民粹主義復蘇以及外部因素的影響，歐盟內部離心力不斷增強，其在一系列危機問題上難以達成有效的共同立場［ ］；李明明進一步提出，受多重危機的連續(xù)沖擊，歐盟內部各種政治分歧日益凸顯和深化，具體表現為成員國國內多種力量的對立、成員國間的分歧以及歐盟各機構間的摩擦［ ］。

在涉疆議題上，歐盟內部同樣不是鐵板一塊，歐盟三大機構以及成員國的涉疆立場各異，這在一定程度上削弱了歐盟操縱涉疆議題的力度。國內學界專門研究歐盟三大機構操縱涉疆議題的論著不多，更多是將其包含在三大機構對華政策立場的研究內。劉娟平、張利華指出歐洲議會、歐盟委員會和歐盟理事會對華政策立場既有相似性又有差異性。相似性在于三大機構都認為經貿合作是中歐雙邊關系中的最優(yōu)先政策考慮，且都對中國人權狀況表示關切并呼吁各成員國在對華政策上保持一致；差異性表現在三大機構對華政策的側重點和務實程度有所不同［ ］。此外，國內學界對歐洲議會的關注高于對歐盟委員會和歐盟理事會的關注。張磊分析了歐洲議會在中歐關系中的作用，指出歐洲議會在歐盟對外關系領域的權能得到強化，其涉華議題已由單純關注人權轉變?yōu)殛P注政治、經貿、社會、發(fā)展、外交環(huán)境等多個領域，歐洲議會在未來中歐關系中的地位將日益顯著［ ］；朱力宇、代秋影則具體評析了歐洲議會涉華人權決議，認為歐洲議會活躍于人權領域，是指責中國人權狀況的主陣地，經常在歐盟對華政策上發(fā)出不同腔調［ ］。

國內學界專門研究歐盟成員國干預涉疆議題的成果也較為缺失，更多將其包含在各成員國對華政策的整體框架下。其中，研究法德對華政策的論著最多。在關注德國的研究中，熊煒、姜昊指出德國新政府提出的“價值觀外交”會使其在對華政策中更加強調人權和價值觀議題，從而加大對涉疆議題的操弄力度［ ］；陸嬌嬌、吳江強調德國綠黨在自由主義價值敘事框架下會加強與中國的對抗［ ］。在關注法國的研究中，國內學者更多側重馬克龍執(zhí)政以來對華政策的變化。王鯤認為馬克龍繼承了法國戴高樂主義的外交傳統(tǒng)，堅持獨立自主的大國外交原則，努力平衡大國關系，中法關系穩(wěn)中有進［ ］；楊成玉強調馬克龍在2022年法國大選中連任后有望進一步延續(xù)法國內外政策，未來中法兩國有望保持高水平政治互信，平穩(wěn)推進務實合作［ ］。對屢次充當“反華急先鋒”的立陶宛和多次反對歐盟對華制裁決議的匈牙利等代表性國家，僅有少數研究關注其與中國的雙邊關系走向。如劉作奎指出2018年匈牙利大選后，其政府將繼續(xù)奉行“向東開放”的對華友好政策［ ］；楊博文強調立陶宛積極推進冒進式外交策略，其反華操作是受自身價值觀、國內政黨更迭以及美國因素的影響［ ］。

總之，國內學界雖意識到歐盟內部涉疆立場存在分歧，但研究三大機構及成員國在涉疆議題上的具體表現的論著還未出現。

（二）國外學術界既有研究成果

國外學界同樣認為歐盟內部分歧日益顯現。Heribert Kohl認為2004年歐盟擴員后對自身經濟更動態(tài)的發(fā)展，以及社會標準的進一步普及懷有強烈的樂觀情緒。然而，始于2008年的銀行和債務危機暴露出其結構性缺陷，導致歐盟內部分歧日益加劇［ ］。Katja Levy和?gota Révész認為歐盟成員國對華態(tài)度不一已是常態(tài)，強調造成這種分歧的原因是不同成員國在經濟和文化話語領域的核心—外圍關系［ ］。Pepijn van Houwelingen等則從探尋歐盟內部18個國家的核心政治價值觀入手，認為雖然歐盟自稱價值觀共同體，但實際上整個歐洲的基本核心政治價值觀存在很大分歧［ ］。Giuseppe Balducci打開歐盟的“黑盒子”，探尋歐盟機構和成員國在歐洲對外關系的多層次治理體系中的相互作用，認為成員國和歐盟機構在歐洲外交決策體系內的利益互動并沒有帶來規(guī)范的趨同［ ］?？傊?，國外學界對歐盟內部分歧做出充分研究，但對歐盟內部各行為體在涉疆議題上所持態(tài)度的差異未進行詳細探索。少數學者從人權角度出發(fā)對歐盟內部行為體在涉疆議題上的分歧做出初步分析。如Max Roger Taylor認為，有些歐盟國家受中國經濟影響大，故他們不愿意與中國提出雙邊人權問題來損害彼此間經濟合作［ ］。Ann-Charlotte Buntinx和Francesca Colli則認為歐盟處理人權問題的方式缺乏統(tǒng)一性和一致性，成員國傾向自己采取行動而不在歐盟層面協(xié)調彼此行動，歐盟三大機構也在歐盟涉疆人權決策中作用各異，其中歐洲議會最積極、最公開［ ］。

綜上所述，國內外學界均認為在歐盟內部分歧日益加劇的情況下，歐盟三大機構和成員國在涉疆議題上所持立場不一。然而，現有研究具體分析三大機構和成員國在涉疆議題上所做表現的論著短缺，著重從人權價值觀看待涉疆議題，未將各行為體現實利益納入考慮中。本文將重點分析歐盟三大機構和若干有代表性成員國在涉疆議題上存在的分歧以及態(tài)度各異的原因，為我國有針對性地采取措施維護國家核心利益與安全提供參考。

二、歐盟三大機構在涉疆議題上的態(tài)度差異及其原因

歐盟理事會、歐盟委員會和歐洲議會構成了歐盟的權力三角，這三者在歐盟涉疆決策中發(fā)揮舉足輕重的作用。雖然在2021年3月，歐盟同意就所謂涉疆人權問題對華實施制裁，但三大機構對待涉疆議題的看法依舊存在分歧。其中，歐洲議會表現最為積極，多次通過涉疆決議，并要求歐盟在涉疆議題上堅決對中國展現強硬姿態(tài)；而歐盟委員會和歐盟理事會仍對干預涉疆事務而惡化中歐整體關系保持警惕，它們都曾對歐洲議會的積極操弄表示不滿，并呼吁各機構應在操縱涉疆議題上保持一致。下文將具體分析三大機構的涉疆立場，并探究三者涉疆態(tài)度不一的原因。

（一）三大機構操縱涉疆議題立場的異同

歐盟三大機構的涉疆立場既有相似性又有差異性。相似性表現在三者均對新疆人權狀況表示“關切”，并呼吁彼此在涉疆政策上保持一致；差異性則體現在三大機構對華政策側重點不同，導致各自操縱涉疆議題的程度存在區(qū)別。其中，歐洲議會作為歐盟的立法機構，也是一個民選機構，其意識形態(tài)色彩最為濃厚，熱衷于對涉疆問題進行扭曲事實的指責和渲染；歐盟理事會屬于國家間機構，偏向關注外交安全等方面事宜，雖在少數問題上表達對中國的不滿，但在相當一部分問題上仍保持偏中性的立場和態(tài)度；歐盟委員會作為歐盟的行政機構，更注重與中國進行經貿合作，對華態(tài)度相對務實。三者操縱涉疆議題的力度從高到低排序：歐洲議會—歐盟理事會—歐盟委員會，務實程度從高到低排序：歐盟委員會—歐盟理事會—歐洲議會。

（二）三大機構操縱涉疆議題存在立場差異的原因

根據已有學者利用最相似系統(tǒng)設計（MSSD）即求異法分析發(fā)現，歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會在決策對象、信息來源等方面都高度一致［13］92。因此，本文認為三大機構性質職能和決策程序的不同是造成彼此立場差異的主要原因。

