毛瓊 仇潔

[摘要]零星工程審計(jì)是工程審計(jì)的重要組成部分，醫(yī)院零星工程具有單項(xiàng)造價(jià)低、分布散、內(nèi)容雜、工期緊、不可預(yù)見性等特點(diǎn)，經(jīng)費(fèi)管理中容易出現(xiàn)預(yù)算不可控、結(jié)算易超支的情況。本文基于審計(jì)角度，剖析公立醫(yī)院零星工程管理中存在的問(wèn)題，進(jìn)而針對(duì)性提出開展零星工程審計(jì)時(shí)的思路、重點(diǎn)和方法，從建章立制、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、施工現(xiàn)場(chǎng)管理、項(xiàng)目資料歸檔等方面提出做好零星工程管理的建議，旨在為公立醫(yī)院加強(qiáng)零星工程管理、堵住工程施工中存在的漏洞、確保工程管理質(zhì)量和效率提供參考。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計(jì) ? 工程審計(jì) ? 零星工程管理 ? 基礎(chǔ)設(shè)施

一、引言

醫(yī)院零星工程主要是指，在已竣工交付使用且超出合同約定的質(zhì)量保修期限的建筑物、構(gòu)筑物、基礎(chǔ)設(shè)施上進(jìn)行的，恢復(fù)和改善相關(guān)設(shè)施使用功能、延長(zhǎng)使用年限的施工作業(yè)，以及改善環(huán)境、提高設(shè)施使用效率的維修改造工程項(xiàng)目。

近幾年，隨著各地區(qū)醫(yī)院的醫(yī)療水平不斷提升和規(guī)模不斷擴(kuò)大，醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷增多，原有建筑由于臨床流程的完善、建筑規(guī)范的提高，以及房屋用途的調(diào)整，需要進(jìn)行改造和維修。不同于大中型基建項(xiàng)目，零星工程具有“小、散、雜”的特點(diǎn)，因其工程量小、投資額少、工期短、手續(xù)簡(jiǎn)單，往往不被重視。零星工程雖小，但日積月累，其總量并不少，醫(yī)院每年支出的零星工程費(fèi)用，從幾十萬(wàn)到上百萬(wàn)不等，占據(jù)了醫(yī)院開支的一大部分。因此，如何使醫(yī)院零星工程管理標(biāo)準(zhǔn)化、程序合法、成本合理，需要管理人員和內(nèi)部審計(jì)人員共同發(fā)揮作用，做好有效監(jiān)督。

二、醫(yī)院零星工程的特點(diǎn)

（一）工程量小、工程內(nèi)容繁雜無(wú)序

與新建工程相比，零星工程的工程量比較小，單項(xiàng)金額一般都在20萬(wàn)元以下，雖然規(guī)模不大，但是涉及面很廣，包括零星土建、綠化、維修、更換、裝飾、裝修等，內(nèi)容十分繁雜，且無(wú)規(guī)則可循。

（二）工程分布零散、施工點(diǎn)多

由于建筑都是在各自固定的位置上建造的，因此，零散的施工項(xiàng)目往往不在一個(gè)固定的地方進(jìn)行，造成建筑分布分散、施工地點(diǎn)多變。同時(shí)，因施工環(huán)境的差異，臨時(shí)設(shè)施及安全文明施工措施的設(shè)置也不盡相同。

（三）工期緊，不可預(yù)見因素多

針對(duì)大修項(xiàng)目、更新改造項(xiàng)目，醫(yī)院每年都會(huì)在年初時(shí)將其列入年度計(jì)劃，但有些零星工程是突發(fā)性的，決策時(shí)間短。為保證醫(yī)院能夠正常運(yùn)行，零星工程的施工工期較為緊張，且施工過(guò)程中會(huì)發(fā)生不可預(yù)見的問(wèn)題，比如，一些裝修工程施工工藝必須先拆除再施工，若施工技術(shù)資料不完整，隱蔽工程情況不清楚，就會(huì)在施工中遇到各種難以預(yù)測(cè)的潛在問(wèn)題，導(dǎo)致施工方案不斷變動(dòng)，最終影響施工進(jìn)度，造成工程成本的增加。

