陳菁，崔文靜，劉舒婷

摘 要：近年來重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，城市群生產(chǎn)要素集聚性和空間流動性所帶來的經(jīng)濟利益與危機隱患相生并存，其內(nèi)部公共衛(wèi)生安全問題具有明顯的系統(tǒng)性、多樣性、衍生性和交叉性特征。相較于單體城市，城市群公共衛(wèi)生事件影響范圍更廣，社會經(jīng)濟影響后果更嚴(yán)重?；诔鞘腥汗残l(wèi)生事件類型和特征，探討城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評估體系四要素，以“敏感性-應(yīng)對能力-協(xié)同治理”三個維度為核心，擬定城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評估體系模型框架，構(gòu)建其內(nèi)指標(biāo)體系與研究技術(shù)路線，將進一步推進城市群公共衛(wèi)生事件風(fēng)險的預(yù)警、評估、統(tǒng)籌、決策協(xié)同一體化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城市群；公共衛(wèi)生事件；風(fēng)險補償；應(yīng)急響應(yīng)；協(xié)同治理；脆弱性評估系統(tǒng)

中圖分類號：X 45? 文獻標(biāo)識碼：A? 文章編號：1007-6883（2023）02-0050-09

DOI：10.19986/j.cnki.1007-6883.2023.02.008

前 言

2020年，習(xí)近平總書記強調(diào)指出，應(yīng)嚴(yán)肅認真對待各類公共風(fēng)險，特別是要加強公共衛(wèi)生防控機制建設(shè)，完善我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，以預(yù)防和應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。［1］公共衛(wèi)生事件是指已經(jīng)發(fā)生或者可能發(fā)生的、對公眾健康造成或者可能造成重大損失的傳染病疫情和不明原因的群體性疫病，以及其他危害公共健康的突發(fā)公共事件。隨著經(jīng)濟發(fā)展，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的損失逐年增加。自2003年以來，我國政府高度重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置工作，國務(wù)院及相關(guān)部門陸續(xù)出臺了一系列政策以推進突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系建設(shè)，其中《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》涉及跨省級行政區(qū)劃或超出事發(fā)地省級人民政府處置能力的特別重大突發(fā)公共事件應(yīng)對工作，成為城市群公共衛(wèi)生事件的安全治理政策依據(jù)。但當(dāng)前城市群公共衛(wèi)生事件區(qū)域安全管理存在條塊分割、整體安全規(guī)劃缺失和統(tǒng)一指揮困難等弊端，其系統(tǒng)構(gòu)成和運行機制無法全面反映城市群公共衛(wèi)生事件區(qū)域安全保障的客觀需求。

區(qū)域安全是在經(jīng)濟社會環(huán)境下，實現(xiàn)區(qū)域的動態(tài)穩(wěn)定和有序健康發(fā)展的必要條件，是地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。區(qū)域安全的本質(zhì)在于對危險的預(yù)測、分析、控制和抵御。當(dāng)下區(qū)域安全研究集中于對區(qū)域應(yīng)急預(yù)警和抵御風(fēng)險能力的探討，例如：基于系統(tǒng)論［2］40、自組織理論［3］、信息擴散理論［4］166、城市安全軟實力［5］3和安全韌性［6］2等方面的城市區(qū)域安全專項研究。在構(gòu)建城市區(qū)域風(fēng)險評估模型方面，前期研究基于差異化的理論基礎(chǔ)，構(gòu)建城市公共安全系統(tǒng)評估模型［2，7］、城市安全指數(shù)（ICS）模型［8］、面向社會的全過程風(fēng)險管理體系（COPRMS）模型［9］、城域突發(fā)事故災(zāi)難承災(zāi)能力綜合評估指標(biāo)體系［10］、“驅(qū)動-壓力-狀態(tài)-影響-響應(yīng)”（DPSIR）模型［11］、災(zāi)害、資產(chǎn)和脆弱性模型［12］、臺風(fēng)災(zāi)害綜合風(fēng)險評估體系［13］、區(qū)域安全生產(chǎn)風(fēng)險計算模型［4］168、區(qū)域安全文化結(jié)構(gòu)模型［5］6、區(qū)域風(fēng)險地圖［14］和城市安全韌性模型［6］7等。