1．歐洲議會：與民意深度綁定

歐洲議會是歐盟立法、監(jiān)督、預算和咨詢的機構。在中國與歐盟存在的若干分歧中，歐洲議會經常扮演“麻煩制造者”角色。在涉疆議題上，歐洲議會延續(xù)反華風格，大力操縱涉疆議題。2021年9月，歐洲議會通過“新歐中戰(zhàn)略報告”。該報告共形成70條決議，全文可分為三部分：援引條款、背景介紹和正式決議?？傮w而言，“新歐中戰(zhàn)略報告”雖然認為中國是歐盟的“合作和談判伙伴”，但其大幅渲染中歐意識形態(tài)和價值觀差異，“將人權置于與所有第三國，包括其戰(zhàn)略伙伴關系的中心”，將中歐定位為“制度性對手”。在背景介紹部分，歐洲議會更是基于偏見和謊言對涉疆議題指手畫腳。其中，J、K兩項集中指責中國政府對維吾爾族犯有所謂“強迫勞動、大規(guī)模監(jiān)視”等罪行［ ］。

歐洲議會熱衷炒作涉疆議題，與其作為歐盟民選機構的性質職能相關。一方面，歐洲議會作為歐盟內部唯一的超國家民選機構，其參選率的高低是衡量歐洲議會“民主代表性”的重要標準。歐洲議會權力的大小、各議員曝光度的高低以及自身有無代表性都與選民密切相關。為了吸引選民關注，歐洲議會自產生之日起就十分重視人權、法治和民主等易受民眾青睞的問題。另一方面，民選性質導致歐洲議會權力有限。其在成立初期僅是一個“民主點綴”的機構，除了享有監(jiān)督權之外，在其他事項上聲音微弱。為了擴大自身權力，歐洲議會以人權領域為突破口，將人權與其他政策聯系。借助人權的“滲透”功能，歐洲議會逐漸擴大了自身的活動范圍和影響力［15］45。這也是其利用涉疆議題不斷造勢的關鍵原因所在。實際上，積極操縱涉疆議題不僅滿足了歐洲議會擴大自身權力的需要，還反映出歐洲議會權力擴大的客觀事實。

吸引民意也能為議員謀取個人利益。對許多人來說，當選歐洲議員是一個肥差，因為歐洲議員享有很多政治權利。由于歐洲議會議員不是成員國政府的代表，為了確保他們的獨立地位，防止成員國政府或機構對其政治活動的干涉，歐盟賦予了歐洲議員政治豁免權［ ］。因此，有議員認為操縱涉疆議題不用承擔很大風險，還可以提高曝光度、知名度，迎合某些選民的民粹主義心理，爭取選票。來自法國的歐洲議會議員格魯克斯曼（Glucksmann）在國內政治光譜中屬于傳統(tǒng)右翼，但當他正式步入歐盟政壇后，格魯克斯曼轉而披上中左翼外衣，將自己包裝成人權的積極捍衛(wèi)者。在2019年歐洲議會選舉中，格魯克斯曼成功當選議員。此后，他更是不斷就所謂“涉疆人權問題”指責中國。目前，格魯克斯曼已成為歐洲議會人權小組委員會的副主席。

議會中主要反映選民訴求的各大黨團能對議會決策產生很大影響。各大黨團的作用具體表現在議程設置方面。由于歐洲議會全席會議的議程設置權掌握在黨團主席聯席會議的手中，力量占優(yōu)的黨團可以根據自身利益訴求確定會議的優(yōu)先議程。如今歐洲議會最大黨團是歐洲人民黨，其在2021年推出了一份針對中國的戰(zhàn)略文件。該文件不僅試圖統(tǒng)一歐盟內部的意見，而且在大方向上跟美國白宮國家安全委員會推出的《臨時國家安全戰(zhàn)略方針》（Interim National Security Strategic Guidance），尤其是美國國務卿布林肯提出的“競爭、合作加對抗”這一對華戰(zhàn)略保持高度一致。歐洲人民黨聲稱，將會以嚴格的所謂人權標準重新審查《中歐投資協(xié)定》，絕對不會在人權和價值觀問題上向中方做出“妥協(xié)”。這意味著人民黨會繼續(xù)將人權作為優(yōu)先議程，通過操縱涉疆議題來譴責中國［ ］。歐洲議會的政黨力量碎片化趨勢也在不斷加強。2019年歐洲議會選舉后，自由民主黨和綠黨等中左翼力量的權重持續(xù)上升?？梢灶A料，未來歐洲議會仍將以人權為主要切入點，加大對涉疆議題的操縱力度。

作為歐洲議會中處理對華關系的主力軍，對華關系代表團成員的“中國觀”很大程度上決定著歐洲議會的對華認知水平。2021年3月，中國對歐盟進行反制裁的名單包括綠黨議員彼蒂科菲爾（Reinhard Butikofer）。作為對華關系代表團的團長，他在歐洲議會對華立場的形成過程中扮演了重要角色。他將綠黨黨團重視的人權議題納入其中，不斷譴責中國的人權狀況，積極推動涉疆決議通過?？傊瑲W洲議會中的黨團、對華關系代表團等決策主體與民眾聯系緊密，其受民意影響的同時又反過來影響歐盟民眾的對華認知。

2．歐盟委員會：議程設置權和決策權集中

歐盟委員會是歐盟的行政機關。作為一個國際官僚機構，它努力在問題解決中表現出中立性、技術性和非政治化特征［ ］。它依靠道德和專家權威在關于歐盟的戰(zhàn)略與政策、法律、資金預算以及國際關系等方面發(fā)揮作用。據現任歐盟委員會的優(yōu)先事項安排可以得知，歐盟委員會依舊將經濟發(fā)展作為工作重點［ ］。然而，歐盟委員會近年來出現了政治化轉向。歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮·德萊恩（Ursula von der Leyen）曾表示要讓委員會在世界政治中更具戰(zhàn)略意義、更活躍、更引人注目［31］526。履新的歐盟委員會主席會在任期之初決定其任期內（5年）的政治優(yōu)先事項，為歐盟發(fā)展提供整體戰(zhàn)略和政治方向。政治化邏輯產生的結果是委員會的目標不再被視為進步的、低調的、技術性的。相反，它們可以提出有爭議的、帶有意識形態(tài)色彩和高調的問題［31］526。2019年3月，歐盟委員會發(fā)布《歐盟—中國：戰(zhàn)略展望》（EU-China-A strategic outlook）。該文件標志著歐盟對華戰(zhàn)略政策做出調整，代表歐盟委員會對中國做出新判斷。相較于歐盟委員會和歐盟外交與安全政策高級代表在2016年發(fā)布的歐盟涉華政策基礎文件《歐盟對華新戰(zhàn)略要素》（Elements for a new EU strategy on China），該報告表達了歐盟追求雙方經貿關系再平衡的訴求，以及對中國的經濟實力不斷增長和積極追求全球影響力的擔憂。其中，歐盟委員會妄稱：“中國的人權狀況正在惡化，特別是在新疆公民權利和政治權利方面，人權辯護者正在持續(xù)遭受鎮(zhèn)壓。”［ ］這一說法印證了歐盟委員會政治化轉向的結果是在涉疆議題上持錯誤立場，通過抹黑中國的治疆政策來提高自身曝光度。

然而，行政官僚性質預示著歐盟委員會的行動依舊需要努力與歐盟外交政策的一般優(yōu)先事項相一致，其原則、方法和工具將繼續(xù)優(yōu)先考慮功能性項目，以維護歐盟穩(wěn)定和經濟發(fā)展為最優(yōu)先選項。因此，在歐盟對華外交政策倡導競爭與合作并存，兩者在經貿領域依舊可以深化合作的前景下，歐盟委員會沒有過度操縱涉疆議題而使中歐經濟關系受到急劇動搖。2021年5月，歐洲議會面對中國反制裁時通過一項暫?！吨袣W全面投資協(xié)定》（CAI）的動議。其在相關專題辯論中將矛頭對準歐盟委員會，聲稱他們發(fā)展與中國商業(yè)關系是以所謂犧牲人權為代價［ ］。雖然在歐洲議會施壓下，歐盟委員會暫停推動CAI審議流程，但歐盟委員會用“暫?！倍恰皬U除”等詞語，暗示其不愿跟隨歐洲議會操縱涉疆議題使中歐經濟往來遭受重創(chuàng)。由此看來，中歐經濟合作仍有較大回旋余地。

