健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制：現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、困難挑戰(zhàn)與政策優(yōu)化

鄭兆峰，宋洪遠(yuǎn)

（1. 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院，北京 100083；2. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究院，湖北 武漢 430070）

糧食是人民生存之基，我國(guó)歷來(lái)重視糧食安全問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，黨和政府立足基本國(guó)情和基本農(nóng)情，采取了“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、糧食安全黨政同責(zé)等一系列抓糧措施，并取得顯著成效。2022 年我國(guó)糧食再獲豐收，糧食總產(chǎn)量達(dá)6.866 億t，連續(xù)八年穩(wěn)定在6.5 億t 以上。主產(chǎn)區(qū)在糧食增產(chǎn)中起到至關(guān)重要的作用，自2003 年財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)若干政策措施的意見(jiàn)》確定糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)的區(qū)域劃分以來(lái)，全國(guó)13 個(gè)主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的比重始終保持在70%以上，并呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢(shì)。至2022 年，主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的78%以上，已然成為我國(guó)的“糧倉(cāng)”。然而，糧食主產(chǎn)區(qū)在為保障國(guó)家糧食安全做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也作出了很多犧牲[1]。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)屬性和糧食生產(chǎn)比較收益低，導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入偏低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后[2]。隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)戶種糧的機(jī)會(huì)成本也在逐漸上升。受利益和政績(jī)驅(qū)使，許多產(chǎn)糧大省對(duì)糧食生產(chǎn)的重視程度越來(lái)越低[3]，糧食凈調(diào)出省越來(lái)越少。2003 年我國(guó)有10 個(gè)主產(chǎn)區(qū)的糧食凈調(diào)出率在5%以上，到2022 年只剩下河南、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽和吉林5 個(gè)主產(chǎn)區(qū)有糧食凈調(diào)出。長(zhǎng)此以往，糧食發(fā)展的區(qū)域矛盾會(huì)更加突出，誰(shuí)來(lái)種糧的問(wèn)題也會(huì)更為凸顯。

糧食安全不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)事關(guān)國(guó)家整體安全的政治問(wèn)題[4]，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行糧食生產(chǎn)為主銷(xiāo)區(qū)和產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)帶來(lái)了一定的正外部性[5]。正是因?yàn)榧Z食主產(chǎn)區(qū)扛起了保障國(guó)家糧食安全的重任，具備補(bǔ)足主銷(xiāo)區(qū)和產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)糧食產(chǎn)需缺口的能力，這些地區(qū)才能安心的發(fā)展比較收益較高的第二、第三產(chǎn)業(yè)[6-7]。因此，糧食主產(chǎn)區(qū)的利益理應(yīng)受到補(bǔ)償。中央在戰(zhàn)略上高度重視糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償問(wèn)題，歷年的中央一號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)對(duì)主產(chǎn)區(qū)的傾斜支持，如2023 年中央一號(hào)文件指出要“健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制”。然而，從目前已經(jīng)形成的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制來(lái)看，主產(chǎn)區(qū)的利益尚未得到合理補(bǔ)償，“糧食大縣，財(cái)政窮縣”的面貌未能得到根本改善[8]。因此，如何健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重要而迫切的現(xiàn)實(shí)課題。

糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償問(wèn)題一直備受學(xué)者的關(guān)注，已有研究主要從對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)[9]、利益補(bǔ)償資金來(lái)源[10]和現(xiàn)有利益補(bǔ)償政策存在的問(wèn)題[11-12]等方面進(jìn)行探討。學(xué)者們普遍認(rèn)為發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)給主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)諸多問(wèn)題，中央政府及主銷(xiāo)區(qū)理應(yīng)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償；同時(shí)，也指出了補(bǔ)償政策的不足之處，如糧食補(bǔ)貼金額過(guò)小、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)模不足等[13-14]。然而，我國(guó)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償不僅包括補(bǔ)貼種糧農(nóng)民和獎(jiǎng)勵(lì)產(chǎn)糧大縣，中央還花費(fèi)了巨大財(cái)力采取了一系列配套措施，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、“優(yōu)質(zhì)糧食工程”和“千億斤糧食產(chǎn)能提升工程”等，部分政策盡管在出臺(tái)時(shí)并沒(méi)有表現(xiàn)出對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的傾斜支持，但主要落實(shí)在糧食主產(chǎn)區(qū)，或者讓主產(chǎn)區(qū)受益頗多的政策理應(yīng)屬于對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償。由此可以看出，雖然已有研究為本文繼續(xù)探討糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題奠定了基礎(chǔ)，但仍有改進(jìn)空間：學(xué)術(shù)界對(duì)于主產(chǎn)區(qū)利益應(yīng)當(dāng)受到補(bǔ)償?shù)睦碚撨壿嬚J(rèn)識(shí)不夠深入；已有文獻(xiàn)對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制所涵蓋的內(nèi)容的認(rèn)識(shí)并不十分清晰；關(guān)于糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制存在的困難挑戰(zhàn)及健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的思路仍需進(jìn)一步探討。

