失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題研究

田露 程文仕

摘? ?要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村大量土地被征用，越來越多的農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地，于是失地農(nóng)民成了一個(gè)獨(dú)特的社會(huì)弱勢群體。由于現(xiàn)行征地制度和相關(guān)法律的不完善，造成了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式以及補(bǔ)償失地農(nóng)民的安置等問題，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到很好的保障?；趯?duì)酒泉市肅州區(qū)的調(diào)查，通過對(duì)農(nóng)民失地后的情況以及失地后養(yǎng)老情況的數(shù)據(jù)分析，得出產(chǎn)生問題的原因，并給出對(duì)策建議，以期為提高失地農(nóng)民生活質(zhì)量，保障失地農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益提供參考。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保障；土地征收補(bǔ)償；酒泉市肅州區(qū)

中圖分類號(hào)：C913.7? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）09-0096-03

2018年國家出臺(tái)新的農(nóng)房拆遷補(bǔ)償政策，從農(nóng)村房屋和宅基地方面對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，目的是加大補(bǔ)償力度，更好地推行征地政策，推進(jìn)城市化。緊接著2019年頒布的《中華人民共和國土地管理法》和2021年頒布的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》中明確規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用[1]。隨著新的補(bǔ)償政策和征地過程不斷規(guī)范化，農(nóng)民得到的補(bǔ)償也不斷增加，許多失地家庭依靠征地賠償金生活。但在現(xiàn)實(shí)情況中，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“一刀切”，失地農(nóng)民身份定位模糊、征地補(bǔ)償金發(fā)放不合理、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平偏低、養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率不高等問題依然存在[2-5]。隨著老齡化的加劇，養(yǎng)老問題不容樂觀。

基于此，本文以酒泉市肅州區(qū)失地農(nóng)民作為研究對(duì)象，通過深入實(shí)地調(diào)查失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的基本情況，探究其養(yǎng)老保障方面的問題，并更深一步探究其原因，為完善肅州區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障提出相應(yīng)對(duì)策，以緩解目前養(yǎng)老困境。

一、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀概述

（一）肅州區(qū)失地農(nóng)民基本情況

2021年6月筆者對(duì)肅州區(qū)失地農(nóng)民入戶走訪，了解該地農(nóng)民的基本情況，認(rèn)真填寫問卷，對(duì)出現(xiàn)的廢卷做刪除處理，有效問卷為100份。

此次問卷調(diào)查中，對(duì)調(diào)查對(duì)象的性別、年齡、文化程度以及職業(yè)四個(gè)方面進(jìn)行了調(diào)查。通過調(diào)查數(shù)據(jù)分析出肅州區(qū)失地農(nóng)民有以下特征：一是肅州區(qū)大部分失地農(nóng)民的學(xué)歷普遍不高。不僅會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民在再就業(yè)中處于劣勢、就業(yè)壓力十分嚴(yán)峻、只能從事一些要求比較低的工作，還會(huì)因?yàn)閷W(xué)歷低的限制、征地過程中對(duì)政策的解讀不到位，在保護(hù)自身權(quán)益方面存在欠缺。二是該地大部分失地農(nóng)民還是以務(wù)農(nóng)為主，在土地被征收后，農(nóng)民的收入來源減少，除過政府的補(bǔ)貼外，沒有為失地農(nóng)民安排其他政策。

（二）肅州區(qū)農(nóng)民失地后的基本情況

在失地農(nóng)民基本信息中了解到，該地51—60歲及60歲以上的比重占到47%，年齡偏大，如果選擇外出打工或者在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)打工謀生，能干的都是一些零工和技術(shù)含量比較低的工作，很多企業(yè)也不會(huì)為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，收入不穩(wěn)定。隨著失地農(nóng)民收入來源的轉(zhuǎn)變，在家庭收入的支出方面，失地農(nóng)民用于基本生活的比例占到59.9%，其次是用于教育支出18.8%，用于養(yǎng)老支出的僅有9.9%。由此可見，大多數(shù)失地農(nóng)民的收入用于基本生活的支出，養(yǎng)老支出難以保障，要給予足夠重視。

