閆怡凡
摘 要:經(jīng)費(fèi)的有效保障是課后服務(wù)運(yùn)行的關(guān)鍵。我國中小學(xué)課后服務(wù)具有非公共產(chǎn)品屬性,經(jīng)費(fèi)籌措呈現(xiàn)以政府財政資助為主、多主體成本分擔(dān)的總體模式。目前經(jīng)費(fèi)投入存在數(shù)量尚且不足、各主體分擔(dān)比例尚不明確、經(jīng)費(fèi)配置尚未妥切等問題。基于此,本文從制定合理細(xì)致的經(jīng)費(fèi)籌措政策、強(qiáng)化各主體權(quán)責(zé)及成本分擔(dān)意識和為利益相關(guān)者謀求適切權(quán)益三方面提出改進(jìn)路徑。
關(guān)鍵詞:課后服務(wù) 經(jīng)費(fèi)投入 經(jīng)費(fèi)保障 改進(jìn)路向
2021年國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(簡稱“雙減”),更加明確了課后服務(wù)作為學(xué)校教育延伸的重要價值。截至2021年5月底,全國共有10.2萬所義務(wù)教育學(xué)校開展了課后服務(wù),6496.3萬學(xué)生參加了課后服務(wù),465.6萬教師參與了課后服務(wù)工作,課后服務(wù)工作取得了重要進(jìn)展。課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)作為重要教育資源,是課后服務(wù)質(zhì)量保障的關(guān)鍵性因素,經(jīng)費(fèi)的投入與支出也將直接影響家長對課后服務(wù)的滿意度,也會影響師資力量的供給,進(jìn)一步關(guān)系義務(wù)教育階段的教育資源配置問題。解決其中的問題是當(dāng)下課后服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。
一、課后服務(wù)的屬性
首先,明確課后服務(wù)的屬性是界定其收費(fèi)與否的重要標(biāo)志。保羅·薩繆爾森提出一些人消費(fèi)或利用這一產(chǎn)品或服務(wù)不會限制或影響另一些人對它的消費(fèi)或利用,具有非競爭性和非排他性,我們稱其為公共產(chǎn)品。日本、韓國、澳大利亞等國家的課后服務(wù)作為公共福利事業(yè)推行,英、美等西方國家也將課后服務(wù)看作政府公共服務(wù)的一部分,而我國的課后服務(wù)與之不同,選擇性的中小學(xué)課后服務(wù)和非強(qiáng)制性決定其不是學(xué)生課后“不得不接受的教育”,不屬于免費(fèi)范疇,也不具備公共產(chǎn)品屬性。中小學(xué)課后服務(wù)是為學(xué)生提供的課后活動,因一個人的使用不能夠排斥其他人的使用即共用性,在個人消費(fèi)上又具有其競爭性,會存在“擁擠效應(yīng)”,具有公益性和公共性的本質(zhì)特征[1],但又可通過部分有償收費(fèi)和補(bǔ)貼來籌措資金,這樣由政府經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、學(xué)校酌情收費(fèi)、教師獲取適當(dāng)酬勞的課后服務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。[2]
二、課后服務(wù)的經(jīng)費(fèi)政策發(fā)展歷程
(一) “嚴(yán)禁收費(fèi)”的初始期
2004年教育部、國家發(fā)展改革委和財政部發(fā)布的《關(guān)于在全國義務(wù)教育階段學(xué)校推行“一費(fèi)制”收費(fèi)辦法的意見》中明確強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)學(xué)校收費(fèi)收入的管理,規(guī)范學(xué)校支出行為,禁止亂收亂支現(xiàn)象發(fā)生。2014年和2016年《關(guān)于規(guī)范教育收費(fèi)治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見》的出臺重復(fù)強(qiáng)調(diào)不得將午休管理服務(wù)費(fèi)、課后看護(hù)費(fèi)等作為服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)事項(xiàng),明確學(xué)校所提供的午休管理、課后看護(hù)等課后的相關(guān)服務(wù)活動所產(chǎn)生的費(fèi)用不得作為學(xué)校的經(jīng)費(fèi)收入來源之一,也表明了國家對于課后服務(wù)“嚴(yán)禁收費(fèi)”的堅決態(tài)度。
(二) “政府購買或財政補(bǔ)助”的探索期
2017年3月教育部首次明確提出“課后服務(wù)”的相關(guān)概念,強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮中小學(xué)課后服務(wù)的主渠道作用。這次從宏觀政策層面界定了課后服務(wù)的地位,提出通過“政府購買服務(wù)”“財政補(bǔ)貼”等方式對參與課后服務(wù)的學(xué)校、單位和教師給予適當(dāng)補(bǔ)助。學(xué)生參與課后服務(wù)的意愿、家長對課后服務(wù)的滿意度以及教師對課后服務(wù)的重視程度很大程度都由政府財政補(bǔ)助決定,同時政府資助的舉措對于處在社會經(jīng)濟(jì)劣勢的兒童和家庭來說就顯得尤為重要。課后服務(wù)由政府禁止收費(fèi)轉(zhuǎn)向了政府主導(dǎo)的購買或財政補(bǔ)助獲得經(jīng)費(fèi)的路徑,成為課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)供給的主要方式。