歐盟委員會非常重視效率，強調決策權的集中，歐盟委員會主席被賦予了極大的權力。歐盟委員會在每周會議上討論的政策、法律及預算提案等議程均由主席設置。主席還擁有提名副主席和委員、確定本屆委員會政策方向和優(yōu)先目標的權力。現任主席馮德萊恩上臺以來對華態(tài)度強硬，曾就涉疆議題推動歐盟對華經濟制裁。但在2022年4月舉辦的瑞辛納對話中，馮德萊恩一改常態(tài)，稱中國對世界的重要性不斷提高，要加強與中國在各個領域的合作。這一講話傳遞出友好信號，體現歐盟仍重視與中國在經貿領域的密切往來。作為負責維護、促進歐盟整體利益的機構，歐盟委員會內部在大政方針上基本沒有分歧，均以發(fā)展和中國的經貿關系為優(yōu)先考慮事項。

從歷史上看，歐盟委員會一直遵循以專家為基礎的非政治化路線以獲得對政策問題的關注，以及處理這些問題的可信度。然而，鑒于政治化趨向，歐盟委員會越來越多地尋求公民觀點來獲得廣泛支持和合法性。歐盟委員會將其尋求公眾意見的重點集中在能力薄弱的領域。在具備深遠能力的領域，如對外貿易和競爭中，歐盟委員會較少邀請公民發(fā)表意見［ ］。因此，在關乎中歐整體關系的涉疆決策中，歐盟委員會受民意影響確實比歐洲議會小?？紤]到歐盟經濟一體化的成熟度和優(yōu)先性，作為執(zhí)行機構的歐盟委員會也必須以經濟合作為優(yōu)先目標，從而推動中歐雙邊經濟關系的發(fā)展。

總之，歐盟委員會對中國較為務實的政策立場很大程度上源于其行政官僚性質下議程設置權和決策權的集中，其政策立場具有一定的穩(wěn)定性和連貫性。

3．歐盟理事會：各成員國均有一定話語權

歐盟理事會是歐盟“實質上的決策者”。作為歐盟最高決策機構，歐盟理事會的主要職能在于協(xié)調成員國政策、制定共同的外交安全政策、締結國際條約等重大安全、外交事項。這意味著歐盟理事會對中國的政策立場一般是原則性和導向性的，不對細節(jié)部署做出太多規(guī)定。它在做決策時會考慮對中歐整體關系的影響，盡量避免由于某一具體問題的摩擦而使雙邊關系極度惡化。2016年7月，歐盟理事會發(fā)布《歐盟對中國戰(zhàn)略決議》（Council conclusions EU Strategy on China），第1條即明確表示該決議與《歐盟對華新戰(zhàn)略要素》共同構成歐盟對華政策的框架。該決議一共23條，核心是確立中歐雙方在外交安全和經濟貿易兩大方面的合作框架?！稓W盟對中國戰(zhàn)略決議》的基本特征是對各方面的政策做出了原則性規(guī)定，側重外交安全等政治合作領域。雖然歐盟理事會在決議第5條強調“促進人權和法治將繼續(xù)成為歐盟與中國接觸的核心組成部分，歐盟繼續(xù)呼吁中國確保少數民族的權利，尤其是在西藏和新疆”［ ］，但其未過多干涉新疆事務，未對涉疆議題做出具體安排。

歐盟理事會注重歐盟整體行動的連續(xù)性、一致性，在政策決策上更具務實性。在歐盟以所謂涉疆人權問題為借口對中國實施單邊制裁中，歐盟理事會政治與安全委員會擔任了發(fā)起部門。這一舉動更多是為了協(xié)調歐盟其他機構，承擔歐盟對外行動一致的責任，其自身在操縱涉疆議題上還是有所克制的。除了在2021年3月發(fā)表的“歐盟對嚴重違反人類行為實施進一步制裁”決議中集中譴責中國新疆所謂的人權狀況，并采取實際的制裁措施外，歐盟理事會更多是在相關領導人峰會上對中國的人權狀況表示“關切”，并沒有采取其他具體的制裁手段。

歐盟理事會主要由各成員國政府的部長組成。作為一個政府間機構，歐盟理事會代表各成員國利益，其決策通常是各成員國內部博弈的產物。由于歐盟理事會遵守各國主權平等的原則，故在重大事項的決策程序中，給予各國同等的投票權重，采用“全體一致通過”的表決方式。這意味著雖然在議程設置和決策方面，理事會主席國領導下的工作委員會對提案進行審查，對常駐代表委員會、分管理事會的討論議程具有一定設置權力。但只要至少一個成員國對已經被納入Ａ類的議案提出異議，議案就需重新討論。因此，理事會中的議程設置權力實際掌握在各成員國手中。歐盟強調理事會和歐盟外交與安全政策高級代表共同承擔使歐盟對外行動統(tǒng)一和高效的責任，這表明各國需要為了保持歐盟整體行動的一致性而適當犧牲本國利益。但在實際決策中，各國仍十分重視本國在決策過程中的地位和實際利益，各國的利益分歧會在很大程度上影響決策的通過效率。在涉疆議題中，由于歐盟成員國基本都是美國的盟友和北約成員，出于地緣政治、盟友關系等考慮，理事會傾向于對中國采取強硬態(tài)度。但受本國實際利益的制約，各國涉疆立場有時也是內部分裂甚至自相矛盾的，這表明它不會像歐洲議會那樣激進。同時，大多數成員國顧及與中國雙邊關系的整體發(fā)展，也不愿過度渲染涉疆議題而惡化雙邊關系，致使自身蒙受更大的損失。

綜上所述，三大機構職能性質的不同導致各自決策程序存在較大差異，最終帶來了三者在涉疆立場上的分歧。其中，歐洲議會扮演操縱議題的主力軍，歐盟委員會與歐盟理事會均反對過度操縱涉疆議題而為中歐整體關系帶來更多的負面影響。

三、歐盟成員國在涉疆議題上的立場和政策差異

歐盟是具有超國家性質的國際組織，歐洲一體化進程中出現的主權讓渡現象沖擊了成員國傳統(tǒng)的主權觀念，使得歐盟具有一定的自主性。然而，在對外決策中，主要代表成員國利益的歐盟理事會在大多數事務上都擁有決定權，這說明成員國的意志仍能影響歐盟的整體決策。如歐盟成員國意見不一，就會極大阻礙決策通過，降低辦事效率。反映到涉疆議題上，各成員國態(tài)度不一制約了歐盟整體的操縱力度。雖然立陶宛等少數國家甘愿充當“反華急先鋒”，極力抹黑中國的治疆政策，但大多數國家依舊重點關注與中國的經貿往來，不愿大力操縱涉疆議題而使雙邊經貿關系受損。

為更好研究歐盟成員國在涉疆議題上所持的態(tài)度，下文依據操縱力度不同將成員國分為積極介入型、有限參與型以及拒絕附和型三類。在選取衡量操縱力度的標準時，雖然社會各界（媒體、民眾、學者等）態(tài)度均會影響一國的涉疆立場，但最終決定一國涉疆政策的是官方態(tài)度，故本文以各國官方（主要是政府、議會）態(tài)度為準。其中，積極介入型主要指的是該國政府與議會均操縱、政府操縱（議會默許）、議會操縱（政府默許）三種情況。有限參與型包含三個維度：時間維度，指該國官方態(tài)度先后發(fā)生變化（從積極操縱到保持克制）；涉疆行為體參與維度，指議會操縱但政府持反對意見（現實中政府操縱而議會反對這一情形出現較少，故在此不進行討論）；操縱形式維度，指一國更多聯合他國發(fā)表涉疆聲明，但很少公開表明自身涉疆立場這一情況（需要與積極介入型中官方明確通過某一涉疆決議，或在涉疆議題上公開表明態(tài)度這一行為相區(qū)分）。而拒絕附和型則指官方（政府、議會）均拒絕操縱涉疆議題或者對涉疆議題關注較少，未對這一議題進行明確表態(tài)。

在對各成員國的涉疆立場進行類別劃分后，本文著重選取了立陶宛、法國、德國、匈牙利這四個有代表性的成員國，對其涉疆態(tài)度各異的原因進行分析。筆者認為，受自身安全感高低、對西方價值觀的認可度、與中國的經濟相互依賴程度以及國內文化因素的影響，四國在涉疆議題上呈現不同看法。