城市群作為國家工業(yè)化和城市化發(fā)展到高級階段的必然產(chǎn)物，人口、財富、資源、產(chǎn)業(yè)高度聚集，成為經(jīng)濟發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)。城市群聚集效應(yīng)所帶來的經(jīng)濟利益與危機隱患相生并存，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對城市群的災(zāi)害影響范圍廣，涉及的人群與產(chǎn)業(yè)部門多。目前城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性研究較少，前期雖有城市群GIS區(qū)域管治模型［15］、城市群多災(zāi)種綜合風(fēng)險評估模型［16］、城市群適災(zāi)韌性共同體［17］和城市群公共安全聯(lián)動的信息共享體系［18］等研究，但多集中于理論論述和政策分析［19-22］，缺乏對城市群公共衛(wèi)生事件的脆弱性評估。

為有效加強城市群公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)，實現(xiàn)城市群重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警、評估、統(tǒng)籌和防控決策，及早識別該類事件的發(fā)生、降低損失和保障公眾的健康，亟需對城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性系統(tǒng)進行度量和評估。本文基于城市群公共衛(wèi)生事件類型和城市群公共衛(wèi)生事件特征，提出公共衛(wèi)生安全風(fēng)險區(qū)域識別、跨域補償、多重響應(yīng)能力和多行政主體協(xié)同治理四類要素，擬訂城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性框架，即以“敏感性-應(yīng)對能力-協(xié)同治理”三個維度為核心構(gòu)建城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評估體系（Public-Health Vulnerability-Assessment-System of Urban Agglomeration，PVUA）及各系統(tǒng)指標(biāo)，以期為城市群公共衛(wèi)生事件安全評估提供科學(xué)決策理論基礎(chǔ)。

一、城市群公共衛(wèi)生事件的類型與特征

城市群是成熟階段城市的高級空間組織形式，由城市間經(jīng)濟、交通、通訊與基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)組成。城市群內(nèi)部核心城市具有較強的輻射帶動作用，與周邊城市形成空間距離較近、經(jīng)濟聯(lián)系密切、城市功能互補的網(wǎng)絡(luò)組織形式。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，公共衛(wèi)生事件包括：傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動物疫情以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。城市群公共安全系統(tǒng)研究應(yīng)首先關(guān)注公共衛(wèi)生事件的類型，據(jù)此判別公共衛(wèi)生事件爆發(fā)成因。城市群公共衛(wèi)生事件成因主要集中于對外經(jīng)濟的不穩(wěn)定性、安全監(jiān)管的缺失、流動人口的增加、公共衛(wèi)生管理缺失和疏漏、地區(qū)產(chǎn)業(yè)特征與工程管理紕漏等（圖1）。

識別城市群公共衛(wèi)生事件的特征是建立有效防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的前提。在經(jīng)濟快速增長的過程中，城市群公共衛(wèi)生事件安全具有明顯的系統(tǒng)性、多樣性、衍生性和交叉性，致使區(qū)域安全系統(tǒng)極具脆弱性。同時，城市群作為醫(yī)療資源和交通設(shè)施富集區(qū)域，具有優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源整合、公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理、跨域補償、多重響應(yīng)、醫(yī)療資源共享、科研服務(wù)與多元救治等降低公共衛(wèi)生事件脆弱性的優(yōu)勢（圖2）。

首先，城市群公共衛(wèi)生事件具有明顯的系統(tǒng)性特征。從城市群一體化演化路徑和發(fā)展模式上看，城市群內(nèi)部各節(jié)點城市具備相對緊密的社會經(jīng)濟聯(lián)系，各城市之間在城市群內(nèi)部相互作用、相互影響下，各節(jié)點城市內(nèi)部爆發(fā)的公共衛(wèi)生事件具有跨域性系統(tǒng)擾動能力。城市群公共衛(wèi)生事件的系統(tǒng)性，將導(dǎo)致節(jié)點城市公共衛(wèi)生事件演化為城市群系統(tǒng)性受損，使公共衛(wèi)生事件危機的影響范圍和危害程度加大。

