三峽庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)移民小區(qū)幫扶發(fā)展?fàn)顩r研究

孫永平 王昱淇

摘 要：從三峽庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)移民小區(qū)幫扶形成的背景入手，分析了小區(qū)存在的主要問題和幫扶的必要性、重要性和緊迫性，闡述了已經(jīng)采取的幫扶措施，從小區(qū)整體面貌改善、商氣人氣提升、公共服務(wù)設(shè)施完善三方面總結(jié)了取得的效果，提出了確保實(shí)現(xiàn)規(guī)劃項(xiàng)目目標(biāo)、充分利用幫扶資金的杠桿作用、圍繞增收致富目標(biāo)持續(xù)加大投入等做好幫扶工作的啟示。

關(guān)鍵詞：三峽庫(kù)區(qū)；城鎮(zhèn)移民小區(qū)；幫扶

中圖法分類號(hào)：D632.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 三峽庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)移民小區(qū)幫扶形成的背景

為建設(shè)和諧穩(wěn)定的新庫(kù)區(qū)，確保三峽工程長(zhǎng)期安全運(yùn)行和更好發(fā)揮效益，在三峽工程建設(shè)任務(wù)完成后，黨中央、國(guó)務(wù)院及時(shí)啟動(dòng)實(shí)施了三峽后續(xù)工作規(guī)劃。三峽后續(xù)工作規(guī)劃實(shí)施后，庫(kù)區(qū)發(fā)展形勢(shì)和規(guī)劃實(shí)施條件發(fā)生了較大變化。根據(jù)社會(huì)的發(fā)展變化和規(guī)劃的實(shí)施情況，國(guó)務(wù)院對(duì)三峽后續(xù)工作規(guī)劃進(jìn)行了實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的優(yōu)化完善，突出加大對(duì)“三帶一區(qū)”的投入力度，其中的“一區(qū)”就是城鎮(zhèn)移民小區(qū)。

三峽工程建設(shè)共搬遷安置水庫(kù)移民129.6萬(wàn)人，包括外遷移民19.6萬(wàn)人，后靠農(nóng)村移民22.5萬(wàn)人，后靠城鎮(zhèn)移民87.5萬(wàn)人。截至2013年，外遷移民、后靠農(nóng)村移民以及29.8萬(wàn)后靠城鎮(zhèn)移民（單位移民）人均收入、生活條件大都高于當(dāng)?shù)厝罕娖骄?，而后靠城?zhèn)移民中的純居民、遷建占地移民、進(jìn)城鎮(zhèn)安置的農(nóng)村移民和關(guān)停破產(chǎn)企業(yè)下崗職工共57.7萬(wàn)人，集中安置在大大小小的移民小區(qū)，這些小區(qū)的居住條件和生活環(huán)境比搬遷前有了較大的改善，但與快速發(fā)展的庫(kù)區(qū)新城鎮(zhèn)相比仍有明顯差距，存在居住環(huán)境差、移民收入低等問題，受到中央領(lǐng)導(dǎo)同志的高度重視[1]。對(duì)城鎮(zhèn)移民小區(qū)的幫扶成為三峽后續(xù)工作規(guī)劃優(yōu)化完善的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2 三峽庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)移民小區(qū)存在的主要問題

三峽庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)移民小區(qū)在三峽庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃實(shí)施完成的基礎(chǔ)上形成，是移民安置較為集中，安置方式和時(shí)間相近，且管理較為統(tǒng)一的移民居住區(qū)域。移民小區(qū)與現(xiàn)行新開發(fā)的小區(qū)或社區(qū)不同，且移民小區(qū)之間也有較大的區(qū)別。有的小區(qū)僅是由集中居住的一或兩棟房屋圍合而成，附近只有少量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，其作為獨(dú)立系統(tǒng)的功能不夠完善；有的小區(qū)則有上萬(wàn)人，區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)設(shè)施功能較為齊全，小區(qū)的系統(tǒng)性地位也較為獨(dú)立[2]。