三、醫(yī)院零星工程管理存在的主要問(wèn)題

通過(guò)梳理分析市級(jí)公立醫(yī)院零星工程管理專項(xiàng)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，結(jié)合日常審計(jì)工作實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)醫(yī)院零星工程管理主要存在以下問(wèn)題。

（一）管理制度不完善，落實(shí)不到位

制度是醫(yī)院零星工程精細(xì)化管理的有效保障，貫穿于立項(xiàng)、招標(biāo)、預(yù)算、施工、驗(yàn)收、結(jié)算等全過(guò)程，部分醫(yī)院對(duì)零星工程管理不夠重視，管理制度建設(shè)不足或修訂不及時(shí)，對(duì)某些關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)和控制措施缺乏明確規(guī)定，不利于工程有序、有效地開展。

審計(jì)中還發(fā)現(xiàn)，有些醫(yī)院的制度制定與實(shí)施脫節(jié)。比如，某醫(yī)院制定的《小修小改與零星工程管理制度》規(guī)定，“施工單位于次月上旬將上月施工聯(lián)系單匯總基建處專管人員處，進(jìn)行核實(shí)。每季度送審計(jì)室進(jìn)行結(jié)算審計(jì)”，而實(shí)際送審?fù)涎訒r(shí)間過(guò)長(zhǎng)，工程真實(shí)性、工程量準(zhǔn)確性無(wú)法核查。

（二）管理前期準(zhǔn)備工作不夠充分

零星項(xiàng)目本身非常復(fù)雜，由于金額小，多數(shù)工程在施工前缺乏詳細(xì)規(guī)范的設(shè)計(jì)和施工圖紙，尤其是一些緊急、突發(fā)性項(xiàng)目，如管道爆裂、房屋功能布局臨時(shí)改造、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等，工程立項(xiàng)時(shí)間倉(cāng)促、工期緊張，工程實(shí)施前往往未進(jìn)行細(xì)致的調(diào)研和周密的科學(xué)論證，工程量清單編制容易出現(xiàn)漏項(xiàng)、錯(cuò)誤。因此，在施工中會(huì)發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題，不斷增加零星基建量，或產(chǎn)生大量的設(shè)計(jì)變更，導(dǎo)致工程完工后，最終結(jié)算價(jià)與合同價(jià)之間具有較大偏差。

（三）采購(gòu)方式不規(guī)范，采購(gòu)程序不嚴(yán)格

由于零星工程的特殊性，發(fā)生頻率高、經(jīng)濟(jì)影響小，還達(dá)不到國(guó)家規(guī)定必須招投標(biāo)的要求，所以在符合國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，醫(yī)院會(huì)制定本院招投標(biāo)管理制度，多數(shù)以工程金額來(lái)劃分是否要采取公開招標(biāo)和結(jié)算審計(jì)。比如，某醫(yī)院規(guī)定：合同金額5萬(wàn)元以上的工程項(xiàng)目需要進(jìn)行結(jié)算審計(jì)，預(yù)算金額10萬(wàn)元以上的工程項(xiàng)目需對(duì)外招標(biāo)等。有些單位出于趕進(jìn)度等原因，對(duì)一些達(dá)到招標(biāo)金額的項(xiàng)目，可能會(huì)采用直接委托方式采購(gòu)，或先開工后實(shí)施招標(biāo)，采購(gòu)程序倒置，或?qū)⒐こ添?xiàng)目分解成小項(xiàng)目，降低每個(gè)項(xiàng)目的工程款，以達(dá)到規(guī)避招標(biāo)的目的。

在審計(jì)中還發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目招標(biāo)、比選過(guò)程不規(guī)范，對(duì)供應(yīng)商的資格審核不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)過(guò)程走形式、走過(guò)場(chǎng)，沒(méi)有真正達(dá)到公平、公正、公開的采購(gòu)要求。