其次，城市群公共衛(wèi)生事件具有明顯的多樣性特征，隨著城市群多層次協(xié)調(diào)機制和成本共擔(dān)、利益共享機制發(fā)展，各節(jié)點城市間聯(lián)系日益密切，特別是城市群中人口的流動性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣性和貿(mào)易經(jīng)濟的開放性，城市群內(nèi)部公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險因素具有多路徑觸發(fā)機制。一方面，城市群整體規(guī)模相對單體城市更加復(fù)雜，突發(fā)事件的種類較多，災(zāi)情更加復(fù)雜；另一方面，相對于各節(jié)點城市，城市群公共衛(wèi)生事件預(yù)警和管理難度更大。

再次，城市群公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)具有明顯的空間衍生性特征。隨著城市群內(nèi)部不同城市間的依賴程度逐漸增強，某一城市發(fā)生事故后，城市群內(nèi)部其他城市很容易受到影響，形成跨界事故［23］。隨著城市群的發(fā)展，城市間的交通方式向一體化態(tài)勢演進，城市與城市之間聯(lián)系越來越緊密，具有明顯的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征。在城市群快速發(fā)展過程中，城市群公共衛(wèi)生事件的空間橫向擴散能力不斷增加，突發(fā)公共衛(wèi)生事件在城市間傳導(dǎo)過程中，其衍生問題與衍生威脅從原有的公共衛(wèi)生事件中派生并擴展，進而引發(fā)多行業(yè)與多群體受損。

最后，城市群重大公共衛(wèi)生事件的影響和治理具有交叉性特征。一方面，城市群的提出，改變了單體式城市發(fā)展理念和模式［24］，相對單體城市，城市群內(nèi)部應(yīng)急物資種類相對完備、數(shù)量相對充足，救援隊伍相對專業(yè)，城市群對抵御和應(yīng)對公共衛(wèi)生事件具有天然優(yōu)勢；另一方面，公共衛(wèi)生事件治理過程中，城市群行政職責(zé)和行政治理方案交叉，不同等級的職能部門在處理跨城公共衛(wèi)生事件中出現(xiàn)較大的行政壁壘。

二、城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性

評估體系要素

（一）城市群公共衛(wèi)生事件潛在區(qū)域的風(fēng)險預(yù)評估

2016年，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》出臺，標(biāo)志著“健康中國”上升為國家戰(zhàn)略。隨著城市發(fā)展和城市間愈發(fā)緊密的鏈接，城市群公共衛(wèi)生事件風(fēng)險預(yù)評估日益成為城市突發(fā)公共衛(wèi)生安全工作的首要目標(biāo)。

風(fēng)險預(yù)評估的主要目的是在各類突發(fā)事件發(fā)生之前，依據(jù)歷史數(shù)據(jù)、現(xiàn)實狀態(tài)，評估該事件可能發(fā)生的概率［25］。城市群公共危機具有復(fù)雜性特性，協(xié)同監(jiān)管城市群公共衛(wèi)生事件潛在區(qū)域的關(guān)鍵在于區(qū)域風(fēng)險的致災(zāi)因子預(yù)判。致災(zāi)因子是災(zāi)害形成的必要條件，也是城市群公共衛(wèi)生事件敏感性的指標(biāo)工具?；诔鞘腥汗残l(wèi)生事件的類型和特征，科學(xué)分析城市群公共衛(wèi)生事件潛在風(fēng)險因子，將形成城市群公共衛(wèi)生事件風(fēng)險預(yù)評估方案，為城市群協(xié)同監(jiān)管公共衛(wèi)生事件風(fēng)險區(qū)域提供理論基礎(chǔ)；并可通過判定城市群內(nèi)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險的空間異質(zhì)性，制定城市群重點監(jiān)測空間與避險空間。

