莫光權(quán) 歐陽(yáng)永長(zhǎng) 陳萍

摘? 要：伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展完善和改革開(kāi)放的不斷深入，新的時(shí)代對(duì)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展建設(shè)提出了新的要求。教育作為民生之首，為國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展提供重要基礎(chǔ)，直接決定了新時(shí)代下國(guó)家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿?。教育的發(fā)展依賴于法律的支持和保障，在深化改革和社會(huì)主義建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，厘清認(rèn)識(shí)我國(guó)高等教育發(fā)展中面臨的問(wèn)題，深化高等教育改革，制定立法應(yīng)對(duì)策略，促進(jìn)高等教育法治化進(jìn)程，對(duì)優(yōu)化我國(guó)的高等教育、推進(jìn)教育體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，可為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的根基。

關(guān)鍵詞：高等教育；教育現(xiàn)代化；教育立法；全面依法治校；依法治教

中圖分類號(hào)：G640? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1673-7164（2023）08-0014-05

作者簡(jiǎn)介：莫光權(quán)（1982—），男，博士，廣州醫(yī)科大學(xué)生物醫(yī)學(xué)工程學(xué)院講師，研究方向?yàn)殡娀瘜W(xué)理論和電化學(xué)方法應(yīng)用；歐陽(yáng)永長(zhǎng)（1978—），男，博士，廣州醫(yī)科大學(xué)-中國(guó)科學(xué)院廣州生物醫(yī)藥與健康研究院聯(lián)合生命科學(xué)學(xué)院生物技術(shù)系主任，副教授，研究方向?yàn)槲⑸镔Y源與利用；陳萍（1988—），女，博士，廣州醫(yī)科大學(xué)生物技術(shù)系秘書，講師，研究方向?yàn)樯镄畔W(xué)。

一、問(wèn)題的提出

百年大計(jì)，教育為本，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家興盛，教育先行。國(guó)家和民族的文明進(jìn)步和興盛很大程度取決于教育，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)必須依靠教育，教育也必須為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，而教育的發(fā)展需要法律的支撐和保障，教育和文明的進(jìn)步必須依賴于法制和法治這一治國(guó)理政的基本方式。中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)實(shí)現(xiàn)了從“法制”到“法治”、從“依法治國(guó)”到“全面依法治國(guó)”的偉大跨越［1-2］。在深化改革開(kāi)放、全面推進(jìn)依法治國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期戰(zhàn)略背景下，亟須審慎對(duì)待當(dāng)前我國(guó)高等教育發(fā)展面臨的問(wèn)題，在法治軌道上利用法治思維和法治方式穩(wěn)步進(jìn)行高等教育改革，實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在當(dāng)前的新時(shí)期，教育領(lǐng)域的主要矛盾從“人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需求與教育資源緊缺的矛盾”轉(zhuǎn)變成“人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需求與教育發(fā)展不平衡不充分的矛盾”［3］。教育立法應(yīng)積極回應(yīng)教育主要矛盾的變化，尤其在當(dāng)前的全面信息化時(shí)代，更應(yīng)該直面迅速轉(zhuǎn)型的社會(huì)，積極應(yīng)對(duì)信息化社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，進(jìn)行相應(yīng)的變革和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)對(duì)教育發(fā)展的調(diào)整和規(guī)范［4］。

綜上所述，在習(xí)近平總書記全面依法治國(guó)新理念、新思想、新戰(zhàn)略以及關(guān)于教育重要論述的指引下，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，隨著高等教育改革的不斷深入，高校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步下放，高校內(nèi)部治理的法治化、制度化、規(guī)范化要求更為凸顯，廣大師生對(duì)民主、法治、公平、正義的訴求與日俱增，高等教育體系到了更加注重內(nèi)涵發(fā)展的新階段。