（三）失地農(nóng)民對(duì)土地征收的態(tài)度

從調(diào)查分析的數(shù)據(jù)中可以得出，被調(diào)查的失地農(nóng)民中僅有少數(shù)愿意被征地，而且主要理由是種地收入太低、其他收入增加的機(jī)會(huì)更多。大部分不愿意被征地，主要原因是補(bǔ)償太低，導(dǎo)致今后生活無保障，這些都是農(nóng)民擔(dān)心、關(guān)注的重點(diǎn)。在問卷發(fā)放的過程中，了解到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種地的收入較低，無法滿足生活的方方面面，收入的大部分用于基本生活，投入到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老的就比較少，這是農(nóng)民愿意土地被征用的原因之一。由此可見，如果在土地被征用過程中，有完善的政策，減少農(nóng)民被征地的后顧之憂，就能比較順利地開展征地工作，推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

結(jié)合失地農(nóng)民對(duì)土地征收的態(tài)度，反映出對(duì)土地補(bǔ)償不合理方面的心聲。在征地補(bǔ)償工作中，大部分被調(diào)查者認(rèn)為補(bǔ)償費(fèi)太低。究其原因，主要是政府缺少相應(yīng)的監(jiān)管。在征地補(bǔ)償中，雖然有明確的規(guī)章制度，但是在土地征收中，政府并沒有真正按照規(guī)章制度操作，更沒有根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r進(jìn)行具體問題具體對(duì)待。加之農(nóng)民的受教育程度普遍不高，征地的參與度不高，在征地的程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、個(gè)人權(quán)益的維護(hù)等方面工作沒有做到位，導(dǎo)致失地后農(nóng)民的生活得不到有效的保障，生活水平下降。

（四）征地補(bǔ)償方式的選擇

從圖1中可以看出，農(nóng)民認(rèn)為最好的征地補(bǔ)償方式是提供教育培訓(xùn)和提供養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的社會(huì)保險(xiǎn)。農(nóng)民是依靠土地的，農(nóng)民的收入來源于土地，失地后農(nóng)民的收入來源減少，且收入均投入到基本生活中。此時(shí)的農(nóng)民就會(huì)希望征地后能夠?yàn)槠涮峁┙逃嘤?xùn)、養(yǎng)老和醫(yī)療等方面的保險(xiǎn)保障，這樣才能讓農(nóng)民的生活更有保障，推動(dòng)征地工作的順利開展。

（五）肅州區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老情況的調(diào)查分析

1.對(duì)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)政策的了解程度。從調(diào)查數(shù)據(jù)可知，100名被調(diào)查者中，有79%的人對(duì)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)政策了解一點(diǎn)，比較了解的有11%，但還是有10%是完全不了解的。由此可見失地農(nóng)民對(duì)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)政策了解的程度較低，政府的宣傳力度不到位，征地過程中就容易出現(xiàn)矛盾，因此讓失地農(nóng)民了解當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)政策，并且提高參與度是非常重要的。

2.對(duì)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)政策的了解渠道。從被調(diào)查的100名失地農(nóng)民中可以得知，被調(diào)查者了解當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)政策的渠道占比最大的是村干部的宣傳和電視上的報(bào)道，13%的調(diào)查者是通過親人朋友來了解養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。以上數(shù)據(jù)可以看出農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的了解渠道有限，也就導(dǎo)致對(duì)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)的了解程度較低。

二、肅州區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問題

（一）土地保障功能喪失

在我國，土地是農(nóng)民生活的主要來源，隨著城市化進(jìn)程的加快，不少農(nóng)地被征收，失去土地的農(nóng)民就失去了生活的主要來源，土地的保障功能漸漸弱化，大部分農(nóng)民認(rèn)為近幾年的土地收入雖然增長緩慢，但仍是他們的保障，有土地就會(huì)讓他們安心，基本生活就不會(huì)擔(dān)心。失去土地的農(nóng)民被迫尋找其他收入渠道，雖然可以外出務(wù)工，或者到一些企業(yè)打工，但是都不穩(wěn)定，不能真正地解決生活所需，隨著年齡不斷增大，隨時(shí)會(huì)面臨失業(yè)的情況，這就需要政府制定比較完善的養(yǎng)老政策，讓失地農(nóng)民沒有后顧之憂，彌補(bǔ)喪失的土地保障功能。