在城市群公共衛(wèi)生事件類型和特征背景下，考慮到評估要素的科學(xué)性和可獲取性，本文將城市群公共衛(wèi)生事件風(fēng)險預(yù)評估關(guān)注的潛在風(fēng)險因子劃分為社會敏感性、人群敏感性和產(chǎn)業(yè)敏感性三類。其中社會敏感性的衡量指標(biāo)為城市群中的人口密度與公路密度。城市群內(nèi)部節(jié)點城市的人口密度和公路密度影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)時的人群傳播速度。其次，在城市群公共衛(wèi)生事件潛在風(fēng)險區(qū)域的評估階段，對于節(jié)點城市的人群敏感性評估具有重要意義。人口流動性在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，將不穩(wěn)定性向周邊城市傳導(dǎo)，致使城市群的公共衛(wèi)生事件空間橫向范圍的擴大；另一方面，人口結(jié)構(gòu)中老年人與兒童數(shù)量比例的提升，將降低區(qū)域內(nèi)的抵御風(fēng)險能力，并提升系統(tǒng)不穩(wěn)定性。最后，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性可知，第一產(chǎn)業(yè)在公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)與加速傳導(dǎo)中抵御能力最強，第二產(chǎn)業(yè)中高風(fēng)險、高污染的重工業(yè)的生產(chǎn)特征可能引發(fā)公共衛(wèi)生事件，而第三產(chǎn)業(yè)特有的聚集性和服務(wù)性特征具有較大公共衛(wèi)生事件傳導(dǎo)風(fēng)險，加之外貿(mào)依存度反映了區(qū)域與外部的經(jīng)濟聯(lián)系和加入國際分工與世界市場的深度，區(qū)域過高外貿(mào)依存度，說明區(qū)域受到外部影響較大，其產(chǎn)業(yè)敏感性越高，因此產(chǎn)業(yè)敏感性中農(nóng)林牧副漁從業(yè)人員比重（-）、霍夫曼比例（-）、服務(wù)業(yè)占比（+）和外貿(mào)依存度（-）為核心要素。

（二）城市群公共衛(wèi)生事件跨域補償能力評估

風(fēng)險補償能力是在區(qū)域固有風(fēng)險的基礎(chǔ)上，考慮機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置和公共衛(wèi)生支出等對于減少事故傷亡的補償作用，而得到的區(qū)域風(fēng)險指標(biāo)，對區(qū)域風(fēng)險具備抵御作用。有效評價跨區(qū)域風(fēng)險的補償作用對構(gòu)建城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評估系統(tǒng)具有重要意義。

應(yīng)急響應(yīng)要求城市應(yīng)急管理部門提供高效率、不中斷的應(yīng)急公共服務(wù)，這取決于城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的正常運轉(zhuǎn)［26］1738?；诘乩砭W(wǎng)絡(luò)空間分析的公共衛(wèi)生事件救援時間補償水平，可有效測定公共衛(wèi)生事件風(fēng)險區(qū)域的及時有效救助能力。此外，當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，醫(yī)療救助狀態(tài)由常態(tài)轉(zhuǎn)為非常態(tài)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中，醫(yī)療機構(gòu)的人員、物資、結(jié)構(gòu)以及系統(tǒng)四部分是應(yīng)急能力中的關(guān)鍵，其風(fēng)險補償能力決定了在出現(xiàn)超出正常救助能力的大規(guī)?；颊邥r的應(yīng)急救援狀態(tài)。

故此，本文從公共衛(wèi)生事件救援時間補償水平和醫(yī)療衛(wèi)生資源配置水平兩方面構(gòu)建城市群公共衛(wèi)生事件跨域補償能力，此兩項對城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性具反向作用。

1.公共衛(wèi)生事件救援時間補償能力測定

當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，救援時間對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件、受傷人員的死亡率有著直接的影響。在突發(fā)災(zāi)害和人員急救時，往往需要醫(yī)院120急救車輛在最短時間內(nèi)（城市中心區(qū)一般要求5-15分鐘以內(nèi)）到達出事地點處理和救援［26］1740，故此救援時間與醫(yī)療點的分布、行車速度密切相關(guān)。在進行城市群公共衛(wèi)生事件救援時間補償能力測定時，對于研究區(qū)域的空間數(shù)據(jù)處理和分析成為研究區(qū)域內(nèi)補償能力的關(guān)鍵。具體研究路徑可基于各城市的醫(yī)療點數(shù)據(jù)信息、道路通達性狀態(tài)與行車速度，利用地學(xué)統(tǒng)計分析中的最短路徑分析，取得5、10、15分鐘救援時間區(qū)域覆蓋面積與區(qū)域面積比值，以測度救援時間補償能力。