（一）積極介入型：立陶宛

1．立陶宛立場

近年來，立陶宛積極充當歐盟內部的“反華急先鋒”，在涉臺、涉疆等議題上一再挑戰(zhàn)中國底線。2021年5月，立陶宛議會通過一項涉疆決議，誣稱中國在新疆實施所謂“種族滅絕”。2022年5月，立陶宛外交部長與英國外交、聯邦和發(fā)展事務大臣簽署了關于雙邊合作的聯合聲明。該聲明表示立、英雙方將與美國、歐洲伙伴和區(qū)域行為體合作，一起捍衛(wèi)彼此間的共同價值觀，并呼吁中國“遵守國際義務”［ ］。這一系列舉動表明立陶宛官方（政府與議會）均積極操弄涉疆議題。我國學者李白楊利用GDELT新聞大數據工具檢索的數據顯示，立陶宛一度成為對所謂“新疆存在種族滅絕”報道（包括轉載）最多的國家［ ］。據《環(huán)球時報》分析，立陶宛一度成為涉疆“種族滅絕”謠言全球傳播的“極點”。作為歐盟內部的一個小國，立陶宛在涉疆議題上“最為積極”，為中國與立陶宛雙邊關系帶來大量不穩(wěn)定因素，也在一定程度上影響了歐盟整體的判斷。我們有必要防止立陶宛這類在涉疆議題上喊聲最高的國家對中歐整體關系造成破壞。

2．立陶宛極力操縱的原因

立陶宛極力操縱涉疆議題的背后離不開美國的大力慫恿。首先，作為一個小國，立陶宛自身的“安全脆弱性”使其不安全感加劇。根據小國安全戰(zhàn)略選擇模式，當小國遇到威脅時，其很大程度上會選擇追隨一個強國從而獲得安全保障［ ］。由于歷史上多次受到俄羅斯的侵占，立陶宛人心中的受傷害情緒根深蒂固，它始終擔心自己會被俄羅斯再次侵略占領，這就導致立陶宛嚴重的“反俄、恐俄”傾向。除了對俄羅斯的恐懼外，地理位置的敏感性、實力差距等都導致立陶宛在地緣政治上極度缺乏安全感。周邊發(fā)生的克里米亞入俄、烏東部持續(xù)沖突等事件都令立陶宛如坐針氈。確保美國的安全承諾成了立陶宛政治的重中之重［ ］。

為了獲得美國重視，立陶宛在對華政策上緊跟美國步伐。過去，立陶宛對華政策相對務實，中立關系曾長期保持穩(wěn)定發(fā)展。隨著美國對華采取遏制打壓政策，立陶宛的對華政策也逐漸走偏。對美需求甚多的當局政府認為，只有在涉疆議題上與美國保持一致才可以提升立陶宛在美國心中的重要程度。自2019年起，立陶宛便積極參與美國每年在聯合國挑唆的涉疆聯合聲明，通過污蔑新疆存在所謂人權問題向中國發(fā)難。除涉疆議題外，立陶宛還積極配合美國的其他反華措施。在涉臺問題上，立陶宛不顧中方強烈反對和多次勸阻，批準臺灣當局設立所謂“立陶宛貿易代表處（Lithuanian Trade Representative Office）”，背棄了立方在中立兩國建交公報中的政治承諾，嚴重損害中國主權和領土完整，性質極為惡劣。

立陶宛奉行全面西化、“二元沖突”的價值觀，也是促使其操縱涉疆議題的重要動因。獨立以來，為重塑身份認同，立陶宛極力撇清與蘇聯的關系，在社會文化領域實行全面西化和“去俄化”。立陶宛全面西化的價值觀致使其在人權觀等方面與西方大致無差，即認可“普適”的人權觀。在此影響下，它不顧中國國情的特殊性，強制從自身人權觀視角出發(fā)看待新疆的人權狀況，以至于片面認為中國存在所謂嚴重的人權問題。立陶宛的意識形態(tài)中有較為清晰的“我們—他們”“西方—東方”“民主—威權”的二元分野。在立陶宛的認知中，中國恰好與其分屬東西兩個不同的文明陣營，故立陶宛在價值觀上極力排斥中國［ ］。

此外，經濟層面的動機也不應該被忽視。部分人認為，中國與立陶宛的經濟相互依賴程度較高，立陶宛操縱涉疆議題的舉動會為兩國經濟往來蒙上陰影，對于立陶宛這樣一個經濟體量不大的行為體來說是自找苦吃。誠然，我們應該看到立陶宛這一錯誤舉動為其經濟發(fā)展帶來的負面效應，但中國和立陶宛之間的貿易量本就不大。相比于美國和歐盟，中國對立陶宛的經濟影響較為微弱。2021年度，歐盟作為立陶宛的第一大貿易出口伙伴，占立陶宛出口總額的57.5%；美國作為立陶宛的第五大貿易出口伙伴，也占據了立陶宛出口總額的6.3%。立陶宛的十大貿易出口伙伴中沒有中國［ ］。鑒于美國是立陶宛除了歐洲國家外最重要的貿易伙伴，在美國的施壓下，立陶宛認為與中國交惡比與美國產生嫌隙付出的經濟代價要小，故其最終選擇了緊跟美國。

最后，立陶宛國內反共思潮的泛濫也對其操縱涉疆議題起到推波助瀾的作用。由前文可知，立陶宛對俄羅斯根深蒂固的恐懼感導致其自蘇聯時代就抗拒來自俄羅斯的影響，國內“反俄、反共”的思潮由來已久，不斷發(fā)酵。由于中蘇同為社會主義國家，立陶宛對中國也抱有強烈疑慮。蘇聯解體后，中國探索出了中國特色社會主義道路，成為世界上最大的社會主義國家和世界第二大經濟體。但受冷戰(zhàn)思維影響，立陶宛國內的反共思潮并未褪去，并將矛頭聚焦在中國身上，企圖通過操縱涉疆議題來破壞中國的穩(wěn)定。

總之，立陶宛積極操縱涉疆議題會在一定程度上影響中歐關系的發(fā)展。但我們仍應認識到立陶宛體量有限，對歐洲整體輿論的影響較微弱。歐洲其他國家更傾向于在大國之間尋求平衡，不愿傷害與中國的合作關系。即使立陶宛沖在有關反華議題一線，也不會過多影響中歐關系的整體格局。

（二）有限參與型：法德

1．法德立場

法國和德國一直被視為歐盟的軸心和雙發(fā)動機。作為歐盟最強大的兩個國家，法德立場極大影響了歐盟政策的整體走向。因此，分析法德兩國在操縱涉疆議題上的態(tài)度十分必要。近年來，受多重因素影響，法德兩國均參與抹黑新疆的部分活動，但兩者始終保持操縱限度，并沒有突破對華政策的底線。2020年10月6日的聯合國大會第三委員會第三次會議期間，德國拉攏38國發(fā)表聯合聲明，對所謂新疆“侵犯人權”的事實表達“嚴重關切”。2021年5月17號，德國聯邦議院人權委員會舉辦涉疆聽證會并發(fā)表涉疆聲明。2022年8月，德國外交部就聯合國人權事務高級專員辦事處發(fā)布的關于中國新疆地區(qū)局勢的“報告”發(fā)表聲明稱：“聯合國的這份‘報告已經證明在新疆存在嚴重的‘侵犯人權行為，我們呼吁中國政府立即充分尊重新疆所有人的人權。”這一系列新行為證明德國官方機構（政府、議會）在涉疆問題上持有錯誤認知，并通過操縱涉疆議題來污名化中國。然而，2021年5月，針對涉疆議題的德國“供應鏈法”無果而終，體現了德國議會內部分歧猶存。2022年11月，德國總理朔爾茨在訪華期間也明確表示，德方愿同中方就雙方立場不一致的問題交換意見，增進了解和互信，德方反對搞陣營對抗。這一說辭也在一定程度上體現了德國政府反對因涉疆議題而與中國“脫鉤”。由于德國涉疆決策行為體間未就操縱涉疆議題達成共識，近年來德國在涉疆問題上保持有限操縱的立場。即使三黨聯合執(zhí)政的新政府上臺后對華政策日趨強硬，但其并不希望雙邊關系失控。新政府的對華政策依舊會在一定延續(xù)性基礎上進行調整，而非另起爐灶。這也暗示著雖然新政府上臺后會增大對涉疆問題的操縱力度，但依舊不會沖擊到中德關系的底線。