有鑒于此，本文從糧食主產(chǎn)區(qū)在保障我國(guó)的糧食安全中的貢獻(xiàn)和發(fā)展糧食生產(chǎn)對(duì)其造成的損失兩方面提出健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，從保障主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民收益、提高糧食主產(chǎn)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和提升主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力三個(gè)方面全方位總結(jié)了我國(guó)現(xiàn)行的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，剖析現(xiàn)行機(jī)制存在的問(wèn)題并給出對(duì)策建議，為完善和健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制提供決策參考。

1 健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1.1 主產(chǎn)區(qū)對(duì)我國(guó)糧食安全的貢獻(xiàn)不斷提升

1.1.1 主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的比重不斷上升 主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的比重是主產(chǎn)區(qū)在保障我國(guó)糧食安全中作出的貢獻(xiàn)的最直觀反映。2004 年我國(guó)糧食總產(chǎn)量為4.695 億t，其中主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量為3.474 億t；2021 年我國(guó)糧食總產(chǎn)量為6.829 億t，其中主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量為5.360 億t。2004—2021 年主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的比重從74.0%上升至78.5%（表1），主產(chǎn)區(qū)在保障我國(guó)糧食安全中發(fā)揮的作用越來(lái)越大。自13 個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)被劃定以來(lái)，其三大主糧作物的產(chǎn)量占全國(guó)總產(chǎn)量的比重均有明顯提升。主產(chǎn)區(qū)2004—2021年稻谷產(chǎn)量占全國(guó)的比重由69.1%上升至79.9%，增加了10.8 個(gè)百分點(diǎn)；小麥產(chǎn)量占比由80.6%上升至86.1%，增加了近6 個(gè)百分點(diǎn)；玉米產(chǎn)量占比由75.9%上升至79.6%，增加了近4 個(gè)百分點(diǎn)。

表1 糧食產(chǎn)量與主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占比Table 1 Grain output and the share of main grain producing areas to the whole nation

1.1.2 糧食主銷(xiāo)區(qū)、平衡區(qū)自給率不斷下降 糧食主銷(xiāo)區(qū)、平衡區(qū)自給率不斷下降，糧食缺口持續(xù)擴(kuò)大。自給率指標(biāo)最早被用于衡量一個(gè)國(guó)家的糧食安全狀況[15]，近年來(lái)大量研究沿用自給率來(lái)衡量區(qū)域糧食安全狀況或風(fēng)險(xiǎn)程度[16-18]。以當(dāng)年全國(guó)人均糧食產(chǎn)量為自給標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，7 個(gè)主銷(xiāo)區(qū)2004 年糧食自給率為44.2%，2021 年下降為19.9%，下降了24.3個(gè)百分點(diǎn)；11 個(gè)產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)2004 年糧食自給率為88.5%，2021 年下降為78.4%，下降了10.1 個(gè)百分點(diǎn)。2021 年主銷(xiāo)區(qū)糧食總?cè)笨跒?.18 億t，產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)糧食總?cè)笨跒?.32 億t，主銷(xiāo)區(qū)和產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)合計(jì)糧食缺口為1.50 億t。由于目前全國(guó)只有5 個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)凈調(diào)出率在5%以上，這意味著，7 個(gè)主銷(xiāo)區(qū)和11 個(gè)產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)的糧食缺口主要靠?jī)?nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南5 個(gè)主產(chǎn)區(qū)貢獻(xiàn)的糧食補(bǔ)充，糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)不平衡矛盾進(jìn)一步加劇[19]。