2.醫(yī)療衛(wèi)生資源配置補償能力測定

城市群醫(yī)療衛(wèi)生資源配置狀況是評估公共衛(wèi)生事件中風(fēng)險補償能力的重要指標(biāo)。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，短期內(nèi)需要救助患者數(shù)量增多、需要運用到的醫(yī)療資源和醫(yī)療物資有可能出現(xiàn)供不應(yīng)求的現(xiàn)象［27］。公共衛(wèi)生資源能否合理配置，關(guān)系到該區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系能否正常運行［28］，是城市群公共衛(wèi)生事件治理體系現(xiàn)代化重要因素。近年來，我國基本建成了一套結(jié)構(gòu)完整的公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)機制［29］，但突發(fā)公共衛(wèi)生事件在應(yīng)急響應(yīng)中存在理念虛化、管理層級過多、響應(yīng)機制可靠性低、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)作用薄弱等問題［30］。由于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險補償過程具有臨時性和突發(fā)性，應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要較高的專業(yè)化水平人員和充分的醫(yī)療條件。故此，以城市群每千人口床位數(shù)、每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)、每千人口注冊護士數(shù)、醫(yī)護比為測度醫(yī)療衛(wèi)生資源配置補償能力的指標(biāo)。

（三）城市群內(nèi)部應(yīng)對公共衛(wèi)生事件多重響應(yīng)能力

公共衛(wèi)生應(yīng)急體系是指國家及地方各級政府的公共衛(wèi)生系統(tǒng)為降低重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的人員傷亡而采取的一系列計劃、準(zhǔn)備、應(yīng)對、恢復(fù)活動［31］。城市群公共衛(wèi)生事件應(yīng)急系統(tǒng)需協(xié)同各節(jié)點城市，實現(xiàn)城市群應(yīng)急指揮中心之間的多重響應(yīng)和有效協(xié)作，以系統(tǒng)應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險，降低城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性。

城市群應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，多重應(yīng)急響應(yīng)能力集中于各節(jié)點城市的應(yīng)急物資儲備和公共衛(wèi)生支出兩方面。其中：（1）基礎(chǔ)應(yīng)急物資配備充足，是避免突發(fā)公共衛(wèi)生事件事態(tài)擴大、減少人員傷亡和經(jīng)濟損失的重要基礎(chǔ)，是提高公共衛(wèi)生應(yīng)急能力的關(guān)鍵因素之一。充分協(xié)調(diào)和調(diào)度城市群內(nèi)部不同救災(zāi)部門及救援物資，對提高應(yīng)急救援效率具有重要意義［32］。應(yīng)急物資儲備的測度主要集中于常規(guī)物資儲備、自給性物資儲備與周邊城市應(yīng)急物資儲備總量，用來評價重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后該地區(qū)的自我修護能力。在2020年6月，針對健全公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系的工作，國家發(fā)改委提出打造醫(yī)療防治、物資儲備、產(chǎn)能動員“三位一體”的保障體系，全力推動相關(guān)工作的落實。根據(jù)健全公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系工作要求，生物安全三級水平的實驗室數(shù)量、國家醫(yī)學(xué)中心數(shù)量、區(qū)域醫(yī)療中心數(shù)量、公共設(shè)施平急兩用改造項目數(shù)量，此四項指標(biāo)成為城市群測度醫(yī)療救治的響應(yīng)速度和基層處置能力（即城市群內(nèi)部應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的多重響應(yīng)能力）的關(guān)注內(nèi)容。（2）公共衛(wèi)生支出是各級人民政府為了發(fā)展、維護管轄地區(qū)的衛(wèi)生事業(yè)，對轄區(qū)提供醫(yī)療服務(wù)和公共衛(wèi)生所支付的費用。隨著國家對公共衛(wèi)生行業(yè)重視程度的日益提升，以滿足全社會公民的衛(wèi)生服務(wù)需求為導(dǎo)向，公共衛(wèi)生支出在我國財政總支出中的比例逐年增加。依照WHO的規(guī)定，將衛(wèi)生總費用作為衛(wèi)生總投入的一項量化指標(biāo)，包括政府預(yù)算衛(wèi)生支出、社會衛(wèi)生支出及居民個人衛(wèi)生支出三個方面［33］。預(yù)算衛(wèi)生支出、社會衛(wèi)生支出及居民個人衛(wèi)生支出的提升，將有效反映政府、社會與個人對公共衛(wèi)生事件的重視程度與應(yīng)急響應(yīng)能力。