法國作為歐盟的另一個軸心國家，其操縱立場與德國大致相似，都保持有限操縱的態(tài)度。一方面，法國在形式上聯合西方國家發(fā)表涉疆聲明。2021年10月，法國常駐聯合國代表曾代表43個國家發(fā)表聯合宣言抹黑新疆。2022年1月，法國國民議會以謊言——“中國政府對維吾爾族犯下種族滅絕罪”為由通過涉疆決議，要求法國政府“正式承認并予以譴責”。代表法國主流媒體立場的《觀點》雜志曾多次發(fā)表針對新疆的不實報道，極力渲染反華氣氛。另一方面，法國極少公開表明自身立場。2022年11月，七國集團外長在德國明斯特發(fā)表的聯合聲明妄稱：“我們將繼續(xù)向中國提出我們對其在新疆‘侵犯人權和實施‘虐待行為的關切?！保?］這份聲明雖在一定程度上代表了法國的涉疆立場，但其參與聯合聲明而非公開表明自身想法的行為是想以模糊的態(tài)度避免激化矛盾。

總之，法德在操縱涉疆議題上有所保留，體現出其國內涉疆立場的復雜性，也為中國準確應對以法德為首的歐盟國家的抹黑提供可能。

2．法德有限操縱的原因

多年來，中法、中德關系一直是中歐關系的領頭羊。即使法德政府更替，但雙邊關系的互利互需性依然存在。然而，受法德對西方價值觀認可度高、對中國的經濟依賴程度高以及法德各自國內文化因素的影響，兩者依然在涉疆議題上抹黑中國。

首先，法德作為西方國家的典型代表，奉行西方的自由主義價值觀。這種價值觀被西方國家看作不容置疑的規(guī)范性原則，并被認為是構成“西方文明社區(qū)”身份與集體認同的基礎，主要包括民主、自由和人權等核心價值。它本質上是一種價值規(guī)范之間的零和競爭，把自由主義價值置于任何其他價值之上，由此建構出西方代表“優(yōu)越道德”和“進步價值觀”的世界角色。在這種語境下，非西方往往被描述為缺乏文明標準，并被視為西方“進步”價值觀的威脅與破壞者［17］119。出于對西方價值觀的高度認可，法德未能充分意識到中國與西方歷史發(fā)展、基本國情的不同，而以西方的人權觀為衡量標準看待中國的人權狀況，形成片面且錯誤的對華人權認知，并以新疆維吾爾族的人權遭到“侵犯”這一謊言攻擊中國的治疆政策。

其次，雖然中國已成為法德最重要的貿易伙伴之一，雙邊密切的經貿往來使法德均十分重視與中國的伙伴關系，但法德各自國內也有一種聲音：過度強調與中國的關系會制約自身的自主性，不符合法德追求“戰(zhàn)略自主”的目標。2021年3月，法國國防部長弗洛朗絲·帕利（Florence Parly）在參加法國參議院外交、國防和軍隊事務委員會聽證會時表示，“相比2019年，我國從中國的進口量增加了4.5%，這一定程度上能夠證明我們對中國的依賴性。在一些關鍵領域，我們絕對要減少對中國的依賴”［ ］。2022年9月，德國經濟部長羅伯特·哈貝克（Robert Habeck）也表示，德國政府正在制定一項新的對華貿易政策，以減少對中國原材料、電池和半導體的依賴，并聲稱在與北京的貿易往來中“不再天真”［ ］。中國與法德間經濟實力的此長彼消成為刺激法德操縱涉疆議題的重要因素。兩者認為操縱涉疆議題可以減緩中國的發(fā)展速度，縮小與中國的實力差距符合法德現實利益。

除此之外，法德各自國內文化因素的影響也在法德操縱涉疆議題上起到推波助瀾的作用。新疆分裂勢力“世界維吾爾代表大會”（簡稱“世維會”）的總部就盤踞在德國慕尼黑，這在一定程度上推動了德國操縱涉疆議題。慕尼黑也因此成為新疆分裂勢力的境外聚居地，并一度成為海外維吾爾族居民人數最多的城市［ ］?！笆谰S會”持續(xù)不斷地向德國居民污蔑抹黑中國的治疆政策，德國的對華民意也相應發(fā)生了變化。2021年8月，根據Forsa公司進行的最新民調顯示，高達58%的德國民眾支持對華采取強硬姿態(tài)［ ］。

在法國國內，穆斯林群體在影響政府決策方面起到了推動作用。法國擁有歐洲最多的穆斯林人口，該群體成為總統(tǒng)、議員等政治力量爭取選票的重要對象。近年來，歐洲穆斯林人口呈現年輕化趨勢，出生于歐洲的“2代+”穆斯林，與其父輩相比有了很大變化。他們有些不僅擺脫了父輩來源國的部落、宗教、教派情結，改變了所謂“失敗國家”國民的各種心態(tài)，甚至語言、價值觀乃至宗教信仰也與父輩相異［ ］。這導致進入法國的穆斯林團體在與當地社會融合過程中日益接受西方價值觀的滲透。法國穆斯林集體向政府提出要求，希望重視涉疆議題，而總統(tǒng)也會考慮通過操縱涉疆議題來迎合國內穆斯林選民的訴求。2022年法國總統(tǒng)大選中，法國公共輿論研究所IFOP的最新民調結果顯示，大約85%的穆斯林移民將票投給了馬克龍［ ］。法國穆斯林做出這一決定不僅是對勒龐領導的極右翼陣線的排斥，還受馬克龍在涉疆議題上有意迎合他們訴求的表態(tài)的影響。總之，穆斯林選民對法國大選的影響以及新疆分裂勢力在德國的聚居都對涉疆議題產生作用，進一步推動了法德政府以操縱涉疆議題來獲取政治回報的步伐。

除法德自身因素外，國際環(huán)境也在一定程度上影響了兩者的涉疆立場。從國際大環(huán)境看，中西方對抗性上升、美國對以法德為首的歐洲盟友不斷拉攏施壓，是法德政府對華態(tài)度轉向負面的最主要外部原因。由于遏制中國已成為美國全球戰(zhàn)略的核心，爭取歐盟附和成為美國對華政策的一部分，中美、中歐間的對抗思潮培育了法德政府醞釀調整對華政策的社會土壤。法德始終將與美國的關系作為“大西洋聯盟的基石”，在安全上依舊高度依賴美國主導的北約同盟，迫于美方壓力而在涉疆議題上向美國靠攏。2019年以來，美國連續(xù)4次糾集西方國家在聯合國發(fā)布涉疆聲明，借人權問題攻擊、抹黑中國。其中，美方在2020年聯合39個國家，由德國發(fā)聲；2021年則由法國代表43個國家發(fā)聲。由此可見，法德均在一定程度上附和美國涉疆政策，操縱涉疆議題。

與此同時，由于法德現實安全感高以及兩者依舊重視與中國的經貿往來，法德并沒有形成類似美國的“全政府—全社會”操縱模式，而是始終以中歐整體關系的發(fā)展為底線，保持有限操縱的態(tài)勢。

首先，較強的安全感能使法德在一定程度上脫離美國的控制。法德較強的實力保障了自身不像立陶宛那樣與美國深度捆綁，不用在涉疆議題上與美國保持完全同步。另一方面，法德不安全感的降低使其對華認知有別于美國。區(qū)分于美國從地緣政治視角出發(fā)，將中國定位為“戰(zhàn)略競爭對手”及“美國全球霸權的挑戰(zhàn)者”，法德對華持有“合作伙伴、競爭者、制度性對手”的三重定位。這說明法德雖然在某些領域強調與中國的競爭與對抗，但也會在利益契合處加強與中國的合作。不同的對華認知決定了法德與美國奉行不同的對華政策：美國強調與中國進行全方位對抗，將操作涉疆議題作為對華施壓的工具，旨在通過“以疆制華”來護持其霸權地位；而法德卻認為自身與中國沒有根本性地緣政治沖突，雙方矛盾更多是圍繞利益分配而產生的具體問題。法德采取有別于美國的做法，主張通過對話而非對抗的方式解決和管控雙邊分歧，在涉疆議題上秉持較為穩(wěn)重、謹慎的態(tài)度。