（二）傳統(tǒng)家庭代際養(yǎng)老保障功能弱化

在此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)僅有1%的人選擇依靠子女養(yǎng)老，這說明傳統(tǒng)的家庭代際養(yǎng)老保障功能弱化。家庭養(yǎng)老是最受青睞的養(yǎng)老模式，農(nóng)民沒有退休金，參加的社會(huì)保險(xiǎn)不多，多數(shù)都是依靠子女或者自己的積蓄養(yǎng)老。但是隨著土地被征收，補(bǔ)償費(fèi)太低，就使得家庭養(yǎng)老遇上了前所未有的瓶頸。另一方面自從推行計(jì)劃生育政策，獨(dú)生子女越來越多，家庭的規(guī)模變小，一對(duì)夫妻面臨四個(gè)，甚至八個(gè)老人的養(yǎng)老問題，使得家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷地加大，以上變化使得家庭代際養(yǎng)老功能弱化，不能滿足失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求。

（三）失地農(nóng)民自我保障能力缺乏

在深入調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)肅州區(qū)失地農(nóng)民普遍是初中或高中學(xué)歷，且一輩子以土地為生，缺乏一定的生存技能和文化素質(zhì)，失去土地后，多數(shù)農(nóng)民只能選擇一些臨時(shí)的或靠出賣體力的工作，工作環(huán)境差，收入不穩(wěn)定。盡管被征地后得到相應(yīng)補(bǔ)償金，可以維持基本生活，但是農(nóng)民要想長久地生活下去就必須具備過硬的生存能力和工作技能，否則很難再就業(yè)，在生活的突發(fā)事件和長遠(yuǎn)生存面前顯得十分脆弱。

（四）失地農(nóng)民政策了解錯(cuò)位，導(dǎo)致對(duì)征地補(bǔ)償工作滿意度不高

從肅州區(qū)失地農(nóng)民目前的情況可以看出，由于受小農(nóng)思想以及學(xué)歷低的限制，他們對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策的了解存在錯(cuò)位現(xiàn)象，對(duì)被征地后的補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、具體的實(shí)施方案等認(rèn)識(shí)錯(cuò)位，導(dǎo)致他們對(duì)目前所實(shí)施的征地補(bǔ)償工作滿意度不高，其中最為關(guān)注的是補(bǔ)償金發(fā)放存在不合理方面。

三、完善肅州區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的對(duì)策建議

（一）大力發(fā)揮商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充性作用

商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)養(yǎng)老保障體系的重要補(bǔ)充。土地征收后，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題僅依靠社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)來做補(bǔ)充。作為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充，一要研究當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民養(yǎng)老保障政策，抓重點(diǎn)找突破口；二要消除商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的壁壘，與當(dāng)?shù)厣绫Ｏ到y(tǒng)溝通合作，制定符合制度、實(shí)際情況的保險(xiǎn)服務(wù)，提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率。鼓勵(lì)失地農(nóng)民參加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，征地后失地農(nóng)民不僅能夠得到相應(yīng)的征地補(bǔ)償費(fèi)，還能夠有商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障，這能一定程度上解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題之憂。

（二）加強(qiáng)失地農(nóng)民專業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)再就業(yè)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，失地農(nóng)民的就業(yè)需求對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展至關(guān)重要。因此，政府相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和就業(yè)趨勢，開展失地農(nóng)民專項(xiàng)勞動(dòng)技能培訓(xùn)，保障失地農(nóng)民由農(nóng)民身份順利過渡到城鎮(zhèn)居民身份。社會(huì)應(yīng)注重培養(yǎng)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的意識(shí)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民利用失地補(bǔ)償資金積極創(chuàng)業(yè)，并制定相關(guān)政策予以支持，切實(shí)增強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)技能，拓寬就業(yè)渠道[6]。

（三）以家庭養(yǎng)老模式為基礎(chǔ)，增強(qiáng)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障意識(shí)