三峽庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)移民小區(qū)分布在湖北省宜昌市夷陵區(qū)、秭歸縣、興山縣、恩施州巴東縣和重慶市的巫山縣、奉節(jié)縣、云陽(yáng)縣、萬(wàn)州區(qū)、開州區(qū)、石柱縣、忠縣、豐都縣、涪陵區(qū)、武隆區(qū)、巴南區(qū)、渝北區(qū)、江北區(qū)共計(jì)17個(gè)區(qū)縣，包括217個(gè)城鎮(zhèn)移民小區(qū)和104個(gè)集鎮(zhèn)小區(qū)[3]。移民小區(qū)存在的問題主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

（1）移民高度集聚。321個(gè)移民小區(qū)集中安置的三峽移民總量高達(dá)66萬(wàn)人，平均每個(gè)小區(qū)移民超過(guò)2 000人，其中城鎮(zhèn)純居民、城鎮(zhèn)遷建占地移民、進(jìn)城鎮(zhèn)安置的農(nóng)村移民和關(guān)破企業(yè)下崗職工占85%[4]。

（2）收入水平偏低。安置小區(qū)移民群體文化素質(zhì)總體不高，就業(yè)能力不足，缺乏相應(yīng)技術(shù)及謀生手段，就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力不足，人均可支配收入大大低于單位移民和當(dāng)?shù)鼐用瘛?/p>

（3）居住環(huán)境較差。移民小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施基本完善，但與設(shè)計(jì)規(guī)范、發(fā)達(dá)地區(qū)以及群眾的需求相比，還存在不少問題。部分小區(qū)統(tǒng)建安置房年久失修，存在漏水、外墻瓷磚脫落、墻體裂縫等問題，少量房屋結(jié)構(gòu)存在安全隱患；部分小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不配套，老化損壞或功能不全，難以滿足小區(qū)居民生產(chǎn)生活基本要求。

（4）公共服務(wù)條件差、水平低。部分移民小區(qū)存在教育和醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施容量不足或條件較差，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等生活服務(wù)設(shè)施網(wǎng)點(diǎn)少及功能不完善，無(wú)公共停車場(chǎng)或停車場(chǎng)面積不足，公廁數(shù)量少、衛(wèi)生條件差，垃圾桶、垃圾箱等環(huán)衛(wèi)設(shè)施損壞和配置不足，垃圾長(zhǎng)期堆放溪溝、長(zhǎng)江邊等問題。

（5）發(fā)展動(dòng)力不足。移民小區(qū)總體上區(qū)位條件較差，遠(yuǎn)離主干道和繁華地段，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐帶動(dòng)，經(jīng)營(yíng)環(huán)境冷清，門面房閑置率高。根據(jù)原國(guó)務(wù)院三峽辦2013年12月的調(diào)研數(shù)據(jù)，縣城（城市）小區(qū)移民門面閑置率為31%，集鎮(zhèn)移民門面閑置率為43%[5]。安置小區(qū)產(chǎn)業(yè)缺失、產(chǎn)城融合不夠，移民就業(yè)困難。

按照用途功能進(jìn)行分類，三峽庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)移民小區(qū)可分為純居住小區(qū)和復(fù)合類小區(qū)。217個(gè)城鎮(zhèn)小區(qū)大多數(shù)是純居住小區(qū)，而104個(gè)集鎮(zhèn)小區(qū)屬于復(fù)合類小區(qū)。純居住小區(qū)主要存在基礎(chǔ)設(shè)施不完善或老化陳舊、外墻瓷磚脫落、屋項(xiàng)漏水、綠化率低、環(huán)保條件差、體育健身設(shè)施不足等問題。復(fù)合類小區(qū)除同樣存在純居住小區(qū)存在的問題外，還存在發(fā)展動(dòng)力不足、公共服務(wù)條件差水平低等問題。移民高度集聚和收入水平偏低也是兩類小區(qū)共同存在的問題。

3 實(shí)施小區(qū)幫扶措施的重要性和緊迫性

移民小區(qū)存在的問題是城鎮(zhèn)移民問題中的主要矛盾。對(duì)移民小區(qū)進(jìn)行幫扶是移民管理部門在后續(xù)工作中的基本職責(zé)，是移民工作始終要抓緊抓好的一條主線。