其次，經濟相互依賴程度高既是法德介入涉疆議題的原因，也是其保持一定限度的原因。2022年5月，馬克龍成功連任法國總統(tǒng)。在大國博弈日趨激烈的當下，中法關系是馬克龍對外政策中可預見性最強、潛在政績最多的一組雙邊關系，未來他有望進一步延續(xù)法國內外政策，促進中法經濟往來，使中法關系向高水平政治互信和務實合作平穩(wěn)推進［19］21。2022年11月，德國總理朔爾茨在訪華期間也明確表示反對“脫鉤”。他強調中德在經濟上高度互補，有廣闊的合作空間。法德兩國領導人的表態(tài)預示著經貿合作依舊是中法、中德關系的壓艙石，兩國仍會推動中法、中德關系整體向前發(fā)展。

綜上所述，雖然法德在涉疆議題上秉持錯誤態(tài)度，但中法、中德關系的互利互需性依然存在。2021年，中法德三個月內召開兩次首腦視頻峰會。這些峰會傳遞出一個清晰信號：即使中法、中德關系由于涉疆議題等出現波折，但法德兩國均認識到需要加強對話，特別是高層交流。合作仍然是中法、中德關系的主基調，中國與法德都有進一步發(fā)展彼此關系和中歐關系的強烈意愿，三國領導人也致力于確保彼此間關系的穩(wěn)定［ ］。因此，法德作為歐盟主要國家在操縱涉疆議題上較為克制，并沒有像立陶宛等國家一樣對中國極限施壓。兩國均將經貿合作列為優(yōu)先考慮事項，致力于推動中法、中德關系的穩(wěn)定發(fā)展。

（三）拒絕附和型：匈牙利

1．匈牙利立場

在2021年3月歐盟發(fā)出就涉疆問題制裁中國的相關決議后，匈牙利外長西雅爾多發(fā)聲：歐盟做出以所謂涉疆人權問題對中國有關個人和實體進行制裁的決定是“毫無意義”和“有害的”，歐盟外長會不應該變成制裁大會，制裁將惡化歐盟與中國的關系。同年，匈牙利還先后3次行使一票否決權否決歐盟涉疆、涉港等聲明。2022年4月，匈牙利著名漢學家、帕茲馬尼·彼得天主教大學教授紹萊特（Salát Gergely）在接受法國國際廣播電臺的采訪時，針對法廣記者指責匈牙利在涉疆議題上對歐盟多個譴責中國人權的議案投否決票的行為，回應道：“歐盟的這些譴責議案并沒有什么實際意義，只是一紙空文”［ ］。匈牙利國內各界表現出的對華友好姿態(tài)與歐盟大部分國家企圖操縱涉疆議題來抹黑中國的行徑相比顯得與眾不同，研究其對華立場可為中國發(fā)展與歐盟其他國家的良好關系提供借鑒。

2．匈牙利拒絕附和的原因

匈牙利拒絕操縱涉疆議題很大程度上受中匈整體關系的影響。中匈建交70多年來，雙方關系雖然經歷過停滯期，但總體穩(wěn)中向好。匈牙利奉行對華友好政策，扮演中東歐和中國合作引領者的角色，并一直想發(fā)揮中國和中東歐合作“橋頭堡”作用。2017年5月12日至16日，匈牙利總理歐爾班·維克多（Orbán Viktor）應邀來華出席“一帶一路”國際合作高峰論壇。習近平主席會見歐爾班總理，雙方一致同意建立全面戰(zhàn)略伙伴關系，將中匈關系提升至新的高度。匈牙利的對華友好政策蘊含著其對華戰(zhàn)略定位的認知。相較于歐盟整體更加突出對華戰(zhàn)略定位中“經濟競爭者”和“制度性對手”認知，匈牙利更愿意從務實合作的角度看待中匈關系。

首先，匈牙利擁有較強的安全感。一方面，在地緣位置上，相較于立陶宛由于與俄羅斯相鄰而具有強烈的恐俄情緒，匈牙利沒有那么強的安全顧慮；另一方面，區(qū)別于立陶宛依賴美國制衡俄羅斯，匈牙利的安全戰(zhàn)略理念更強調與俄進行務實合作。2015年2月17日，在歐俄關系緊張、俄備受孤立之際，匈牙利政府熱情接待來訪的俄羅斯總統(tǒng)普京，兩國簽署了巨額能源協(xié)議。這一舉動說明匈牙利沒有站在西方一邊強硬排擠俄羅斯，而是從本國利益出發(fā)，通過搞好與俄關系增加自身安全保證，也就是說防俄但不仇俄［ ］。由于匈牙利奉行多邊務實的外交政策，其自主性得到明顯增強，安全感也有所提升。也正因為匈方沒有急迫的安全顧慮，其不必捆綁在西方反華的戰(zhàn)車上，通過附和美國的涉疆行動來贏得關注。

其次，匈牙利雖然屬于歐盟成員國，但并不認同所謂“歐盟價值觀”。這種價值觀習慣強調歐洲或西方價值觀，在人權問題上存在“高人一等”的“慣性”，認為其他地區(qū)多多少少存在人權問題。但事實上，歐盟內部各國也存在有關人權、價值觀等的認知差異。匈牙利曾譴責歐盟西部國家向別國強加“想象中的歐洲價值觀”，并認為這樣的做法是對當地文化的不尊重［ ］。2022年10月，匈牙利司法部長朱迪特·瓦爾加（Judit Varga）在總部設于華盛頓的美國傳統(tǒng)基金會發(fā)表演講時指出：“歐盟正打造輿論霸權聯盟，但匈牙利認為，多樣性與統(tǒng)一性同樣重要。在歐盟中不能只有一種意識形態(tài)?！保?］歐盟的部分西部國家忽視中東歐國家的歷史文化而強加給它們歐盟抽象價值觀的做法，就如同歐盟對中國價值觀的抨擊一樣，使匈牙利在某種程度上與中國產生情感共鳴，即他們的文化、價值觀不被尊重。因此，匈牙利對歐盟的排斥情緒更加強烈。

再次，中匈務實的經濟往來是雙方關系的壓艙石。中匈日益密切的經濟往來主要得益于匈牙利政府自2010年開始實施的“向東開放”外交政策。該政策的宗旨是在發(fā)展與歐美發(fā)達國家關系的同時，也注重加強與東方大國之間的經貿關系。蘇聯解體后，匈牙利為實現自身發(fā)展，曾積極推進加入歐盟的進程，大力推進西化改革，渴望憑借歐盟的“東風”助力自身經濟繁榮。然而，2008年金融危機以及歐盟的歐債危機使匈牙利意識到西化改革并未取得預想的效果。在入盟之初，匈牙利等新入盟的中東歐國家寄希望于通過一體化快速縮短與西歐的差距。但金融危機后歐盟經濟一蹶不振，經濟增長長期疲軟。匈牙利社會對一體化的期望值降低，開始反思歐洲一體化，國內疑歐情緒泛濫。為了擺脫經濟低迷的影響，匈牙利開始積極謀求發(fā)展與歐盟外國家的關系，例如大力推進中匈、俄匈關系。此外，匈牙利國內堅持保守主義、民族主義和民粹主義的政黨——青民盟的上臺是加劇其偏離“歐洲化”道路的直接原因。青民盟領袖歐爾班在2010年上臺后采取的政治、經濟改革，以及外交上從偏重西方轉向東西方平衡的政策被稱為“歐爾班現象”［ ］。該現象突出體現了匈牙利在加入歐洲一體化進程取得一定成果后，轉而強調民族國家的政治動向。隨著匈牙利“向東開放”政策的順利實施，中匈經貿合作不斷發(fā)展，兩者間有許多“第一”時刻。匈牙利是第一個同中國簽署關于共同推進“一帶一路”建設的政府間合作文件的歐洲國家，第一個同中國建立和啟動“一帶一路”工作組機制的國家，第一個同中國在中東歐地區(qū)設立人民幣清算行的國家，也是第一個發(fā)行人民幣債券的中東歐國家［ ］。從這些“第一”時刻來看，匈牙利政府顯然認為與中國發(fā)展經貿關系十分重要。目前，中國已躍居匈牙利全球第四大貿易伙伴和第二大進口來源國，中匈經濟相互依賴程度顯著提升。在某種程度上，中國成為匈牙利除歐盟成員國外最重要的貿易伙伴。