在農(nóng)村，家庭作為社會(huì)的一個(gè)小單位，情感最基礎(chǔ)的紐帶，具備著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法實(shí)現(xiàn)的老年人養(yǎng)老優(yōu)勢，構(gòu)建肅州區(qū)家庭養(yǎng)老模式需要做到以下幾點(diǎn)：一是農(nóng)民要轉(zhuǎn)變觀念，儲(chǔ)存養(yǎng)老積蓄。農(nóng)民靠土地生存，以土地為養(yǎng)老的保障，年老時(shí)將土地外租給別人來維持生活。土地征收后，農(nóng)民失去了維系生活的資本，土地保障功能喪失，自身就需要樹立養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的觀念，而不是一味地依靠子女，如果有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)可以參加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，為自身的養(yǎng)老提供更好的保障。二是政府加大孝道的宣傳力度，宣傳孝文化。對(duì)中小學(xué)生、職工加強(qiáng)敬老養(yǎng)老教育，子女要在提供物質(zhì)基礎(chǔ)的同時(shí)，注重老人的精神生活，多回家陪陪父母，消除老人的孤獨(dú)感，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)家庭養(yǎng)老的社會(huì)認(rèn)同感。三是完善農(nóng)村娛樂設(shè)施，豐富老人精神生活。農(nóng)村是熟人社會(huì)，鄰居之間比較熟悉，交流互動(dòng)頻繁，這樣的養(yǎng)老方式才是老人向往的方式。因此政府需要完善農(nóng)村的公共休息娛樂場所，不僅可以加強(qiáng)他們之間的交流，遇到生活難題互相幫助，相互照顧，一起運(yùn)動(dòng)，一起聊天，還能夠豐富老人的晚年生活，一定程度上還能減輕兒女養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)。

（四）創(chuàng)新養(yǎng)老新模式，建立“互助型”社區(qū)養(yǎng)老模式

在對(duì)肅州區(qū)失地農(nóng)民的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，迫于生活壓力和工作需要，大部分年輕勞動(dòng)力都選擇離家就業(yè)，留在老人身邊的很少，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老存在一定的問題。因此在肅州區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老中推行社區(qū)養(yǎng)老就很有必要，它是以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以老年人日間照料、生活護(hù)理、家政服務(wù)和精神慰藉為主要內(nèi)容。這樣老人住在自己家中，在繼續(xù)得到家人照顧的同時(shí)，社區(qū)的有關(guān)人員和服務(wù)機(jī)構(gòu)為其提供服務(wù)，保障老人的基本生活；同時(shí)社區(qū)建立聯(lián)系制度，鄰里之間可以互相幫助和慰藉，滿足老年人的精神和情感方面需求，幫助社區(qū)的空巢老人結(jié)對(duì)子，采取“一幫一”或“一幫多”的互助模式，通過以老幫老、以老養(yǎng)老的互助模式，彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老的缺陷，豐富老年人日常生活，為創(chuàng)新養(yǎng)老模式、打造多元養(yǎng)老格局奠定基礎(chǔ)。

（五）大力宣傳養(yǎng)老保障政策，提高失地農(nóng)民滿意度

肅州區(qū)征地處于起步階段，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障政策還處于探索階段，需要政府、村委會(huì)和失地農(nóng)民的共同努力，才能推動(dòng)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策不斷完善。首先讓農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念是關(guān)鍵，農(nóng)民傳統(tǒng)的思想就是沒有土地就會(huì)缺少依靠，缺少保障，所以在征地工作推進(jìn)過程中才會(huì)出現(xiàn)不同程度的矛盾。因此，政府首先要加大對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策的宣傳力度，讓農(nóng)民從思想上接受土地征收政策，相信土地征收后，政府有能力保障農(nóng)民的養(yǎng)老問題。這就對(duì)政府提出了更高的要求，提高農(nóng)民對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策的知情權(quán)、參與權(quán)?？梢圆扇【€上線下相結(jié)合的方式對(duì)土地征收、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策進(jìn)行宣傳，聯(lián)合村委會(huì)舉辦養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦理、費(fèi)用繳納和達(dá)到一定年齡養(yǎng)老金的領(lǐng)取等現(xiàn)場咨詢活動(dòng)，讓農(nóng)民真正了解養(yǎng)老保障政策的優(yōu)勢，從思想上接受養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，糾正農(nóng)民對(duì)政策的認(rèn)識(shí)錯(cuò)位，提高征地補(bǔ)償工作的滿意度。

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