（四）工程變更及簽證缺乏規(guī)范性、及時(shí)性

工程變更簽證的數(shù)量和規(guī)范管理情況，是工程造價(jià)管理水平的體現(xiàn)。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，工程現(xiàn)場(chǎng)簽證存在以下問(wèn)題：一是工程變更與簽證不規(guī)范，部分內(nèi)容未按方案施工，卻仍在變更簽證資料中記取確認(rèn)工作量；二是只注重辦理增加費(fèi)用的工程簽證，不辦理取消或減少的工程事項(xiàng)；三是工程變更沒(méi)有書面工程聯(lián)系單或設(shè)計(jì)變更文件，僅停留在口頭約定。

審計(jì)中還發(fā)現(xiàn)，有些醫(yī)院未針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目編制工程變更臺(tái)賬，未記錄工程項(xiàng)目施工過(guò)程與最初預(yù)算的偏離情況，無(wú)法保證工程項(xiàng)目成本得到有效控制。

（五）驗(yàn)收程序不完善，記錄填寫不規(guī)范

根據(jù)內(nèi)部控制要求，驗(yàn)收環(huán)節(jié)應(yīng)該由多方部門聯(lián)合驗(yàn)收，一般需要施工方、建設(shè)方、使用方三方簽字。然而在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，有的醫(yī)院驗(yàn)收時(shí)未編制工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告；或驗(yàn)收環(huán)節(jié)只有建設(shè)單位和施工單位確認(rèn)蓋章，無(wú)使用單位的驗(yàn)收記錄；或僅基建部門負(fù)責(zé)人單獨(dú)簽字，不符合不相容崗位相互分離的原則。

（六）檔案管理不規(guī)范，資料殘缺不齊

零星工程檔案是指在工程建設(shè)及管理過(guò)程形成并應(yīng)歸檔保存的文字、表格、聲像、圖紙等各種資料，它們記載了零星工程項(xiàng)目從提出、立項(xiàng)、審批，設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的情況，是零星工程管理工作的重要組成部分。因零星工程規(guī)模小，部分醫(yī)院對(duì)其檔案資料的重視程度不夠，管理制度中未對(duì)文件歸檔范圍進(jìn)行明確，日常又疏于收集、整理、歸檔資料，造成工程資料歸集滯后。有的單位甚至在被檢查、被審計(jì)時(shí)，才臨時(shí)突擊收集資料，致使重要文件丟失，無(wú)法收集齊全。

比如，某醫(yī)院因未明確規(guī)定需要?dú)w檔的工程資料類型，將工程概預(yù)算交由領(lǐng)導(dǎo)審批后未歸檔保存，工程原始設(shè)計(jì)圖紙及方案預(yù)算未及時(shí)存檔，工程變更簽證交至工程審計(jì)事務(wù)所審計(jì)后未留底存檔且未收回，造成大量工程檔案丟失。

四、醫(yī)院零星工程的審計(jì)思路和方法

（一）檢查零星工程管理制度建立情況

檢查醫(yī)院是否建立完善的零星工程項(xiàng)目管理辦法；零星工程的審批、實(shí)施、驗(yàn)收、支付、審價(jià)等相關(guān)內(nèi)部控制制度是否健全有效；零星工程實(shí)施的工作流程是否明確；與項(xiàng)目相關(guān)的審核責(zé)任和審批權(quán)限是否明確；是否有明確的歸口管理部門；是否存在崗位設(shè)置及職責(zé)權(quán)限不清晰、不相容崗位未相互分離等問(wèn)題。

（二）檢查零星工程預(yù)算和計(jì)劃編制情況

檢查零星工程項(xiàng)目實(shí)施前期工作是否準(zhǔn)備充分；是否經(jīng)過(guò)申報(bào)、審批等環(huán)節(jié)；是否制定預(yù)算及工程計(jì)劃，是否合理確定工程建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、造價(jià)等。