最后，匈國內對中匈歷史文化相親性的認知也有利于增強兩者的情感聯系。長期以來，部分匈牙利學者在探尋本國歷史時認為匈牙利民族最早自烏拉爾山遷徙到歐洲，其祖先極有可能擁有中國古代北方游牧民族的血統(tǒng)。這一認知的準確性雖然有待考證，但在2004年，2 500多名匈牙利公民向國會提出申請，要求政府承認他們是“匈奴族”。至今，匈國內有10萬余人以“匈奴后裔”自居，甚至連匈牙利總理歐爾班都認為自己是“來自東方的西方人”。中匈歷史文化具有親緣性的認知，無形中拉近了中匈兩國民眾的心理距離。匈牙利自獨立以來就與中國長期保持著友好關系［ ］，也因此成為歐洲吸引華人最多的國家。華人融入當地社會能在一定程度上影響匈牙利民眾的對華認知，促進中匈民心相通。

綜上所述，匈牙利自身較強的安全感、對西方價值觀的一定背離、中匈密切的經濟合作以及彼此間特殊的情感聯系都促使匈牙利拒絕跟隨歐盟操縱涉疆議題。匈牙利在涉疆議題上秉持的克制態(tài)度，以及推進中匈合作的積極姿態(tài)為中歐關系的穩(wěn)定發(fā)展提供了正確的方向。但中東歐國家所選擇的道路不會發(fā)生根本改變，會沿著歐洲化的大方向行進，這就意味著匈牙利仍會立足歐盟優(yōu)先戰(zhàn)略。2021年3月，歐盟各國大使一致同意就涉疆問題制裁中國，證明了匈牙利面臨歐盟壓力時會進行一定妥協(xié)。

由上文分析可知，各成員國自身安全感的高低、對西方價值觀的認可度、與中國的經濟相互依賴程度以及國內文化因素共同影響其涉疆立場。然而，這四個因素對各國涉疆立場的影響程度是有所差異的。如表3所示，自身安全感高（如法德）或者低（如立陶宛），與中國經濟相互依賴程度高（如法德）或者低（如立陶宛）的國家都有操縱涉疆議題的表現，故這兩個因素不是導致各國涉疆立場差異的主要變量。國內文化因素雖然也影響各國在涉疆議題上的態(tài)度，但這種影響往往是潛移默化的，難以直接反映到各國的涉疆立場上。因此，對西方價值觀的認可度高低往往是影響各國涉疆政策的核心因素。對西方奉行的“普世”價值觀較為推崇的法德與立陶宛均操縱涉疆議題，而與西方價值觀有所偏離的匈牙利則拒絕附和其他國家的操縱行為。

總之，歐盟內部分歧猶存。三大機構中，注重中歐外交安全和經貿往來的歐盟理事會、歐盟委員會在涉疆議題上保持克制，而代表民意、強調價值觀因素的歐洲議會則大力鼓噪涉疆議題。歐盟成員國里，自身安全感程度較高、和中國經貿關系緊密、獲益較多的匈牙利等歐盟成員國傾向于加強對華合作；而自身不安全感強烈、與美國關系緊密、注重西方價值觀的立陶宛等成員國則極力要求操縱涉疆議題。此外，從歐盟整體來看，歐盟民選機構（各國議會和歐洲議會）、非政府組織、民間團體以及普通民眾的政治觀念和態(tài)度中含有較多的理想主義色彩，時常鼓吹所謂“歐洲規(guī)范”。然而對于行政權力機構（各國政府、歐盟委員會等）來說，維護和增進國家利益仍然是其對外政策的最高目標，務實主義外交往往占據上風［ ］。這凸顯出歐盟內部立場的復雜性，一定程度上限制了歐盟整體的操縱力度。

四、中國的應對措施

面對歐盟對涉疆議題的操縱力度逐漸加強之勢，我國應保持警惕并采取恰當的應對策略，捍衛(wèi)主權、安全和發(fā)展利益。針對內部立場不一的歐盟，中國需充分考慮三大機構以及成員國的特性，制定差異化的應對措施。與此同時，中國應關注歐盟作為超國家行為體的整體性，需將發(fā)展與三大機構、歐盟內部成員國的關系置于中歐關系的大框架中去認識和思考。

（一）差異化應對措施

1．針對機構

目前，歐盟三大機構在操縱涉疆議題的務實程度上，歐盟委員會最高，歐盟理事會次之，歐洲議會最低，所以應將處理好中國同歐洲議會的關系放在首位。歐洲議會雖然不是歐盟的決策執(zhí)行機構，其立法權也很有限，但它畢竟是歐盟唯一的民選機構。歐洲議會的立場會在很大程度上影響歐盟理事會、歐盟委員會的對華態(tài)度。中方應該進一步拓展中歐的溝通渠道，特別是加強立法機構的交往與合作，有步驟地把歐洲議會內部明顯持反華立場的議會黨團作為重點工作對象，同時盡力爭取歐洲議會內部更多對華友好人士的正面支持。例如，積極發(fā)展與歐洲議會內部致力于推進中歐關系的歐中友好小組的合作，逐步轉變議會內部反華力量的態(tài)度，提升雙方合作潛力。另外，應協(xié)調好同歐盟委員會、歐盟理事會的關系，將經濟合作作為中歐關系壓艙石，同這兩大機構進行務實合作，妥善管控分歧，提升戰(zhàn)略互信。

2．針對成員國

針對歐盟成員國操縱涉疆議題的三種樣態(tài)，我國采取的舉措還需進一步細化。在對待有限參與的國家時應該增信釋疑、管控分歧，與其在利益交匯領域進行合作。在對待積極介入的國家時要旗幟鮮明地予以堅決斗爭，采取更加積極主動的斗爭策略。例如，外交官在國際媒體和國際學術研討會上主動澄清事實，在國際社交媒體上主動發(fā)聲等。在對待拒絕附和的國家時需要與其充分溝通，保持彼此間的互信。

從2019年開始，美國每年都要糾集國家在聯合國發(fā)表涉疆聯合聲明來向中國發(fā)難。表5顯示，每年參與聯合聲明的歐盟國家日漸增多，這表明對歐工作刻不容緩。其中，北歐與俄羅斯鄰近的國家和西歐國家是主要參與者，而支持中國治疆政策的歐盟國家主要集中在中東歐和南歐。我們需要在維護與德法關系的同時，將重點放在維系與南歐和中東歐國家關系上。除了進一步鞏固與匈牙利、希臘、塞浦路斯、馬耳他的關系外，還需繼續(xù)向葡萄牙、羅馬尼亞等南歐國家做好增信釋疑工作，并積極關注意大利政壇的最新動向。2022年9月意大利中右翼政黨聯盟贏得大選，疑歐派極右翼政治人物梅洛尼出任意大利總理，并在內政外交上奉行“意大利優(yōu)先”政策。但梅洛尼政府對華持懷疑立場，有可能促使其加大在涉疆議題上的操縱力度。為防止意大利向積極介入型國家轉變，中方應持續(xù)深化與意大利的雙邊合作與人文交流，保持彼此間的互尊互信。

（二）一般性應對措施

事實上，歐盟內各成員國及機構的情況雖有特殊性，但它們又都是同一個國家聯盟的組成部分，在對外交往時不會違背歐盟整體的政治和外交立場［ ］。我們在采取應對策略時既要關注各國、各機構的特性，又要注重中歐關系的整體走向。立陶宛不顧中歐關系的整體發(fā)展而大力操縱涉疆議題的行為，顯然讓歐盟總部和其他成員國陷入了尷尬境地。匈牙利在涉疆議題上的態(tài)度未能與布魯塞爾的立場保持一致，也令其背上了是歐盟內部“一匹黑羊”的罵名。歐盟委員會曾多次呼吁歐洲議會應在涉疆議題上協(xié)調其他機構。因此，我們除了對各成員國以及各機構采取差異化應對措施外，還需要將發(fā)展與三大機構、歐盟成員國的關系置于中歐關系的大框架中加以認識和思考，這樣才有可能更好消除歐盟整體對華誤解。