二、應(yīng)對(duì)策略的分析與探討

（一）亟須推進(jìn)教育法治的體系化、法典化

教育法治包括教育法律和教育制度，目前，在憲法的相關(guān)法律規(guī)范的統(tǒng)領(lǐng)下，我國(guó)的高等教育已擁有《教育法》《高等教育法》《學(xué)位管理?xiàng)l例法》等七部主干法律，《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》等四部行政法規(guī)，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等三十余部規(guī)章制度及指導(dǎo)文件以及若干地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章［1］?；究蚣芤殉醪酵瓿桑瑪?shù)量也初具一定規(guī)模。但當(dāng)前教育立法體系化程度不足，存在如下問(wèn)題：第一，教育立法進(jìn)程跟不上社會(huì)需求，滯后于我國(guó)的立法規(guī)劃。《依法治教實(shí)施綱要（2016—2020年）》提出“四修三立”，當(dāng)前進(jìn)程差強(qiáng)人意，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的“六修五立”，則未見(jiàn)聲色［5］。這些滯后的進(jìn)程直接導(dǎo)致了一些關(guān)鍵的教育法律關(guān)系尚無(wú)法可依，比如《終身教育法》《考試法》等法律尚未制定［6］。第二，當(dāng)前教育立法，存在較為嚴(yán)重的“立法不作為”現(xiàn)象。一般性立法沒(méi)有依照流程出行相應(yīng)的配套性立法和實(shí)施細(xì)則，授權(quán)立法事項(xiàng)遲遲沒(méi)有出臺(tái)下位立法。例如《教師法》早在1993就已頒布，但是配套的法規(guī)章程建設(shè)卻沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。時(shí)至今日，《教師職務(wù)條例》仍處在計(jì)劃階段。這種明顯的脫節(jié)問(wèn)題勢(shì)必會(huì)成為我國(guó)高校發(fā)展現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)突出隱患。第三，教育立法大多出于應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)問(wèn)題的應(yīng)急式修補(bǔ)，法律之間沒(méi)有系統(tǒng)的銜接和邏輯上的關(guān)聯(lián)，比如由于法律分處的維度不同，難以構(gòu)成和諧統(tǒng)一的法律體系，有些法律規(guī)定之間“交叉重復(fù)不協(xié)調(diào)”，有些“沖突打架不一致”，有些則“權(quán)責(zé)脫節(jié)不銜接”。教育法律不同程度地缺乏下位法銜接，無(wú)配套的制度設(shè)計(jì)和保障落實(shí)，多數(shù)教育立法忽視程序規(guī)定，可操作性不足。教育法規(guī)范的政策化色彩較濃厚，教育制度執(zhí)行剛性不夠。

需要推動(dòng)高等教育科學(xué)立法，加強(qiáng)立法規(guī)劃，爭(zhēng)取早日出臺(tái)關(guān)于規(guī)范高等教育主體、投入、秩序和質(zhì)量把控等方面的相關(guān)教育法規(guī)。具體來(lái)說(shuō)，在高等教育立法中應(yīng)當(dāng)注意科學(xué)與民主，總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，去除和修訂不符合當(dāng)前國(guó)情或未能反映未來(lái)將要出現(xiàn)的問(wèn)題的內(nèi)容，確保教育法符合我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展步伐［7］。特別注意加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法修法，例如修訂《學(xué)位條例》，補(bǔ)齊學(xué)位授權(quán)審核的程序規(guī)范和爭(zhēng)議處理，調(diào)節(jié)救濟(jì)等功能和機(jī)制的短板［1］。加強(qiáng)法律和改革政策的良性互動(dòng)，依法推進(jìn)改革，發(fā)揮政策的先行先試作用，推動(dòng)政策法律化，積極鞏固改革成果。發(fā)揮地方立法作用，注重法律制定的時(shí)效性，加強(qiáng)法律橫縱向配套法律的制定，實(shí)現(xiàn)其完備性。應(yīng)當(dāng)注意教育立法不宜過(guò)度軟化［8-9］，積極推動(dòng)其向軟硬混合治理轉(zhuǎn)變，形成較為規(guī)范的法條邏輯結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，向著法典化前進(jìn)，積極借鑒《民法典》的創(chuàng)立經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)修改、廢除解釋等立法手段整飭既有規(guī)范資源，推動(dòng)高等教育法律體系的融合、統(tǒng)一和完備，提高其指引作用和確定性，先實(shí)現(xiàn)教育法的體系化，基于此制定教育法總則，繼而整合成教育法典，并通過(guò)修正案完善規(guī)范，從而保證實(shí)現(xiàn)教育法典的適應(yīng)性與安定性的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）按照依法行政理念指導(dǎo)進(jìn)行教育法的控權(quán)化和法治化思維轉(zhuǎn)變