（三）檢查招投標(biāo)及施工單位選擇等關(guān)鍵環(huán)節(jié)情況

檢查是否存在將應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零，或者以其他方式規(guī)避招標(biāo)的現(xiàn)象；施工單位選擇是否經(jīng)過(guò)規(guī)范的采購(gòu)程序；采購(gòu)需求是否存在涉及限制或排斥競(jìng)爭(zhēng)的情形，或設(shè)置了特殊的資格審核條件，排斥其他潛在投標(biāo)人；查驗(yàn)施工方資質(zhì)，投標(biāo)供應(yīng)商之間是否存在關(guān)聯(lián)關(guān)系等。

（四）檢查工程施工管理、驗(yàn)收結(jié)算情況

檢查隱蔽工程或重要工序的施工過(guò)程，是否辦好交驗(yàn)手續(xù)；現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收、簽證等有關(guān)資料是否合理規(guī)范；工程量是否真實(shí)；工程款結(jié)算是否合法；有無(wú)偷工減料、高估冒算、虛報(bào)冒領(lǐng)工程款等問(wèn)題；竣工結(jié)算中各種調(diào)整系數(shù)、設(shè)計(jì)變更和結(jié)算增加的費(fèi)用是否合規(guī)、真實(shí)、準(zhǔn)確；各項(xiàng)定額、費(fèi)率是否符合有關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

（五）檢查工程檔案管理情況

檢查檔案是否統(tǒng)一管理，歸檔與項(xiàng)目建設(shè)是否同步，項(xiàng)目結(jié)束后是否及時(shí)歸集整理資料，是否妥善保管批復(fù)文件、招標(biāo)文件、概預(yù)算文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書、施工合同、驗(yàn)收證明、工程結(jié)算等重要資料，確保歸檔資料完整、規(guī)范。

五、加強(qiáng)醫(yī)院零星工程管理的幾點(diǎn)建議

（一）統(tǒng)一歸口管理，完善零星工程管理制度

為了提高零星工程管理的質(zhì)量和效率，醫(yī)院應(yīng)對(duì)零星工程管理部門進(jìn)行整合，歸口管理，并明確相關(guān)部門的崗位職責(zé)；應(yīng)依據(jù)國(guó)家和地方有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合自身實(shí)際情況，建立健全零星工程管理制度，對(duì)工程立項(xiàng)與審批、招投標(biāo)、工程變更及簽證、工程款支付、合同簽訂、驗(yàn)收結(jié)算、檔案管理等重點(diǎn)環(huán)節(jié)明確標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從制度上對(duì)各環(huán)節(jié)加以約束。建議實(shí)施分類管理，按照項(xiàng)目性質(zhì)、額度大小，確定不同的管理流程，做到各類零星工程均有法可依，有章可循，有據(jù)可查，促進(jìn)零星工程質(zhì)量高效、有序運(yùn)行。

（二）做好工程前期規(guī)劃，合理使用資金

為了保證醫(yī)院零星工程的順利施工，提高工程管理的水平，醫(yī)院應(yīng)重視并完善工程前期準(zhǔn)備工作。首先，根據(jù)發(fā)展需要，做好零星工程年度計(jì)劃，確定優(yōu)先順序，并使零星工程具有前瞻性；其次，對(duì)于金額較大的零星工程，在施工前應(yīng)進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究，并做好相關(guān)預(yù)算工作，減少盲目性；最后，為確保工程按照?qǐng)D紙進(jìn)行，醫(yī)院應(yīng)和施工單位進(jìn)行深入溝通，共同做好前期的準(zhǔn)備工作，并根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的具體情況，認(rèn)真細(xì)化施工方案，以確保工程的順利進(jìn)行，降低施工中的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，嚴(yán)格簽證管理