(三) “多主體成本分擔(dān)”的發(fā)展期
自2021年“雙減”政策提出以來,課后服務(wù)的重要地位凸顯出來,根據(jù)各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,本著“誰使用、誰付費(fèi)”的原則,也相應(yīng)形成了以政府購買和財政補(bǔ)助為主,兼顧成本補(bǔ)償和非營利原則的家長部分付費(fèi)的多主體成本分擔(dān)方式。隨著課后服務(wù)的不斷發(fā)展成熟,課后服務(wù)人員和場地等經(jīng)費(fèi)均是一筆不小的開支,不少教師也因此承擔(dān)了放學(xué)后的額外工作量,為其提供相應(yīng)酬勞也是穩(wěn)定課后教師團(tuán)體的關(guān)鍵,同時也對薄弱學(xué)校、家庭困難的學(xué)生予以傾斜。但僅靠政府財政補(bǔ)助的方式難以維持課后活動的有效運(yùn)行,課后服務(wù)由政府財政資助、面向家長部分收費(fèi)并由社會資助參與的多主體分擔(dān)模式已然形成。
三、課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入的總體模式
課后服務(wù)在我國發(fā)展多年以來,由“禁止收費(fèi)”到“多主體成本分擔(dān)”的轉(zhuǎn)變,是其不斷調(diào)整完善的表現(xiàn)。其主要采用的是以政府專項(xiàng)補(bǔ)助和分級承擔(dān)相結(jié)合、家庭及社會多主體成本分擔(dān)的總體模式。各地也根據(jù)中央文件制定了相應(yīng)具體的課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障措施。
(一)政府專項(xiàng)補(bǔ)助和分級承擔(dān)相結(jié)合
政府作為公權(quán)力的代表,是課后服務(wù)政策供給的強(qiáng)大后盾,也是教育事業(yè)的責(zé)任主體,其對課后服務(wù)的財政補(bǔ)助是責(zé)無旁貸的。以各地政府為主形成的課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)籌措分為專項(xiàng)補(bǔ)助與分級承擔(dān)兩種形式。
1. 專項(xiàng)補(bǔ)助
作為政府橫向轉(zhuǎn)移支付的一種方式,專項(xiàng)補(bǔ)助是為了體現(xiàn)上級預(yù)算的政策調(diào)整意圖和實(shí)現(xiàn)效益目標(biāo)而進(jìn)行的具體用途補(bǔ)助。有部分省及行政區(qū)明確規(guī)定對課后服務(wù)的具體服務(wù)內(nèi)容、人員補(bǔ)助和日常運(yùn)營等消耗性支出的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)范額。如云南省明確提出要對學(xué)校統(tǒng)一組織開展的體育鍛煉和作業(yè)輔導(dǎo)等活動給予財政補(bǔ)貼;海南省也對參與課后服務(wù)的教師和學(xué)生分別予以補(bǔ)貼。各地同時利用獎補(bǔ)資金與課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障工作的相互促進(jìn)關(guān)系來促進(jìn)課后服務(wù)工作的進(jìn)行。如陜西省財政廳通過提供獎補(bǔ)資金6000萬元促進(jìn)各市區(qū)建立健全義務(wù)教育階段學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,遼寧省也對課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障工作開展較好的地區(qū)給予獎補(bǔ)。
2. 分級承擔(dān)
義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)從“主要來源于縣、鄉(xiāng)、村”到“以縣為主”再到“省級統(tǒng)籌”發(fā)展,在這種教育管理體制機(jī)制與不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之下,省級指導(dǎo)方案通常賦予各地較大的自由裁量權(quán)。校內(nèi)課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)責(zé)任不僅是區(qū)縣級政府責(zé)任,而且應(yīng)形成省、市、區(qū)縣級政府間分擔(dān)機(jī)制,才能從根本上保障經(jīng)費(fèi)投入的充足、穩(wěn)定與長期性。[3]2021年年底北京市在市財政撥付的課后服務(wù)績效基礎(chǔ)上,適當(dāng)增加區(qū)級教育經(jīng)費(fèi)投入,用于提高教師課后服務(wù)的補(bǔ)貼。河南省按照義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制,落實(shí)管理主體和財政支出責(zé)任。
(二)家庭及社會多主體成本分擔(dān)