改革開(kāi)放初期，為改變“政府包辦、中央集權(quán)”這種“過(guò)度統(tǒng)包”的情況，中央賦予省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)，賦予高校自主辦學(xué)權(quán)。但是，受制于當(dāng)時(shí)較為落后的法治理念，教育法律在注重放權(quán)時(shí)，忽略了對(duì)權(quán)力的制度規(guī)約，存在權(quán)力濫用現(xiàn)象?，F(xiàn)有教育法重點(diǎn)規(guī)范約束學(xué)校、教師、學(xué)生，導(dǎo)致行政相對(duì)人，尤其是教師和學(xué)生義務(wù)多而權(quán)利少，對(duì)教育部門特別是中央教育行政部分的約束非常有限，導(dǎo)致教育部門反而“權(quán)重責(zé)輕”，極容易引起中央擠壓地方教育權(quán)責(zé)和政府部門，侵犯辦學(xué)自主權(quán)的現(xiàn)象，由此引發(fā)對(duì)更為完善的、能夠排除專斷權(quán)力行使的教育法律形式的需求迫切。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，明確提出要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，全面提高依法行政能力。教育部印發(fā)《依法治教實(shí)施綱要（2016—2020年）》，強(qiáng)調(diào)要“形成政府依法行政、學(xué)校依法辦學(xué)、教師依法執(zhí)教、社會(huì)依法評(píng)價(jià)、支持和監(jiān)督教育發(fā)展的教育法治實(shí)施機(jī)制和監(jiān)督體系”。

因此，教育法律應(yīng)該積極回應(yīng)依法行政要求，將教育中的政府權(quán)力以及各項(xiàng)公權(quán)力全面納入法治軌道。通過(guò)設(shè)立教育組織法來(lái)規(guī)范教育權(quán)利，明確教育行政各級(jí)部門的職責(zé)權(quán)限，建立有效科學(xué)的監(jiān)督體系，防止教育活動(dòng)過(guò)度受到行政權(quán)力的干預(yù)，從而實(shí)現(xiàn)政府依法行政、高校依法治校。在法治規(guī)范約束下，進(jìn)一步厘清政府教育行政主管部門與高等院校的關(guān)系，協(xié)調(diào)好彼此的權(quán)責(zé)分界，深化高等教育改革。用立法引領(lǐng)替代政策推進(jìn)，框架性指導(dǎo)替代全能型掌握，契約合作代替行政命令，分階段監(jiān)管評(píng)估代替全方位監(jiān)管，構(gòu)建符合教育規(guī)律的外部治理體系，基于法律框架構(gòu)建新型政府與大學(xué)關(guān)系，建立具備法律性質(zhì)的現(xiàn)代大學(xué)制度和高等教育制度，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（三）促進(jìn)教育法向權(quán)力本位和尊重自由選擇發(fā)展

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的教育立法在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響下，呈現(xiàn)重權(quán)力操控而輕權(quán)利保障現(xiàn)象。教育立法以管理法為主，對(duì)規(guī)范主體關(guān)系的法律規(guī)則涉及很少，義務(wù)條款遠(yuǎn)超權(quán)利規(guī)定。這種工具本位的立法理念忽視了教育發(fā)展中最為關(guān)鍵的人的權(quán)利要素，缺乏法律責(zé)任條款和權(quán)利救濟(jì)途徑，無(wú)法有效保障教育主體的權(quán)利。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下成長(zhǎng)起來(lái)的學(xué)生和家長(zhǎng)，對(duì)教育的自由選擇權(quán)的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈。教育主體的權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒和依法維權(quán)意識(shí)高漲，教育訴訟成為解決教育紛爭(zhēng)的趨勢(shì)。雖然部分權(quán)益糾紛已經(jīng)納入司法救濟(jì)范疇獲得救助，但現(xiàn)有法律仍然明顯滯后于法治進(jìn)程。