對(duì)移民小區(qū)存在的問題，如果不高度重視，就可能會(huì)產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，好的更好，差的更差，差距就會(huì)越來(lái)越大。如果不認(rèn)真解決，實(shí)現(xiàn)庫(kù)區(qū)移民“穩(wěn)得住、逐步能致富”、推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、與全國(guó)人民共同富裕的目標(biāo)就會(huì)落空。如果不迅速行動(dòng)，就會(huì)錯(cuò)過(guò)三峽后續(xù)工作、新一輪對(duì)口支援合作、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等幫助解決移民小區(qū)問題的歷史機(jī)遇。

解決城鎮(zhèn)移民小區(qū)問題符合庫(kù)區(qū)實(shí)際，符合移民群眾意愿，是促進(jìn)移民致富、穩(wěn)定庫(kù)區(qū)社會(huì)大局、實(shí)現(xiàn)庫(kù)區(qū)長(zhǎng)治久安的重點(diǎn)內(nèi)容和重要途徑，其重要性和緊迫性顯而易見，因此必須貫徹新發(fā)展理念，增強(qiáng)憂患意識(shí)、危機(jī)意識(shí)，采取有效措施解決存在的突出問題，為建設(shè)和諧穩(wěn)定的新庫(kù)區(qū)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，推動(dòng)城鎮(zhèn)移民高質(zhì)量發(fā)展。

4 三峽庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)移民小區(qū)幫扶措施

國(guó)務(wù)院、湖北省、重慶市以及地方各級(jí)政府充分利用各種資金，包括三峽后續(xù)工作專項(xiàng)資金、對(duì)口支援資金、三峽庫(kù)區(qū)基金、地方財(cái)政資金等，對(duì)三峽庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)移民小區(qū)進(jìn)行了多種形式的綜合幫扶。2014年以前，也有一些城鎮(zhèn)移民小區(qū)幫扶的措施，但是針對(duì)性不強(qiáng)，突出性不夠，效果不太明顯。2014年，三峽后續(xù)工作規(guī)劃優(yōu)化完善正式實(shí)施，國(guó)家加大了對(duì)城鎮(zhèn)移民小區(qū)綜合幫扶的投入，三峽庫(kù)區(qū)區(qū)縣以小區(qū)為單元，申報(bào)幫扶項(xiàng)目，解決小區(qū)民生問題。小區(qū)幫扶的目標(biāo)是爭(zhēng)取通過(guò)3～5年的努力或者到后續(xù)工作結(jié)束時(shí)，小區(qū)面貌普遍能有較大的改觀，小區(qū)群眾生產(chǎn)生活基本達(dá)到當(dāng)?shù)赝谄骄健?/p>

綜合幫扶原則上以一個(gè)移民小區(qū)或一個(gè)集鎮(zhèn)作為一個(gè)規(guī)劃單元或項(xiàng)目（大集鎮(zhèn)可以小區(qū)作為一個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目單元）。在實(shí)施幫扶的過(guò)程中，主要采取了以下措施。

（1）配套完善小區(qū)內(nèi)部相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，改善小區(qū)內(nèi)部生活環(huán)境。在年度項(xiàng)目實(shí)施方案的申報(bào)過(guò)程中，小區(qū)幫扶類項(xiàng)目以小區(qū)為單元，按類整合、打捆上報(bào)、集中審核。采取“缺什么，補(bǔ)什么”的幫扶原則，對(duì)房屋、道路、供電、照明、供水、排水、綠化、環(huán)境衛(wèi)生、消防等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在的問題進(jìn)行分析，開展維修改造或配套完善。

（2）配套完善小區(qū)周邊公共服務(wù)設(shè)施和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，改善小區(qū)周邊生活生產(chǎn)環(huán)境。幫扶項(xiàng)目包括在小區(qū)周邊修建公園、休閑廣場(chǎng)、碼頭廣場(chǎng)、養(yǎng)老院、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、學(xué)校宿舍樓和教學(xué)樓、醫(yī)院、文體場(chǎng)館等公共服務(wù)設(shè)施，修建公路、梯道、污水管網(wǎng)、消防管網(wǎng)、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施，從而有效拓展小區(qū)活動(dòng)空間，彌補(bǔ)小區(qū)內(nèi)部空間不足的缺陷。