（四）城市群多行政主體協(xié)同治理公共衛(wèi)生事件水平

區(qū)域重大安全風(fēng)險影響具有跨域性，而跨區(qū)域危機是最具特點、最具破壞性的一種新型危機形式［34］，需要區(qū)域性協(xié)同治理［35］。傳統(tǒng)的單體城市危機應(yīng)急體系無法有效應(yīng)對跨域危機帶來的新形勢和新問題。傳統(tǒng)的單體城市區(qū)域安全管理存在條塊分割、整體安全規(guī)劃缺失和統(tǒng)一指揮困難等弊端，缺乏對區(qū)域安全的全局考慮和整體把握，其系統(tǒng)構(gòu)成和運行機制無法全面反映區(qū)域安全保障的客觀需求。

目前多行政主體的城市群在溝通和協(xié)同治理方面，展示出跨法律體系、跨行政等級的行政壁壘，且相較于單核和雙核城市群，多核心類型城市群其城市在行政、體量上不對等，負責(zé)人行政級別不同，城市發(fā)展階段與水平不同，各城市各自為戰(zhàn)，出現(xiàn)城市群整體協(xié)調(diào)不暢、效率低等現(xiàn)實問題，未能有效發(fā)揮城市群的集聚效應(yīng)［20］69。城市群應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的預(yù)警系統(tǒng)、聯(lián)防聯(lián)控與應(yīng)急協(xié)調(diào)功能，需要建立集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，主要體現(xiàn)于社會治理、城市群類型、多主體行政單元和協(xié)同監(jiān)管政策條件四要素。

三、城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性

評估體系的指標(biāo)與運行

本研究依據(jù)城市群公共衛(wèi)生事件的類型、特點，形成以“敏感性-應(yīng)對能力-協(xié)同治理”三個維度為核心、能夠反映各要素具體內(nèi)涵的城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評估體系模型（圖3）。

指標(biāo)體系是實現(xiàn)城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評估體系定量評價的基礎(chǔ)。本研究遵照系統(tǒng)性、科學(xué)性、可操作性等選取指標(biāo)原則，結(jié)合城市群公共衛(wèi)生事件特征與類型特點，構(gòu)建相應(yīng)的評價指標(biāo)體系。該體系有維度層、準(zhǔn)則層、要素層和指標(biāo)層四層結(jié)構(gòu)，其中準(zhǔn)則層包括社會敏感性、人群敏感性、產(chǎn)業(yè)特征敏感性、風(fēng)險補償、風(fēng)險響應(yīng)、城市社會治理、行政單元特征和協(xié)同監(jiān)管政策環(huán)境八個系統(tǒng)，每個準(zhǔn)則層又具體包含若干個相互聯(lián)系的具體要素和指標(biāo)（表1）。