1.2 糧食主產(chǎn)區(qū)利益持續(xù)受損

1.2.1 糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入水平較低 根據(jù)李嘉圖的相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)理論，每個(gè)地區(qū)都應(yīng)該集中生產(chǎn)具有“比較優(yōu)勢(shì)”的產(chǎn)品，并在市場(chǎng)中進(jìn)行交換[20]。糧食主產(chǎn)區(qū)具備農(nóng)業(yè)要素稟賦比較優(yōu)勢(shì)，理論上來(lái)說(shuō)，通過(guò)與主銷(xiāo)區(qū)進(jìn)行商品交換后能夠獲利。然而，近年來(lái)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷(xiāo)區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距持續(xù)擴(kuò)大，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，連續(xù)12 年糧食產(chǎn)量位居全國(guó)第一的黑龍江2021 年的人均財(cái)政收入為4 162元，還未達(dá)到全國(guó)人均財(cái)政收入的1/3。河南省的財(cái)政收入為4 353.9 億元，主銷(xiāo)區(qū)中與之面積、人口相當(dāng)?shù)膹V東省的財(cái)政收入為1.41 萬(wàn)億元，是前者的3倍之多。從稅收來(lái)看，河南省2021 年財(cái)政稅收收入為2 842.6 億元，僅為廣東省的1/4。

究其原因，第一，發(fā)展勞動(dòng)密集型或者初級(jí)商品易陷入“比較優(yōu)勢(shì)陷阱”[21]。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，如果完全按照比較優(yōu)勢(shì)的理論生產(chǎn)和交換商品，長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)經(jīng)濟(jì)未必是最好的。例如，以出口農(nóng)產(chǎn)品為主的國(guó)家都面臨產(chǎn)業(yè)鏈很短、產(chǎn)品附加值低、利潤(rùn)微薄的問(wèn)題，無(wú)法有效帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而陷入“比較優(yōu)勢(shì)陷阱”[22]。第二，主產(chǎn)區(qū)種植糧食作物擠占了大量土地和資金，機(jī)會(huì)成本巨大。對(duì)每一個(gè)地區(qū)而言，土地資源總量是固定不變的，當(dāng)社會(huì)發(fā)展水平較低時(shí)，對(duì)土地的需求總量不大，此時(shí)土地的供給具有彈性。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，土地需求量逐漸增加，糧食主產(chǎn)區(qū)大量土地被劃為基本農(nóng)田，無(wú)法提供更多發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)所需的建設(shè)用地，限制了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.2.2 糧食生產(chǎn)促進(jìn)農(nóng)民增收功能弱化 改革開(kāi)放后，糧食產(chǎn)業(yè)在農(nóng)民收入增長(zhǎng)方面發(fā)揮了重要促進(jìn)作用。2010 年我國(guó)有6 個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的人均可支配收入高于全國(guó)平均水平。但近年來(lái)，受?chē)?guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛沖擊，種植水稻、小麥和玉米等主要糧食作物的利潤(rùn)過(guò)低，種糧農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢[23]。2015—2020 年三大主糧中水稻的年平均凈利潤(rùn)低于1 500 元/hm2，小麥和玉米的年平均凈利潤(rùn)均為負(fù)，農(nóng)民多年“倒貼式”參與糧食生產(chǎn)。由于現(xiàn)有政策要求防止耕地“非糧化”，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民無(wú)法種植效益更高的經(jīng)濟(jì)作物[24]。一方面種糧收益低，另一方面又必須種糧，這導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入與全國(guó)平均水平的差距不斷擴(kuò)大。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告2022》，已經(jīng)連續(xù)多年低于全國(guó)農(nóng)民人均可支配收入平均水平的主產(chǎn)區(qū)有10 個(gè)，也就是說(shuō)，目前高于全國(guó)農(nóng)民人均可支配收入水平的主產(chǎn)區(qū)僅剩遼寧、江蘇和山東3 個(gè)。2021 年這10 個(gè)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民人均可支配收入1.81 萬(wàn)元，比全國(guó)平均水平低4.5個(gè)百分點(diǎn)，其中，河南省農(nóng)民人均可支配收入1.75萬(wàn)元，為最低的省份。

2 我國(guó)現(xiàn)行的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制

糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食穩(wěn)定供給和國(guó)家糧食安全保障中發(fā)揮的重要作用存在明顯的正外部效應(yīng)，其受益者為中央政府與從主產(chǎn)區(qū)調(diào)入糧食的省份，我國(guó)糧食調(diào)入省份主要位于主銷(xiāo)區(qū)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，正外部性會(huì)造成市場(chǎng)失靈，導(dǎo)致資源的配置缺乏效率[25]。這意味著單純依靠市場(chǎng)的力量無(wú)法使得主產(chǎn)區(qū)的利益受到補(bǔ)償，如果沒(méi)有政府干預(yù)來(lái)消除外部性的影響，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧積極性和主產(chǎn)區(qū)政府抓糧積極性勢(shì)必會(huì)受到損害。正外部收益內(nèi)部化是消除外部性影響的常用手段，因此，通過(guò)制定政策的行政手段對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償既是合理的，也是必要的，我國(guó)目前也已經(jīng)建立由保障主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧收益、提高主產(chǎn)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、提升主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力構(gòu)成的利益補(bǔ)償機(jī)制。