對(duì)于金額較小的零星工程，結(jié)算時(shí)大多以現(xiàn)場(chǎng)簽證代替施工圖紙來(lái)報(bào)送工作量，為此，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和簽證管理尤為重要?；ü芾聿块T人員應(yīng)經(jīng)常深入施工現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)整個(gè)施工過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督、管理、把關(guān)，防止施工單位偷工減料、以次充好。工程變更要做到科學(xué)、合理、經(jīng)濟(jì)、可行，堅(jiān)持“先批準(zhǔn)、后變更、再實(shí)施”的原則，嚴(yán)格按規(guī)定程序和審批權(quán)限辦理。

針對(duì)現(xiàn)場(chǎng)簽證的規(guī)范性，醫(yī)院可根據(jù)自己的工作情況，制定有針對(duì)性的模板規(guī)范簽證內(nèi)容，以明確施工責(zé)任歸屬、用工用料情況、施工時(shí)間、驗(yàn)收情況等內(nèi)容。就材料的使用情況而言，施工單位要對(duì)材料的生產(chǎn)廠家、規(guī)格、型號(hào)、數(shù)量等進(jìn)行詳盡說(shuō)明，并留存相關(guān)經(jīng)辦人簽字確認(rèn)資料，以便醫(yī)院有針對(duì)性地驗(yàn)收，并為后期結(jié)算審計(jì)提供佐證與便利。現(xiàn)場(chǎng)簽證一定要及時(shí)，不要拖延到結(jié)算時(shí)才補(bǔ)簽。另外，為了防止在結(jié)算審計(jì)中出現(xiàn)“補(bǔ)簽證”的情況，必須在項(xiàng)目送審之前，明確并貫徹“一次性接收相關(guān)的工程審計(jì)材料，不在審核過(guò)程中接收補(bǔ)充材料”的原則，防止結(jié)算時(shí)出現(xiàn)各方自行補(bǔ)辦的情況。需要重點(diǎn)關(guān)注的是，對(duì)于一些重大的現(xiàn)場(chǎng)變化或隱蔽性工程，還應(yīng)及時(shí)拍照及錄像，以保存第一手原始資料。為有效控制工程項(xiàng)目成本，醫(yī)院還應(yīng)按照具體工程項(xiàng)目，編制工程變更臺(tái)賬，記錄變更時(shí)間、變更原因、變更事項(xiàng)和變更預(yù)算金額等內(nèi)容，從而便于動(dòng)態(tài)掌握實(shí)際工程成本情況。

（四）強(qiáng)化檔案管理，規(guī)范文件歸檔

要加強(qiáng)工程項(xiàng)目資料管理，建立工程資料歸檔目錄，對(duì)工程歸檔資料范圍，工程檔案移交時(shí)間、移交流程及要點(diǎn)要進(jìn)行明確并嚴(yán)格執(zhí)行。需要注意的是，工程歸檔資料均需保留原件，提供給其他科室或單位相關(guān)資料時(shí)，要以副本形式提供，如原件出借需進(jìn)行登記并及時(shí)收回，確保工程檔案完整齊全。

六、結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)醫(yī)院零星工程管理并非一朝一夕能夠完成，醫(yī)院應(yīng)給予足夠的關(guān)注，建立并完善健全的內(nèi)控制度，并加強(qiáng)基建、財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢等部門的聯(lián)動(dòng)，只有多方協(xié)同、各司其職，才能在零星工程質(zhì)量、造價(jià)、效益等方面進(jìn)行有效的管控。內(nèi)部審計(jì)部門需要根據(jù)零星工程的特點(diǎn)加強(qiáng)法規(guī)制度和技術(shù)研究，努力提高自身專業(yè)能力，同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)的學(xué)習(xí)，掌握精準(zhǔn)的審計(jì)方法，為規(guī)范項(xiàng)目工程管理、提高資金使用效益發(fā)揮積極作用。

（作者單位：上海中醫(yī)藥大學(xué)附屬岳陽(yáng)中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院 ?上海市皮膚病醫(yī)院，郵政編碼：200437，電子郵箱：shjoan@163.com）

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