（3）調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升小區(qū)的商氣。通過(guò)對(duì)口支援合作和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，積極鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)符合環(huán)保準(zhǔn)入政策的各類企業(yè)到小區(qū)或小區(qū)周邊落地發(fā)展，從而促進(jìn)小區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、群眾就業(yè)增收和商氣提升。

（4）加大教育培訓(xùn)力度，增強(qiáng)小區(qū)群眾的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。在優(yōu)化完善三峽后續(xù)工作規(guī)劃中，專門安排了11億元的專項(xiàng)資金[1]，用于移民小區(qū)的創(chuàng)業(yè)與就業(yè)扶持。這筆資金與兩?。ㄊ校┮延械膭?chuàng)業(yè)扶持資金捆綁使用，可增強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶政策的整體成效，努力做到適齡勞動(dòng)力“人手一技”，不斷提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，增強(qiáng)就業(yè)的穩(wěn)定性。大力扶持創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。

（5）建立示范小區(qū)，樹立城鎮(zhèn)移民小區(qū)幫扶標(biāo)桿。自2015年開始，原國(guó)務(wù)院三峽辦移民安置規(guī)劃司、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作司分別開展了幫扶示范小區(qū)篩選工作。移民安置規(guī)劃司確定了12個(gè)具有代表性、突出重點(diǎn)的幫扶示范區(qū)，涉及庫(kù)區(qū)12個(gè)區(qū)縣25個(gè)城鎮(zhèn)移民小區(qū)；經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作司也選取了對(duì)口支援幫扶示范小區(qū)。區(qū)縣積極行動(dòng)，把幫扶示范項(xiàng)目作為申報(bào)重點(diǎn)。示范小區(qū)的幫扶工作引領(lǐng)了三峽庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)移民小區(qū)幫扶工作。

（6）選擇技術(shù)支撐單位，加強(qiáng)小區(qū)幫扶綜合監(jiān)測(cè)。為了解和掌握小區(qū)幫扶項(xiàng)目的實(shí)施動(dòng)態(tài)和實(shí)施效果，原國(guó)務(wù)院三峽辦從2014年開始委托技術(shù)支撐單位對(duì)城鎮(zhèn)移民小區(qū)幫扶進(jìn)行綜合監(jiān)測(cè)。技術(shù)支撐單位全面監(jiān)測(cè)321個(gè)移民小區(qū)幫扶項(xiàng)目的管理情況、實(shí)施進(jìn)展情況、資金投入情況、實(shí)施效果等，及時(shí)為中央決策機(jī)構(gòu)提供準(zhǔn)確可靠的信息，便于其進(jìn)行宏觀調(diào)控和政策調(diào)整。

5 幫扶措施取得的效果

從實(shí)施情況看，幫扶措施總體符合實(shí)際。在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、消除居住安全隱患、美化綠化小區(qū)環(huán)境、增加健身娛樂場(chǎng)地、推動(dòng)小區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面起到了重要作用，一些項(xiàng)目的實(shí)施起到了“造血”的功能，為移民致富創(chuàng)造了條件，縮小了三峽庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)移民與其他居民的生活差距，移民的幸福指數(shù)有了一定程度的提高。幫扶的成效初顯，主要表現(xiàn)在以下方面。

（1）改善了小區(qū)的整體面貌。通過(guò)統(tǒng)建房維修加固、基礎(chǔ)設(shè)施完善、環(huán)境綜合整治、公共設(shè)施配套等項(xiàng)目的實(shí)施，小區(qū)綜合功能明顯提升，人居環(huán)境明顯改善，小區(qū)面貌煥然一新，移民滿意度大幅提高。

（2）提升了商氣人氣。通過(guò)綜合幫扶，形成了一批優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，如涪陵順江餐飲一條街、萬(wàn)州雙河口農(nóng)機(jī)交易市場(chǎng)、奉節(jié)寶塔坪娛樂一條街、巫山大昌民俗風(fēng)情體驗(yàn)街、秭歸茅坪新泰建材市場(chǎng)等。這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)平臺(tái)集聚了商氣人氣，盤活了閑置門面房，促進(jìn)了移民就業(yè)創(chuàng)業(yè)增收。