2.1 保障主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧收益

新中國(guó)成立后至改革開(kāi)放前，中國(guó)通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、農(nóng)業(yè)征稅等方式汲取了大量的農(nóng)業(yè)剩余為工業(yè)化提供原始資本積累[26]。因此，中國(guó)對(duì)農(nóng)民種糧收益的保護(hù)實(shí)際上是從改革開(kāi)放后開(kāi)始的，并經(jīng)歷了一個(gè)不斷強(qiáng)化的過(guò)程。1978 年以后，通過(guò)提高糧食收購(gòu)價(jià)格、增加財(cái)政支農(nóng)支出，種糧農(nóng)民的收益開(kāi)始得到一定保障[27]。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，通過(guò)取消農(nóng)業(yè)各稅、增加對(duì)種糧農(nóng)民的支持補(bǔ)貼，政府對(duì)種糧農(nóng)民的支持力度不斷加大。需要說(shuō)明的是，無(wú)論是提高糧食收購(gòu)價(jià)格、增加財(cái)政支農(nóng)支出，還是取消農(nóng)業(yè)各稅、增加對(duì)種糧農(nóng)民的支持補(bǔ)貼，都是對(duì)全國(guó)種糧農(nóng)民的普惠性支持政策，并非針對(duì)主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民的傾斜性支持?？紤]到主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民在上述政策中受益較大，受益超過(guò)非主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民，因此，本文認(rèn)為這些普惠性支持政策同樣是對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償。

我國(guó)對(duì)主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民收益的傾斜性支持主要是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。2007 年國(guó)家明確政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼制度伊始，水稻、小麥和玉米等主糧作物就最先進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的標(biāo)的范圍。2017 年中央政府開(kāi)展農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，選擇13 個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)的200 個(gè)產(chǎn)糧大縣作為試點(diǎn)地區(qū)。最為重要的是，2018 年起，中央在6 個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)的24 個(gè)產(chǎn)糧大縣開(kāi)展了為期3 年的三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2021 年財(cái)政部等三部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)實(shí)施范圍的通知》指出，2021年三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)實(shí)施范圍擴(kuò)大至13 個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)中60%的產(chǎn)糧大縣，2022 年實(shí)現(xiàn)13 個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣全覆蓋。完全成本保險(xiǎn)能夠覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的總成本，種植收入保險(xiǎn)可以覆蓋農(nóng)業(yè)種植收入因價(jià)格和產(chǎn)量波動(dòng)而導(dǎo)致的損失，據(jù)財(cái)政部估計(jì)，兩種保險(xiǎn)的保障水平最高均可達(dá)相應(yīng)品種種植收入的80%，成為了推動(dòng)主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民穩(wěn)步增收的重要手段。

2.2 提高糧食主產(chǎn)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力

提高糧食主產(chǎn)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，既能夠改善主產(chǎn)區(qū)人民生活水平，又能夠激發(fā)主產(chǎn)區(qū)地方政府抓糧積極性。截至2022 年，國(guó)家為提高糧食主產(chǎn)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力采取的主要措施有幾個(gè)方面：

第一，制定糧棉大縣專項(xiàng)貸款政策，疏解主產(chǎn)區(qū)面臨的地方財(cái)政困難問(wèn)題。國(guó)務(wù)院決定，從1994年起，連續(xù)5 年在主產(chǎn)區(qū)選擇一批商品糧棉大縣（523 個(gè)商品糧大縣和150 個(gè)優(yōu)質(zhì)棉大縣），由國(guó)家安排專項(xiàng)貸款，地方安排一定比例的自籌基金，集中力量進(jìn)行重點(diǎn)扶持。同時(shí)，設(shè)立退出機(jī)制，對(duì)平均3 年無(wú)法完成糧棉收購(gòu)任務(wù)的，不再作為扶持對(duì)象。從政策執(zhí)行效果來(lái)看，由于自籌資金落實(shí)較差，執(zhí)行情況不盡理想[28]。