1．加強中歐交流與溝通，增信釋疑

深化雙邊人權對話。人權對話是中歐關系的重要內容，在一定程度上也是中歐共同努力解決敏感問題的方式［ ］。歐盟非常重視人權對話，中國也不例外，持續(xù)的雙邊人權對話可以增進溝通和減少分歧。雖然中歐官方人權對話渠道由于歐盟近年來在涉疆議題上的錯誤行為而遭到沖擊，但中歐雙方依舊將中歐人權對話作為雙邊在人權問題上交流與合作的最佳平臺。目前來看，雙方都非常珍視人權對話這一平臺在解決價值觀分歧上的作用。

幫助歐盟處理好“利益—價值觀”兩難困境。對外部勢力以涉疆議題為由干涉我國內政的表現，中國應當堅決捍衛(wèi)主權安全和發(fā)展利益，劃出一道紅線。在此基礎上，中國還需進一步與歐盟管控分歧，推動兩者的務實合作。中方應該明確歐盟自身困境。歐盟操縱涉疆議題體現出對自身價值觀的維護，在一定程度上是為了價值觀而犧牲現實利益。歐盟常常陷入這種“利益—價值觀”的兩難困境，默克爾推行對華務實外交就曾被批判是重利益輕價值觀。歐盟一向因為自身“規(guī)范性力量”的定位在國際社會獲得更大影響力，不情愿在“利益—價值觀”兩難困境中為了現實利益犧牲價值觀。但是為了確保現實利益，它有時也會作出一定讓步。如果中國可以提供方案幫助歐盟擺脫“利益—價值觀”的兩難局面，歐盟操縱涉疆議題的熱情會在一定程度上消減。中國可以適當制定強調共同利益原則的折中方案，尤其是在經濟事務方面［60］619。比如在我國已締結的國際投資條約中，《中歐全面投資協(xié)定》在“可持續(xù)發(fā)展”專章首次規(guī)定了有約束力的勞工條款［ ］，這在一定程度上滿足了歐盟對人權價值觀的重視。

2．保持戰(zhàn)略定力，強化國際傳播能力

推進新疆治理體系和治理能力現代化。同歐盟的溝通雖能部分增信釋疑，但不能從根本上消除歐盟對華的錯誤認知和歐盟參與、組織操縱涉疆議題的行動。面對外界操縱涉疆議題，根本的應對之道是處理好新疆事務。從長遠看，中國國內的穩(wěn)定和發(fā)展是中國與世界關系穩(wěn)定和發(fā)展的重要前提，所以必須立足于把國內的事情辦得更好，才更有條件處理好對外關系。同理，處理好新疆事務是應對歐盟干涉新疆事務的內生動力。中國應該把自己的事辦好，把新疆的未來放在自己力量的基點上。其中，最重要的是堅定不移地提高國家治理能力，堅定不移地做正確的事，持續(xù)推進國家現代化建設。按照第三次中央新疆工作座談會精神，要完整準確貫徹新時代黨的治疆方略，堅持從戰(zhàn)略上審視和謀劃新疆工作，牢牢扭住推進新疆社會穩(wěn)定和長治久安的總目標，鑄牢中華民族共同體意識，發(fā)揮新疆區(qū)位優(yōu)勢，奮力建設團結和諧、繁榮富裕、文明進步、安居樂業(yè)、生態(tài)良好的美好新疆。同時，要密切關注歐美涉疆政策的最新動態(tài)和變化，制定具有戰(zhàn)略性、前瞻性和可操作性的應對策略。

提升我國的涉疆話語權。在一定意義上，中國與歐盟圍繞涉疆議題的角力也是雙方涉疆話語權之爭。由于美歐等西方主流傳媒對國際涉疆話語權的長期壟斷，國際上的涉疆信息傳播嚴重不公正、不對稱，涉疆國際輿論斗爭日益尖銳和復雜。歐盟操縱涉疆議題的重要目標就是污蔑、抹黑中國的國際形象。其通過媒體、學者、官方等多渠道發(fā)聲，傳播涉疆謠言。為了批駁這些虛假的信息與謊言，展現真實的新疆，中國應將新疆事務放在更高的戰(zhàn)略層面上來考量，努力提升在該問題上的國際話語權，確立涉疆大外宣理念，拓展涉疆公共外交，掌握涉疆外宣工作主動權［ ］。其中，各級傳播主體應在海外社交輿論場積極發(fā)揮各自優(yōu)勢，不斷進行涉疆報道的創(chuàng)新探索［ ］。例如，社交媒體由于傳播速度快、內容更鮮活，聚集了大量受眾注意力資源，提供了相對開放的平臺。中國應積極在國際社交媒體推特、臉書上主動發(fā)聲，澄清事實真相。除了運用多種媒體資源進行發(fā)聲外，中方還需注意講好中國新疆故事，讓國外受眾聽得懂。鑒于東西方在文化、價值觀方面存在若干差異，中國對外傳播過程中時常面臨“自說自話”的尷尬境地。為了讓國外受眾聽明白，中方還需要精心設置易引起共情的傳播議題。2021年4月，有關機構采用中外對比、引發(fā)共情的手法，將新疆反恐紀錄片《暗流涌動》剪輯整合為1分鐘的短視頻，從國內外反恐現狀的四個主題進行對比，將中國的反恐行動和措施解讀得深入淺出，對海外受眾更有說服力和感染力。該視頻在推特平臺首發(fā)后，當日受眾觸及量就達3萬人次，播放量近1萬人次［63］79。我國要多層次、全方位、立體式開展涉疆對外宣傳，講好中國新疆故事。

五、結語

歐盟內部有關涉疆議題的看法各異。在三大機構中，出于性質職能和決策程序的不同，歐洲議會扮演操縱的主力軍，歐盟委員會與歐盟理事會則均保持有限操縱的態(tài)勢。在各成員國中，以匈牙利為首的拒絕附和派優(yōu)先考慮與中國的經貿合作，不愿操縱涉疆議題阻礙雙邊經濟關系發(fā)展。以法德為首的有限參與派受中歐實力對比、美歐同盟關系以及各自國內文化因素的影響在涉疆議題上采取錯誤行動，但又出于對中歐經貿合作的重視、與美國對華定位的不同，它們始終保持有限的操縱力度。以立陶宛為首的積極介入派則緊隨美國步伐，以價值觀為借口極力操弄涉疆議題。面對立場復雜的歐盟，中國首先需要注重中歐關系的整體走向，加強中歐交流與溝通，以增信釋疑。其次，中國需要根據各機構、成員國的特性采取更有針對性的策略。針對三大機構，中國應將處理好同歐洲議會的關系放在首位，同時也需協(xié)調好同歐盟委員會、歐盟理事會的關系，將經濟合作作為中歐關系壓艙石；同三大機構務實合作，妥善管理分歧，重建戰(zhàn)略互信。針對歐盟成員國，中國對待有限參與的國家時應該管控分歧，對待積極介入的國家時要旗幟鮮明地開展斗爭，對待拒絕附和的國家要繼續(xù)與其加強溝通、保持彼此互信。妥善處理中歐關系，有助于糾正歐盟在涉疆議題上的錯誤言行，挫敗歐盟“以疆制華”的陰謀，增進中歐在經濟、科技等領域的合作。

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責任編輯：龔靜陽

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2023.02.008

作者簡介：周明，蘭州大學中亞研究所、政治與國際關系學院教授；何舒雯，蘭州大學政治與國際關系學院本科生。

基金項目：國家社會科學基金專項（19VXJ034）；蘭州大學“中央高?；究蒲袠I(yè)務費”戰(zhàn)略發(fā)展專項“俄烏沖突后俄羅斯與中亞國家間關系的變化及影響研究”（2022jbkyzx005）；蘭州大學重點研究基地項目“大國中亞政策調整與‘一帶一路建設”（2022jbkyjd001）

引用格式：周明，何舒雯．“三心二意”的追隨者：歐盟涉疆立場與行為研究［J］．統(tǒng)一戰(zhàn)線學研究，2023（2）：81-103．