（3）完善了公共服務(wù)設(shè)施。通過(guò)綜合幫扶，城鎮(zhèn)移民小區(qū)新（改）建了中學(xué)、小學(xué)和幼兒園，完善了學(xué)校結(jié)構(gòu)布局，改善了辦學(xué)條件；新（改）建了文體活動(dòng)館場(chǎng)，新增了活動(dòng)場(chǎng)地，并配備了一批文體設(shè)施器材，豐富了群眾生活；改（擴(kuò)）建了醫(yī)院，增加了床位，提高了醫(yī)療條件；新（改）建了養(yǎng)老院、客運(yùn)站、殯儀館和救災(zāi)物資儲(chǔ)備中心等市政公用設(shè)施。小區(qū)內(nèi)部和周邊的公共服務(wù)設(shè)施功能得到逐步完善，移民的生活質(zhì)量得到逐步提升。

6 幫扶工作的啟示

通過(guò)對(duì)三峽庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)移民小區(qū)綜合幫扶實(shí)施情況調(diào)研、總結(jié)，得到了如下啟示。

（1）確保實(shí)現(xiàn)規(guī)劃項(xiàng)目目標(biāo)。地方政府是城鎮(zhèn)移民小區(qū)幫扶工作的實(shí)施主體和責(zé)任主體，小區(qū)問題的最終全面解決，主要還靠當(dāng)?shù)卣５胤礁骷?jí)政府要切實(shí)發(fā)揮好移民安置小區(qū)幫扶的主體作用，擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，堅(jiān)持把小區(qū)幫扶工作作為促進(jìn)移民安穩(wěn)致富和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要抓手，作為推進(jìn)三峽后續(xù)工作的重點(diǎn)內(nèi)容，切實(shí)抓緊抓好抓出成效，對(duì)在建項(xiàng)目加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)范項(xiàng)目管理行為，提高工程管理水平和管理效率，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，確保小區(qū)幫扶項(xiàng)目按照規(guī)劃目標(biāo)建設(shè)實(shí)施。

（2）充分利用幫扶資金的杠桿作用。在小區(qū)幫扶補(bǔ)助資金有限的情況下，借力對(duì)口支援[6]，整合各類政策，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，撬動(dòng)社會(huì)資本投入，整合打捆各類資源，力促幫扶效益最大化。將微企發(fā)展、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)業(yè)扶持、地方配套等各類資金集中打捆用于幫扶項(xiàng)目。在市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅費(fèi)減免、平臺(tái)建設(shè)、融資信貸等方面集中向小區(qū)傾斜，最大限度讓利于民。

（3）圍繞增收致富目標(biāo)持續(xù)加大投入。小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施得到基本完善后，移民項(xiàng)目應(yīng)從以“基礎(chǔ)設(shè)施”為主轉(zhuǎn)到“創(chuàng)業(yè)致富”為主，從“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變，走“規(guī)劃為龍頭，規(guī)劃帶項(xiàng)目，項(xiàng)目帶資金，資金促發(fā)展”的項(xiàng)目運(yùn)作之路，同時(shí)，圍繞移民小區(qū)收入倍增目標(biāo)，大力發(fā)展小區(qū)內(nèi)部和周邊的特色產(chǎn)業(yè)，加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)方面的投入，拓寬移民增收致富渠道。

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Status of Assisting the Development of Urban Resettlement Communities in the Three Gorges Reservoir Area

SUN Yongping，WANG Yuqi

（Resettlement Management Consultant Center of the Ministry of Water Resources，Yichang 443003，China）

Abstract：This paper presents the main problems and the necessity，importance，and urgency of assisting the development of urban resettlement communities in the Three Gorges Reservoir area. The assistance measures are described and the results are summarized in terms of overall appearance improvement，commercial atmosphere enhancement，and public service facilities improvement. Finally，three key points for successful assistance are proposed：ensure the achievement of project goals，make full use of assistance funds，and continue to increase investment towards the goal of increasing income and improving livelihoods.

Key words：Three Gorges Reservoir area；urban resettlement community；assistance