第二，設(shè)立產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)地方政府抓糧積極性。2005 年起，中央綜合糧食商品量、糧食產(chǎn)量和播種面積情況對(duì)產(chǎn)糧大縣實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策。目前已經(jīng)形成了包括常規(guī)產(chǎn)糧大縣、超級(jí)產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)油大縣、商品糧大省、制種大縣和“優(yōu)質(zhì)糧食工程”等內(nèi)容的綜合獎(jiǎng)勵(lì)政策體系。獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模由初期的55 億元增加到2021 年的482 億元，累計(jì)安排資金4 017 億元。其中，主產(chǎn)區(qū)獲得的獎(jiǎng)勵(lì)資金最多。例如，至2019 年，黑龍江省累計(jì)獲得獎(jiǎng)勵(lì)資金629.07 億元，占全國(guó)獎(jiǎng)勵(lì)資金的比重為15.7%，居全國(guó)首位。常規(guī)產(chǎn)糧大縣、超級(jí)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金直接撥付到縣，獎(jiǎng)勵(lì)資金由縣級(jí)統(tǒng)籌安排使用，是目前調(diào)動(dòng)地方政府重農(nóng)抓糧積極性最為重要的政策。

第三，完善糧食產(chǎn)業(yè)體系，提高主產(chǎn)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力。2004 年國(guó)家組織實(shí)施優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程，以充分發(fā)揮糧食主產(chǎn)區(qū)優(yōu)勢(shì)。優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程通過(guò)引導(dǎo)糧食生產(chǎn)向主產(chǎn)區(qū)集中，促進(jìn)糧食加工、運(yùn)銷(xiāo)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)掘糧食主產(chǎn)區(qū)在自然資源條件等方面的有利優(yōu)勢(shì)并將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，振興糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)。2018 年國(guó)家啟動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目，扶持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工、精深加工、綜合利用和建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)物流體系是重要內(nèi)容。2018—2019 年共支持13 個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)334 個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，共計(jì)支持33.4 億元，為構(gòu)建主產(chǎn)區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、推動(dòng)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力穩(wěn)步提升打下堅(jiān)實(shí)的根基。

2.3 提升主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力

提升主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力既能夠?yàn)槲覈?guó)糧食安全提供有效保障，同時(shí)也能夠?yàn)橹鳟a(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民增加收成提供支撐，為提高農(nóng)民收益奠定良好基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)務(wù)院2009 年發(fā)布的《全國(guó)新增1000 億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020 年）》對(duì)糧食生產(chǎn)能力的定義，糧食生產(chǎn)能力指的是由資源狀況和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件所決定的，各種生產(chǎn)要素綜合投入所形成的，可以相對(duì)穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)一定產(chǎn)量的糧食產(chǎn)出能力。可以看出，糧食生產(chǎn)能力是一個(gè)綜合概念，促進(jìn)糧食生產(chǎn)能力的提升是對(duì)糧食生產(chǎn)的全過(guò)程進(jìn)行改良改進(jìn)。

第一，改良農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。良好的生產(chǎn)條件是糧食能夠穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的基礎(chǔ)。1988 年為解決當(dāng)時(shí)面臨的糧食產(chǎn)量持續(xù)下降、增產(chǎn)難度加大問(wèn)題，國(guó)務(wù)院將上交中央的耕地占用稅全部用于中低產(chǎn)田改造。自此，改造中低產(chǎn)田成為國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心任務(wù)。2013 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》明確提出，到2020 年建成旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8 億畝（約5 333 hm2），糧食綜合生產(chǎn)能力提高1 500 kg/hm2以上，并要求在資金投入和項(xiàng)目安排上以糧食主產(chǎn)區(qū)、非主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣以及其他糧食增產(chǎn)潛力較大的縣為重點(diǎn)。此外，我國(guó)在2015 年啟動(dòng)了耕地質(zhì)量保護(hù)與提升和東北黑土地保護(hù)行動(dòng)，將耕地地力提升作為耕地質(zhì)量建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。

第二，提高農(nóng)機(jī)裝備水平。我國(guó)對(duì)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)機(jī)裝備的支持始于“九五”后期，針對(duì)當(dāng)時(shí)面臨的農(nóng)業(yè)機(jī)械化裝備陳舊和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力削弱等問(wèn)題，中央每年安排專項(xiàng)資金先后對(duì)我國(guó)13 個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民、農(nóng)機(jī)服務(wù)組織更新和購(gòu)買(mǎi)先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械給予一定補(bǔ)助。2004 年中央一號(hào)文件將專項(xiàng)資金定義為農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，隨后，補(bǔ)貼政策的實(shí)施范圍和資金規(guī)模均不斷擴(kuò)大。目前，玉米、小麥、水稻等聯(lián)合生產(chǎn)所需機(jī)具均可享受補(bǔ)貼，基本涵蓋了耕、種、管、收等全程機(jī)械化作業(yè)環(huán)節(jié)。