新時(shí)代迫切需要構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的教育法律體系，要求教育立法積極回應(yīng)依法維權(quán)進(jìn)程、重構(gòu)周全有效的救濟(jì)途徑。教育法應(yīng)契合“以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展”的教育核心價(jià)值，尊重和保障學(xué)生、教師以及作為組織體的學(xué)校的權(quán)利，建立健全權(quán)利保障機(jī)制和糾紛解決方式，應(yīng)充分肯定學(xué)生和家長(zhǎng)的教育選擇權(quán)，尊重學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)，保障合法權(quán)益及合理訴求。教育立法應(yīng)當(dāng)從工具主義立法理念轉(zhuǎn)向權(quán)利本位的立法理念，體現(xiàn)教育法的公共性價(jià)值，加強(qiáng)對(duì)教育主體尤其是人民群眾的權(quán)益保障，改變教育法重管理秩序輕權(quán)利保障的傾向。具體的總結(jié)如下：第一，從法律的角度確認(rèn)新時(shí)期人民群眾合理正當(dāng)?shù)慕逃V求，如在家上學(xué)權(quán)、教育選擇權(quán)等，使其成為法定權(quán)利獲得法律保障；第二，落實(shí)權(quán)利規(guī)定和權(quán)利救濟(jì)的操作性，明確權(quán)力行使主體、范圍、程序、邊界，特別是救濟(jì)途徑，確保法定權(quán)利能真正落實(shí)為人民可以享受到的實(shí)際權(quán)利，而非一紙空文或書面權(quán)利。構(gòu)建高等教育爭(zhēng)議解決平臺(tái)，推動(dòng)專業(yè)律師參與高校解決爭(zhēng)議的高校法律顧問(wèn)機(jī)制，建立學(xué)生自治管理體系等多元化的爭(zhēng)議解決機(jī)制；第三，重視約束公權(quán)，要對(duì)危害教育主體合法權(quán)益的恣意權(quán)力進(jìn)行限制和約束，從而對(duì)權(quán)力行使形成有效制約。當(dāng)前教育立法的迫切任務(wù)不再是初期的建章立制，合理立法、強(qiáng)化教育立法的可訴性、嚴(yán)格權(quán)力邊界、施加約束程序、明晰法律責(zé)任、健全救濟(jì)渠道，形成司法為中心的多元化爭(zhēng)議解決機(jī)制，避免權(quán)力任性妄為，創(chuàng)造良好制度保證依法享有和行使權(quán)利是教育立法發(fā)展的重點(diǎn)。

（四）完善教育法對(duì)合理配置教育資源和公平教育的促進(jìn)作用

進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的訴求日益增強(qiáng)。然而當(dāng)前我國(guó)的教育雖然有顯著進(jìn)步，但發(fā)展水平仍然有限，且優(yōu)質(zhì)資源分布很不均衡，發(fā)展很不充分，不同地區(qū)差異較大，高等教育的普及化和優(yōu)質(zhì)化成為時(shí)代需求。教育立法重點(diǎn)考慮教育機(jī)會(huì)的實(shí)質(zhì)公平，扶持困難弱勢(shì)群體，加快縮小教育差距，為構(gòu)建更加公平、更為優(yōu)質(zhì)的教育體系提供支持。

教育立法應(yīng)該強(qiáng)調(diào)資源配置向民族、農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜，采取補(bǔ)償、救助措施幫助弱勢(shì)群體擺脫不利處境，停止貧困代代傳遞，不斷縮小教育水平地區(qū)差距，堅(jiān)決防止其進(jìn)一步擴(kuò)大。如教育法律應(yīng)該詳細(xì)周密地評(píng)估當(dāng)前出臺(tái)的具有爭(zhēng)議的、針對(duì)弱勢(shì)群體的專項(xiàng)招生計(jì)劃，為其合法化提供依據(jù)，同時(shí)也要注意完善制度，真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶持，防止制度風(fēng)險(xiǎn)。教育法律應(yīng)當(dāng)保障合理的教育資源配置機(jī)制，促使相關(guān)各級(jí)部門履行教育責(zé)任，并對(duì)不作為進(jìn)行懲處和糾正。為了進(jìn)一步優(yōu)化教育資源，教育主管部門應(yīng)保證穩(wěn)定的教育經(jīng)費(fèi)投入，同時(shí)通過(guò)建立高等教育投資機(jī)制來(lái)積極鼓勵(lì)社會(huì)資本促進(jìn)高等教育持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)高等教育發(fā)展資金來(lái)源的多元化，以強(qiáng)大的物質(zhì)保障不斷優(yōu)化高等教育。