由家庭分擔(dān)的課后服務(wù)收費(fèi)部分地區(qū)有具體規(guī)定,如天津市規(guī)定市內(nèi)六區(qū)學(xué)校課后服務(wù)費(fèi)按照每生每月不高于180元的標(biāo)準(zhǔn)收取,山東省規(guī)定參加課后服務(wù)的每生每課時鄉(xiāng)村學(xué)校不超過3元,對于各類課程收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別確定。我國各地對于家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、地處偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生實(shí)行減免政策,減輕農(nóng)村地區(qū)學(xué)生和家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),如海南省財政保障向農(nóng)村地區(qū)傾斜、浙江省規(guī)定民辦寄宿制學(xué)校除暑期托管可收取費(fèi)用外其他課后服務(wù)不得收費(fèi)。此舉以標(biāo)準(zhǔn)化減免的方式促進(jìn)課后服務(wù)享有的均等化,有助于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)教育資源的有效配置,同時保障社會弱勢群體發(fā)展所需要的資源,體現(xiàn)資源配置的補(bǔ)償性。此外,發(fā)動社會其他團(tuán)體進(jìn)行捐助也是課后服務(wù)籌措資金的有效方式。山東省和湖南省提出采用社會資助方式來捐助課后服務(wù)工作。
四、課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入的主要問題
(一)經(jīng)費(fèi)數(shù)量尚且不足
由于各省直轄市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,各自城鄉(xiāng)的條件也各有差異,無法完全保障由政府財政統(tǒng)一供給。我國課后服務(wù)發(fā)展起步時間晚,雖然山東、浙江等多地提出鼓勵財力較好的地區(qū)采取財政補(bǔ)助或財政全額保障的方式對學(xué)校開展課后服務(wù)給予經(jīng)費(fèi)保障,但學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障依然不足?;谡咛岢龅慕?jīng)費(fèi)來源和數(shù)量分析,發(fā)現(xiàn)存在著有限和滯后的投入問題。課后服務(wù)政策中多數(shù)地區(qū)的經(jīng)費(fèi)源于專項(xiàng)的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和獎勵經(jīng)費(fèi),不同區(qū)域的學(xué)生均撥款每年度在200—500元之間[4],這完全不足以支撐學(xué)生參與課后服務(wù)活動,導(dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)生所享有的課后服務(wù)質(zhì)量有所不同,甚至農(nóng)村地區(qū)的學(xué)生無法參與課后服務(wù)活動。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的區(qū)域,政府對鄉(xiāng)村薄弱學(xué)校的課后服務(wù)工作缺乏足夠的扶持能力,導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)保障壓力大,不僅沒有解決課后教育公平問題,而且加大了基礎(chǔ)性服務(wù)差距。
(二)各主體分擔(dān)比例尚不明確
完善的法律法規(guī)是課后服務(wù)運(yùn)行實(shí)施的關(guān)鍵保障,因?yàn)槟壳罢n后服務(wù)的經(jīng)費(fèi)籌措模式僅有大體方向,各主體對自己的權(quán)責(zé)認(rèn)識不清,僅靠政府補(bǔ)貼無法讓其有序高效地長久運(yùn)行下去。而且課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障政策僅從宏觀層面制定了多主體成本分擔(dān)的方案。但各省市情況有所不同,且不同家庭所能負(fù)擔(dān)的課后服務(wù)費(fèi)用也有差異?!半p減”政策中明確了校內(nèi)課后服務(wù)可以收費(fèi)的規(guī)定,各地就課后服務(wù)收費(fèi)堅持公益普惠、非營利性、成本補(bǔ)償與分擔(dān)、質(zhì)價相符等原則。但因?yàn)檎?、學(xué)校、家長、社會等多主體對自己所要承擔(dān)的責(zé)任界定不清,難以厘清權(quán)利邊界。
(三)經(jīng)費(fèi)配置尚未妥切
課后服務(wù)不屬于免費(fèi)范疇。而教師作為課后服務(wù)的主要承擔(dān)者,雖然部分省市下達(dá)規(guī)定為參與課后活動的教師謀求權(quán)益,但因有地區(qū)及政策執(zhí)行的差異,教師真正取得的報酬少之又少;雖然教育部文件提出給予教師一定的補(bǔ)貼,但沒有明確規(guī)定補(bǔ)貼數(shù)額,實(shí)際發(fā)放的教師補(bǔ)貼數(shù)額普遍較低,會在很大程度上挫傷教師參與的積極性,此外,課后服務(wù)薪酬過低,導(dǎo)致教師對課后服務(wù)持消極態(tài)度并伴有相對剝奪感。[5]同時家長所支付的部分課后服務(wù)費(fèi)用以求達(dá)到讓孩子實(shí)現(xiàn)全面?zhèn)€性發(fā)展的目的,許多學(xué)校雖執(zhí)行了收費(fèi)政策卻無法為學(xué)生提供相應(yīng)高質(zhì)量的課后服務(wù)內(nèi)容。