第三，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣。科技創(chuàng)新是持續(xù)提高糧食綜合生產(chǎn)能力的有效途徑。2004 年我國(guó)啟動(dòng)實(shí)施了立足糧食主產(chǎn)區(qū)的三大平原（東北、華北、長(zhǎng)江中下游平原），主攻三大糧食作物（水稻、小麥、玉米），主抓“三區(qū)”建設(shè)（核心區(qū)、示范區(qū)、輻射區(qū)）的“國(guó)家糧食豐產(chǎn)科技工程”。通過(guò)篩選高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效的糧食作物品種、集成創(chuàng)新具有區(qū)域特色的作物大面積豐產(chǎn)栽培技術(shù)體系、建設(shè)糧食高產(chǎn)示范基地、科技示范區(qū)等舉措，在工程實(shí)施后的5 年內(nèi)，累計(jì)增產(chǎn)糧食3 660 萬(wàn)t。除此之外，智慧農(nóng)業(yè)、旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)等高新農(nóng)業(yè)科技不斷運(yùn)用于主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)，推動(dòng)了信息技術(shù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)深度融合。截至2021 年，我國(guó)已累計(jì)建設(shè)1 個(gè)國(guó)家數(shù)字種植業(yè)創(chuàng)新中心，水稻、小麥2 個(gè)國(guó)家數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新分中心，23 個(gè)國(guó)家數(shù)字種植業(yè)創(chuàng)新應(yīng)用基地。

3 我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制面臨的主要困難挑戰(zhàn)

3.1 對(duì)種糧農(nóng)民補(bǔ)償力度不足

現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制在提高主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧積極性上發(fā)揮的作用有限。究其原因，一是糧食直接補(bǔ)貼額度較低。從美國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家情況來(lái)看，農(nóng)民人均補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)占到農(nóng)民純收入40%～60%的水平。然而，2022 年我國(guó)農(nóng)民收到的一次性種糧補(bǔ)貼僅為622 元/hm2[29]，根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶平均種糧面積約為0.73/hm2[30]。由此可以推斷，農(nóng)戶種糧補(bǔ)貼約為454 元，按照全國(guó)農(nóng)民人均可支配收入來(lái)算，也僅占2.2%，即使加上耕地地力補(bǔ)貼等其他補(bǔ)貼，我國(guó)種糧農(nóng)民收到的補(bǔ)貼仍然遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。二是部分補(bǔ)貼無(wú)法獲取。對(duì)于農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等政策，種糧農(nóng)民在獲得相應(yīng)補(bǔ)貼的同時(shí)需要自己額外付出更多的資金。比如良種補(bǔ)貼，農(nóng)戶購(gòu)買(mǎi)優(yōu)質(zhì)糧種雖然可以獲得一定補(bǔ)貼，但良種的價(jià)格是一般種子價(jià)格的數(shù)倍，農(nóng)民通常對(duì)高昂的良種價(jià)格望而卻步。因此，大部分農(nóng)民無(wú)法獲得這部分補(bǔ)貼。

3.2 對(duì)主產(chǎn)區(qū)政府激勵(lì)作用有限

現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制在提高主產(chǎn)區(qū)政府抓糧積極性上發(fā)揮的作用同樣有限。一是主產(chǎn)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力未能得到有效提升。農(nóng)業(yè)比較收益低，稅收貢獻(xiàn)小，地方政府發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)沒(méi)有稅源，利益補(bǔ)償是補(bǔ)齊財(cái)力短板的重要來(lái)源。但從現(xiàn)有的獎(jiǎng)勵(lì)資金來(lái)看，獎(jiǎng)勵(lì)的資金規(guī)模難以達(dá)到有效提升財(cái)力的效果，如2019 年河南全省共110 個(gè)產(chǎn)糧大縣僅獲得獎(jiǎng)勵(lì)資金33.9 億元，平均下來(lái)每個(gè)縣只有3 000 萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)支持，難以補(bǔ)足其人均財(cái)力水平與全國(guó)平均水平的差距。二是缺乏省級(jí)層面的利益補(bǔ)償。目前國(guó)家對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償，無(wú)論是專項(xiàng)貸款、獎(jiǎng)勵(lì)資金還是產(chǎn)業(yè)支持，都是直接向縣級(jí)政府傾斜，然而，這些支持政策并未完全覆蓋到主產(chǎn)區(qū)內(nèi)所有發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)的縣。受糧食安全黨政同責(zé)、“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等行政手段的壓力，主產(chǎn)區(qū)各省政府需要對(duì)未達(dá)到國(guó)家產(chǎn)糧大縣標(biāo)準(zhǔn)的縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以免挫傷其產(chǎn)糧積極性，致使主產(chǎn)區(qū)達(dá)不到既定目標(biāo)。例如2019 年河南省級(jí)財(cái)政安排獎(jiǎng)勵(lì)資金2 000 萬(wàn)元，對(duì)新安等7 個(gè)未列入中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)范圍的省級(jí)產(chǎn)糧大縣給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，這無(wú)疑會(huì)加重主產(chǎn)區(qū)省級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，對(duì)省級(jí)政府的利益補(bǔ)償也是必要的。