在敏感性指標(biāo)體系中，人口密度和公路密度用以衡量公共衛(wèi)生事件中的危機傳導(dǎo)情況；人口流動性和人口結(jié)構(gòu)是對區(qū)域內(nèi)人群敏感性情況的測度；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對外開放度體現(xiàn)城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)特征敏感性。在應(yīng)對能力指標(biāo)體系中，救援時間補償程度和醫(yī)療衛(wèi)生資源配置衡量了區(qū)域?qū)残l(wèi)生事件的風(fēng)險補償能力，而公共衛(wèi)生支出和應(yīng)急物資儲備反映了區(qū)域?qū)τ陲L(fēng)險的應(yīng)急響應(yīng)能力。在協(xié)同治理指標(biāo)體系中，以社區(qū)黨組織覆蓋率、社區(qū)居委會數(shù)目和村民委員會數(shù)目為三級指標(biāo)的社會治理層面，代表了各節(jié)點城市社會治理水平；城市群類型和多主體行政單元衡量了行政單元的具體特征，用以反映行政主體的施政效率；并以應(yīng)急協(xié)同治理方案與管理辦法為核心的政策條件體現(xiàn)區(qū)域協(xié)同監(jiān)管政策環(huán)境。其中城市群類型、城市群地級市個數(shù)和城市群應(yīng)急協(xié)同治理方案與管理辦法三項指標(biāo)用以進行多城市群對比研究。

四、城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性

評估體系的模型計算

城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評估體系技術(shù)路線如圖4，依照城市群公共衛(wèi)生事件系統(tǒng)脆弱性內(nèi)涵，結(jié)合敏感性-應(yīng)對能力-協(xié)同治理評估框架，分析技術(shù)涉及基礎(chǔ)管理科學(xué)、地理空間分析和行政效能分析的多學(xué)科交叉領(lǐng)域，需要結(jié)合多種方法進行研究。其中評估模型運算核心在于GIS計算救援時間補償區(qū)、熵值法求得指標(biāo)權(quán)重與BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)進行等級劃分。

（一）GIS計算救援時間補償區(qū)

運用GIS網(wǎng)絡(luò)分析，結(jié)合醫(yī)療救治點或消防局與城市道路網(wǎng)特點，可建立基于路段連接的道路網(wǎng)絡(luò)模型，對于提高危機的應(yīng)對能力和識別城市應(yīng)急盲點具有重要作用。公共衛(wèi)生事件影響下的區(qū)域風(fēng)險補償能力關(guān)鍵在于救援時間補償能力，這一能力與醫(yī)療點的分布、行車速度密切相關(guān)。在突發(fā)災(zāi)害和人員急救時，需120急救車輛在最短時間內(nèi)到達出事地點處理，并進行救援?？紤]道路交通規(guī)則最高限制速度約束，在ArcGIS中建立要素數(shù)據(jù)集、建立網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)集、建立服務(wù)區(qū)、導(dǎo)入服務(wù)點，運用公式計算出各道路到達醫(yī)療點時間并添加字段進屬性表，設(shè)置阻抗，進行最快路徑分析。根據(jù)空間分析結(jié)果，求得5-15分鐘救援補償區(qū)面積與城市總面積比例，形成各城市救援時間補償能力數(shù)據(jù)。

（二）熵值法求得指標(biāo)熵權(quán)

熵值法是通過各指標(biāo)值變異程度，客觀確定指標(biāo)權(quán)重的方法。指標(biāo)的變異程度與信息熵之間成負相關(guān)關(guān)系，與其重要性成正相關(guān)關(guān)系?；诔鞘腥汗残l(wèi)生事件系統(tǒng)脆弱性內(nèi)涵，結(jié)合敏感性-應(yīng)對能力-協(xié)同治理評估框架，利用函數(shù)表達式分別從該框架下的三要素分析：系統(tǒng)面對擾動的敏感性因素（S）、系統(tǒng)面對擾動產(chǎn)生的應(yīng)對能力（R）和系統(tǒng)內(nèi)部子系統(tǒng)的配合能力（C）。三者對脆弱性產(chǎn)生的效用是非均等的，需依照熵值法計算所得的權(quán)重值，以明確不同指標(biāo)對評估體系的作用力差異，科學(xué)計算評估結(jié)果。

