陜西實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑

牛文博

〔內(nèi)容提要〕推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)具有非常重要的意義。本文圍繞陜西黃河流域生態(tài)治理現(xiàn)代化問題進(jìn)行研究，闡述了生態(tài)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵，回顧了陜西黃河流域生態(tài)治理實(shí)踐，探討了陜西黃河流域生態(tài)面臨的主要問題，提出了陜西黃河流域生態(tài)治理現(xiàn)代化的提升策略。

〔關(guān)鍵詞〕黃河流域；生態(tài)文明；生態(tài)治理現(xiàn)代化

注：本文為2023年度陜西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究專項(xiàng)青年項(xiàng)目“高質(zhì)量背景下陜西生態(tài)治理能力提升研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023QN0316）的階段性成果。

生態(tài)文明是人類社會(huì)最新的文明形態(tài)，也是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的關(guān)鍵所在。黨的十八大提出“把生態(tài)文明建設(shè)與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)共同推進(jìn)”。十九大提出建設(shè)美麗新中國，強(qiáng)調(diào)“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”。

2019年9月，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì)”“黃河流域必須下大氣力進(jìn)行大保護(hù)、大治理，走生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的路子”?！饵S河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》明確把黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。

陜西省地處黃河中游，黃河流域涉及陜西省8市1區(qū)13.36萬平方千米。陜西地理位置，決定其具有極為突出的生態(tài)功能。運(yùn)用生態(tài)治理現(xiàn)代化的理念和方式，提升生態(tài)治理水平，對(duì)陜西黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展具有非常重要的意義。

一、生態(tài)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

20世紀(jì)80年代德國學(xué)者約瑟夫·胡伯（Joseph Huber）提出生態(tài)治理現(xiàn)代化理論。該理論為生態(tài)治理、生態(tài)文明建設(shè)提供了有力的理論支撐和實(shí)踐旨趣。生態(tài)治理現(xiàn)代化理論主要聚焦于生態(tài)治理的戰(zhàn)略導(dǎo)向、制度供給、發(fā)展方式、治理模式等多維度、多要素整合與協(xié)同。生態(tài)治理現(xiàn)代化理論，為重塑人與自然的和諧關(guān)系，建設(shè)生態(tài)文明提供了可能的實(shí)踐邏輯。

生態(tài)治理主要涉及治理理念、治理目標(biāo)、治理方式和治理體系。生態(tài)治理能力的核心是構(gòu)建生態(tài)治理現(xiàn)代化體系。生態(tài)治理和生態(tài)治理現(xiàn)代化體系相互作用，相互促進(jìn)。生態(tài)治理現(xiàn)代化的核心是生態(tài)治理主體多元化、生態(tài)治理客體結(jié)構(gòu)化、生態(tài)治理過程系統(tǒng)化。

二、陜西黃河流域生態(tài)治理實(shí)踐

陜西省行政區(qū)劃面積約20.58萬平方千米，占全國總面積的1/50，但土壤流失總量卻占到全國的1/5，成為全國水土流失最嚴(yán)重的省份之一。生態(tài)問題嚴(yán)重影響了陜西黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。近年來，陜西開展了較有成效的生態(tài)治理。截止到2022年，陜西治理的水土流失面積超過5.7萬平方公里。這些數(shù)據(jù)說明，陜西實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境由“整體惡化、局部好轉(zhuǎn)”向“總體好轉(zhuǎn)、局部良性循環(huán)”的根本轉(zhuǎn)變。

從陜西生態(tài)治理的實(shí)踐看，形成了具有特色的差異化生態(tài)治理模式。陜北地區(qū)主要治理生態(tài)環(huán)境，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，突出抓好水土綜合治理；關(guān)中地區(qū)主要加強(qiáng)澇池建設(shè)和城市水持保試點(diǎn)，突出抓好水系水土保持，實(shí)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)；陜南地區(qū)主要以生態(tài)清潔型小流域?yàn)槠脚_(tái)，打造水土保持示范園，同時(shí)注重特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成生態(tài)發(fā)展新格局。

陜西在黃河流域生態(tài)治理實(shí)踐中，一是首創(chuàng)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度，通過出臺(tái)相關(guān)政策制度，穩(wěn)步推進(jìn)水土保持、生態(tài)恢復(fù)等工程，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與重建。二是打造綠色礦山。陜西以神東生態(tài)示范基地為核心，圍繞地質(zhì)環(huán)境、土地復(fù)墾、水土保持、林業(yè)建設(shè)、園林景觀、節(jié)能低碳、環(huán)境保護(hù)等方面，最終形成“采前防治、采中控制、采后修復(fù)”和“外圍防護(hù)圈、周邊常綠圈、中心美化圈”，以及“三期三圈”的生態(tài)治理模式。三是引入民間資金。比如涇陽縣龍泉公社在開展小流域生態(tài)治理，發(fā)展以生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)為特色的生態(tài)經(jīng)濟(jì)過程中，均引入了民間資金。目前，涇陽縣龍泉公社占地面積達(dá)1000公頃，森林覆蓋率達(dá)到80%以上，先后獲得國家AAA景區(qū)、省級(jí)西部旱腰帶治理突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)等一系列榮譽(yù)。以上代表性案例，只是陜西黃河流域生態(tài)治理實(shí)踐的一部分，通過這些案例，我們可以看到，陜西生態(tài)治理已經(jīng)取得了初步的成效，但我們也要看到，目前陜西黃河流域依然面臨生態(tài)問題的挑戰(zhàn)。