3.3 對(duì)主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償主體單一

從根本上講，目前我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償更多是中央政府主導(dǎo)下的單一的返哺型補(bǔ)償[31]，作為受益者的主銷(xiāo)區(qū)并未承擔(dān)利益補(bǔ)償供給主體的責(zé)任。中央政府作為唯一補(bǔ)償主體，承受了巨大的財(cái)政壓力，但補(bǔ)償效果仍然不盡如人意。中央也曾多次出臺(tái)督促主銷(xiāo)區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償?shù)囊庖?jiàn)，比如2007年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)糧食產(chǎn)銷(xiāo)合作發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2018 年出臺(tái)的《關(guān)于深化糧食產(chǎn)銷(xiāo)合作提高安全保障能力的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，但由于這些《意見(jiàn)》多是鼓勵(lì)性質(zhì)的，而非強(qiáng)制性要求實(shí)施的政策，因而實(shí)施效果并不明顯。

扛起保障國(guó)家糧食安全的重任需要舉國(guó)同心齊力，糧食主銷(xiāo)區(qū)應(yīng)當(dāng)履行對(duì)主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償義務(wù)。我國(guó)糧食主銷(xiāo)區(qū)包括京津滬三個(gè)直轄市，以及廣東、浙江、福建和海南四個(gè)省份，這些地區(qū)二三產(chǎn)業(yè)占比較高，即使是第一產(chǎn)業(yè)，也主要側(cè)重于種植林果、蔬菜、花卉苗木等效益更高的經(jīng)濟(jì)作物。主銷(xiāo)區(qū)通過(guò)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)提高了本區(qū)域的發(fā)展水平，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)超糧食主產(chǎn)區(qū)。但也應(yīng)當(dāng)看到，主銷(xiāo)區(qū)在糧食上存在巨大的產(chǎn)需缺口，一旦發(fā)生糧食供應(yīng)危機(jī)，將會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定，其多年的發(fā)展成果也將付之東流。也就是說(shuō)，主產(chǎn)區(qū)為主銷(xiāo)區(qū)的糧食保障設(shè)置了一道堅(jiān)實(shí)的防線。因此，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的糧食主銷(xiāo)區(qū)有義務(wù)對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。

4 健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的完善，一是取決于對(duì)主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)的制定，使得利益補(bǔ)償依法執(zhí)行；二是取決于利益補(bǔ)償資金的籌集，使得籌集的補(bǔ)償資金規(guī)模既能夠激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，又能夠提升主產(chǎn)區(qū)政府抓糧積極性；三是取決于利益補(bǔ)償?shù)姆绞?，科學(xué)的利益補(bǔ)償方式能夠增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)的“造血功能”，使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)。

4.1 建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系

2012 年我國(guó)首部糧食法出臺(tái)，其中第四十三條提出“國(guó)家建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，支持和鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷(xiāo)合作關(guān)系”。2016 年修訂的《糧食流通管理?xiàng)l例》也指出“國(guó)家鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)以多種形式建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷(xiāo)關(guān)系”。盡管已有的法律法規(guī)和政策文件中都提到了要對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益進(jìn)行補(bǔ)償，但總體來(lái)說(shuō)相對(duì)薄弱。一是沒(méi)有對(duì)利益主體作出明確界定，目前涉及主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，只是提到國(guó)家建立主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，并未將“國(guó)家”和“主銷(xiāo)區(qū)”界定為利益補(bǔ)償主體。二是沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)，部分文件提到了主銷(xiāo)區(qū)要支持主產(chǎn)區(qū)，但主要以“鼓勵(lì)”居多，“要求”較少，這些政策落實(shí)起來(lái)較為困難。因此，必須健全我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償法律法規(guī)的建設(shè)，從法律上確定補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ?。同時(shí)，明確對(duì)補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，對(duì)主銷(xiāo)區(qū)到主產(chǎn)區(qū)投資建設(shè)糧源基地、糧食加工轉(zhuǎn)化和倉(cāng)儲(chǔ)物流等基礎(chǔ)設(shè)施需要達(dá)到的規(guī)模作出明確要求，確保對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償落實(shí)到位。