（三）BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)劃分脆弱性等級

BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)是根據(jù)誤差反向傳播算法進行訓(xùn)練的多層前饋網(wǎng)絡(luò)，該算法以實際輸出值和期望輸出值的誤差平方作為目標(biāo)函數(shù)，采用梯度下降的方法計算目標(biāo)函數(shù)的最小值。為了更好地對城市群公共衛(wèi)生脆弱性評估體系等級進行綜合評價，借鑒前人研究基礎(chǔ)，構(gòu)建以敏感性-應(yīng)對能力-協(xié)同治理能力三大維度層共32組指標(biāo)數(shù)據(jù)為輸入層、城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性等級為輸出層的BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)（Back-Propagation）模型，設(shè)置網(wǎng)絡(luò)的學(xué)習(xí)速率、最大訓(xùn)練次數(shù)與訓(xùn)練要求精度，訓(xùn)練至網(wǎng)絡(luò)自動完成收斂。最后，帶入熵值法得到的各項指標(biāo)權(quán)重，完成BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的脆弱性評估結(jié)構(gòu)體系。

結(jié)論與討論

近年來，各類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，對人類的健康和生存造成了巨大的威脅，公共衛(wèi)生事件脆弱性評估成為保障區(qū)域安全發(fā)展的重要研究內(nèi)容。隨著城市化進程推進和城市群高速發(fā)展，城市間鏈接關(guān)系越發(fā)緊密。城市群是空間組織緊湊、經(jīng)濟聯(lián)系密切的城市-區(qū)域系統(tǒng)，具有高度同城化與高度一體化的空間架構(gòu)。與個體城市相比，城市群重大公共衛(wèi)生事件風(fēng)險因素更多，涉及多元化利益主體，且具有多階段和動態(tài)性特征［21］138。構(gòu)建城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評估系統(tǒng)成為加強城市群公共衛(wèi)生事件防控、完善城市群公共衛(wèi)生事件管理體系和預(yù)防應(yīng)對城市群重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。因此，本文首先闡釋城市群公共衛(wèi)生事件的類型，分析城市群公共衛(wèi)生事件的特征；然后提出了城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評估體系的四要素，明確了城市群公共衛(wèi)生事件評估體系的核心問題，界定了各要素主要研究框架；最后嘗試性提出了以“敏感性-應(yīng)對能力-協(xié)同治理”三個維度為核心的城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評估體系模型、指標(biāo)和技術(shù)路線，為城市群區(qū)域安全未來建設(shè)方向提供理論參考和決策輔助方案。城市群公共衛(wèi)生事件脆弱性評估體系具有城市群公共衛(wèi)生事件的多項特征，可評估分析城市群和城市群內(nèi)節(jié)點城市的公共衛(wèi)生事件防控和應(yīng)對水平，未來開展城市群實證案例研究和城市群間的對比研究將對模型的評估和動態(tài)改進具有重要意義。

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Research on the Construction of Public Health Vulnerability Assessment System of Urban Agglomerations

CHEN Jing1， CUI Wen-jing1，2， LIU Shu-ting1

（1. College of Geography and Tourism · College of Chaozhou Cuisine，Hanshan Normal University，Chaozhou，Guangdong， 521041；2. China Center for Special Economic Zone Research， Shenzhen University，Shenzhen，Guangdong，518061）

Abstract：In recent years， major public health emergencies have occurred frequently. The economic benefits brought by the agglomeration and spatial mobility of production factors in urban agglomerations coexist with potential crises. The public health and safety problems in urban agglomerations have obvious characteristics of systematicness，diversity，derivation and intersection. Compared with singular cities，public health events in urban agglomerations have a wider impact and more serious socio-economic consequences. Based on the types and characteristics of public health events in urban agglomerations，the four elements of the vulnerability assessment system for public health events in urban agglomerations are discussed. With the three dimensions of“sensitivity - response capability - coordinated governance”as the core，a vulnerability assessment system for public health events in urban agglomerations model framework is formulated. Meanwhile，the index system and research technology route is constructed. This will further promote the synergistic integration of early warning， assessment，coordination and decision-making of public health event risks in urban agglomerations.

Key words：urban agglomerations; public health events；risk compensation；emergency response；coordinated governance；vulnerability assessment system

責(zé)任編輯 溫優(yōu)華 許小曉