三、陜西黃河流域面臨的生態(tài)問題

（一）水資源短缺

黃河流域盡管占全國河川徑流量2%的水資源，但卻灌溉了全國13%的糧食產(chǎn)量，養(yǎng)育了占全國12%人口。盡管如此，水資源短缺仍然是黃河流域最大的矛盾?！包S河上中游大部分地區(qū)位于400毫米等降水量線以西，氣候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，僅為長江流域的40%；多年來平均年水資源總量647億立方米，不到長江的7%；水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超40%的生態(tài)警戒線”。這是中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》中披露的一組數(shù)據(jù)。另外，新聞周刊《瞭望》2017年刊發(fā)的《饑渴的黃河》新聞報(bào)道中指出，“黃河天然徑流量已不足500億立方米。預(yù)計(jì)到2030年，黃河徑流量將繼續(xù)減少20億立方米以上”。這些數(shù)據(jù)都反映了黃河流域資源短缺問題依然較為嚴(yán)重，水資源的生態(tài)治理已經(jīng)刻不容緩。

（二）固體廢物非法向黃河傾倒問題突出

陜西是我國重要的能源、化工和基礎(chǔ)工業(yè)基地，煤炭、石油、天然氣等傳統(tǒng)資源儲(chǔ)量非常豐富，豐富的資源促進(jìn)了黃河流域地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時(shí)也引發(fā)了固體廢物非法傾倒黃河的生態(tài)問題。

2021年12月，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組發(fā)現(xiàn)，黃河流域的韓城龍門段干流河道，存在大量固體廢物長期違法堆積的問題，嚴(yán)重破壞了黃河干流河道的生態(tài)環(huán)境。經(jīng)督察組核查，固體廢物總量約125.9萬立方米，違法侵占河道約378.5畝。這些堆放的固體廢物，嚴(yán)重削弱了下峪口黃河防洪工程的抗洪泄洪能力，也影響黃河灘區(qū)環(huán)境質(zhì)量和地下水質(zhì)，從而破壞黃河灘區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

（三）生態(tài)環(huán)境脆弱

陜西黃河流域生態(tài)脆弱區(qū)分布面積大，黃河中上游荒漠化、沙漠化問題較嚴(yán)重，土質(zhì)疏松，部分區(qū)域氣候干旱，且植被較稀疏，生態(tài)環(huán)境脆弱。這些依然威脅黃河流域人民群眾的生命及財(cái)產(chǎn)安全。

四、陜西黃河流域生態(tài)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的主體多元化

生態(tài)治理現(xiàn)代化不僅要求政府參與，還需要企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)各方均參與其中，從而形成治理主體多元化的治理格局。生態(tài)治理主體的多元化，意味著每個(gè)參與主體都能充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)協(xié)同，從整體上提高生態(tài)治理的效率。實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化的格局有三個(gè)路徑。首先是政府將部分生態(tài)治理的權(quán)力讓渡給企業(yè)、社會(huì)組織以及個(gè)人，從而提高這些治理主體的積極性。其次，要通過相關(guān)法律法規(guī)和制度來明確各方治理主體的權(quán)力與責(zé)任，既要調(diào)動(dòng)各參與主體的積極性，還要對(duì)其進(jìn)行合理的約束，防止權(quán)力濫用問題出現(xiàn)。第三，政府應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織的培育，發(fā)揮其監(jiān)督作用。

（二）優(yōu)化生態(tài)治理的政策執(zhí)行

生態(tài)治理政策能否良好執(zhí)行是提高政府生態(tài)治理能力的關(guān)鍵所在。這需要從兩個(gè)方面來實(shí)施。一是強(qiáng)化政府的生態(tài)治理職能。生態(tài)治理職能是政府在生態(tài)治理過程中應(yīng)該履行的職責(zé)。政府在生態(tài)治理過程中，主要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公共責(zé)任和公共服務(wù)。強(qiáng)化地方政府的生態(tài)治理職能，需明確治理職能重心、理順治理職能關(guān)系、轉(zhuǎn)變治理職能方式。二是優(yōu)化生態(tài)治理績效考評(píng)。生態(tài)治理績效考評(píng)主要是對(duì)生態(tài)政策執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。生態(tài)治理績效考評(píng)，重點(diǎn)是建立科學(xué)合理的生態(tài)治理考評(píng)機(jī)制，從而根據(jù)考核結(jié)果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

（三）完善生態(tài)治理保障體系

生態(tài)治理是一項(xiàng)長期的復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，投入大、耗時(shí)長、見效慢。因此，在生態(tài)治理過程中，各生態(tài)治理主體在面臨經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益出現(xiàn)沖突時(shí)，往往重經(jīng)濟(jì)增長、輕生態(tài)保護(hù)，從而影響生態(tài)治理持續(xù)正常有效地開展。因此，完善市域生態(tài)治理的保障體系，需要從優(yōu)化制度供給、加大資金供給、強(qiáng)化技術(shù)供給等方面著手。

2021年，陜西省政府辦公廳出臺(tái)了《陜西省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，著重落實(shí)國家生態(tài)文明建設(shè)的改革要求，聚焦“秦嶺、黃河長江流域”等重點(diǎn)區(qū)域，突出推進(jìn)治理體系治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，以體制機(jī)制改革為突破，全面構(gòu)建導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系，這對(duì)陜西實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)治理現(xiàn)代化具有非常重要的意義。

（作者單位：西安外事學(xué)院）