五、課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入保障的基本路向
(一)制定合理細(xì)致的經(jīng)費(fèi)籌措政策
課后服務(wù)的發(fā)展運(yùn)行應(yīng)發(fā)揮政策支持和資金保障的強(qiáng)有力作用,其中立法與政策是教育主體共生與共存的頂層設(shè)計與基礎(chǔ),教育財政為教育發(fā)展提供充足的資源。[6]我國現(xiàn)階段的課后服務(wù)仍處于探索階段,各地的相關(guān)配套措施及可利用的教育資源仍存在較大的差異。各地也因經(jīng)濟(jì)水平的不同,對課后服務(wù)性質(zhì)的不同定位產(chǎn)生了相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)籌措方式,目前中小學(xué)課后服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障缺乏明確的細(xì)則依據(jù)。當(dāng)下重要的是各地要加快制定經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和范圍,更新政府對課后服務(wù)的財政投入方式和渠道,加大財政投入力度。政府要主動作為,將義務(wù)教育階段學(xué)生課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算,并積極向國家、省、市爭取相關(guān)配套,為義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)提供財政支撐。各地政府應(yīng)建立系統(tǒng)可協(xié)調(diào)多方面資源的籌措體系,由省級教育部門會同財政、物價部門協(xié)調(diào)盡快建立課后服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和動態(tài)調(diào)整機(jī)制,為市、縣教育行政部門和學(xué)校推進(jìn)中小學(xué)的基礎(chǔ)類服務(wù)策略和執(zhí)法提供依據(jù)。
(二)強(qiáng)化各主體權(quán)責(zé)及成本分擔(dān)意識
課后服務(wù)作為一項(xiàng)惠及民生的教育工程,不僅是政府單方面的責(zé)任,也需要家長、學(xué)校和社會等多方面的主體參與進(jìn)來。家長和學(xué)生作為需求者和受益者對課后服務(wù)需要支付相應(yīng)的費(fèi)用,也應(yīng)承擔(dān)對學(xué)校實(shí)施課后服務(wù)質(zhì)量的支持和監(jiān)督責(zé)任,而不能把育人責(zé)任籠統(tǒng)地拋給學(xué)校。倘若把課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入的重?fù)?dān)都壓在政府及學(xué)校身上,則有可能無法讓課后服務(wù)工作持續(xù)下去。只有多方主體互相協(xié)商,相互支持工作,如家長在可支付的范圍內(nèi)支付課后活動經(jīng)費(fèi),政府及學(xué)校有效測算課后活動成本,并將課后服務(wù)列入年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算,吸引社會團(tuán)體資助,由此確保經(jīng)費(fèi)來源的穩(wěn)定,才能將課后服務(wù)的育人價值發(fā)揮到最大,從而使各地區(qū)、各學(xué)校的經(jīng)費(fèi)資源差異逐步縮小,彌補(bǔ)教育短板,為實(shí)現(xiàn)教育公平提供良好的生態(tài)環(huán)境。
(三)為利益相關(guān)者謀求適切權(quán)益
教師參與課后服務(wù)與保障教師相關(guān)權(quán)益是相輔相成的促進(jìn)關(guān)系。低報酬會導(dǎo)致教師的職業(yè)倦怠感。只有當(dāng)教師的合法權(quán)益得到有效保障,才能讓更多的教師及校外專業(yè)人士投入課后服務(wù)中,這樣可以讓開展課后服務(wù)的教師數(shù)量有所增加,減輕因校內(nèi)教師數(shù)量不足加重教師工作負(fù)擔(dān)的問題,從而形成良好穩(wěn)定的循環(huán)。各地應(yīng)根據(jù)教師參與課后服務(wù)工作的內(nèi)容、時間等制定合理有效的酬勞制度,做到班主任和科任教師“同工同酬”,學(xué)校把教師參與課后服務(wù)的情況納入績效考核指標(biāo)體系,讓教師能應(yīng)教盡教,對教師的專業(yè)培訓(xùn)撥付資金,優(yōu)化課后服務(wù)補(bǔ)貼分配制度,使得參與課后服務(wù)的教師能夠勞有所得,切實(shí)提高課后服務(wù)質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。
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