（五）推動(dòng)教育法律根據(jù)社會(huì)發(fā)展的新問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整變革

目前教育法律聚焦于重大問(wèn)題而創(chuàng)設(shè)，但整體的問(wèn)題導(dǎo)向不夠突出，過(guò)于“宏觀敘事”和“粗放施行”，無(wú)法回應(yīng)隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型涌現(xiàn)的新問(wèn)題、新矛盾，對(duì)進(jìn)入信息化、網(wǎng)絡(luò)化和國(guó)際化的新環(huán)境出現(xiàn)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題尚無(wú)規(guī)范，亟待進(jìn)行教育立法規(guī)范。

教育法律應(yīng)對(duì)包括當(dāng)前有償網(wǎng)絡(luò)課程的法律性質(zhì)、“互聯(lián)網(wǎng)+”教育帶來(lái)的教育模式創(chuàng)新與治理問(wèn)題，跨境的教育行為等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及時(shí)積極地作出回應(yīng)。一方面，教育立法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)問(wèn)題導(dǎo)向，關(guān)注當(dāng)前熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，改進(jìn)立法方式，建立專題研究，與教育相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)共同起草專業(yè)領(lǐng)域的立法，保證信息化教育法律的質(zhì)量與水平；另一方面，推動(dòng)教育法學(xué)發(fā)展，進(jìn)一步促使其對(duì)教育法治實(shí)踐積極回應(yīng)，推動(dòng)其關(guān)注教育實(shí)踐的切實(shí)問(wèn)題，全面研究教育立法問(wèn)題，提高教育法學(xué)的學(xué)術(shù)性和本土化，推動(dòng)教育法學(xué)研究的生長(zhǎng)點(diǎn)和理論突破，應(yīng)用教育法學(xué)的研究成果，提出高水平的立法政策建議，為立法提供決策參考，推動(dòng)教育事業(yè)所亟須的良法之治的發(fā)展，推進(jìn)全面實(shí)現(xiàn)依法治校、依法治教，培養(yǎng)具有法治意識(shí)、法治思維、法治精神的合格社會(huì)主義建設(shè)者和接班人，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)方略。

三、結(jié)語(yǔ)

教育是國(guó)家之根基，社會(huì)之大計(jì)，在當(dāng)前社會(huì)主義建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，高等教育的先導(dǎo)作用極為重要。依法治校和依法治教是實(shí)施高等教育的基本方式和要求。全面實(shí)施依法治國(guó)，全面發(fā)展高等教育，依法治校，依法治教，都依賴于完整的教育法律法規(guī)，因此必須及時(shí)充分地完善教育法治建設(shè)。面對(duì)新時(shí)代出現(xiàn)的亟須解決的關(guān)鍵問(wèn)題，教育立法應(yīng)對(duì)策略尤為必要。新時(shí)期教育法律回應(yīng)社會(huì)發(fā)展能力弱化、全面推進(jìn)依法治國(guó)和依法行政、加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、權(quán)利意識(shí)高漲、教育發(fā)展不均衡不充分、社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇等新時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)教育法律提出了約束公權(quán)、尊重自由選擇、保障權(quán)利、解決糾紛、促進(jìn)教育公平、直面問(wèn)題等新的立法理念和要求。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有教育法律體系框架進(jìn)一步科學(xué)立法、嚴(yán)謹(jǐn)立法、民主立法，形成內(nèi)容科學(xué)、邏輯緊密、配套完整、程序周密、運(yùn)行有效的教育法律體系，并逐步實(shí)現(xiàn)科學(xué)法典化，實(shí)現(xiàn)安定性和適應(yīng)性相統(tǒng)一。從而充分發(fā)揮教育法律的各項(xiàng)功能，全面深入依法治校并提升高等教育領(lǐng)域的法治化水平，推進(jìn)教育改革和教育現(xiàn)代化的發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化教育強(qiáng)國(guó)，構(gòu)建高等教育一流學(xué)科，辦出世界一流大學(xué)，辦出人民群眾真正滿意的教育，培養(yǎng)出符合新時(shí)期具有全面法治觀念的建設(shè)者和生力軍。

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（責(zé)任編輯：淳潔）