4.2 建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)慕M織體系

補(bǔ)償組織體系是由補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償方式聯(lián)結(jié)而成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，只有補(bǔ)償組織體系健全和規(guī)范，才能使補(bǔ)償金征收工作和補(bǔ)償程序規(guī)范化。從我國(guó)目前對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來(lái)看，補(bǔ)償工作的機(jī)構(gòu)一般放在相關(guān)部門(mén)內(nèi)部，由于缺乏專門(mén)的組織管理體系，給具體工作的落實(shí)造成一系列障礙。完備的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償組織體系應(yīng)包括補(bǔ)償政策制定機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償計(jì)算機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償征收管理機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償流通網(wǎng)絡(luò)體系等，以解決補(bǔ)償主體—補(bǔ)償依據(jù)—補(bǔ)償數(shù)量—補(bǔ)償形式—補(bǔ)償途徑—補(bǔ)償征收、流通—補(bǔ)償使用—補(bǔ)償監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)的問(wèn)題，確保利益補(bǔ)償工作順利開(kāi)展。

按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)確立為中央政府和主銷(xiāo)區(qū)省級(jí)政府。補(bǔ)償對(duì)象為主產(chǎn)區(qū)省級(jí)政府、縣級(jí)政府和種糧農(nóng)民。補(bǔ)償方式上，中央政府對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償可以通過(guò)“補(bǔ)償資金+補(bǔ)償政策”的方式。補(bǔ)償資金包括各類(lèi)專項(xiàng)支付和一般性轉(zhuǎn)移支付，其中一般性轉(zhuǎn)移支付仍以產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)形式發(fā)放，以此激勵(lì)主產(chǎn)區(qū)政府抓糧積極性；補(bǔ)償政策主要是政府為提高主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力而實(shí)施的一系列支持政策。糧食主銷(xiāo)區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償主要通過(guò)資金轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)現(xiàn)，其主要依據(jù)是本省生產(chǎn)糧食數(shù)量與糧食實(shí)際需求量之間的缺口和單位重量糧食的補(bǔ)貼金額。在制定單位重量糧食的補(bǔ)貼金額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮使得糧食主產(chǎn)區(qū)的人均財(cái)政收入達(dá)到全國(guó)平均水平。

4.3 完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的綜合配套措施

中央政府及主銷(xiāo)區(qū)地方政府通過(guò)資金的轉(zhuǎn)移支付對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償，只能起到緩解主產(chǎn)區(qū)財(cái)政壓力的作用，但無(wú)法從根本上改變其面臨的人口流失、就業(yè)不足、綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力水平低等問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、增強(qiáng)自身“造血能力”的目標(biāo)，通過(guò)實(shí)施一系列配套措施，使得主產(chǎn)區(qū)獲得長(zhǎng)足發(fā)展動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)。

第一，提升糧食產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，培育壯大糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。一是要完善糧食加工布局。引導(dǎo)主產(chǎn)區(qū)適應(yīng)糧食消費(fèi)需求，建設(shè)優(yōu)質(zhì)糧源基地。大力支持產(chǎn)糧大縣發(fā)展糧食就地加工和特色加工，把糧食產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)更多的留在主產(chǎn)區(qū)。二是要培育龍頭骨干企業(yè)。在主產(chǎn)區(qū)扶持一批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力和行業(yè)帶動(dòng)力的龍頭企業(yè)，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)打通產(chǎn)業(yè)鏈上下游，通過(guò)龍頭企業(yè)帶動(dòng)種糧者種良種、提品質(zhì)和創(chuàng)品牌，帶動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈一體化經(jīng)營(yíng)。

第二，創(chuàng)新糧食發(fā)展業(yè)態(tài)，推進(jìn)主產(chǎn)區(qū)三產(chǎn)融合發(fā)展。一是要引導(dǎo)主產(chǎn)區(qū)創(chuàng)新糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展業(yè)態(tài)。鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)融合現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要素，發(fā)展田園綜合體模式，挖掘糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)。二是要以產(chǎn)糧大縣為主體，發(fā)展一批糧食產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興的典型，形成示范效應(yīng)。